Des ententes fédérales-provinciales visant à modifier la Constitution ont précédé la création du programme d'assurance-chômage en 1941
À la suite du Krach de la bourse, en octobre 1929 et au cours de la Grande Crise qui suivit, la pauvreté atteint des proportions sans précédent au Canada. C'est ainsi que le taux de chômage, qui se situait à 2,9 % en 1929, passe à près de 27 % en 1933. Le gouvernement du Canada est appelé à intervenir, entre autres pour venir en aide aux chômeurs.
En 1935, devant l'ampleur de la crise, le Parlement ratifiait une série de mesures connue sous le nom de New Deal du Premier ministre Bennett. Une de ces mesures était la Loi sur le placement et les assurances sociales qui prévoyait une aide financière directe à certaines catégories de chômeurs. Cette loi s'inspirait du régime en vigueur en Grande‑Bretagne, un régime obligatoire financé par des cotisations des employés, des employeurs et de l'État. En créant un programme visant à aider les chômeurs, le Parlement s'appuyait sur son pouvoir de « faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada » (Loi constitutionnelle de 1867, paragraphe 91).
Soupe populaire, Montréal 1931
Bibliothèque et Archives Canada, PA-168131
Mais la Loi sur le placement et les assurances sociales, comme la plupart des lois du New Deal du Premier ministre Bennett, allait être de courte durée. Quelques mois après sa ratification, le nouveau Premier Ministre MacKenzie King remettait en question la constitutionnalité de cette loi. Elle fut soumise pour avis à la Cour suprême du Canada et au Comité judiciaire du Conseil privé de Londres (tribunal de dernière instance au Canada jusqu'en 1949), qui déclarèrent qu'elle allait au-delà des pouvoirs du Parlement du Canada 1 : obliger les employeurs et les employés à verser des contributions était non constitutionnel car il s'agissait d'une intrusion dans la compétence exclusive des provinces en matière de « propriétés et de droits civils » (Loi constitutionnelle de 1867, paragraphe 92(13)).
C'est dans ce contexte de crise sociale et économique ainsi que de pressions financières croissantes sur les différents gouvernements que le gouvernement du Canada mettait sur pied, en 1937, la Commission royale d'enquête sur les relations entre le Dominion et les provinces (Commission Rowell-Sirois). Cette dernière avait pour mandat de réexaminer « les bases sur lesquelles repose le pacte confédératif du point de vue financier et économique, ainsi que de l'attribution des pouvoirs législatifs2 ». Dans son rapport de mai 1940, la Commission recommandait notamment que le gouvernement fédéral assume la responsabilité de l'assurance-chômage.
Les provinces, qui n'étaient pas en mesure d'assumer les coûts de programmes provinciaux d'assurance-chômage, acceptèrent de donner au Parlement le pouvoir dans ce domaine.
- Le 10 juin 1940, après ententes avec chacune des provinces, la Constitution du Canada était modifiée par l'ajout de l'assurance-chômage (point 2A) à la liste des pouvoirs du Parlement du Canada, tels qu'énumérés à l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.
- Le 7 août 1940, la Loi sur l'assurance-chômage de 1940 reçoit la sanction royale après avoir été rapidement adoptée par les deux Chambres du Parlement. Elle entra en vigueur le 1er juillet 1941. À noter que cette loi ne couvrait que certains types d'emplois des secteurs industriels et manufacturiers.
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