Évaluation : Entente Canada-Manitoba sur le marché du travail visant les personnes handicapées, février 2010

Liste des abréviations

• AE Assurance-emploi
• ACP Association canadienne des paraplégiques (Manitoba)
• AEPH Accord sur l'Aide à l'employabilité des personnes handicapées
• AS Aide sociale
• CCÉ Comité conjoint d'évaluation
• CIF Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé
• ÉCJ Éducation, Citoyenneté et Jeunesse
• EMTPH Entente sur le marché du travail visant les personnes handicapée
• EPLA Enquête sur la participation et les limitations d'activités
• INCA Institut national canadien pour les aveugles
• OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
• PAER Programme d'aide à l'emploi et au revenu (programme d'assistance sociale du Manitoba)
• PRP Programme de réadaptation professionnelle
• RHDCC Ressources humaines et Développement des compétences Canada
• RPC Régime de pensions du Canada
• RPPH Réadaptation professionnelle des personnes handicapées
• SFL Services à la famille et Logement
• SMD Society for Manitobans with Disabilities

Sommaire

Les statistiques canadiennes démontrent un besoin d'interventions relatives à l'emploi pour les personnes handicapées. Ces citoyens sont habituellement aux prises avec des niveaux d'emploi, un revenu et d'autres conditions nettement inférieurs à ceux des autres Canadiens. Bien que les obstacles à l'emploi contribuant à de tels écarts soient nombreux, les situations avec lesquelles les personnes handicapées sont aux prises ne sont en aucun cas universelles. La nature multidimensionnelle de l'expérience liée à la déficience se traduit par des obstacles distincts et problématiques qui sont courants dans le milieu de travail, et, par conséquent, les efforts pour les surmonter le sont aussi.

Les tentatives du gouvernement pour éliminer ces obstacles ne datent pas d'hier au Canada. Motivées en partie par une préférence sur le plan social visant l'inclusion des personnes handicapées dans tous les secteurs de la société canadienne, ces initiatives ont souvent fait appel à la participation des gouvernements fédéral et provinciaux. L'Entente Canada Manitoba sur le marché du travail visant les personnes handicapées (EMTPH du Manitoba) est un exemple d'une telle initiative, car elle permet la coordination des efforts pour répondre aux besoins des personnes handicapées dans le milieu de travail. L'accord de financement commun est établi depuis longtemps et est considéré à juste titre comme une évolution en matière de politique par rapport aux précédentes initiatives, plutôt que comme une approche totalement nouvelle. Par conséquent, bon nombre de services offerts par la province dont les coûts sont partagés dans le cadre de l'entente existent depuis longtemps et ont fait leurs preuves.

La signature initiale de l'EMTPH du Manitoba a donné l'occasion d'en évaluer le succès. L'évaluation, qui a été précédée d'un processus d'examen, consistait à déterminer si les activités dont les coûts étaient partagés en vertu de l'entente cadraient avec l'esprit de celle-ci, à déterminer quels étaient les changements qu'on pouvait apporter pour améliorer l'entente et ses programmes à frais partagés, et à évaluer la pertinence de ces programmes pour les personnes handicapées. Pour ce faire, l'évaluation a porté sur quatre aspects principaux de l'entente : la justification, la conception et la prestation, les impacts et le rapport coût efficacité. Dans l'ensemble, l'évaluation a fourni un portrait largement favorable de l'entente et des programmes qu'elle aide à financer.

Compte tenu des obstacles avec lesquels les personnes handicapées sont aux prises, l'évaluation a permis de constater qu'il y avait une solide justification pour les programmes. De plus, les programmes offerts cadrent bien avec bon nombre des buts visés par l'EMTPH du Manitoba. Puisqu'une large part des programmes dont les coûts étaient partagés en vertu de l'entente existent depuis longtemps, on a constaté peu de problèmes de conception et de prestation. En outre, pour autant qu'il soit possible de l'affirmer, l'évaluation a permis de découvrir que les programmes avaient une incidence positive sur la situation d'emploi des personnes handicapées. L'évaluation a également fourni une description détaillée des coûts de l'entente.

Cela étant dit, il existe tout de même des points à améliorer. En particulier, l'entente laisse peu de place à la coordination des efforts pour l'établissement et la communication des pratiques exemplaires. On a constaté que des clients ayant peu de chance de trouver un emploi s'inscrivaient à ces programmes à défaut d'autres programmes qui leur conviendraient mieux. Des différences ont été relevées quant au degré de réussite des services parmi les organisations responsables de la prestation, ce qui suggère que les pratiques de certaines d'entre elles gagneraient à être améliorées. L'importance accordée dans l'entente aux interventions fondées sur l'offre peut avoir un effet restrictif quant à l'éventail des programmes offerts. De plus, d'autres observations portant sur des améliorations possibles ont été formulées.

De façon plus générale, l'évaluation a toutefois permis de relever quatre observations clés qui devraient jeter un éclairage sur les programmes visant l'emploi des personnes handicapées. Premièrement, la population cible est très diversifiée, et elle présente un éventail considérable de besoins. Deuxièmement, la formation peut produire des résultats importants qui ne se traduisent pas nécessairement par une augmentation du revenu, des heures de travail ou d'autres facteurs associés uniquement aux emplois soumis à la concurrence. Troisièmement, et en lien avec le point précédent, les résultats sont habituellement atteints sur une période plus longue que dans les programmes d'emploi visant la population active qui sont destinés à d'autres Canadiens. Finalement, le volet « demande » des initiatives d'emploi doit être pris en compte, les employeurs étant des partenaires importants pour la réussite en matière d'emploi.

Réponse de la direction

Services à la famille et Logement tient à remercier tous ceux qui ont participé à la formulation et au déroulement de cette évaluation de l'Entente Canada Manitoba sur le marché du travail visant les personnes handicapées (EMTPH du Manitoba). Nous tenons particulièrement à souligner la contribution de Ressources humaines et Développement des compétences Canada, des ministères provinciaux partenaires, des informateurs clés, des fournisseurs de services, des employeurs et des participants qui ont répondu aux sondages et se sont joints aux groupes de discussion.

Nous prenons en considération les observations fournies et prenons note de ces constats. Des mesures ont été prises pour corriger bon nombre des lacunes relevées à l'égard des programmes.

L'EMTPH du Manitoba est une entente de partage des coûts entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Manitoba. Le gouvernement fédéral contribue à hauteur de 50 p. 100 des dépenses engagées par le Manitoba pour fournir les programmes et les services admissibles dans le cadre de l'EMTPH, jusqu'à concurrence de 8 965 millions de dollars annuellement.

L'EMTPH prévoit le transfert des subventions fédérales aux provinces et aux territoires pour un éventail de programmes et de services visant à améliorer la participation sur le plan économique de la population active composée d'adultes handicapés dans le marché du travail. L'EMTPH a été conçue pour donner aux provinces de la souplesse en subventionnant les activités conçues pour répondre aux défis distincts en matière d'emploi avec lesquels les personnes handicapées sont aux prises.

Les domaines de programme pour lesquels des services axés sur l'emploi sont offerts en vue d'aider les participants handicapés admissibles à se préparer à occuper un emploi, à en obtenir un et à le conserver, sont les suivants :

Services à la famille et Logement Manitoba (SFL) - Programme de réadaptation professionnelle, Programme des services de jour et suivi, Programme d'incitation au travail et d'aide à l'emploi et au revenu.

Santé Manitoba - Programmes de santé mentale dans la collectivité et en établissements, Doray Enterprises, Programme de surveillance, Employment Dimensions, SSCOPE Inc., Selkirk and Interlake Mental Health Support Centre, Programme de suivi intensif dans la collectivité, Ventures, Fondation manitobaine de lutte contre les dépendances et Behavioural Health Foundation.

Éducation, Citoyenneté et Jeunesse (ÉCJ) - Options carrières à l'intention des étudiants handicapés.

Cette évaluation de l'EMTPH du Manitoba a été menée en raison d'une disposition du Cadre multilatéral de l'EMTPH qui prévoit des évaluations sommatives bilatérales, menées conjointement par les gouvernements fédéral et provincial. L'évaluation de l'EMTPH du Manitoba est la première de ces évaluations sommatives; elle a été terminée en juin 2009.

Les objectifs de l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba consistaient à analyser la justification de l'entente, la conception et la prestation des programmes, ainsi que les impacts de l'entente et le rapport coût efficacité. Les principales constatations et conclusions sont décrites pour ces quatre secteurs.

La réponse de la direction et les engagements pris à l'égard du suivi des constatations et des conclusions tirées de l'évaluation sommative de l'EMTPH du Manitoba sont décrits ci après.

1. Introduction

L'entente Canada-Manitoba sur le marché du travail visant les personnes handicapées (EMTPH du Manitoba), qui a remplacé la précédente initiative d'Aide à l'employabilité des personnes handicapées (AEPH) le 1^er avril 2004, est un accord bilatéral conclu entre le gouvernement du Canada et le Manitoba. Cette entente décrit les conventions de partage des coûts entre les gouvernements fédéral et provincial pour les programmes admissibles, conçus par la province et offerts par celle ci dans le but d'accroître la participation des personnes handicapées sur le plan économique. Elle est fondée sur un cadre multilatéral qui a été approuvé par les gouvernements fédéral et provincial en décembre 2003.

Le présent rapport fournit un résumé des constats tirés de l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba menée de janvier 2007 à septembre 2008. Les constats s'appuient sur plusieurs sources de données documentées dans les divers rapports d'évaluation techniques. La section 4.1 aborde individuellement chacun de ces rapports.

2. Invalidité et politique gouvernementale

Les statistiques canadiennes sur l'invalidité, l'emploi, le revenu et l'éducation soulignent le besoin d'interventions relatives à l'emploi pour les personnes handicapées. Selon l'Enquête sur la participation et les limitations d'activités (EPLA) de 2001, 14,6 p. 100 des gens de plus de 15 ans au Canada déclarent avoir une invalidité. Comme c'est le cas dans d'autres pays, cela varie avec l'âge, puisque près de quatre fois plus de personnes âgées (de 65 ans et plus) ont une invalidité comparativement à la population d'âge actif (Statistiques Canada, 2002, p. 17). Au Manitoba, la fréquence est similaire; par contre, elle est légèrement supérieure à la moyenne nationale, 16,9 p. 100 des personnes de plus de 15 ans déclarant une invalidité.

Au Canada, parmi les personnes handicapées qui sont en âge de travailler, 37 p. 100 déclarent ne pas avoir terminé leurs études secondaires comparativement à seulement 25 p. 100 de la population d'âge actif sans invalidité. À titre de comparaison, seulement 11 p. 100 des Canadiens en âge de travailler qui ont une déficience déclarent avoir fait des études universitaires, comparativement à 20 p. 100 de la population d'âge actif sans invalidité. Les niveaux de scolarisation atteints au Manitoba sont semblables. Bien que 38 p. 100 des personnes handicapées en âge de travailler et 32 p. 100 des personnes sans handicap en âge de travailler déclarent ne pas avoir terminé leurs études secondaires, 10 p. 100 des personnes handicapées en âge de travailler et 17 p. 100 des personnes sans handicap en âge de travailler déclarent avoir fait des études universitaires (les calculs ont été faits en utilisant les données de Statistiques Canada, 2002, pages 7, 21, 29 et 36).

Comparativement aux personnes qui ne sont pas handicapées, les personnes handicapées en âge de travailler au Canada ont un taux d'emploi inférieur, soit de 43 p. 100 par rapport à 74 p. 100. Au Manitoba, les données sur l'emploi sont similaires, avec un taux d'emploi de 77 p. 100 parmi la population sans handicap en âge de travailler et de 52 % chez les personnes handicapées en âge de travailler.

En 2000, les personnes handicapées en âge de travailler au Canada, qui occupaient un emploi rémunéré, ont gagné un revenu moyen de 22 451 $, tandis que le reste de la population canadienne en âge de travailler a gagné un revenu moyen s'établissant à 31 509 $. Au Manitoba, ces données illustrent un écart de revenu un peu moins grand, les personnes handicapées ayant gagné en moyenne 24 423 $, tandis que le revenu moyen des personnes sans handicap s'établissait à 28 499 $. Toutefois, il est important de noter que 3 p. 100 des personnes handicapées au Canada n'ont déclaré aucun revenu, alors qu'au Manitoba, ce fut le cas de 4 p. 100 d'entre elles.

2.1 Définition de l'invalidité

Définir l'invalidité n'est pas une tâche facile, et les divers points de vue sur le phénomène ne font que compliquer les choses. Bien que l'on reconnaisse que chacune de ces perspectives comporte une large part de nuances, on peut les situer dans un spectre mettant deux concepts en opposition. D'un côté se trouve la définition individuelle de l'invalidité. Cette définition considère la personne handicapée comme déficiente par rapport à la population générale. De l'autre côté se trouve la définition sociale. Cette définition est fondée sur l'argument que l'invalidité résulte de l'exclusion et de l'absence de mesures suffisantes pour permettre aux personnes handicapées de s'adapter dans un contexte social (Office of Disability Issues, 2003, p. 5).

La perspective individuelle ou médicale est issue du « paradigme biomédical des soins de santé » (Jongbloed & Crichton, 1990, p. 26), un courant dominant à la fin des années 1800 et au début des années 1900. À l'époque, l'absence de maladies infectieuses chez une personne était un signe de santé, de sorte que la définition de l'invalidité était centrée sur la personne (Lunt & Thornton, 1994, p. 226). L'invalidité individuelle était considérée comme un état à surmonter, avec ou sans le soutien du milieu, et la responsabilité de changer reposait uniquement sur les personnes handicapées (Jongbloed & Crichton, 1990, p. 26). Bien que l'approche médicale ait évolué, elle est encore considérée comme restrictive et fait courir le risque d'ignorer de nombreuses conditions physiques potentiellement dangereuses, qui peuvent survenir ou qui ne figurent pas encore dans la liste des déficiences généralement reconnues ou juridiquement établies (Bernell, 2003, p. 37).

À titre de comparaison, la perspective sociale ou sociopolitique, ^{Note de bas de page 1} qui s'est développée au cours des années 1970, reconnaissait explicitement que l'état de santé est tributaire de divers facteurs hors du contrôle de l'individu, notamment les contextes social et environnemental (Lunt & Thornton, 1994, pp. 226-227). L'approche sociopolitique cherche à déplacer l'accent mis sur les limitations physiques ou mentales pour l'orienter vers l'environnement social, économique et politique plus vaste (Bernell, 2003, p. 38).

À l'heure actuelle, les perspectives sur l'invalidité intègrent les points de vue social et individuel. La perspective axée sur les limitations fonctionnelles qui est apparue à la fin des années 1900 est un exemple de cette évolution (Schalock, 2004, p. 204). Dans cet exemple, l'invalidité provient d'un état pathologique actif, dans le cadre duquel les personnes peuvent souffrir de plusieurs troubles médicaux et cliniques. L'élément clé de cette définition réside dans le fait que ces troubles se traduiront, à divers degrés, par des limitations fonctionnelles chez les personnes atteintes. La perspective biopsychosociale utilisée dans la Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé (CIF) établie par l'Organisation mondiale de la santé en 2001 en est un autre exemple. Fondée sur la Classification internationale des handicaps : déficiences, incapacités et désavantages (CIHDID) mise en place en 1980, la CIF est un cadre polyvalent qui sert à examiner divers aspects de la santé (World Health Organization, 2002, p. 2).

La documentation et les sources de données de l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba soulignent le caractère multidimensionnel de l'invalidité et appuient la thèse selon laquelle une définition unique, applicable à tous les cas, n'est ni possible ni pertinente. Il est plus utile d'élaborer un cadre permettant de comprendre les divers aspects de l'invalidité, puis de les définir en fonction de diverses dimensions. Une telle perspective est directement liée aux caractéristiques cliniques ainsi qu'aux aspects fonctionnels et contextuels découlant de la vie courante. Cette perspective s'applique à un marché du travail ou à un autre contexte dans lequel, par exemple, une personne souffrant de surdité complète peut vivre une expérience totalement différente de celle d'une personne atteinte d'une maladie mentale.

2.2 Argument favorable à une action gouvernementale

Dans le contexte canadien, les gouvernements sont intervenus dans le marché pour deux grandes raisons : l'échec du marché et la préférence sociale. L'échec du marché incite généralement les gouvernements à taxer, à subventionner, à produire des biens et des services ou à réglementer dans le but de favoriser des résultats optimaux.

L'échec du marché dans le contexte de l'emploi peut être le résultat de nombreuses situations, notamment :

• La présence de facteurs externes dans le marché du travail qui ne permettent pas aux employeurs de tirer pleinement profit de leur investissement dans la formation des employés. Dans cette situation, les entreprises privées n'investissent peut être pas suffisamment dans la formation, ce qui se traduit par une faible offre en matière de formation, particulièrement pour les personnes handicapées et les groupes socialement désavantagés.
• Une information asymétrique lorsque les consommateurs ou les entreprises possèdent des connaissances spécialisées, ce qui se traduit par la distorsion des prix. Dans une situation d'emploi, les candidats sont toujours mieux informés au sujet de leurs réelles capacités que le recruteur. En revanche, l'employeur peut avoir des idées préconçues à propos du candidat et sous évaluer sa productivité. Dans un cas comme dans l'autre, cela se traduira probablement par une distorsion en ce qui concerne le salaire du candidat.
• Les coûts d'exploitation représentent les coûts liés à l'utilisation du marché et apparaissent souvent comme des coûts d'information élevés. Par exemple, les coûts d'exploitation liés à l'emploi peuvent comprendre le coût des tests passés par les candidats et le coût lié au rejet d'un candidat durant le processus d'embauche. Si ces coûts sont trop élevés, il se peut qu'un employeur décide de ne pas s'engager dans le processus, puisqu'il croit que ces coûts dépassent les avantages liés à l'embauchage de l'employé.

Bien que les échecs du marché justifient l'intervention du gouvernement à maints égards, dans le contexte des programmes pour les personnes handicapées, la préférence sociale constitue la meilleure justification pour l'intervention gouvernementale. La préférence sociale, bien que d'abord et avant tout politique, est liée aux résultats sur le plan social et économique. Les gouvernements répondent aux demandes des électeurs concernant des changements sociaux et économiques; les gouvernements interviennent pour produire des résultats qui sont plus souhaitables.

Dans le contexte des programmes destinés aux personnes handicapées, le gouvernement peut, par exemple, mettre en place une politique d'action positive visant les personnes handicapées en tant qu'objectif social appuyé par la population d'électeurs. L'intervention de la part du gouvernement peut alors inclure des programmes de formation pour les personnes handicapées, des incitatifs monétaires pour stimuler l'embauche de travailleurs, et des incitatifs pour investir dans la modification du milieu de travail en vue de l'adapter aux travailleurs handicapés. Le Canada a mis en place un solide environnement social et politique à l'appui des politiques visant l'inclusion des personnes handicapées.

L'emploi à long terme de personnes handicapées sert également à des fins économiques évidentes, à savoir, l'autonomie financière, qui présente plusieurs avantages pour l'ensemble de la société en diminuant la dépendance à l'aide sociale. Par ailleurs, l'emploi peut aussi améliorer grandement la qualité de vie des personnes handicapées en leur offrant une structure, en augmentant leur estime de soi et en leur donnant un nouveau sentiment d'identité.

2.3 Programmes d'emploi

Puisque l'emploi est souvent considéré comme un signe d'inclusion, les personnes handicapées sont souvent marginalisées dans la société en raison du fait qu'elles ne travaillent pas. Pour contrer cette exclusion, de nombreux gouvernements et professionnels de la santé offrent des services d'intervention destinés aux personnes handicapées pour faciliter l'embauchage des personnes potentiellement aptes à travailler.

La plupart des politiques en vigueur, y compris l'EMTPH du Manitoba, demeurent motivées par le point de vue de l'offre et consistent en mesures principalement destinées aux personnes handicapées. Dans la majorité des cas, les programmes de formation sont calqués sur les programmes offerts à la clientèle de l'aide sociale ou de l'assurance emploi. Cette perspective axée sur l'offre considère qu'une personne handicapée a besoin de mesures correctives. En revanche, la perspective axée sur la demande considère les employeurs et le milieu de travail comme étant tout aussi importants pour aider les personnes handicapées à être productives au travail.

Peu importe l'approche adoptée pour les programmes, la transition vers l'emploi peut être difficile. Les interventions conçues pour aider les personnes handicapées peuvent exiger beaucoup de temps et d'efforts, sans compter les nombreux obstacles à l'emploi qui existent - des obstacles qui sont tout aussi multidimensionnels que le fait d'être aux prises avec une invalidité peut l'être. Tel qu'indiqué précédemment, en Amérique du Nord et dans d'autres pays de l'OCDE, les interventions ont toujours été centrées sur l'ajustement de l'offre (à savoir, la formation et l'éducation) pour augmenter la « compétitivité » des personnes handicapées sur le marché du travail. Bien que de nombreux programmes aient accru leur soutien aux mesures d'adaptation au travail et incité les employeurs à adapter les lieux de travail, les programmes visant à modifier à grande échelle l'attitude du public à l'égard des personnes handicapées sont rares.

Les méthodes conventionnelles de réadaptation professionnelle comportent une évaluation professionnelle, suivie d'une formation préalable à l'emploi. Cette formation préalable à l'emploi est souvent effectuée dans un environnement protégé où l'emploi soumis à la concurrence n'est pas une attente ni un objectif immédiats. Cependant, dans le cas de l'incapacité mentale, bon nombre d'études soulignent l'inefficacité de ces approches. Qui plus est, les approches traditionnelles ont souvent des répercussions négatives pour les participants aux programmes de réadaptation professionnelle, notamment pour les raisons suivantes :

• isolement prolongé du marché du travail soumis à la concurrence;
• attentes réduites à l'égard d'un emploi soumis à la concurrence;
• perpétuation de la perception de soi comme personne invalide parmi les clients (Moll et al., 2003, p. 299)

Par contre, les modèles de placement et de soutien individuels ou de placement assisté, au lieu de mettre l'accent sur l'évaluation professionnelle et la formation préalable à l'emploi dès le départ, mettent immédiatement l'accent sur le caractère concurrentiel de l'emploi, puis prévoient des services de soutien continu dans le milieu de travail (Moll et al., 2003, p. 299). Les intérêts des clients en réadaptation orientent la recherche d'emploi initiale, et l'emploi est soutenu une fois qu'ils sont embauchés. Les évaluations et les améliorations ont lieu au travail tant pour maintenir l'intérêt du client à l'égard de l'emploi que pour conserver l'accent mis sur l'aspect central de l'emploi soumis à la concurrence.

3. Évolution de la politique entre le Canada et le Manitoba

L'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 fait reposer la responsabilité de la paix, de l'ordre et de la bonne gouvernance sur le gouvernement fédéral et attribue la responsabilité de la santé, de l'éducation et de l'aide sociale aux provinces. Bien qu'il établisse clairement les domaines de responsabilité exclusive, y compris la compétence fédérale en matière de défense et la compétence provinciale dans le domaine de l'éducation, cela n'a pas éliminé l'ambiguïté administrative dans tous les domaines. Des différences en matière de pouvoirs d'imposition aux niveaux fédéral et provincial ont produit davantage de chevauchements, alors que le gouvernement fédéral a contribué aux programmes de compétences provinciales, notamment, les services de santé et les services sociaux.

À l'instar de l'évolution de la politique du gouvernement fédéral en matière de transferts aux provinces pour les programmes de santé et les programmes sociaux, la relation fédérale/provinciale/territoriale en ce qui concerne l'invalidité s'est modifiée. La période qui a suivi la Deuxième Guerre mondiale a connu d'importants changements de perspectives quant au soutien des personnes handicapées. La Loi constitutionnelle de 1982 et la Charte canadienne des droits et libertés, plus particulièrement, ont établi un nouvel énoncé des droits des plus importants qui, outre le droit coutumier, a défini clairement les droits des personnes handicapées à participer pleinement à la vie de la société canadienne en précisant les droits à l'égard de la liberté de circulation et de l'égalité (voir Torjman, 2001).

La loi ne fait acception [sic] de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.

La déclaration, qui ancre l'importance sociale de l'inclusion des personnes handicapées dans la société canadienne, établit le gouvernement fédéral en tant que principal défenseur des droits des personnes handicapées. Toutes les administrations ont appuyé les dispositions de la Charte et, par le fait même, la participation du gouvernement fédéral dans les programmes visant les personnes handicapées. Ces changements ont fourni une solide justification morale à l'égard de la participation du fédéral aux questions touchant l'invalidité.

3.1 Ententes antérieures à l'EMTPH du Manitoba

L'approche conjointe en matière de programmes visant les personnes handicapées vient étayer l'EMTPH du Manitoba. Toutefois, deux importantes ententes ont précédé celle ci. Le Programme de réadaptation professionnelle des personnes handicapées (RPPH) a été créé en 1962 et constitue la première initiative fédérale provinciale de partage des coûts pour soutenir les programmes et les services visant les personnes handicapées.
L'entente est demeurée en place pendant plus de 35 ans (ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables des services sociaux, 1997). Durant l'exercice 1996 1997, l'entente bilatérale de RPPH a été prolongée pour une dernière année de transition. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont cherché à améliorer l'entente de RPPH en créant l'accord d'Aide à l'employabilité des personnes handicapées (AEPH). La transition du programme RPPH vers le programme d'AEPH a eu pour effet de restreindre la portée des programmes de soutien en matière de réadaptation à grande échelle pour les appliquer de façon plus étroite aux facteurs liés à l'employabilité.

En décembre 2003, les ministres responsables des services sociaux ont approuvé un nouveau Cadre multilatéral pour les ententes sur le marché du travail visant les personnes handicapées (EMTPH). Par suite de la mise en place du Cadre multilatéral, l'EMTPH du Manitoba a remplacé l'AEPH au Manitoba le 1^er avril 2004. Cette entente s'appuie sur une approche de partage des coûts axée sur l'employabilité des personnes handicapées, laquelle est établie dans le cadre de l'AEPH. Cependant, l'EMTPH du Manitoba reconnaît également l'importance d'un éventail de parties prenantes dans la réussite des programmes. Les principes directeurs qui régissent l'EMTPH du Manitoba et le Cadre multilatéral pour les ententes sur le marché du travail visant les personnes handicapées sont les suivants :

• « Les personnes handicapées doivent être pleinement intégrées à la vie économique et sociale de notre pays, et pour cela, elles doivent réussir à accéder au marché du travail. En obtenant et en conservant un emploi intéressant, les personnes handicapées deviendront plus autonomes et pourront réussir à s'intégrer. »
• « Un ensemble d'approches diverses est nécessaire pour soutenir les personnes handicapées et les employeurs afin d'améliorer la situation d'emploi des personnes handicapées. »
• « Les personnes handicapées doivent avoir accès aux programmes d'emploi réguliers et ciblés afin de pouvoir accéder au marché du travail. »
• « Les mesures de soutien liées à l'emploi et les mécanismes de soutien en milieu de travail sont essentiels à la réussite des personnes handicapées sur le marché du travail. »
• « Les mesures de soutien et les services doivent être individualisés, holistiques, liés à d'autres programmes de soutien nécessaires, faciles d'accès, transférables au fil des diverses étapes de la vie, opportuns et inclusifs. »
• « La collaboration et le partenariat entre les gouvernements, les personnes handicapées, les organismes communautaires, les entreprises, les syndicats, les peuples autochtones, les Métis et les Inuits ainsi que d'autres parties prenantes sont essentiels au succès d'une stratégie d'emploi globale. »
• « L'un des fondements du présent cadre réside dans la reddition de comptes et l'établissement de rapports à l'intention des citoyens pour faire état des résultats et orienter l'élaboration des programmes et des politiques. » (Province du Manitoba, 2006, p. 5)

3.2 L'EMTPH du Manitoba

Comme il est mentionné ci dessus, l'EMTPH du Manitoba est une entente bilatérale entre le gouvernement du Canada et le Manitoba. Cette entente définit les conditions du partage des coûts entre les gouvernements fédéral et provincial pour les programmes admissibles, conçus par la province et offerts par celle ci, qui visent à accroître la participation des personnes handicapées sur le plan économique. Initialement, l'entente devait s'étendre du 1^er avril 2004 au 31 mars 2006; elle a été prolongée à quelques reprises, la dernière fois jusqu'au 31 mars 2011 (Province du Manitoba, 2009, p. 3). En vertu de cette entente, le gouvernement fédéral accepte de payer 50 p. 100 des frais engagés par la province pour des programmes et des services admissibles, jusqu'à concurrence d'un montant maximal préalablement établi.

Au cours des dernières années, les programmes dont les coûts sont partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba étaient offerts principalement par trois ministères du gouvernement du Manitoba : Services à la famille et Logement (SFL); Santé Manitoba; Éducation, Citoyenneté et Jeunesse (ECJ). Au début de l'entente, Compétitivité, Formation professionnelle et Commerce offrait également des programmes. Pour la durée de l'entente, les programmes dont les coûts sont partagés en vertu l'EMTPH du Manitoba se concentraient sur cinq secteurs prioritaires reliés à l'emploi, à savoir :

• l'éducation et la formation - pour améliorer la scolarité de base et la scolarité postsecondaire, ainsi que les compétences liées au travail des personnes handicapées;
• la participation à l'emploi - pour améliorer la situation des personnes handicapées sur le marché du travail et accroître leur autonomie grâce à des activités liées à l'emploi;
• les occasions d'emploi - pour accroître la disponibilité, l'accessibilité et la qualité des emplois pour les personnes handicapées, en partenariat avec les entreprises et le reste de la population active;
• la connexion entre les employeurs et les personnes handicapées - pour accroître le degré de sensibilisation au sujet des habiletés et de la disponibilité des personnes handicapées, et pour renforcer les connaissances de celles-ci des perspectives qu'offre le marché du travail;
• l'accroissement des connaissances - pour élargir la base des connaissances qui permettent d'améliorer constamment les mesures visant le marché du travail et les programmes destinés aux personnes handicapées.

L'annexe C illustre la structure des programmes dont les coûts étaient partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba au moment de l'évaluation. Bien que certains programmes soient offerts directement par les ministères précédemment nommés, beaucoup de services proviennent d'organisations non gouvernementales. Ces organisations ont généralement conclu des ententes avec des ministères provinciaux sous les auspices des programmes dont les coûts sont partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba.

Puisque le total des dépenses annuelles admissibles en vertu de l'EMTPH du Manitoba dépasse habituellement de deux fois la contribution maximale du fédéral, l'entente se traduit, en réalité, par une contribution annuelle fixe du fédéral de 8 965 000 $ et une contribution provinciale variable supérieure à ce montant. Par exemple, pour l'exercice 2004-2005, le total des coûts admissibles des programmes se chiffrait à 20 174 400 $, ce qui a donné lieu à une contribution fédérale de 8 965 000 $ et à une contribution provinciale de 11 209 400 $ (Province du Manitoba, 2005, p. 10). Pour l'exercice 2005-2006, les coûts admissibles ont atteint 21 747 500 $, ce qui s'est traduit par une contribution fédérale de 8 965 000 $ et une contribution provinciale de 12 782 500 $ (Province du Manitoba, 2006, p. 10). Ces niveaux de contribution fédérale et provinciale représentent un ratio de partage des frais fédéral provincial de 45:55 respectivement pour l'exercice 2004-2005 et de 41:59 respectivement pour l'exercice 2005-2006.

Le tableau 1 illustre les dépenses totales de l'EMTPH du Manitoba par ministère provincial. Il fait également état des contributions fédérale et provinciale pour ces dépenses totales.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Province du Manitoba, Rapports annuels sur l'EMTPH, 2004-2005 et 2005-2006

4. Évaluation de l'Entente sur le marché du travail visant les personnes handicapées du Manitoba

Pour s'assurer que l'Évaluation de l'Entente sur le marché du travail visant les personnes handicapées (EMTPH) du Manitoba réalise son objectif consistant à accroître l'emploi des personnes handicapées, on a mené une évaluation pilote. Elle a été supervisée par un comité conjoint d'évaluation composé de représentants du gouvernement du Manitoba et du gouvernement du Canada. Parmi les représentants provinciaux, on comptait des représentants de Services à la famille et Logement et de Santé Manitoba. Les représentants fédéraux comprenaient des représentants de RHDCC et de Service Canada. Bien que le gouvernement du Canada ait dirigé l'évaluation, la province a fourni le soutien logistique, révisé soigneusement la documentation pour s'assurer de l'exactitude de l'information relative au programme et communiqué de l'information contextuelle pertinente.

L'évaluation visait à :

• déterminer si les programmes de l'EMTPH du Manitoba sont conformes au cadre multilatéral et sont mis en œuvre de la manière prévue;
• relever d'éventuels changements à apporter à la conception de l'EMTPH du Manitoba et à sa prestation afin d'accroître le degré de réussite des programmes;
• déterminer si les services offerts dans le cadre de l'EMTPH du Manitoba sont pertinents pour les personnes handicapées et s'ils intègrent les pratiques exemplaires.

En tant qu'évaluation pilote, l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba devait conserver une portée générale et globale, compte tenu des limites imposées par les données disponibles. Elle devait également fournir un aperçu des méthodes d'évaluation possibles pour des programmes similaires visant les personnes handicapées.

5. Résumé des constats

L'exposé qui suit se veut un sommaire des constats tirés de l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba. Dans de nombreux cas, il s'agit d'énoncés généraux sans description détaillée de la méthodologie utilisée pour recueillir les preuves à l'appui. L'objectif est de donner aux lecteurs une idée générale du succès de l'EMTPH du Manitoba sans exposer en détail tous les aspects de l'évaluation, ce qui serait aller bien au delà de la portée du présent rapport.

L'exposé suit l'ordre des questions et des enjeux visés par l'évaluation qui figurent à l'annexe A. Les constats se rattachant à la justification, à la conception et à la prestation de l'EMTPH du Manitoba s'appliquent généralement à tous les programmes offerts dans le cadre de l'entente. Les aperçus des impacts et du rapport coût efficacité s'appuient largement sur les renseignements recueillis dans le sondage auprès des clients du Programme de réadaptation professionnelle, les groupes de discussion, les études de cas en dyade, l'analyse économétrique et l'analyse des coûts, et ne concernent que les programmes offerts par Services à la famille et Logement Manitoba.

5.1 Justification

Quels sont les besoins en matière de programmes et de services pour soutenir les objectifs professionnels des personnes handicapées?

La justification à l'appui de l'EMTPH du Manitoba est nettement établie par l'évaluation. L'analyse documentaire, par exemple, souligne la prévalence de l'invalidité au Canada, et relève un taux d'emploi considérablement moins élevé parmi les personnes handicapées, soit de 43 p. 100 par rapport à 74 p. 100 pour les personnes qui ne sont pas handicapées. Au Manitoba, le taux d'emploi était légèrement plus élevé, soit de 52 p. 100. De plus, l'évaluation a permis de découvrir que les personnes handicapées en âge de travailler au Canada, qui ont gagné un revenu en 2000, ont eu un revenu moyen de 22 451 $, tandis que le revenu moyen du reste de la population active au Canada s'établissait à 31 509 $. Au Manitoba, ces données illustrent un écart de revenu un peu moins grand, les personnes handicapées ayant gagné en moyenne 24 423 $, tandis que le revenu moyen des personnes sans handicap était de 28 499 $.

Les données et les commentaires relativement à la participation des clients, recueillis lors des entrevues avec des informateurs clés, semblent indiquer également une forte demande pour les programmes dont les coûts sont partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba. Par exemple, le profil des programmes indique que ceux dont les coûts sont partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba ont bénéficié à plus de 14 000 clients durant l'exercice 2004-2005, et à plus de 15 000 durant l'exercice 2005-2006 (voir le tableau 2 ci-après). Malgré le fait que l'augmentation la plus marquée ait été observée parmi les programmes de Services à la famille et logement, les programmes de Santé Manitoba visant les personnes handicapées comptent pour plus de la moitié de tous les clients pour les deux années. Le nombre et la répartition des clients entre les divers types de programme illustrent également l'existence de besoins considérables et diversifiés chez les clients.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Province du Manitoba, Rapports annuels sur l'EMTPH, 2004-2005 et 2005-2006
• Source provenant du tableau ci-dessus ¹ Les chiffres comptabilisent en double les personnes recevant plus d'un type de dépenses subventionnées
• Source provenant du tableau ci-dessus ² Appelé Enseignement postsecondaire et Formation professionnelle dans les rapports annuels sur l'EMTPH
• Source provenant du tableau ci-dessus ³ Données de l'exercice 2003-2004

Dans l'ensemble, les résultats tendent à démontrer clairement la présence d'un besoin permanent pour les programmes offerts dans le cadre de l'EMTPH du Manitoba.

L'EMTPH est-elle pertinente par rapport aux besoins en matière d'emploi des personnes handicapées?

La rétroaction des fournisseurs de service, des gestionnaires de programme et des clients montre que les programmes de l'EMTPH du Manitoba demeurent pertinents par rapport aux besoins des personnes handicapées. De nombreux obstacles à l'emploi révélés par l'évaluation, dont le faible niveau de scolarité atteint, le manque de compétences professionnelles essentielles et l'absence de transport adéquat pour se rendre au travail et en revenir, sont amoindris dans une certaine mesure par les programmes de l'EMTPH du Manitoba.

Cela ne signifie pas pour autant que les programmes de l'EMTPH du Manitoba répondent à tous les besoins des clients, et ce, dans tous les cas. En fait, les fournisseurs de services estiment que certains clients ont besoin de soutien et de services supplémentaires. Parmi les fournisseurs de service sondés, un peu moins du tiers (32 p. 100) conviennent que les programmes visant les personnes handicapées qui sont financés par l'EMTPH du Manitoba répondent aux besoins de tous les groupes de personnes handicapées aptes au travail. Bien qu'il soit probable que des contraintes en matière de ressources favorisent l'obtention de tels résultats, certains obstacles à l'emploi ne sont pas éliminés par l'EMTPH du Manitoba. Par exemple, l'entente ne règle pas la question des préjugés à l'égard des personnes handicapées, ou encore le manque de souplesse de la semaine de travail normale.

Les informateurs clés ont également fait des remarques à l'égard de ce qu'ils perçoivent comme un obstacle à l'emploi dans la structure du Programme d'aide à l'emploi et au revenu provincial. Cette perception existe malgré les mesures de soutien provinciales visant à éliminer ces obstacles à l'emploi. Par exemple, les mesures incitatives touchant les vêtements de travail, le transport et la garde d'enfants sont offertes aux participants du Programme d'aide à l'emploi et au revenu qui occupent un emploi, depuis une époque antérieure à l'entrée en vigueur de l'AEPH. Depuis 1993, les personnes handicapées qui obtiennent un emploi peuvent être admissibles à des services de santé complémentaires. De plus, depuis 2001, le Programme d'aide à l'emploi et au revenu a mis en place une politique de réinscription rapide permettant aux participants inscrits à titre de personnes handicapées qui quittent le Programme d'aide à l'emploi et au revenu pour travailler de se réinscrire sans avoir à repasser par le processus d'évaluation médicale par un groupe d'experts avant la date d'échéance de leur dernière évaluation médicale.

Cela étant dit, les informateurs clés ont souligné que la souplesse du partage des coûts intégrée à l'EMTPH du Manitoba est essentielle à la création de programmes qui répondent aux besoins des personnes handicapées. Sans la possibilité de partager les coûts pour divers types de programme, l'entente ne parviendrait pas à combler le large éventail de besoins des clients. Les études de cas en dyade menées aux fins de l'évaluation ont donné une idée concrète de cet écart en relevant les réussites et les échecs des clients pour plusieurs types de déficience. Par contre, une étude de cas a mis en évidence une période de deux ans de rééducation professionnelle qui a mené à un emploi à temps plein, tandis qu'une autre faisait état de difficultés en matière d'emploi qui ont duré une vie entière. Même entre des gens ayant le même type d'invalidité, la rétroaction des fournisseurs de services et des clients tend à montrer des écarts considérables.

Par conséquent, de nombreuses personnes engagées dans la prestation de services, par exemple, affirment que la réussite des programmes requiert encore davantage de souplesse. Bon nombre de parties prenantes clés ont exprimé des préoccupations quant à l'importance accordée aux programmes d'emploi dans l'EMTPH du Manitoba. Certains ont fait remarquer que les programmes d'emploi à eux seuls procurent peu d'avantages à certains groupes. Par exemple, plusieurs ont mentionné que le programme Aide à la vie en société pourrait améliorer la qualité de vie des personnes ayant peu de possibilités d'obtenir un emploi rémunéré. Ces commentaires vont dans le sens d'un important thème dégagé dans l'analyse documentaire et par les parties prenantes interrogées, à savoir que l'emploi et l'employabilité doivent être considérés comme un ensemble d'éléments homogènes qui englobe le travail rémunéré, mais également le bénévolat, l'éducation et d'autres activités utiles sur le plan social. Le bien-fondé de cette idée est souligné par le fait que 30 p. 100 des fournisseurs de services interrogés ont fait état d'une augmentation du nombre de clients ayant peu de possibilités d'obtenir un emploi rémunéré. Certains clients ont également affirmé dans le sondage et au sein des groupes de discussion que leur objectif consistait simplement à trouver une activité quotidienne utile, sans qu'il s'agisse nécessairement d'un emploi rémunéré.

Les programmes et les services offerts dans le cadre de l'EMTPH appuient-ils les objectifs de l'entente? Y a-t-il des objectifs laissés de côté?

Bon nombre de fournisseurs de services participant aux programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba ne sont toujours pas au courant de l'entente elle même. En fait, 36 p. 100 des fournisseurs de services interrogés durant l'évaluation ont déclaré ne pas bien connaître l'entente. Les informateurs clés occupant des postes de gestion connaissaient mieux l'EMTPH du Manitoba. Ces répondants estiment que seulement trois des cinq secteurs prioritaires en matière d'emploi sont solidement appuyés par les programmes à frais partagés : emploi et formation, participation à l'emploi et occasions d'emploi. Ils ont également expliqué pour quelles raisons l'établissement de rapports entre les personnes handicapées et les employeurs ainsi que la coordination des efforts visant à faire connaître les pratiques exemplaires et les leçons apprises étaient plus facilement mis de côté.

Bon nombre d'entre eux précisent que les employeurs connaissent peu de choses au sujet des programmes d'invalidité et des personnes handicapées. Dans certains cas, cela rend difficile l'obtention d'un emploi pour les personnes handicapées. En même temps, bien que certains fournisseurs de services soulignent les avantages d'éduquer les employeurs, d'autres affirment qu'ils ne peuvent pas faire grand-chose pour que les employeurs voient les avantages liés aux placements sur le marché du travail et dans la formation.

Les informateurs clés font remarquer que, compte tenu de la longévité de la plupart des programmes d'invalidité, la transition visant à mettre l'accent sur la mise en rapport des personnes handicapées avec les employeurs peut s'avérer une entreprise ardue. Un des informateurs a très bien expliqué la situation lorsqu'il a dit que beaucoup de membres du personnel n'avaient pas l'expérience ou les compétences requises pour établir des liens avec des employeurs ou promouvoir le recrutement des personnes handicapées. Un changement de pratique demandera un changement de mentalité de la part des employés et exigera vraisemblablement une bonne part d'adaptation sur le plan opérationnel et stratégique.

Les informateurs clés provinciaux ont affirmé que la province ne disposait pas d'un groupe de discussion établi pour élaborer et partager les pratiques exemplaires à l'échelle de tous les organismes de prestation des programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba. De nombreuses organisations de prestation de services font individuellement des efforts pour améliorer leurs pratiques, mais ce n'est que récemment que des initiatives à plus grande échelle ont été élaborées. Le groupe de discussion multisectoriel et d'autres groupes provinciaux sont des exemples de tentatives pour réunir des employeurs, des gestionnaires en prestation de services et des représentants provinciaux pour discuter des programmes.

Pourtant, aux dires de quelques répondants provinciaux, il est difficile d'inciter les représentants à participer à un véritable groupe de discussion et à en former un. Les informateurs clés ont donné de bons exemples de cette difficulté largement reconnue. L'un d'eux a déclaré que, même si le groupe de discussion multisectoriel auparavant établi au Manitoba a réuni des employeurs et des gestionnaires en réadaptation professionnelle pour discuter des programmes, le groupe ne comptait aucun représentant du personnel sur le terrain. Un autre fournisseur de services a également souligné que ses propres efforts pour travailler en collaboration ont été limités par le fait que les personnes qui participaient à la discussion n'avaient pas la capacité de mettre en œuvre la politique ou de la modifier.

Malgré l'importance limitée accordée par la province à la mise en rapport des personnes handicapées avec les employeurs ou à l'élaboration des pratiques exemplaires, en vertu de l'entente, la province n'est pas tenue de s'occuper de tous les secteurs prioritaires de l'EMTPH. En dépit du fait qu'on met peu d'accent sur ces deux priorités, les programmes provinciaux comme tels demeurent dans le champ d'application de l'EMTPH du Manitoba.

Les programmes et les services financés via l'EMTPH cadrent-ils avec les politiques d'autonomie économique et les programmes pour les personnes handicapées?

La souplesse de l'EMTPH du Manitoba est probablement la raison qui explique l'étroite harmonie entre les programmes offerts et les priorités du gouvernement fédéral, du gouvernement provincial et des fournisseurs de services aux personnes handicapées. Si l'on présume que l'emploi constitue une partie intégrante de la citoyenneté à part entière, les programmes dont les coûts sont partagés dans l'EMTPH du Manitoba cadrent clairement avec la perspective fédérale à l'égard des initiatives visant les personnes handicapées. La souplesse en matière de conception de programme prévue dans l'entente permet également au gouvernement provincial de personnaliser les programmes sur le terrain en fonction des besoins des citoyens. De plus, la méthode de prestation mise au point au Manitoba a permis à plusieurs organisations de prestations de services ayant des objectifs diversifiés d'être incluses dans l'EMTPH du Manitoba.

Comme preuve de cette concordance, les informateurs clés provinciaux ont fait remarquer que le gouvernement provincial met actuellement l'accent sur les programmes d'emploi pour les personnes handicapées, indépendamment de tout financement fédéral additionnel, lequel est plafonné au niveau établi au préalable pour l'EMTPH du Manitoba. Le solide appui ministériel et la mise en œuvre du programme Travail profitable, une initiative provinciale, sont deux exemples qui illustrent l'importance accrue accordée aux programmes d'emploi. Les informateurs clés provinciaux ont également mentionné qu'en 2007, une somme de près d'un demi million de dollars - annualisée à près d'un million de dollars - avait été ajoutée au Programme de réadaptation professionnelle, dont les coûts étaient partagés dans l'EMTPH du Manitoba, et ce, malgré l'absence de financement fédéral en contrepartie.

Est-ce que toutes les politiques et tous les programmes nécessaires à l'amélioration de l'employabilité des personnes handicapées existent au Manitoba?

Le dernier point concernant la justification de l'EMTPH du Manitoba porte sur le besoin de politiques supplémentaires. Personne n'a réellement mis l'accent sur le besoin de réglementation additionnelle ou de cadres juridiques pour l'intégration des personnes handicapées dans le milieu de travail. Les discussions avec les fournisseurs de services ont révélé que, bien que certains groupes ne bénéficient pas du même niveau de service, un seul groupe important n'est pas intégré d'une manière égale à la conception et à la prestation de programme - les employeurs. Les employeurs représentent le côté demande de l'équation de l'emploi; malgré cela, leur participation aux activités à frais partagés est rarement sollicitée. Les fournisseurs de services croient qu'il faut beaucoup plus que des mandats d'embauche et des incitatifs financiers. Par exemple, il faut répondre aux préoccupations des employeurs relativement aux coûts liés à l'embauchage de personnes handicapées et offrir du soutien en emploi ainsi que de l'information sur la mise en œuvre des mesures d'adaptation visant les personnes handicapées.

5.2 Conception et prestation

Une relation efficace existe-t-elle entre le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial, les fournisseurs de services et de programmes, les organisations issues du milieu, etc.?

Les informateurs clés interrogés pour l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba ont déclaré que des relations efficaces appuyaient la prestation des programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba. La participation fédérale se limite à assurer un financement et à superviser, ce qui n'est pas inhabituel. Certains informateurs clés, en repensant à la précédente entente de l'AEPH, prétendent que la mise en œuvre de l'EMTPH du Manitoba s'est traduite par une diminution globale de la participation fédérale et un affaiblissement des liens du gouvernement fédéral avec les organisations de prestation de services provinciales et autres. En revanche, les organisations de prestation de services provinciales et autres qui participent activement à la prestation des programmes décrivent généralement ces relations de travail comme étant solides. De plus, aucun des participants à l'évaluation n'a dit que ces relations à l'intérieur de la province avaient changé après la mise en œuvre de l'EMTPH du Manitoba.

Cela étant dit, certains informateurs clés et fournisseurs de services ont précisé que l'amélioration des renvois entre les organismes serait bénéfique pour les clients. Puisque de nombreuses organisations de prestation de services ont pour clientèle des groupes particuliers de personnes handicapées, le renvoi de ces personnes aux services appropriés est essentiel à la réussite de la démarche de leurs clients. Bien que les renvois entre les organisations associées à un seul ministère provincial fonctionnent bien, certains ont mentionné que les renvois entre les ministères étaient plus difficiles. Cette situation peut indiquer une coordination déficiente entre les ministères provinciaux. Il semble y avoir des parcours distincts pour obtenir les services offerts aux personnes handicapées et peu de consultation entre les organismes ou les ministères en ce qui concerne la prestation de ces services.

Dans quelle mesure la composition des programmes et des processus de prestation est-elle efficace pour ce qui est de répondre aux besoins des participants et de la capacité de soutenir tous les participants éventuels?

Personnaliser les services en fonction de chaque client semble être au cœur même de la philosophie de la prestation de services sur laquelle sont fondés les programmes à frais partagés. Compte tenu de cela, le financement des organisations comptant une longue expérience dans la prestation de services aux personnes ayant une déficience particulière est un gage d'offre de services efficace. L'Institut national canadien pour les aveugles (INCA) est un bon exemple d'un tel organisme. Cependant, les fournisseurs de services interrogés durant l'évaluation ont mentionné que certains groupes avaient besoin de services améliorés. Par exemple, jusqu'à un tiers des répondants au sondage auprès des fournisseurs de services ont affirmé que les personnes ayant une maladie mentale (30 p. 100) et des déficiences cognitives (22 p. 100) avaient besoin de services améliorés. Ils ont aussi déclaré que les personnes qui souffrent d'une déficience venant tout juste d'être reconnue avaient souvent plus de difficulté à obtenir des services. Ces commentaires ont été repris par les informateurs clés, qui ont également précisé que certains groupes de personnes handicapées disposaient de réseaux de soutien plus faibles que d'autres.

Par exemple, les personnes souffrant du syndrome d'Asperger, d'un traumatisme crânien, d'un ensemble de troubles causés par l'alcoolisation fœtale ou de troubles d'apprentissage ne sont ciblées par aucune organisation de prestation de services; par conséquent, elles ne bénéficient pas de services spécialisés. Les informateurs clés ont également mentionné que les ressources limitées offertes par la province font en sorte qu'il est difficile d'offrir les services appropriés aux personnes autistes. Finalement, offrir du soutien aux personnes ayant des déficiences multiples est particulièrement difficile, puisque les organisations de prestation de services sont en mesure de s'occuper d'une déficience en particulier, mais éprouvent de la difficulté à traiter les troubles secondaires ou tertiaires.

Ces problèmes sont accentués par certains aspects des programmes provinciaux. Quelques informateurs clés ont souligné, par exemple, que les catégories d'invalidité utilisées dans certains programmes provinciaux sont désuètes et reflètent une compréhension dépassée de l'invalidité. Ces programmes ne sont pas en mesure de reconnaître adéquatement les groupes de personnes handicapées qui ont du mal à obtenir des services au Manitoba. Les personnes qui souffrent d'une déficience récemment connue n'entrent pas clairement dans la taxinomie des déficiences existante.

Existe-t-il un chevauchement inutile entre les programmes et les services offerts? Le cas échéant, peut-on ou devrait on le réduire?

La majorité des fournisseurs de services sondés (63 p. 100) sont d'accord pour dire que leur organisation offre des programmes et des services complémentaires à ceux qu'offrent les ministères provinciaux. Beaucoup d'entre eux (27 à 30 p. 100), cependant, étaient incertains quant à la manière dont les autres programmes offerts aux personnes handicapées sont complémentaires à leur travail. Cela est vrai des initiatives du gouvernement fédéral comme le Programme de prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada et les services offerts par l'entremise de l'Indemnisation des accidentés du travail. Cette situation laisse entrevoir une part raisonnable de coordination des services, et ce, principalement au niveau provincial.

Globalement, peu d'éléments suggèrent l'existence d'un chevauchement parmi les programmes à frais partagés. Cela étant dit, les fournisseurs de services ont mentionné que certains clients ayant peu de possibilités à court ou à long terme d'entrer sur le marché du travail participaient aux programmes de l'EMTPH du Manitoba simplement parce qu'aucune autre option ne leur était offerte. Des informateurs clés ont exprimé l'idée que, pour ces personnes, des services plus appropriés pourraient englober l'Aide à la vie en société et les activités de bénévolat.

Les informateurs clés ont également fait ressortir plusieurs préoccupations en ce qui a trait à l'inclusion de ces personnes dans les programmes à frais partagés de l'EMTPH du Manitoba. D'une part, elle influe sur la perception du succès global des programmes à frais partagés, qui sont clairement axés sur l'emploi. Cela peut également s'avérer une source de frustration pour les clients qui ne sont pas en mesure d'atteindre les objectifs d'emploi des programmes à frais partagés. D'autre part, cette situation nous porte à croire qu'il existe peut être une manière plus efficace d'utiliser les ressources pour répondre aux besoins de ces clients.

Dispose-t-on de procédures efficaces de détermination, de sélection, d'évaluation et de placement pour jumeler les participants aux programmes financés via l'EMTPH?

Bien que certaines personnes ayant peu de possibilités d'occuper un emploi rémunéré reçoivent des services dans le cadre des programmes de l'EMTPH du Manitoba, rien n'indique que des clients admissibles se soient vu refuser de l'aide ou n'aient pas été en mesure d'en obtenir. Les discussions avec les clients du Programme de réadaptation professionnelle (PRP) témoignent effectivement d'une certaine variabilité quant au délai d'accès aux services d'éducation, de formation et d'emploi et à l'issue de ces démarches. Cependant, l'accès aux programmes a été largement universel, sinon immédiat, pour tous les clients. En fait, la nature universelle des programmes a rendu impossible la définition d'un groupe de comparaison pour l'analyse des impacts.

Il semble que l'un des principaux obstacles qui empêchent les clients d'avoir accès aux programmes réside dans le manque de connaissances quant aux services offerts. Durant les discussions en groupe, les clients en réadaptation professionnelle, peu importe le type d'invalidité, ont désigné le manque de connaissances initiales à propos du programme de réadaptation professionnelle comme l'une des principales difficultés rencontrées. Bien que tous les clients qui ont participé aux groupes de discussion aient été soit des clients actuels, soit d'anciens clients du PRP, beaucoup d'entre eux ont précisé qu'ils étaient peu au courant de son existence avant leur participation au programme. Bon nombre d'entre eux ont entrepris le programme après avoir séjourné dans un établissement médical ou contacté la Society for Manitobans with Disabilities (SMD), l'Association canadienne des paraplégiques (Manitoba) ou l'INCA pour obtenir une aide de nature générale. L'exemple illustrant les années passées à l'université sans être informé du PRP, pour en apprendre l'existence après s'être présenté dans un organisme désigné offrant du soutien aux personnes handicapées, a trouvé un écho auprès des participants.

Quelles pratiques exemplaires ou leçons ont été tirées ou pourraient l'être quant à la conception et à la prestation de programmes et de services financés via l'EMTPH et offerts dans le cadre de l'entente?

Comme il a été mentionné précédemment, il n'y a aucun mécanisme officiel pour élaborer et faire connaître les pratiques exemplaires et les leçons apprises des programmes dont les coûts sont partagés dans l'EMTPH du Manitoba. Certaines pratiques exemplaires semblent être élaborées au sein des organisations et des organismes de prestation de services en fonction de leurs propres activités. En fait, l'élaboration de leurs pratiques exemplaires ne semble être influencée d'aucune façon par l'EMTPH du Manitoba. La plupart, sinon l'ensemble, des organisations de prestation de services visées par l'EMTPH du Manitoba étaient établies avant l'entente, de sorte que l'élaboration des pratiques exemplaires se serait sûrement poursuivie en son absence. L'élaboration de ces pratiques exemplaires ne peut donc pas être attribuée à l'EMTPH du Manitoba.

De quelle manière le Manitoba pourrait-il ou devrait-il améliorer les programmes et services offerts dans le cadre de l'EMTPH?

Les suggestions visant l'amélioration des programmes ont suscité diverses réactions. Un résumé des suggestions relevées dans le sondage auprès de la clientèle, les groupes de discussion, le sondage auprès des fournisseurs de services, le sondage auprès des employeurs et les entrevues avec des informateurs clés a révélé des idées cohérentes. Parmi les fournisseurs de services, par exemple, le désir d'obtenir du financement additionnel pour répondre à la demande croissante de services était évident. Bon nombre d'entre eux ont également indiqué que les cas devenaient de plus en plus complexes et exigeaient des services additionnels et plus intensifs.

D'autres ont aussi fait remarquer que l'expansion des services au delà de la portée des programmes d'emploi courants serait bénéfique pour de nombreux clients. Ces personnes ont précisé que, bien que de nombreux clients se présentent aux programmes de l'EMTPH du Manitoba avec peu de compétences professionnelles, certains n'ont aucune notion des comportements sociaux et professionnels de base. Ces clients doivent acquérir de telles compétences pour faire la transition vers une formation professionnelle plus structurée, puis occuper un emploi, ce qui constitue la principale raison pour laquelle ce groupe demande un soutien et une formation prolongés.

Le besoin d'une plus grande participation des employeurs dans les programmes est également un thème qui est revenu constamment durant les entrevues et les discussions dans le cadre de l'évaluation. La documentation a également souligné le besoin d'une plus grande participation des employeurs. Dans le même ordre d'idées, elle souligne l'importance de programmes ciblés qui reconnaissent non seulement le rôle des clients, mais également celui des employeurs, de la collectivité et des organisations non gouvernementales. Ce point de vue évoque une approche axée non seulement sur des mesures de rattrapage pour les clients, mais également sur l'élimination des obstacles à l'emploi qui échappent au contrôle des personnes visées, y compris l'échec ou l'incapacité à leur offrir des mesures d'adaptation dans le milieu de travail.

Toutefois, les fournisseurs de services et de programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba ont des contacts directs limités avec les employeurs. Les fournisseurs de services peuvent communiquer avec les employeurs lorsque leurs clients atteignent certaines étapes dans leur formation ou terminent leur programme. Généralement, ces relations sont entretenues sur un plan individuel. Le milieu des employeurs ne participe pas réellement à la conception des interventions ou au processus d'élaboration des politiques. De nombreuses personnes interrogées ont mentionné que les employeurs devraient participer davantage à l'EMTPH du Manitoba et croient que ce changement peut en lui même avoir une incidence profonde et bénéfique sur la réussite des programmes.

Malgré la demande de participation accrue des employeurs, les groupes de discussion et les discussions en dyade avec les clients du PRP ont permis de dégager deux mises en garde. L'attitude non seulement des gestionnaires ou employeurs, mais également celle des collègues, influe sur la réussite au travail des personnes handicapées. Par exemple, la maladie mentale continue de faire l'objet de préjugés dans la société. Les gens souffrant d'une déficience de l'audition sont souvent tenus à l'écart du dialogue informel qui fait partie intégrante de la vie dans un bureau, sans pour autant qu'il ne s'agisse de discrimination évidente. Améliorer la perception qu'ont les employés des personnes handicapées est complémentaire à la participation directe des employeurs aux programmes. De plus, les coûts engagés par les employeurs en vue de prendre des mesures d'adaptation pour leurs employés handicapés peuvent être nettement supérieurs à ceux qui sont liés à l'embauchage d'autres personnes. L'échec dans la recherche de moyens pour atténuer ces coûts limite invariablement le bassin d'emplois offerts aux personnes handicapées.

5.3 Impacts

Quels ont été les impacts bruts et distincts des programmes de l'EMTPH pour les groupes de participants? Quels sont les facteurs garants de la réussite des programmes? Quels facteurs assurent la réussite sur le marché du travail? Dans quelle mesure les participants ont-ils réduit leur dépendance envers l'assurance-emploi ou l'aide sociale, accru leurs possibilités d'emploi ou haussé leur rémunération, amélioré leur qualité de vie et avivé leur sentiment de satisfaction à l'égard de leur emploi ou de leur carrière?

Résultats associés aux programmes.

Les fournisseurs de services du ministère des Services à la famille et du Logement et de Santé Manitoba sondés ont déclaré que la situation professionnelle et la qualité de vie de leurs clients s'étaient généralement améliorées durant la période visée par l'EMTPH du Manitoba. Ils ont précisé que près de la moitié de leurs clients étaient arrivés au terme des programmes comme prévu. Ils ont également indiqué que non seulement la participation des clients aux programmes avait amélioré la situation d'emploi pendant la période d'évaluation qui s'est étendue de 2004 à 2006, mais que leur qualité de vie, telle que perçue, et les niveaux de scolarisation révélaient également une amélioration encore plus grande.

Les fournisseurs de services interrogés ont relevé de nombreux avantages que les clients tirent des programmes. Lorsqu'on leur a demandé ce qu'ils pensent de l'efficacité de leurs programmes durant la période visée par l'EMTPH du Manitoba :

• 77 p. 100 étaient d'accord pour dire que la qualité de vie de leurs clients s'était améliorée;
• 73 p. 100 étaient d'accord pour dire que leurs clients étaient plus autonomes;
• 65 p. 100 étaient d'accord pour dire que leurs clients avaient haussé leur niveau de scolarisation ou de formation;
• 64 p. 100 étaient d'accord pour dire que leurs clients étaient davantage en mesure de conserver leur emploi;
• 63 p. 100 étaient d'accord pour dire que leurs clients avaient réussi à obtenir un emploi;
• 54 p. 100 étaient d'accord pour dire que leurs clients avaient de meilleures perspectives d'emploi.

Par contre :

• 14 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que la qualité de vie de leurs clients s'était améliorée, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet;
• 18 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que leurs clients étaient plus autonomes, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet;
• 22 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que leurs clients avaient haussé leur niveau de scolarisation ou de formation, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet;
• 22 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que leurs clients étaient davantage en mesure de conserver leur emploi, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet;
• 20 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que leurs clients avaient réussi à obtenir un emploi, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet;
• 32 p. 100 n'étaient pas d'accord pour dire que leurs clients avaient de meilleures perspectives d'emploi, ou n'avaient pas d'opinion sur le sujet.

Les résultats du sondage des clients du PRP corroborent ce tableau, puisqu'ils témoignent d'une hausse du niveau de scolarisation des clients pendant la période visée par le programme. Cela tend à démontrer que les programmes appuient des résultats intermédiaires qui peuvent éventuellement mener à l'obtention d'un emploi. Parmi les clients du PRP sondés, un plus grand nombre avaient terminé des études postsecondaires en 2007 qu'en 2003. Cette augmentation du nombre de diplômés du niveau d'études postsecondaires a été la plus marquée chez les clients ayant des troubles d'apprentissage (25 p. 100) et des déficiences physiques (19 p. 100). Le tableau 3 fournit des précisions supplémentaires à ce propos.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients

En ce qui concerne directement la situation d'emploi, le nombre de clients du PRP sans emploi a connu une légère augmentation entre 2003 et 2007. De plus, le nombre moyen d'heures travaillées a légèrement diminué au cours de la même période. Le tableau 4 présente ces changements ainsi que d'autres qui concernent la situation d'emploi des clients du PRP.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients
• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : Les totaux n'arrivent pas à 100 p. 100 en raison de l'arrondissement.

L'explication la plus évidente de ces diminutions est que l'augmentation de la participation aux services d'emploi a fait obstacle à l'emploi. Pour les clients qui travaillaient en 2003 et en 2007, le nombre moyen d'heures travaillées a augmenté. Le revenu d'emploi hebdomadaire moyen des clients qui travaillaient en 2003 et en 2007 a également augmenté. Bien que relativement modestes, ces changements tendent à démontrer l'influence positive du programme pendant la période visée par l'évaluation.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients

La satisfaction à l'égard de l'emploi parmi les clients du PRP a également connu une légère augmentation entre 2003 et 2007. En 2003, les clients satisfaits et insatisfaits se répartissaient en parts égales de 41 p. 100, tandis qu'en 2007, les proportions avaient changé et s'établissaient à 49 p. 100 de clients satisfaits et à 33 p. 100 de clients insatisfaits. Un plus grand nombre de clients ont également déclaré que leur qualité de vie s'était améliorée de 2003 à 2007 - passant de 35 p. 100 des clients en 2003 à 43 p. 100 en 2007 ^{Note de bas de page 3} .

Lorsqu'on leur demande comment leur situation professionnelle a influé sur leur qualité de vie, les répondants mentionnent le plus souvent l'incidence positive sur l'estime de soi ou la confiance en soi, l'augmentation du revenu, le temps supplémentaire passé en compagnie d'autres personnes, et une meilleure impression quant à la perception d'autrui. Certaines personnes ont également mentionné se sentir mieux parce que leur niveau d'autonomie s'était amélioré entre 2003 et 2007. Le tableau 6 présente ces raisons ainsi que d'autres qui expliquent le niveau de satisfaction professionnelle relevé dans le sondage auprès des clients du Programme de réadaptation professionnelle.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients
• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : Les répondants pouvaient choisir plus d'une réponse. Les totaux peuvent être supérieurs à 100 p. 100.

Impacts des programmes

En raison de l'absence d'un groupe de comparaison, seule une analyse limitée du traitement du Programme de réadaptation professionnelle a été effectuée dans le cadre de l'évaluation. Cette analyse comportait l'évaluation de l'impact net des composantes du programme, présenté sous différentes combinaisons pour chacun des clients, par rapport au niveau de traitement de référence que tous avaient reçu. Théoriquement, cela signifiait évaluer l'impact des composantes liées à la formation, à l'éducation et autres du PRP par rapport aux services de consultation reçus par tous.

L'analyse de régression a porté sur six résultats, notamment le changement du nombre d'heures hebdomadaires travaillées, les revenus d'emploi annuels, le salaire horaire, le niveau de scolarisation, le recours au PAER et le recours à l'assurance emploi pendant la période visée par le programme. L'annexe D renferme les tableaux qui présentent les résultats de cette analyse de régression. Les lecteurs constateront que ces tableaux renferment une quantité considérable d'informations à propos des facteurs associés à ces résultats. Cependant, certaines observations valent la peine d'être mentionnées. Ces observations sont fondées sur les résultats présentés à l'annexe D, que les lecteurs devraient consulter à titre informatif.

La première observation concerne le type de programmes offerts dans le cadre du Programme de réadaptation professionnelle. L'analyse a permis de découvrir que les programmes offerts par l'intermédiaire de l'EMTPH du Manitoba avaient un impact positif sur les résultats. Par exemple, les programmes éducatifs ont été associés à une amélioration, attendue et souhaitée, du niveau de scolarisation. Dans le même ordre d'idées, les interventions en matière d'emploi ont été associées à l'amélioration des résultats plus directement liés à l'emploi, comme le revenu et les heures travaillées. Ces rapports sont complexes et ont souvent des impacts marginaux qui diffèrent selon le nombre d'activités de programme proposées pour un seul client. Dans l'ensemble, ces observations semblent montrer que les composantes du PRP parviennent à influer sur les résultats attendus des clients.

Toutefois, bon nombre des impacts des programmes qui ont été évalués étaient relativement peu importants. Cela peut être dû en partie à la courte période visée par le programme qu'on a prise en compte aux fins de l'évaluation. Les experts, les fournisseurs de services et les gestionnaires de programme ont déclaré que cela pouvait prendre de cinq à sept ans de participation aux programmes avant qu'une personne handicapée puisse en tirer des avantages appréciables. Toutefois, les impacts à court terme peuvent laisser entrevoir d'autres influences à long terme.

Par ailleurs, l'organisation de prestation de services qui offre les programmes semble influer sur les résultats obtenus par les clients. Cela se vérifie même lorsqu'on prend en compte les autres facteurs, notamment le type d'invalidité et sa gravité. Dans le cadre du PRP, des bureaux provinciaux et trois organismes désignés offrent des services aux personnes handicapées. L'analyse a permis de noter que certains des organismes désignés semblent avoir un impact plus positif que d'autres sur les résultats obtenus par les clients.

Finalement, le type d'invalidité et la gravité de l'invalidité aux dires de l'intéressé semblent avoir une incidence sur la réussite du programme. L'estimation de l'impact du type d'invalidité varie considérablement selon les catégories de résultats. Cependant, l'incidence de la gravité de l'invalidité semble être constante. En règle générale, plus l'invalidité est importante, moins il est probable que la personne tire un résultat positif du programme évalué par la présente analyse. Compte tenu de la possibilité d'un résultat endogène associé à toute évaluation de la gravité de l'invalidité par l'intéressé, cette observation semble cadrer avec le lien reconnu entre la gravité de l'invalidité et les résultats liés à l'emploi, lien exprimé tout au long de l'évaluation et relevé dans la documentation.

Ces constats relatifs à l'invalidité semblent également cadrer avec les déclarations des clients du PRP à propos de leurs propres sources de revenus et de la gravité de leur invalidité. Le tableau 7 présente les changements touchant les sources de soutien financier parmi les clients du PRP pendant la période visée, selon la gravité de l'invalidité. Comme le tableau l'illustre, une invalidité plus grave correspond à une diminution de l'emploi à temps plein pendant la période visée. Également, une invalidité moins grave correspond à une plus grande autonomie par rapport aux amis et à la famille pour ce qui est du soutien financier.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients

Pour résumer, les programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba semblent avoir divers impacts positifs en matière d'emploi pour les clients. De plus, il s'agit probablement d'un facteur qui contribue à l'augmentation de la satisfaction des clients en raison de ses effets sur la situation d'emploi.

Dans quelle mesure les participants sont-ils satisfaits des programmes et services financés via l'EMTPH qui sont offerts dans le cadre de l'entente?

Durant l'évaluation, tant les clients du PRP que les employeurs associés à divers fournisseurs de services de l'EMTPH du Manitoba ont qualifié d'élevé leur niveau de satisfaction à l'égard des programmes à frais partagés (tableau 8). Les clients ont formulé des commentaires sur sept types de services de réadaptation professionnelle reçus depuis 2003 : services de consultation, évaluations du travail, financement des frais de scolarité, formation au travail ou expérience professionnelle non rémunérée, subvention pour le transport, aides techniques et matériel adapté, et services de suivi pour l'emploi assisté. Seul un faible pourcentage de répondants (de 3 à 7 p. 100) a indiqué être très insatisfait en ce qui concerne un service en particulier.

Cependant, il importe de noter que les clients qui ont répondu au sondage n'avaient pas tous reçu tous les services. Cette situation est liée au fait que les conseillers en réadaptation professionnelle coordonnent activement les services pour répondre aux besoins particuliers des clients. Près de 74 p. 100 des répondants n'avaient pas reçu un service en particulier.

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : Les totaux s'additionnent horizontalement et n'arrivent peut être pas à 100 p. 100 en raison de l'arrondissement.

Lorsqu'interrogés à propos des motifs de leur insatisfaction, les clients se sont montrés principalement préoccupés par le placement en formation professionnelle inadéquat, le manque de communication avec les conseillers ou le personnel de soutien, ou encore le manque de financement ou de soutien financier pour obtenir les services voulus.

Degré de satisfaction des employeurs quant au type ou au niveau de formation professionnelle reçue par les participants aux programmes. Degré de satisfaction des employeurs quant au type ou au niveau d'assistance offert pour soutenir les travailleurs handicapés.

En règle générale, les employeurs indiquent que bon nombre de personnes placées dans leur organisation fonctionnent bien : 39 p. 100 indiquent que les personnes placées dans leur organisation se sont toujours ou presque toujours bien intégrées, tandis que 28 p. 100 mentionnent que les personnes se sont bien intégrées dans la moitié des cas. Un nombre moindre de personnes satisfaisaient aux attentes des employeurs relativement à leurs exigences en matière de compétences professionnelles : 25 p. 100 ont affirmé que les personnes placées dans leur organisation avaient atteint ou dépassé leurs attentes dans tous les cas ou la plupart du temps, et 31 p. 100 ont indiqué que cela s'était produit rarement, voire jamais. La majorité des employeurs (71 p. 100) étaient satisfaits des fournisseurs de services et n'ont pu trouver de changements à apporter pour mieux répondre à leurs besoins. La majorité des employeurs (79 p. 100) ont également indiqué que les organisations chargées de fournir les services offraient un soutien suffisant aux clients pour leur permettre de réussir.

Les programmes et les services financés via l'EMTPH ont-ils eu des impacts imprévus? Quels avantages généraux les programmes et les services financés via l'EMTPH ont ils présentés pour la collectivité sur le plan de l'augmentation du nombre d'emplois et de la croissance économique globale?

Dans l'ensemble, l'évaluation n'a pas cerné d'impacts imprévus liés à l'EMTPH du Manitoba. Cela peut être dû en partie à la longévité des programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba. De plus, peu d'éléments indiquent qu'il y ait eu des impacts économiques appréciables pour la collectivité, y compris sur le plan de la croissance. Certains informateurs clés ont fait remarquer que l'embauche de personnel dans les organisations de prestation de services et au gouvernement provincial constituait une retombée positive pour la collectivité. Des informateurs clés ont également remarqué que l'embauche fructueuse de clients se traduisait par des économies provinciales pour le Programme d'aide à l'emploi et au revenu et les programmes de soutien connexes. Finalement, certains informateurs clés ont indiqué que le simple fait de travailler avec des personnes handicapées au sein de la collectivité permettait de sensibiliser davantage la population au sujet de l'invalidité et pouvait éventuellement améliorer les chances de réussite sur le plan professionnel des clients et d'autres personnes handicapées.

5.4 Rapport coût efficacité

Quels sont les coûts liés à la prestation des programmes et des services financés via l'EMTPH?

Comme il est mentionné précédemment, le coût total des programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba a atteint 20 174 400 $ en 2004 2005 et 21 747 500 $ en 2005 2006. De ces montants, le gouvernement fédéral a versé une contribution de 8 965 000 $ pour chacun des deux exercices. Le Manitoba a généralement assumé environ 60 p. 100 du coût annuel des programmes.

Les dossiers de clients individuels utilisés aux fins de l'évaluation ne faisaient état que du coût des services subventionnés directement et offerts aux participants au PRP. Par conséquent, s'en trouvait exclue une grande partie des coûts des programmes, dont les plus importants, à savoir les coûts associés au temps consacré par le personnel aux consultations avec les clients. Les coûts de la consultation sont intégrés dans les budgets et les salaires de Services à la famille et Logement et des bureaux des organismes désignés qui offrent ces services.

Dans le cadre de l'évaluation, ces coûts ont été estimés en demandant à 281 conseillers de remplir un court questionnaire visant à déterminer le nombre d'heures qu'ils avaient consacrées à des clients sélectionnés au hasard. L'application d'une formule de régression a permis d'imputer le temps consacré à la consultation et, par extension, les coûts à l'ensemble de l'échantillonnage de clients du PRP utilisé aux fins de l'évaluation. Cela a permis d'estimer le coût moyen de consultation par client à 3 095 $, du 1^er janvier 2004 au 31 décembre 2006. Lorsque l'on combine ce coût à celui des services subventionnés pour chacun des clients, le coût moyen par client s'élève à 4 887 $, pour la même période. Le tableau 9 présente le coût moyen des services de réadaptation professionnelle pour des sous groupes de clients.

• Source provenant du tableau ci-dessus ¹ Les sous catégories ne sont pas mutuellement exclusives, de sorte que les valeurs N individuelles totaliseront plus que 1 062.

Y a-t-il des façons plus rentables d'offrir les programmes et les services pour atteindre les mêmes objectifs?

Il est difficile de déterminer s'il existe des façons plus rentables d'offrir les programmes à frais partagés inclus dans l'EMTPH du Manitoba. Les pratiques exemplaires relevées dans l'analyse documentaire présentent certains moyens d'accroître l'efficacité, mais quelques-uns sont très onéreux. Par exemple, bien qu'une foule d'indications nous permettent de croire que les programmes personnalisés correspondent au type de programme le plus efficace pour les personnes handicapées, cette approche est exigeante en main d'œuvre, et on ignore encore si elle peut s'avérer rentable.

Bon nombre de fournisseurs de services affirment que les programmes sont aussi efficaces que possible. Cependant, quelques uns ont effectivement suggéré des moyens de réduire les coûts tout en conservant le même niveau de réussite, notamment en se tournant vers la prestation de services non gouvernementale. Une autre suggestion visait le financement global des organisations de prestation de services pour assurer une plus grande souplesse et permettre d'opérer la transition vers un service personnalisé. Certains ont proposé la mise en œuvre d'un système de suivi des résultats pour relever les réussites et les échecs en matière de formation afin d'en accroître l'efficience. Quelques employeurs ont également suggéré des moyens d'améliorer le rapport coût efficacité, par exemple, en offrant de meilleurs services avant et après l'emploi et en renseignant davantage l'ensemble des employeurs sur les services d'emploi ou en leur communiquant plus d'information à ce sujet. Les clients du PRP ont fourni peu de rétroaction quant aux moyens d'améliorer la rentabilité de la prestation du programme.

Le tableau 10 présente la moyenne des changements bruts des cinq résultats mesurés dans le cadre des analyses économétriques par tranche de 1 000 $ de dépenses de programme. Ces chiffres sont fondés sur des données tirées du sondage auprès des clients et des données administratives disponibles pour l'évaluation.

• Source provenant du tableau ci-dessus Source : Sondage auprès des clients et données administratives

Bien que le tableau-ci dessus laisse entrevoir un certain rendement sur les dépenses du Programme de réadaptation professionnelle, l'augmentation des paiements du PAER versés aux clients semble paradoxale et est généralement vue comme un résultat négatif. Cependant, la période visée par l'évaluation ne correspond qu'à la période visée par l'EMTPH du Manitoba; de nombreux clients ont bénéficié des programmes pendant des périodes plus longues. Beaucoup de fournisseurs de services et d'experts ont souligné que les clients avaient souvent besoin de plus de trois ans pour mener à terme les activités liées à l'emploi. Par conséquent, la période de trois ans établie pour l'évaluation du programme ne permet pas de prendre en compte la réussite de nombreux clients. En fait, la plupart des personnes qui ont connu une diminution considérable de leur recours au PAER de 2003 à 2007 participaient au programme depuis deux fois plus longtemps (80 mois) que celles qui ont connu une augmentation importante de leur recours au PAER (44 mois). Or, le nombre de clients du deuxième groupe dépasse largement celui du premier groupe, ce qui fausse les résultats globaux.

Quelles sont les économies pouvant résulter des programmes?

Il n'est pas possible d'évaluer clairement les économies engendrées par l'EMTPH du Manitoba, puisqu'il n'a pas été possible de procéder à une analyse des impacts globaux nets des programmes à coûts partagés. Les chiffres mis en évidence et exposés ci dessus ne comprennent que les économies qui ont pu être réalisées pendant la période visée par le programme.

6. Conclusions

En tant que première évaluation de l'Entente sur le marché du travail visant les personnes handicapées, l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba a tenté de fournir un aperçu des politiques et des programmes mis en place par les gouvernements fédéral et provincial. Bien qu'il ne s'agisse pas d'une évaluation sommative, elle comporte des analyses quantitatives et qualitatives détaillées des services d'emploi destinés aux personnes handicapées. Le présent rapport fournit un aperçu des constats faits dans le cadre de l'évaluation, ainsi que de nombreux renseignements sur les réussites découlant de l'EMTPH du Manitoba.

Dans l'ensemble, il existe une solide justification à l'appui des services et des programmes offerts dans le cadre de l'EMTPH du Manitoba. Il y a des différences appréciables entre les personnes handicapées et l'ensemble de la population en ce qui concerne la situation d'emploi. L'emploi de personnes handicapées contribue non seulement au bien être personnel, mais il réduit également le besoin d'un soutien financier continu de la part du gouvernement et des familles. De plus, pour les personnes qui choisissent de travailler, l'emploi représente un aspect important de la citoyenneté à part entière, laquelle correspond à un objectif du gouvernement du Canada. L'EMTPH du Manitoba subventionne des programmes destinés à soutenir les personnes handicapées en vue de leur permettre d'atteindre une plus grande autonomie financière grâce à un emploi axé sur le marché.

L'EMTPH du Manitoba est la dernière d'une série de dispositions relatives au financement des programmes destinés aux personnes handicapées. Les programmes actuels sont le fruit d'années d'améliorations progressives apportées par le gouvernement provincial. L'EMTPH du Manitoba modifie simplement les dispositions relatives au financement tout en tenant compte de l'importance de nombreuses parties prenantes dans le processus d'emploi. Les améliorations apportées ont été centrées sur le volet de l'offre de programmes. Elles consistaient à adapter les pratiques exemplaires tirées de la documentation et impliquaient la participation de vastes groupes de parties prenantes et d'organisations responsables de la prestation. Cependant, beaucoup moins d'initiatives ont été prises pour répondre au volet de la demande, et les employeurs sont moins engagés dans cette entente.

À la lumière d'un examen du PRP dont les coûts étaient partagés en vertu de l'EMTPH du Manitoba, l'évaluation a révélé des changements positifs relativement à l'emploi pendant la période visée par le programme. Certains groupes de clients ont montré relativement plus de progrès à l'égard de résultats clés, comme le revenu et la diminution du recours au PAER. Il s'agit, par exemple, des personnes handicapées et des personnes ayant reçu des services pendant une période prolongée. La gravité de l'invalidité semble être un facteur important : les clients qui déclarent une invalidité plus grave connaissent une croissance moins forte sur le plan du revenu et des heures de travail. Des contacts plus fréquents avec les clients et des services plus intensifs, ainsi qu'un suivi constant semblent être des éléments importants pour la réussite professionnelle. De plus, la satisfaction des clients à l'égard de leur qualité de vie a augmenté. Finalement, en comparaison avec les organismes exploités par le gouvernement, certains organismes désignés semblent avoir un impact plus positif sur les résultats obtenus par les clients.

En matière de coûts, la province assume généralement environ 60 p. 100 des coûts des programmes de l'EMTPH du Manitoba. Puisqu'il n'était pas possible de procéder à une évaluation des impacts globaux nets, l'évaluation n'a pas permis de prendre la mesure du rapport coût efficacité des programmes. Cependant, plusieurs personnes participant aux programmes sont d'avis que les services offerts le sont de la manière la moins chère et la plus efficace possible. Encore une fois, les organismes désignés semblent détenir un avantage par rapport aux programmes administrés par le gouvernement.

L'évaluation ne trace qu'un portrait partiel de l'EMTPH du Manitoba. Un portrait plus complet exigerait des données supplémentaires sur les programmes et l'entière participation de tous les ministères qui sont engagés dans la prestation des programmes. L'engagement pris dans le Cadre multilatéral à l'égard de l'amélioration continue exige que l'on prenne en considération les quatre dimensions suivantes de l'expérience des personnes handicapées. Premièrement, la population est très diversifiée, ce qui implique une clientèle présentant un éventail diversifié de besoins, et ce, à différents niveaux. Deuxièmement, la formation peut produire un éventail de résultats, dont certains ne se traduisent pas nécessairement par une augmentation du revenu ou des heures de travail. Certains clients peuvent simplement accroître leur capacité à acquérir davantage de formation sans voir de changements en ce qui concerne leur autonomie financière. Troisièmement, et en rapport avec le point précédent, les résultats pour ce groupe mettent habituellement plus longtemps à se réaliser que les programmes actifs du marché du travail visant les autres groupes de clientèle. Quatrièmement, le volet correspondant à la demande doit être reconnu; les employeurs sont d'importants partenaires et pourraient s'engager davantage dans les programmes dont le soutien est assuré par l'entente.

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Annexe A

Enjeux et questions de l'évaluation de l'EMTPH du Manitoba

Justification

1. Quels sont les besoins en matière de programmes et de services pour soutenir les objectifs professionnels des personnes handicapées?
2. L'EMTPH est-elle pertinente par rapport aux besoins en matière d'emploi des personnes handicapées?
3. Les programmes et les services offerts dans le cadre de l'EMTPH appuient ils les objectifs de l'entente? Y a-t-il des objectifs laissés de côté?
4. Les programmes et les services financés via l'EMTPH cadrent-ils avec les politiques d'autonomie économique et les programmes pour les personnes handicapées :
   • de la province du Manitoba?
   • du gouvernement fédéral?
   • des fournisseurs de programmes ou de services?
5. Est-ce que toutes les politiques et tous les programmes nécessaires à l'amélioration de l'employabilité des personnes handicapées existent au Manitoba? Le cadre juridique (ministère du Travail et Droits de la personne) contient-il des mesures précises visant l'intégration des personnes handicapées dans le milieu de travail? Est-ce que tous les groupes qui le devraient sont inclus dans l'EMTPH (p. ex. employeurs, syndicats, établissements secondaires et postsecondaires)?
   Conception et prestation
6. Une relation efficace existe-t-elle entre le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial, les fournisseurs de services et de programmes, les organisations issues du milieu, etc.? Qu'en est-il si des changements sont requis? Est-ce que le changement apporté aux ententes fédérales-provinciales qui sont passées de l'AEPH à l'EMTPH s'est traduit par des changements dans la prestation ou dans l'administration des programmes? Est-ce que la mise en œuvre et le fonctionnement de l'AEPH/EMTPH reflètent les principes de base qui sous-tendent les objectifs des gouvernements fédéral et provincial? S'il y a lieu, quels changements seraient souhaitables?
7. Dans quelle mesure la composition des programmes et des processus de prestation (gouvernements, ONG, entreprise privée) est-elle efficace pour ce qui est de répondre aux besoins des participants et de la capacité de soutenir tous les participants éventuels?
8. Existe-t-il un chevauchement inutile entre les programmes et les services offerts? Le cas échéant, peut-on ou devrait on le réduire?
9. Les programmes financés via l'EMTPH disposent ils de procédures efficaces de détermination, de sélection, d'évaluation et de placement pour jumeler les participants aux programmes? Le processus est-il inclusif? Quelles sont les catégories de personnes handicapées qui sont exclues, le cas échéant?
10. Quelles pratiques exemplaires ou leçons ont été tirées ou pourraient l'être quant à la conception et à la prestation des programmes et services financés via l'EMTPH qui sont offerts dans le cadre de l'entente? Cette information a-t-elle été appliquée aux programmes et aux services? Est-elle partagée parmi les fournisseurs de programmes et de services ainsi que par les gouvernements fédéral et provincial?
11. De quelle manière le Manitoba pourrait-il ou devrait-il améliorer les programmes et services offerts dans le cadre de l'EMTPH?
    Impacts
12. Quels ont été les impacts bruts et distincts des programmes de l'EMTPH pour les groupes de participants, particulièrement en ce qui concerne :
    • le nombre de participants formés ou scolarisés avec succès?
    • le taux de participation de la main-d'œuvre? les gains et le revenu total?
    • la qualité de vie?
    • le niveau global d'autonomie?
13. Quels sont les facteurs garants de la réussite des programmes? Quels facteurs assurent la réussite sur le marché du travail?
14. Dans quelle mesure les participants ont ils :
    • réduit leur dépendance envers l'assurance-emploi ou l'aide sociale?
    • accru leurs possibilités d'emploi ou haussé leur rémunération?
    • amélioré leur qualité de vie?
    • avivé leur sentiment de satisfaction à l'égard de leur emploi ou de leur carrière?
15. Dans quelle mesure les participants sont-ils satisfaits des programmes et services financés via l'EMTPH offerts dans le cadre de l'entente?
16. Quel est le degré de satisfaction des employeurs quant au type ou au niveau de formation professionnelle reçue par les participants? Sont-ils satisfaits du type ou du niveau d'assistance fourni pour soutenir les travailleurs handicapés?
17. Les programmes et les services financés via l'EMTPH ont-ils eu des impacts imprévus, par exemple :
    • recours accru à l'assurance-emploi ou à l'aide sociale à court, moyen ou long terme?
    • attentes irréalistes à l'endroit des participants?
18. Quels avantages généraux les programmes et les services financés via l'EMTPH ont-ils présentés pour la collectivité sur le plan de l'augmentation du nombre d'emplois et de la croissance économique globale?
    Rapport coût efficacité
19. Quels sont les coûts liés à la prestation des programmes et des services financés via l'EMTPH?
20. Y a-t-il des façons plus rentables d'offrir les programmes et les services pour atteindre les mêmes objectifs?
21. Quelles sont les économies pouvant résulter des programmes, à savoir, pour les soins de santé, l'aide sociale et d'autres services gouvernementaux?

Annexe B

• Référence provenant du tableau ci-dessus ^* Les clients pouvaient donner plus d'une réponse
  ^** Les types d'invalidité ne sont pas mutuellement exclusifs

Annexe C

Annexe D

Analyse économétrique : Tableaux des résultats

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme

• Source provenant du tableau ci-dessus Nota : ME - mutuellement exclusive; NE - non mutuellement exclusive; PP - période visée par le programme