Document d’orientation à l’intention des promoteurs : élaboration, évaluation et production de rapports sur les programmes de suivi

Sur cette page

• Liste des tableaux
• Liste des figures
• Avis de non-responsabilité
• Objet
• Contexte
• Contenu d’un programme de suivi
  • Prévisions de l’évaluation d’impact
  • Mesures d’atténuation
  • Seuils
  • Activités de surveillance
  • Facteurs d’achèvement du programme
• Évaluation et rapports sur les programmes de suivi
  • Vérification de la justesse des prévisions
  • Détermination de l’efficacité des mesures d’atténuation
  • Rapports
• Conclusion
• Annexes
  • Annexe 1 : Rapports simplifiés sur la justesse des prévisions
  • Annexe 2 : Rapports simplifiés sur l’efficacité des mesures d’atténuation

Liste des tableaux

• Tableau 1 : Rapport sur la justesse des prévisions
• Tableau 2 : Rapport sur l’efficacité des mesures d’atténuation

Liste des figures

• Figure 1 : Processus de suivi simplifié

Avis de non-responsabilité

Le présent document d’orientation est à titre informatif seulement. Il ne vise pas à entraver le travail des décideurs. Il ne vise pas à laisser entendre que le gouvernement du Canada peut réglementer des questions qui relèvent de la compétence provinciale. Il ne remplace pas la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) ou ses règlements. En cas d’incompatibilité entre le texte du présent document et la LEI ou ses règlements, la LEI et ses règlements ont prévalence.

Les promoteurs devraient consulter périodiquement le Guide du praticien sur les évaluations d’impact fédérales de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada pour obtenir des conseils à jour. Si vous relevez des problèmes ou des incohérences entre le présent document d’orientation et les autres directives élaborées par l’AEIC, veuillez communiquer avec : postdecision@aeic-iaac.gc.ca.

Objet

Le présent document d’orientation vise à fournir aux promoteurs des conseils sur l’élaboration, l’évaluation et la production de rapports sur les programmes de suivi sont requis par les conditions des déclarations de décision émises pour les projets désignés en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI). L’information contenue dans le document reflète les pratiques exemplaires.

Le présent document d’orientation guide les promoteurs en ce qui a trait aux exigences de suivi et à la production de rapports pour les programmes de suivi. Ce document d’orientation vise à alléger la charge administrative pesant sur les promoteurs en simplifiant et en uniformisant leurs rapports dans le cadre des programmes de suivi. Enfin, le document vise également à mettre des résultats de suivi significatifs à la disposition de l’AEIC, ce qui favorisera en retour des évaluations d’impact futures plus efficaces et améliorées.

Afin d’éviter les dédoublements et les contraintes réglementaires, l’AEIC collabore avec les autres juridictions pour déterminer si les objectifs des programmes de suivi peuvent être atteints de manière adéquate par le biais des processus ou des exigences existants dans ces juridictions. Le document d’orientation précise que les exigences fédérales ou provinciales existantes en matière de surveillance peuvent être utilisées pour déterminer les enjeux qui nécessitent une surveillance et un suivi. Enfin, le document d’orientation reconnaît qu’un programme de suivi peut évoluer au fur et à mesure que de nouvelles connaissances ou pratiques exemplaires émergent au cours du cycle de vie d’un projet et que la surveillance et les rapports peuvent cesser dans diverses circonstances, notamment lorsque les prévisions ont été confirmées ou l’efficacité des mesures d’atténuation a été démontrée.

Contexte

Un programme de suivi en vertu de la LEI est défini comme un programme permettant de vérifier la justesse de l’évaluation d’impact d’un projet désigné et de juger de l’efficacité des mesures d’atténuation. Un programme de suivi sert à répondre aux questions suivantes :

• Les prédictions faites lors de l’évaluation du projet sont-elles exactes?
• Les mesures d’atténuation ont-elles réussi à réduire les effets prévus? Dans la négative, comment et pourquoi ne sont-elles pas efficaces?

Les réponses à ces questions appuient les ajustements et l’amélioration continus des mesures d’atténuation du projet en fonction des résultats de la surveillance avant que des effets négatifs irréversibles relevant d’un domaine de compétence fédérale et des effets négatifs directs ou accessoires (collectivement appelés effets fédéraux négatifs dans le présent document d’orientation) se produisent. On considère qu’il s’agit d’un type de gestion adaptative (« gestion adaptative passive » ou « gérer de manière adaptative »). Ce processus est différent du processus « actif » de gestion adaptative, établi dans un plan de gestion adaptative envisagé en vertu de la LEI et qui comprend l’apprentissage à partir des résultats et des seuils de gestion par paliers à plusieurs niveaux.

Les programmes de suivi renforcent la capacité de la Couronne à respecter son obligation de consulter en confirmant que les mesures d’atténuation requises pour les répercussions sur les peuples autochtones et leurs droits demeurent efficaces.

Ils peuvent également aider les praticiens de l’AEIC, les promoteurs, les groupes autochtones et d’autres participants du processus d’évaluation d’impact à tirer des leçons de l’expérience acquise dans le cadre de projets antérieurs. Cela peut soutenir des processus d’évaluation d’impact plus robustes, efficaces et améliorés pour les projets futurs.

Par exemple, la vérification de la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact peut améliorer la compréhension scientifique de la justesse des prévisions, ce qui permet de simplifier les évaluations futures et de réduire le temps et les coûts. De même, l’évaluation de l’efficacité des mesures d’atténuation d’un projet peut contribuer à des améliorations propres au projet et à accroître les connaissances sur l’application de mesures d’atténuation standards aux projets futurs. Démontrer que les prévisions sont exactes et que les mesures d’atténuation sont efficaces peut aider à renforcer la crédibilité du processus d’évaluation d’impact et la confiance à son égard. L’application des leçons tirées du suivi peut aider à cerner les aspects à faible risque, ce qui permettra de mettre l’accent sur les questions plus importantes dans les futures évaluations d’impact.

En vertu de la LEI une évaluation d’impact doit tenir compte des effets fédéraux négatifs du projet, des mesures d’atténuation réalisables sur les plans technique et économique pour éliminer, réduire, contrôler ou compenser ces effets, ainsi que des éléments du programme de suivi exigé par la loi. Au cours de l’évaluation d’impact, le promoteur détermine les composantes valorisées qui feront partie du programme de suivi. Pour ce faire, on tient compte de la mesure dans laquelle les effets négatifs résiduels et cumulatifs probables du projet peuvent être importants, ainsi que de l’incertitude associée à ces prévisions et si les effets à surveiller peuvent relever de la compétence d’un autre organisme de réglementation provincial ou fédéral. Le promoteur élabore également une conception préliminaire pour le programme de suivi.

Si, à la fin de l’évaluation d’impact d’un projet, le ministre ou le gouverneur en conseil détermine que tous les effets fédéraux négatifs du projet susceptibles d’être importants sont justifiés dans l’intérêt public, le ministre émet une déclaration de décision au promoteur. La déclaration de décision comprend des conditions juridiquement contraignantes relativement aux effets fédéraux négatifs du projet, notamment l’obligation pour le promoteur de mettre en œuvre des mesures d’atténuation et un programme de suivi. Les composantes valorisées incluses dans le programme de suivi établi par le ministre peuvent comprendre les composantes proposées par le promoteur et celles suggérées par d’autres participants au processus d’évaluation d’impact. Les conditions pourraient également être un moyen par lequel la Couronne tient compte des répercussions potentielles sur les droits des peuples autochtones.

Au cours de la phase post-décisionnelle du processus d’évaluation d’impact, le promoteur élabore et met en œuvre le programme de suivi requis par les conditions. Pour ce faire, il faut tenir compte des points de vue et de l’information des groupes autochtones, des autorités pertinentes et d’autres intervenants intéressés. Le promoteur rapporte également les résultats du programme de suivi annuellement.

La mobilisation du promoteur auprès des groupes autochtones tout au long du processus d’évaluation d’impact peut également orienter la conception et la mise en œuvre du programme de suivi. Le promoteur doit collaborer avec les groupes autochtones pour trouver des façons d’inclure de façon appropriée et respectueuse les connaissances autochtones dans le programme de suivi. Des directives pertinentes sur la participation et l’engagement des Autochtones dans le cadre du processus d’évaluation d’impact sont disponibles sur le site Web de l’AEIC.

Figure 1 - Version texte

La figure 1 est un organigramme présentant les six étapes d'un programme de suivi doté d'une boucle de rétroaction circulaire. Ces étapes sont les suivantes :

1. identifier les mesures d'atténuation et prévoir les effets résiduels ;
2. concevoir le programme de suivi ;
3. effectuer le suivi ;
4. comparer les résultats aux prévisions et aux seuils ;
5. ajuster les mesures d'atténuation si nécessaire ; et
6. rendre compte des résultats.

Il s'agit d'un processus itératif. Après la remise du rapport, le suivi peut se poursuivre pendant plusieurs périodes de référence, en répétant les étapes 3 à 6 si nécessaire.

La figure 1 illustre la mise en œuvre progressive d’un programme de suivi décrit dans le présent document d’orientation. La détermination des mesures d’atténuation et la prévision des effets résiduels (étape 1) ont lieu avant que le ministre ou le gouverneur en conseil ne prenne une décision. Le promoteur entreprend les étapes 2 à 6 pendant la phase post-décisionnelle. Le processus est itératif. Après la production du rapport, la surveillance peut se poursuivre pour plusieurs périodes de déclaration.

Contenu d’un programme de suivi

Une déclaration de décision comprend généralement des conditions qui établissent des exigences normalisées applicables au programme de suivi sur lequel le présent document d’orientation est fondé. Par exemple, les conditions d’un projet particulier peuvent exiger que le programme de suivi comprenne toute l’information pertinente à sa mise en œuvre, notamment :

• les prévisions vérifiables de l’évaluation d’impact à évaluer pour en vérifier la justesse et/ou les mesures d’atténuation à évaluer pour juger de leur efficacité;
• les mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées réalisables sur les plans technique et économique qui peuvent être mises en œuvre si les résultats de la surveillance indiquent que les seuils établis ont été atteints ou dépassés;
• une description de la façon dont la surveillance associée au programme de suivi sera effectuée;
• une description des circonstances dans lesquelles le programme de suivi, y compris les rapports connexes, peut prendre fin parce que la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact a été vérifiée et/ou que les mesures d’atténuation ont été jugées efficaces.

Les sections suivantes et les annexes 1 et 2 présentent des renseignements et des exemples simplifiés de la façon dont un promoteur peut satisfaire à ces exigences.

Prévisions de l’évaluation d’impact

Le programme de suivi devrait décrire les prévisions associées aux effets fédéraux négatifs résiduels qui seront évalués pour en vérifier la justesse. Ces prévisions doivent être décrites de façon vérifiable et mesurable.

Mesures d’atténuation

Le programme de suivi devrait décrire les mesures d’atténuation qui seront évaluées pour juger de leur efficacité. Le programme de suivi devrait également décrire les mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées réalisables sur les plans technique et économique qui peuvent être mises en œuvre si les résultats de la surveillance montrent que les mesures d’atténuation existantes ne donnent pas les résultats prévus. Cela devrait comprendre une description de la façon dont les mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées seront mises en œuvre et du moment où elles le seront.

Étant donné qu’il n’est peut-être pas toujours possible de déterminer à l’avance les mesures d’atténuation qui conviennent pour réagir à un résultat négatif, une gamme de mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées peut être déterminée, avec une description du moment où chaque option d’atténuation serait appropriée.

Seuils

Les seuils sont des niveaux de changement mesurables prédéfinis qui, une fois atteints, peuvent aider à déterminer si des mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées sont nécessaires pour atténuer et gérer les effets fédéraux négatifs d’un projet. Par exemple, des mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées peuvent être nécessaires si des effets négatifs inattendus ou plus importants que ceux prévus sont détectés. Ces seuils peuvent être quantitatifs ou qualitatifs.

Le choix des seuils par le promoteur peut être éclairé par les résultats de sa mobilisation auprès des groupes autochtones, des autorités pertinentes et d’autres intervenants intéressés. Les seuils peuvent également provenir de normes, de lignes directrices, d’objectifs ou de descripteurs existants, ou être prescrits au moyen des conditions de la déclaration de décision ou d’autres autorisations ou permis réglementaires provinciaux ou fédéraux. En plus des seuils prescrits, le promoteur peut envisager de déterminer d’autres seuils qui ne doivent pas être moins stricts que les seuils prescrits. Le fait d’avoir plusieurs seuils peut aider à gérer les changements graduels et à appliquer une réponse proportionnelle avant que les seuils prescrits ne soient dépassés, et ce, sans effets importants ou irréversibles.

Activités de surveillance

La surveillance comprend la collecte, l’analyse et l’utilisation de renseignements pour mesurer les effets fédéraux négatifs du projet, dans le but de vérifier la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact et de juger de l’efficacité des mesures d’atténuation, et déterminer si des mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées sont nécessaires. Au moment d’élaborer le programme de suivi, le promoteur devrait déterminer les méthodes, l’emplacement, la fréquence, le calendrier et la durée des activités de surveillance pour le programme de suivi. Dans certains cas, les conditions incluses dans la déclaration de décision peuvent prescrire la façon dont la surveillance doit être effectuée.

Lorsque les exigences d’autres autorités compétentes prévoient des activités de surveillance pertinentes pour un programme de suivi, le promoteur peut s’appuyer sur ces exigences et les intégrer au programme. Par exemple, les exigences provinciales en matière de surveillance de la qualité de l’eau pourraient servir de base à un programme de suivi des poissons et de leurs habitats.

Critères d’achèvement du programme

Le programme de suivi doit décrire les circonstances dans lesquelles sa mise en œuvre, y compris la production de rapports, peut prendre fin, par exemple lorsque la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact a été vérifiée ou que les mesures d’atténuation ont été jugées efficaces. Les résultats de la surveillance doivent démontrer une exactitude constante des prévisions et/ou une efficacité d’atténuation pendant une période donnée avant que le programme de suivi puisse prendre fin. Les critères d’achèvement peuvent également être fixés dans les conditions de la déclaration de décision ou d’autres permis ou autorisations réglementaires provinciaux ou fédéraux.

Évaluation et production de rapports sur les programmes de suivi

Comme il est habituellement énoncé dans les conditions, le promoteur doit présenter un rapport annuel sur les résultats du programme de suivi à l’AEIC jusqu’à ce que le programme de suivi prenne fin. Le programme de suivi peut être mis à jour pendant sa mise en œuvre pour tenir compte des nouveaux renseignements sur le projet, des conditions environnementales, d’autres exigences réglementaires ou des améliorations apportées aux pratiques exemplaires.

Si le promoteur peut justifier que les renseignements déclarés à un autre organisme de réglementation provincial ou fédéral répondent aux conditions de la déclaration de décision, les mêmes renseignements peuvent être fournis à l’AEIC.

Vérification de la justesse des prévisions

Pour vérifier la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact, le promoteur devrait évaluer les résultats de la surveillance par rapport aux prévisions pertinentes afin de déterminer dans quelle mesure les effets résiduels négatifs relevant de la compétence fédérale correspondent aux effets prévus.

Lorsqu’il fait rapport à l’AEIC sur le programme de suivi, le promoteur devrait présenter les prévisions et les comparer aux conditions de référence et aux résultats des activités de surveillance. Des méthodes statistiques et qualitatives, ainsi que les connaissances autochtones peuvent être utilisées pour déterminer le degré de concordance entre les effets observés et prévus. Le promoteur devrait attribuer un état d’exactitude « élevé », « modéré » ou « faible » aux prévisions et présenter la justification utilisée pour éclairer sa détermination dans le rapport sur le programme de suivi.

Lorsque la justesse des prévisions est jugée « modérée » ou « faible », le promoteur devrait décrire et expliquer tout écart entre les effets observés et prévus. Lorsqu’aucune conclusion ne peut être tirée quant à la justesse d’une prévision ou que le promoteur n’est pas en mesure de vérifier la justesse d’une prévision au cours de la période visée par le rapport, il devrait fournir une justification (p. ex., le projet n’est pas à la phase appropriée pour vérifier la justesse de la prévision).

Détermination de l’efficacité des mesures d’atténuation

Pour juger de l’efficacité des mesures d’atténuation, le promoteur devrait évaluer les résultats de la surveillance par rapport aux prévisions et aux seuils choisis afin de déterminer dans quelle mesure les seuils ont été atteints ou dépassés au cours de la période de rapport et si des mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées peuvent être nécessaires. La justesse des prévisions peut être un facteur pertinent à prendre en considération pour déterminer l’efficacité des mesures d’atténuation. Le promoteur doit également déterminer si les mesures d’atténuation existantes ont été mises en œuvre correctement ou fonctionnent comme prévu.

Dans son rapport à l’AEIC sur le programme de suivi, le promoteur devrait présenter les mesures d’atténuation et les seuils connexes, décrire l’efficacité prévue de ces mesures et la comparer aux résultats des activités de surveillance. Des méthodes statistiques et qualitatives peuvent être utilisées pour déterminer le degré de concordance entre l’efficacité prévue et réelle. Le promoteur devrait attribuer un degré d’efficacité « élevé », « modéré » ou « faible » aux mesures d’atténuation et présenter la justification utilisée pour éclairer sa détermination dans le rapport sur le programme de suivi.

Lorsque l’efficacité des mesures d’atténuation est jugée « modérée » ou « faible », le promoteur devrait décrire et expliquer tout écart entre l’efficacité prévue et réelle. Lorsqu’aucune conclusion ne peut être tirée quant à l’efficacité d’une mesure d’atténuation ou que le promoteur n’est pas en mesure de déterminer l’efficacité d’une mesure d’atténuation pendant la période visée par le rapport, il devrait fournir une justification (p. ex., le projet n’est pas à la phase appropriée pour juger de l’efficacité de la mesure d’atténuation).

Rapports

Dans son rapport sur les résultats du programme de suivi, le promoteur devrait inclure l’analyse entreprise pour vérifier la justesse des prévisions et juger de l’efficacité des mesures d’atténuation, notamment :

• les prévisions et/ou mesures d’atténuation particulières associées au programme de suivi;
• une description des activités de surveillance entreprises au cours de la période visée par le rapport et les résultats du suivi (y compris les données quantitatives lorsqu’elles sont disponibles) obtenus au cours de cette période;
• les conclusions tirées par le promoteur en ce qui concerne la justesse des prévisions et/ou l’efficacité des mesures d’atténuation, y compris toute mesure d’atténuation nouvelle ou modifiée mise en œuvre ou proposée par le promoteur en raison du programme de suivi.

Le promoteur devrait déterminer et déclarer tout facteur externe ou interne présumé qui pourrait avoir eu une incidence positive ou négative sur la justesse des prévisions ou l’efficacité des mesures d’atténuation. Ces facteurs peuvent inclure, par exemple, des facteurs de stress naturels, les changements climatiques, d’autres activités physiques, l’affectation des ressources ou encore la fiabilité et la pertinence de la méthodologie de surveillance.

Si le promoteur est tenu, dans les conditions de la déclaration de décision, de mettre en œuvre un plan de gestion adaptative relativement à un programme de suivi, des exigences supplémentaires particulières en matière de rapports peuvent également s’appliquer.

Les annexes 1 et 2 sont des exemples simplifiés de rapports. Ces exemples reflètent l’orientation en matière de rapports présentée dans le présent document. Les conditions individuelles peuvent exiger des rapports sur la justesse, l’efficacité ou les deux pour une composante valorisée donnée.

Conclusion

Les programmes de suivi vérifient la justesse des prévisions de l’évaluation d’impact d’un projet et permettent de juger de l’efficacité des mesures d’atténuation déterminées pour contrer les effets fédéraux négatifs. Dans les cas où les mesures d’atténuation sont jugées inefficaces, ou si les effets ne se produisent pas comme prévu, l’information obtenue des programmes de suivi peut aider les promoteurs à apporter des ajustements et des améliorations continus à leurs projets grâce à la mise en œuvre de mesures d’atténuation nouvelles ou modifiées et à prévenir les effets fédéraux négatifs. La simplification des rapports peut réduire le fardeau imposé aux promoteurs et permettra à l’AEIC de suivre, d’évaluer et de rendre compte publiquement des résultats du suivi au fil du temps, ce qui peut à son tour accélérer les approbations et réduire les demandes d’information dans les futures évaluations d’impact.

Annexes

Annexe 1 : Rapports simplifiés sur la justesse des prévisions

Ce tableau est un exemple simplifié d’un rapport sur la justesse des prévisions pour un programme de suivi hypothétique. Toutes les valeurs incluses dans le tableau sont fictives et ne servent qu’à des fins de démonstration.

Annexe 2 : Rapports simplifiés sur l’efficacité des mesures d’atténuation

Ce tableau est un exemple simplifié de rapport sur l’efficacité des mesures d’atténuation pour un programme de suivi hypothétique. Toutes les valeurs incluses dans le tableau sont fictives et ne servent qu’à des fins de démonstration.