Évaluation sommative : Personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active, novembre 2011

Introduction

La partie I du Régime d'assurance-emploi prévoit une aide financière temporaire pour les personnes en chômage pendant qu'elles cherchent du travail ou actualisent leurs compétences. Elle prévoit également une aide financière pour les personnes malades, les femmes enceintes ou les personnes qui prennent soin d'un nouveau-né ou d'un enfant adopté ainsi que celles qui s'occupent d'un membre de leur famille gravement malade et qui risque de mourir.

À l'heure actuelle, la plupart des personnes doivent accumuler de 420 à 700 heures assurables pour être admissibles aux prestations ordinaires de l'assurance-emploi. Cependant, les personnes qui ont récemment fait leur entrée dans la population active pour la première fois ou celles qui la réintègrent après une absence de deux ans ou plus (appelées collectivement personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active ou DEREMPA) doivent accumuler 910 heures de travail, quelle que soit leur région de résidence.

Contexte

C'est en 1978 qu'a été instaurée pour la première fois la disposition sur les DEREMPA dans le cadre d'une série de modifications visant à améliorer les incitatifs au travail, à réduire les coûts de l'assurance-chômage et à améliorer la perception de l'assurance-chômage parmi le grand public. Cette règle avait pour objectif d'éliminer le problème de facilité d'entrée et de retour dans le régime d'assurance-chômage et de renforcer les principes de l'assurance en excluant les personnes qui montraient une participation marginale au marché du travail à l'époque. Les DEREMPA devaient alors accumuler au moins 20 semaines d'emploi assurable pour être admissible aux prestations d'assurance-emploi, tandis que les non-DEREMPA devaient accumuler de 12 à 20 semaines, selon le taux régional de chômage.

La réforme de l'assurance-emploi en 1996 a maintenu et consolidé cette disposition, en portant le minimum requis de 20 semaines (environ 700 heures) à 910 heures (environ 26 semaines) d'emploi assurable. Le critère d'entrée applicable aux non-DEREMPA est demeuré inchangé, mais a été converti en heures. Cette disposition applicable aux DEREMPA, telle que mise en œuvre en 1996, se justifiait comme suit :

• décourager un cycle de recours répété : veiller à ce que les travailleurs, en particulier les jeunes, montrent une présence appréciable sur le marché du travail avant de toucher des prestations d'assurance-emploi;
• veiller à ce que les travailleurs apportent une contribution raisonnable au régime avant de toucher des prestations;
• renforcer le lien entre l'effort au travail et le droit à des prestations.

Réaction aux conclusions et recommandations

La présente évaluation est la première à se pencher sur les résultats de ce volet du régime d'assurance-emploi. Ceux-ci illustrent que la majoration des critères d'admissibilité des personnes qui reçoivent des prestations régulières de l'assurance-emploi pour la première fois ne découragera peut-être pas le recours fréquent à l'assurance-emploi par la suite. De plus, les conclusions démontrent que la nature saisonnière du secteur dans lequel œuvre la personne sera peut-être un facteur plus déterminant dans le recours fréquent à l'assurance-emploi par la suite plutôt que la simple qualité de nouveau-venu sur le marché du travail. Bien que ces conclusions représentent une observation valable sur l'efficacité de la disposition sur les DEREMPA par rapport à ses objectifs initiaux depuis 1996, il faut tout de même redoubler de prudence lorsqu'on interprète ces résultats étant donné que les personnes qui deviennent membres de la population active sont les seules à avoir été examinées dans cette évaluation. C'est pourquoi il ne faudrait pas généraliser les résultats à l'ensemble des DEREMPA.

De décembre 2005 à décembre 2010, nous avons procédé, dans le cadre d'un projet pilote, à une analyse des répercussions des modifications apportées progressivement à la disposition sur les DEREMPA. Ce projet pilote, par sa conception, devait déterminer si le fait d'autoriser les DEREMPA à toucher des prestations régulières de l'assurance-emploi après 840 heures de travail plutôt que 910 heures et de les informer sur les programmes de formation menant à l'emploi offerts par l'assurance-emploi améliorerait leur employabilité et les aiderait à réduire leur recours futur aux prestations régulières de l'assurance-emploi. Les résultats du projet pilote des DEREMPA indiquent que le pourcentage de DEREMPA admissibles aux prestations régulières après avoir accumulé de 840 à 909 heures a augmenté, tandis que le pourcentage de DEREMPA admissibles aux prestations régulières après avoir accumulé de 910 à 949 heures assurables a diminué. Ces statistiques illustrent que les DEREMPA du projet pilote montraient une certaine latitude dans l'adaptation de leurs habitudes de travail.

Le gouvernement du Canada s'est engagé à veiller à ce que le régime d'assurance-emploi réponde à des besoins précis. D'ailleurs, la direction du régime admet que les objectifs stratégiques énoncés et la justification de la disposition sur les DEREMPA devraient faire l'objet d'un nouvel examen pour qu'on puisse confirmer qu'ils s'alignent sur les principes d'assurance du régime et sur l'évolution du contexte du marché du travail. La direction du régime est également d'accord sur la recommandation selon laquelle une analyse future devrait tenir compte des répercussions de la disposition sur les personnes qui redeviennent membres de la population active et éventuellement d'autres sous-populations de DEREMPA (p. ex., les jeunes et les immigrants), selon les données disponibles.

Cette évaluation procure un bagage d'information imposant et s'ajoute au savoir actuel sur les questions d'admissibilité au régime d'assurance-emploi. Les résultats et les recommandations que l'on présente ici sont importants, et nous en tiendrons compte lorsque nous envisagerons d'apporter des modifications à la disposition sur les DEREMPA à l'avenir.

1.1 Aperçu

Le 1^er septembre 1978, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de procéder à une série de huit modifications à la Loi sur l'assurance-chômage :

• constitution d'un nouvel organisme de réglementation;
• personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active, personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active (DEREMPA);
• réitérants du programme;
• réduction du taux de prestations;
• rémunération du prestataire pendant qu'il occupe un travail dans le cadre de projets de création d'emplois;
• financement tripartite des prestations de prolongation fondées sur la durée de l'emploi;
• hausse de l'amende minimale;
• remboursement des prestations par les prestataires dont le revenu est élevé.

La deuxième modification susmentionnée devait s'appliquer aux travailleurs qui deviennent ou redeviennent membres de la population active, que l'on appelle couramment les DEREMPA ^{Note de bas de page 1} . Elle visait les prestataires dont l'activité sur le marché du travail était faible ou qui avaient peu contribué au régime d'assurance-chômage, et établissait une norme d'admissibilité plus élevée pour les DEREMPA.

À la suite de la réforme du régime de l'assurance-chômage qui, en juillet 1996, est alors devenu le régime d'assurance-emploi et à l'adoption de nouvelles règles d'admissibilité pour les DEREMPA, ces dernières ont vu leur accès à des prestations d'assurance-emploi se restreindre davantage, les exigences au chapitre de l'effort de travail avant la présentation d'une première demande de prestations d'assurance-emploi ayant été revues à la hausse.

Le présent rapport énonce les résultats d'une évaluation sommative de la disposition sur les DEREMPA et porte plus spécifiquement sur l'atteinte des objectifs du programme, à savoir si oui ou non les règles touchant les DEREMPA découragent une dépendance future aux prestations d'assurance-emploi ^{Note de bas de page 2} .

La première section du rapport expose en quelques mots les objectifs de l'évaluation ainsi que la méthodologie suivie. La section 2 énonce la raison d'être des règles sur les DEREMPA, explique la manière dont elles ont été mises en œuvre et expose les critères d'admissibilité et certaines statistiques descriptives fondamentales sur les DEREMPA. Dans la section 3, nous présentons les données probantes de l'évaluation entourant divers enjeux touchant la raison d'être des règles sur les DEREMPA, l'atteinte des objectifs du programme et les impacts et effets des règles sur les DEREMPA. Nous abordons également la question des économies annuelles du régime d'assurance-emploi depuis l'entrée en vigueur des règles sur les DEREMPA et la question de l'application du programme en regard de la détermination du statut de DEREMPA par les agents de l'assurance-emploi des Centres Service Canada. Enfin, les conclusions sont présentées dans la section 4.

1.2 Objectifs de l'évaluation

L'objectif principal de l'évaluation sommative des DEREMPA consiste à vérifier la pertinence et l'efficacité continues de cette caractéristique du programme d'assurance-emploi en ce qui a trait à l'atteinte de l'objectif déclaré. L'évaluation s'inscrit dans le cadre d'une évaluation cyclique du programme d'assurance-emploi.

Un Comité consultatif a été mis sur pied pour superviser et orienter l'évaluation ^{Note de bas de page 3} . Ce comité a décidé d'axer l'analyse sur dix-huit questions touchant l'évaluation et une question touchant l'application du programme ^{Note de bas de page 4} . Les questions se répartissent en cinq grandes catégories :

• raison d'être du programme;
• atteinte des objectifs du programme;
• impacts et effets du programme;
• rapport coût-efficacité du programme et solutions de rechange;
• application du programme.

L'annexe II dresse la liste des principales questions de l'évaluation et des méthodes de recherche adoptées pour recueillir des données. Le présent rapport sommaire comprend un examen des résultats de chaque question de l'évaluation.

1.3 Sources de données

Dans la mesure du possible, l'équipe chargée du projet d'évaluation a eu recours à de multiples sources de données pour tenter de répondre aux questions de l'évaluation. L'analyse a porté sur les éléments suivants :

• étude de dossiers officies du programme;
• analyse documentaire et comparaisons internationales;
• analyse des données relevant de la base de données administratives longitudinales (DAL) de Statistique Canada;
• groupes de discussion formés de jeunes, d'immigrants, de femmes qui redeviennent membres de la population active et d'utilisateurs fréquents à Calgary, Toronto, Montréal et Halifax;
• entrevues avec des experts du marché du travail et des fonctionnaires administratifs de RHDCC;
• analyse des données administratives faisant appel au profil vectoriel et aux fichiers des relevés d'emploi de RHDCC pour déterminer l'impact des règles concernant les DEREMPA sur le recours ultérieur fréquent aux prestations d'assurance-emploi et cerner certains des autres impacts et effets majeurs des règles concernant les DEREMPA non liés à un recours ultérieur fréquent aux prestations d'assurance-emploi;
• deux rapports pour le Rapport de contrôle et d'évaluation de 2006 au Parlement, fondés sur les données administratives du profil vectoriel et du relevé d'emploi et sur les données de recensement de Statistique Canada:
  • jeunes travailleurs et DEREMPA;
  • DEREMPA et immigrants.

Il faut cependant tenir compte de certaines limites méthodologiques associées aux sources de données dont nous discuterons à la fin de la présente section.

2.1 Contexte

Le 1er septembre 1978, le gouvernement du Canada a annoncé officiellement huit projets de modification de la Loi sur l'assurance-chômage, dont l'un visait les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active (DEREMPA). Conformément au projet de loi C-14, la norme d'admissibilité pour les DEREMPA devait être resserrée (les conditions d'admissibilité sont énumérées plusn), tandis que les prestataires ayant une activité sur le marché du travail ^{Note de bas de page 14} devaient demeurer admissibles en vertu des règles existantes.

La proclamation et la mise en application des clauses du projet de loi C-14 relatives aux DEREMPA ont été fixées au 1^er juillet 1979.

2.2 Objectif

L'objectif des modifications de 1978 apportées à la Loi sur l'assurance-chômage, dont l'une prévoyait une exigence devant s'appliquer aux seuls DEREMPA, consistait à contenir les dépenses du programme, à réduire les effets dissuasifs à l'égard du travail créés par la Loi sur l'assurance-chômage de 1971, à renforcer les incitations à chercher du travail et à accepter un emploi convenable, et à réduire les risques d'abus. Il fallait donc non seulement rationaliser l'administration du programme, mais aussi resserrer la norme d'admissibilité à des prestations.

De nombreuses sources ont dénoté l'existence d'une raison d'être à multiples volets, ainsi que le montrent les quatre objectifs énumérés précédemment ^{Note de bas de page 15} . L'une de ces sources consiste en une série de propos tenus à la Chambre des communes le 9 novembre 1978 par le ministre responsable à l'époque :

• « L'essence des changements au programme d'assurance-chômage que nous proposons est double. D'une part, nous souhaitons atténuer certains des obstacles à l'emploi que renferme le programme et, d'autre part, nous   souhaitons encourager les travailleurs à établir des habitudes de travail plus stables et à prolonger leur activité sur le marché du travail, de manière à réduire leur dépendance à l'assurance-chômage. » (traduction)

Le ministre a fait part de ses préoccupations à l'égard des travailleurs qui ne pourraient établir le bien fondé de leurs demandes de prestations d'assurance-chômage. Il s'est expliqué dans les termes suivants :

• « … pour les travailleurs qui deviennent membres de la population active, il est préférable à mon avis, sur le plan tant social qu'économique, qu'on leur permette d'acquérir une expérience de travail fructueuse plutôt que de simplement maintenir leur salaire. Il est préférable également que ceux dont l'activité sur le marché du travail est faible, soit par choix, soit en raison des circonstances, obtiennent de l'aide afin de trouver un emploi véritable et, on l'espère, ne voient pas dans l'assurance-chômage un mode de vie. » (traduction)

Puis il a ajouté ceci :

• « On ne peut négliger … les coûts de plus en plus élevés du programme d'assurance-chômage. On ne peut négliger non plus les effets de dissuasion par rapport à l'emploi qui s'ajoutent aux autres problèmes vécus sur le marché du travail. » (traduction)

Un autre document confirme ces objectifs : le rapport de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi pour 1998 déposé au Parlement mentionne la solution qui consiste à « décourager un cycle de dépendance » - à faire en sorte que les travailleurs, surtout les jeunes travailleurs, développent une forte activité sur le marché du travail avant de percevoir des prestations d'assurance-emploi.

2.3 Admissibilité

Le DEREMPA est le travailleur qui, au cours des 52 semaines qui précèdent la période de référence (que l'on appelle aussi la période qui précède la période de référence), a accumulé moins de 490 heures sur le marché du travail, ce qui inclut :

• les heures d'emploi assurable;
• les semaines au cours desquelles des prestations d'assurance-emploi ont été reçues, chaque semaine comptant pour 35 heures d'activité sur le marché du travail;
• les heures prescrites (p. ex. des indemnités d'accident du travail, une formation, un chômage attribuable à un conflit de travail, etc.) se rapportant à un emploi sur le marché du travail ^{Note de bas de page 16} ;
• les heures formées de toute combinaison des éléments susmentionnés ^{Note de bas de page 17} .

Le travailleur qui compte moins de 490 heures d'activité sur le marché du travail au cours de la période précédant la période de référence doit occuper un emploi assurable pendant 910 heures au cours de la période de référence pour être admissible à des prestations d'assurance-emploi ^{Note de bas de page 18} .

En outre, les travailleurs qui ont reçu des prestations de maternité ou parentales pendant une semaine au cours des quatre années précédant la période d'activité sur le marché du travail ne sont pas considérés comme étant des travailleurs qui redeviennent membres de la population active, de sorte qu'ils peuvent être admissibles à des prestations ordinaires pour des périodes de prestations établies le 1er octobre 2000 ou après cette date.

Le prestataire doit prouver qu'il remplit les conditions d'admissibilité. En outre, il lui appartient de démontrer qu'il n'est pas une DEREMPA (ou qu'il satisfait aux conditions relatives aux DEREMPA) et de présenter une preuve de son activité sur le marché du travail, comme un relevé d'emploi, une lettre d'une personne compétente ou des talons de chèque de paie. Le prestataire n'est pas tenu d'étayer les renseignements déjà connus de la Commission de l'assurance-emploi, comme le nombre de semaines pour lesquelles des prestations ont déjà été versées ou une rémunération ayant empêché le versement de prestations ^{Note de bas de page 19} .

2.4 Population des personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active

Dans le calcul du pourcentage de la population que l'on qualifie de DEREMPA, le dénominateur privilégié peut faire une différence importante. Ainsi, si le dénominateur est la main-d'œuvre dans son ensemble, le pourcentage des DEREMPA sera plus faible. En revanche, si le dénominateur est le flux de personnes qui ont quitté leur emploi, la part des DEREMPA sera plus élevée.

La définition des DEREMPA utilisée dans l'étude des données administratives longitudinales (DAL) (voir la section 1.3.3) est estimée, car il n'existe aucune information sur les heures d'emploi dans les données administratives longitudinales. Le tableau 2.1 résume la manière dont les estimations des données administratives longitudinales se comparent avec les résultats d'autres études. Ces dernières sont fondées sur l'Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR) et sur l'Enquête canadienne par panel sur l'interruption d'emploi (ECPIE), et reposent sur différentes méthodologies et populations. Il faut donc faire preuve d'une certaine prudence dans la comparaison des résultats.

• Toutes les sources provenant du tableau ci-dessus Sources:
• Référence ¹ provenant du tableau ci-dessus. Kapsalis, C., "Unlinked LAD Data Analysis for the Evaluation of New Entrants and Re-Entrants", 2007.
• Référence ² provenant du tableau ci-dessus. Kapsalis, C. et P. Tourigny, "Potential EI Eligibility of Employed Canadians in December 2003", 2005.
• Référence ³ provenant du tableau ci-dessus. Phipps, S. et F. MacPhail, "The Impact of Employment Insurance on New Entrants and Re-Entrant Workers", 2000.
• Référence ⁴ provenant du tableau ci-dessus. HRSDC, "Younger Workers and New Entrants and Re-Entrants", (2006b).

Sur le plan conceptuel, les estimations des DAL se rapprochent davantage des estimations de l'Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR), car les deux études renvoient à l'ensemble de la main-d'œuvre rémunérée. Si l'on compare les résultats des deux études, on constate que le nombre de DEREMPA selon les DAL (15,7 p. 100) se rapproche davantage de l'estimation de l'EDTR (14,9 p. 100).

En revanche, l'estimation des DAL sur la part des jeunes qui sont des DEREMPA (48,4 p. 100) est considérablement plus élevée que l'estimation de l'EDTR correspondante (35,8 p. 100). La différence s'explique en partie par le fait que l'échantillon de l'EDTR ne comprend que les travailleurs qui occupaient un emploi en décembre, et exclut donc les étudiants qui occupaient des emplois d'été (inclus dans l'échantillon des DAL) ^{Note de bas de page 20} .

En ce qui concerne les estimations de l'ECPIE, le pourcentage plus élevé de DEREMPA pourrait être attribuable au fait que ces derniers sont plus susceptibles de vivre une cessation d'emploi que les travailleurs qui ne sont pas des DEREMPA et qu'ils occupent donc une part de toutes les cessations qui est plus élevée que celle des travailleurs rémunérés. Au chapitre de l'âge, il existe une différence marquée entre les résultats de l'ECPIE de 1997 et de 2002 pour ce qui est de la proportion de DEREMPA qui est formée de jeunes (40,3 p. 100 par rapport à 55,6 p. 100).

2.5 Qui sont les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active?

Au chapitre de la composition des DEREMPA selon l'analyse des données administratives longitudinales, la caractéristique associée de plus près aux DEREMPA est l'âge - 37,3 p. 100 de tous les jeunes (c.-à-d. âgés de moins de 25 ans) qui étaient sur le marché du travail en 2004 étaient des DEREMPA, comparativement à 10,1 p. 100 parmi le reste de la population active. La part du groupe des 25 à 29 ans qui sont des DEREMPA est beaucoup plus faible, se situant à 13,9 p. 100, et baisse légèrement pour le groupe des 30 à 39 ans (11,2 p. 100) et pour le groupe des 40 ans et plus (8,3 p. 100). Les jeunes représentent près de la moitié de tous les DEREMPA (48,4 p. 100).

Les immigrants récents étaient aussi plus susceptibles d'être des DEREMPA que le reste de la population active (25,1 p. 100 par rapport à 15,4 p. 100), mais moins susceptibles de l'être que les jeunes. Les immigrants récents représentaient 4,6 p. 100 de tous les DEREMPA en 2004.

Les nouvelles mères (celles dont les enfants étaient âgés de moins de deux ans en 2004) étaient moins susceptibles d'être des DEREMPA que le reste de la population (10,8 p. 100 par rapport à 15,8 p. 100) et représentaient 2,0 p. 100 de tous les DEREMPA. Cette constatation peut s'expliquer par les modifications qu'a entraînées le projet de loi C-2 (voir la section 2.3).

Les fonctionnaires administratifs de RHDCC ont indiqué que le reste des DEREMPA sont des personnes plus âgées qui retournent au travail après une brève retraite, des travailleurs qui occupent des emplois saisonniers et des personnes dont les emplois sont sporadiques.

Parmi les autres caractéristiques examinées, il existe un très faible lien entre la qualité de DEREMPA et le sexe (14,9 p. 100 des hommes par rapport à 16,4 p. 100 des femmes), et il n'existe pour ainsi dire aucun lien avec le taux de chômage régional. En ce qui concerne la situation familiale, les célibataires étaient les plus susceptibles d'être des DEREMPA en 2004 (27,3 p. 100). Cela s'explique en partie par le fait que la plupart des célibataires sont des jeunes. Les personnes dont le conjoint travaillait étaient les moins susceptibles d'être des DEREMPA (8,7 p. 100).

Le tableau 2.2 présente toutes ces constatations relatives à la composition du groupe des DEREMPA ^{Note de bas de page 21} .

• La source provenant du tableau ci-dessus Source: Kapsalis, C., "Unlinked LAD Data Analysis for the Evaluation of New Entrants and Re-Entrants", 2007.

Les constatations tirées d'autres études ^{Note de bas de page 22} (utilisant d'autres sources de données) ont confirmé la majorité des constatations susmentionnées et indiqué en outre que (i) les travailleurs de la région de l'Atlantique dont l'emploi a cessé sont moins susceptibles d'être des DEREMPA que ceux du reste du Canada (les travailleurs de la région de l'Atlantique sont plus susceptibles d'avoir déjà présenté des demandes de prestations, ce dont il est tenu compte pour déterminer la qualité de DEREMPA), et que (ii) les DEREMPA sont plus susceptibles de détenir un diplôme d'études secondaires ou moins (65 % des DEREMPA), et beaucoup plus susceptibles de tirer un revenu d'emploi moins élevé. Cela va dans le même sens que la constatation suivant laquelle près de la moitié de tous les DEREMPA sont des jeunes (à savoir qu'ils viennent à peine d'obtenir leur diplôme d'études secondaires, collégiales ou universitaires et qu'ils gagnent un salaire ou un traitement de premier échelon).

3.1 Raison d'être du programme

Q-1 : Le degré de recours fréquent à des prestations d'assurance-chômage et d'assurance-emploi est-il suffisamment élevé pour justifier l'adoption de dispositions destinées à renforcer le lien entre l'effort de travail et le droit à des prestations?

Idéalement, la réponse à cette question devrait énoncer une certaine mesure du recours fréquent qui pourrait servir de repère pour déterminer s'il était nécessaire de modifier la politique ^{Note de bas de page 23} . Or, aucun objectif au chapitre du recours fréquent n'a à ce jour été établi publiquement. Certains types de recours fréquents à des prestations d'assurance-emploi pourraient bien être considérés plus favorablement que d'autres - par exemple, l'appui en début de carrière à des travailleurs qui mettent à l'essai différentes options d'emploi dans l'espoir de trouver l'emploi qui leur convient le mieux. Cependant, de manière générale, le recours fréquent au régime d'assurance-emploi (et plus particulièrement la hausse du niveau du recours fréquent à l'assurance-emploi) ne représente pas la meilleure utilisation de la main-d'œuvre disponible pour l'économie. Donc, le désir de renforcer le lien entre l'effort de travail et le droit à des prestations est valable.

De nombreuses études dont l'objectif était de mesurer la portée du recours fréquent et son évolution au fil des années ont été citées dans l'analyse documentaire. Wesa (1995) de même que Lemieux et MacLeod (1995) ont analysé la période allant de 1972 à 1992 et constaté une forte tendance à la hausse au cours de la période à l'étude ^{Note de bas de page 24} . Dans une étude plus récente, Gray et coll. (2006) ont indiqué que la tendance au fil du temps du recours fréquent aux prestations d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi au cours de la période de 1984 à 1996 était à la hausse, interrompue seulement par la récession au début des années 1990 ^{Note de bas de page 25} . Depuis 1996, année au cours de laquelle le pourcentage des utilisateurs fréquents parmi tous les prestataires a atteint son niveau le plus élevé, à 30 p. 100 environ, la tendance est à la baisse et s'est stabilisée à 25 p. 100 à peu près en 2003 ^{Note de bas de page 26} . Gray et coll. ont noté que la mesure du recours fréquent est plus élevée dans les provinces de l'Atlantique et au Québec que dans le reste du Canada, probablement en raison de la composition industrielle de ces provinces ^{Note de bas de page 27} .

Dans une autre étude menée en 2006, Kuhn et Riddell, tentaient de répondre à cette question en comparant deux économies similaires, celle du Canada et celle des É.-U. ^{Note de bas de page 28} Se fondant sur des données couvrant la période de 1940 à 1991 pour le Nouveau-Brunswick et le Maine, les auteurs de l'étude ont étudié les effets à long terme des différents régimes d'assurance-chômage et en sont arrivés à la conclusion que le recours fréquent aux prestations d'était beaucoup plus présent au Nouveau-Brunswick que dans le Maine, attribuant cette différence au degré différent de générosité des deux régimes d'assurance-chômage.

Il ressort des entrevues menées avec les experts que tous ont déclaré que le recours fréquent aux prestations d'assurance-emploi est une question importante qui justifie l'adoption de dispositions dont l'objectif est de renforcer le lien entre l'activité sur le marché du travail et le droit à des prestations ^{Note de bas de page 29} . Les experts du marché du travail ont indiqué que certains travailleurs et employeurs incorporent un revenu d'assurance-emploi dans le revenu des employés, ce qui indique que l'assurance-emploi fait aujourd'hui partie de la vie professionnelle de ces travailleurs (c.-à-d. qu'un travailleur travaille pendant huit ou neuf mois, qu'il touche des prestations pendant trois ou quatre mois, et qu'il est ensuite réembauché par l'employeur pour travailler pendant une autre période de huit ou neuf mois). Ces mêmes spécialistes du marché du travail ont cependant souligné dès le départ que le recours fréquent à l'assurance-emploi est une question qui ne se pose que dans certaines régions du pays, notamment les régions où l'économie n'est pas aussi forte. Quoi qu'il en soit, le régime d'assurance-emploi perd ainsi un peu de sa vocation de régime d'assurance, car il donne lieu à un transfert constant de fonds d'un secteur ou d'une région à l'autre.

Il y a lieu de noter également que d'autres politiques ont tenté d'atténuer le recours fréquent aux prestations d'assurance-emploi. L'une de ces politiques (la règle de l'intensité) a été mise en œuvre en 1996, en même temps que plusieurs autres réformes. La règle de l'intensité a eu pour effet de réduire le taux de prestation d'un point de pourcentage pour chaque période de vingt semaines de prestations ordinaires ou de prestations de pêcheurs reçues au cours des cinq années précédentes, jusqu'à concurrence d'une réduction maximale de cinq points de pourcentage. Elle visait à atténuer la dépendance à l'assurance-emploi comme complément de revenu ordinaire, et à ne pas réduire excessivement les prestations de ceux et celles qui présentaient des demandes couvrant de longues périodes ou des demandes fréquentes. La règle a cependant été abrogée en octobre 2000.

Q-2 : Le processus qui fait qu'une personne devient un utilisateur fréquent prend il naissance chez les prestataires des personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active (DEREMPA)?

Les constatations qui découlent des groupes de discussion, de l'analyse documentaire, des entrevues avec les experts et de l'analyse des données administratives longitudinales (DAL) donnent toutes à penser que le processus qui fait d'une personne un utilisateur fréquent a probablement peu à voir avec le fait qu'elle soit ou non une DEREMPA.

Les participants aux groupes de discussion regroupant des utilisateurs fréquents ont été invités à discuter des facteurs qui font qu'une personne devient un utilisateur fréquent des prestations d'assurance-emploi. La réponse la plus courante était que le type d'emploi – et son caractère saisonnier – est le principal facteur ^{Note de bas de page 30} . Les participants qui travaillaient dans leur secteur d'activités depuis un bon moment étaient fort habitués à toucher des prestations d'assurance-emploi lorsqu'ils ne travaillaient pas. Il n'était pas rare d'entendre dire que les employeurs, surtout ceux du domaine de l'enseignement, renseignaient les nouveaux employés, leur facilitaient la tâche et les orientaient pour ce qui est du processus de demande et du régime.

Les groupes de discussion composés d'utilisateurs fréquents avaient la forte impression que le fait d'être ou non une DEREMPA au moment de la première demande n'avait aucun impact véritable sur le recours ultérieur fréquent à l'assurance-emploi.

• La plupart des travailleurs dans des domaines autres que l'enseignement, comme la construction et la pêche, avaient travaillé dans ces domaines toute leur vie et ils n'avaient jamais présenté de demande non cyclique. S'ils étaient des DEREMPA au moment de leur première demande, c'était en raison d'une blessure. La plupart de ceux qui changeaient d'orientation pour travailler dans ces domaines n'avaient jamais présenté de demande auparavant.
• Un grand nombre des travailleurs de l'enseignement y étaient venus après avoir travaillé dans d'autres secteurs ou d'autres milieux de travail. Certains d'entre eux avaient occupé des emplois stables dans des milieux stables et n'avaient jamais présenté de demande d'assurance-emploi. D'autres avaient présenté des demandes d'assurance-emploi, mais pas à titre de DEREMPA. De manière générale, c'était leur participation au domaine de l'enseignement qui expliquait leurs demandes fréquentes et donnait naissance à leur qualité de DEREMPA (en tant que personnes qui redevenaient membres de la population active).
• Quelques utilisateurs fréquents avaient été assujettis aux règles sur les DEREMPA avant de devenir des utilisateurs fréquents. Cependant, ils avaient surtout demandé des prestations soit pour congé de maternité, soit en raison d'un déménagement dans une autre ville, soit en raison d'un changement de carrière au tout début de leur participation à la population active. Dans certains cas, les participants s'étaient retirés de la population active après avoir laissé leur ancienne carrière et avant d'avoir entrepris leur nouvelle carrière cyclique, de sorte qu'ils avaient présenté leur première demande en tant que DEREMPA.

Cependant, le consensus au sein des participants aux groupes de discussion était que le fait de tirer des prestations d'assurance-emploi une fois encourageait, en effet, le recours fréquent à celles-ci. Les participants sont en mesure de mieux comprendre le régime et ont connu la honte qui y est associée, de sorte qu'il leur est beaucoup plus facile de demander des prestations ultérieurement. Toutefois, les participants de tous les groupes de discussion se sont empressés d'ajouter que le recours fréquent à l'assurance-emploi est le fruit des circonstances et non de la décision d'un travailleur - ils ne peuvent simplement choisir de quitter un emploi pour ensuite percevoir des prestations.

La documentation qui traite de la question du recours fréquent appuie certaines des constatations tirées par suite des discussions en groupes, tout en offrant des explications supplémentaires sur la manière dont les travailleurs deviennent des utilisateurs fréquents ^{Note de bas de page 31} .

• L'un des principaux facteurs contribuant au recours fréquent à des prestations est le secteur de l'emploi, plus particulièrement la participation à long terme de certains travailleurs à des emplois saisonniers et périodiques.
• Ceux qui ont eu recours au régime d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi sont plus susceptibles d'y avoir encore recours à l'avenir. Plus ces régimes sont connus, plus il est probable que le prestataire devienne un utilisateur fréquent.
• Devenir un utilisateur fréquent dépend grandement du type de région de résidence (urbaine ou rurale) et du taux de chômage régional.

Nombre des explications susmentionnées ont été invoquées également au cours des entrevues avec des experts. Ceux ci ont donné à entendre que le recours fréquent prend probablement naissance chez les jeunes travailleurs et qu'il est directement lié à l'endroit où les travailleurs vivent, à la question de savoir si l'économie est stable et au secteur d'activités dans lequel ils travaillent. En revanche, les experts du marché du travail ont été incapables de déterminer combien de fois un particulier doit demander des prestations d'assurance-emploi avant de devenir un utilisateur fréquent et permanent.

Une analyse fondée sur le DAL a également été effectuée, et ses résultats indiquent que le prestataire qui avait touché des prestations d'assurance-emploi en 1998 était plus susceptible d'être devenu un utilisateur fréquent au cours de la période de 2000 à 2004 que s'il n'avait pas touché de prestations en 1998. Toutefois, la question de savoir si la personne était une DEREMPA (ainsi que le terme est défini aux fins de la présente analyse) ou non en 1998 n'avait aucune pertinence. Parmi les DEREMPA, ainsi que le terme est défini au moyen de la DAL, 31 p. 100 de ceux qui avaient tiré des prestations d'assurance-emploi en 1998 avaient déclaré des prestations au cours de chacune des années 2000 à 2004, tandis que le taux correspondant parmi ceux qui n'étaient pas des DEREMPA s'élevait à 32 p. 100. Il demeure possible qu'en empêchant certains particuliers d'obtenir des prestations d'assurance-emploi au début de leur carrière professionnelle, les règles sur les DEREMPA puissent au bout du compte réduire également le nombre d'utilisateurs fréquents à l'avenir. Malheureusement, cela est difficile à prouver sur le seul fondement de la DAL.

Il existe une étude qui pourrait indirectement donner à entendre que le processus qui fait d'une personne un utilisateur fréquent prend naissance au moment où il est une DEREMPA. En effet, dans un rapport de RHDCC pour le Rapport de contrôle et d'évaluation de 2006 au Parlement, l'on peut lire que plus le prestataire est jeune lorsqu'il présente sa première demande de prestations d'assurance-emploi, plus il est probable qu'il devienne un utilisateur fréquent à l'avenir ^{Note de bas de page 32} .

Q-3 : Les caractéristiques des règles sur les DEREMPA sont-elles pertinentes aux fins de la réduction du recours fréquent aux prestations d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi?

Les constatations tirées au terme des entrevues avec les experts indiquent qu'en gros, les caractéristiques des règles sur les DEREMPA ne sont pas pertinentes aux fins de la réduction du recours à des prestations d'assurance-chômage ou d'assurancew-emploi.

La moitié des experts du marché du travail qui ont formulé des commentaires sur cette question ont déclaré que le lien entre les utilisateurs fréquents et les DEREMPA était faible, puisqu'ils ne voyaient aucune donnée probante selon laquelle le recours à l'assurance-emploi en début de carrière mène à un recours fréquent par la suite. Ils ont noté que le recours fréquent n'est pas nécessairement lié à l'obtention de prestations en début de carrière ou lors du lancement de la carrière, et que les règles sur les DEREMPA sont plus rigoureuses que les anciennes règles touchant les utilisateurs répétés auxquelles les prestataires fréquents étaient assujettis du fait de la règle de l'intensité. Étant donné que l'accent est mis sur le recours fréquent, les répondants ont dit estimer que les règles sur les utilisateurs répétés devraient être remises en vigueur et renforcées et que les règles sur les DEREMPA devraient peut-être être écartées.

Les experts sur les politiques du travail qui considéraient que les règles sur les DEREMPA étaient pertinentes ont déclaré qu'en l'absence de données contraires, toute règle ayant pour effet de réduire le nombre de recours fréquent à l'assurance-emploi devait être maintenue. Ils ont également indiqué que si les normes d'admissibilité applicables à l'égard des DEREMPA étaient suffisamment resserrées (p. ex. trois années de travail avant de pouvoir toucher des prestations d'assurance-emploi), elles auraient une incidence profonde sur le recours fréquent à l'avenir.

Cependant, d'autres experts ont réitéré qu'il faut absolument tenter de mieux comprendre les raisons pour lesquelles certains travailleurs ont fréquemment recours à l'assurance-emploi. Ils ont déclaré qu'il a été établi que le recours fréquent est lié à la situation de l'emploi dans les régions où le développement économique est moins fort et au fait que des employeurs mettent leurs travailleurs à pied sachant qu'ils toucheront des prestations d'assurance-emploi au cours des mois de chômage. Les employeurs en viennent donc à tenir compte de ces subventions salariales dans l'établissement de leur enveloppe salariale, ce qui se rapporte très peu aux DEREMPA au sein de la population active.

Q-4 : L'objectif consistant à renforcer le lien entre l'activité sur le marché du travail et le droit à des prestations est-il pertinent pour les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active?

L'objectif à l'égard des DEREMPA qui consiste à renforcer le lien entre l'activité sur le marché du travail et le droit à des prestations pourrait constituer un objectif pertinent de la politique, mais les constatations sont quelque peu partagées en ce qui concerne la question de savoir si les différents types de personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active devraient être assujetties à une série de règles communes.

Il ressort de tous les groupes de discussion que de nombreux participants estiment que les règles sur le active DEREMPA conviennent davantage aux personnes qui deviennent membres de la population active qu'à celles qui le redeviennent. Au sein des groupes de personnes qui redeviennent membres de la population active, constitués de femmes et d'utilisateurs fréquents, on avait la forte impression qu'ils avaient contribué pendant de nombreuses années au régime d'assurance-emploi et que nombre des circonstances en raison desquelles ils relevaient de la catégorie des DEREMPA échappaient à leur maîtrise (p. ex. mise à pied, maladie, décès d'un membre de la famille, etc.). À cet égard, ils ont dit considérer l'assurance-emploi comme étant un régime d'assurance, auquel ils ont contribué et auquel ils doivent recourir pour des raisons qui échappent à leur volonté et qui les ont forcés à réduire leur activité sur le marché du travail. L'obligation de travailler 910 heures pour démontrer une activité sur le marché du travail alors qu'ils ont contribué au régime pendant plusieurs années auparavant ne semble pas convenir à leur égard. En outre, on croit que les personnes qui intègrent la population active qui n'ont versé que peu de cotisations et qui ont peu participé à la vie active canadienne devraient être assujetties à des règles qui les encouragent à contribuer davantage au régime ou qui à chercher pendant plus longtemps pour trouver un travail qui leur convient.

De manière générale, les jeunes souscrivaient au principe suivant lequel les travailleurs devraient contribuer au régime et faire la preuve de leur activité sur le marché du travail. En outre, mis à part les groupes de discussion réunis à Halifax, ils ont dit croire qu'il n'était pas difficile de satisfaire aux conditions d'admissibilité applicables aux DEREMPA. À leur avis cependant, il y avait lieu de prévoir des exceptions dans certaines circonstances (p. ex. la fermeture d'une usine), et il ne fallait pas refuser complètement le versement de prestations. Ils ont dit être d'avis que, puisque les jeunes risquent probablement davantage d'être mis à pied comparativement aux travailleurs de longue date, il fallait prévoir des circonstances se rapportant à de telles situations. Il y a lieu de noter que les données probantes recueillies auprès des groupes de discussion formés de DEREMPA proviennent d'une source subjective et qu'il s'agit d'une source impartiale d'opinions sur la disposition sur les DEREMPA, car les participants pourraient ne pas prendre tous les renseignements en considération lorsqu'il s'agit de déterminer les raisons qui sous tendent l'existence des règles sur les DEREMPA.

L'étude de dossiers et l'analyse documentaire ont permis de relever certains des débats qui ont été tenus à la Chambre des communes. En réaction aux modifications prévues dans le projet de loi C-14 de 1978 dans les débats en Chambre, les députés ont exprimé leur inquiétude relativement à la manière dont la norme d'admissibilité resserrée toucherait différents groupes. D'une part, ont ils indiqué, les femmes plus âgées qui redevenaient membres de la population active après avoir élevé une famille pendant un certain nombre d'années subiraient davantage l'impact des règles sur les DEREMPA que d'autres types de DEREMPA, car nombreuses sont celles qui, parmi ces femmes qui avaient passé des années à la maison, ne posséderaient pas les compétences nécessaires et trouveraient fort difficile d'obtenir un emploi autre qu'occasionnel (le projet de loi C-2 a ultérieurement traité de cette question en 2000). D'autre part, les députés ont mentionné que la majorité du grand public estimait que le régime d'assurance-emploi ouvrait la porte à des abus et nécessitait l'adoption de normes d'admissibilité plus rigoureuses.

La moitié des experts du marché du travail qui se sont prononcés en entrevue ont indiqué que les personnes devraient être traitées séparément selon qu'elles deviennent ou redeviennent membres de la population active, car la manière dont les jeunes sont traités par le régime d'assurance-emploi au cours de leurs premières années sur le marché du travail pourrait avoir un effet sur la question de savoir s'ils s'intègrent au marché du travail et sur la manière, le cas échéant, dont ils s'y intègrent. Les experts ont également ajouté que le régime d'assurance-emploi devrait prescrire des règles distinctes pour les jeunes en fonction du niveau de scolarité le plus élevé obtenu. D'autres experts ont déclaré que les immigrants devraient être traités séparément du fait que, s'ils souhaitent travailler, ils se heurtent cependant souvent à des difficultés liées à leur langue et à la reconnaissance de leurs titres.

Dans le cas des nouvelles mères (qui redeviennent membres de la population active) et des immigrants récents (qui deviennent membres de la population active), il a été établi que le recours actuel au régime d'assurance-emploi est moins susceptible de mener à un recours ultérieur fréquent aux prestations d'assurance-emploi que ce n'est le cas pour les jeunes (qui deviennent membres de la population active) ou pour le reste de la population des DEREMPA. Cela permet de penser que l'adoption de règles similaires pour les travailleurs qui deviennent ou redeviennent membres de la population active pourrait ne pas être justifiée ^{Note de bas de page 33} .

Q-5 : Les règles sur les DEREMPA devraient elles varier selon la région économique de la même manière que l'on prévoit pour les prestataires ordinaires?

À la question de savoir si les règles sur les DEREMPA devraient varier selon la région économique, un des experts du marché du travail a répondu par l'affirmative et les trois autres ont répondu par la négative. Le premier a ajouté que, si l'occupation d'un emploi assuré pendant 910 heures ne posait aucun problème en Alberta, l'on ne pouvait en dire autant à propos de Terre-Neuve.

Les trois autres experts du marché du travail ont affirmé que les règles sur l'assurance-emploi devraient suivre les règles sur les DEREMPA et ne pas varier selon la région économique de manière que diminue le recours fréquent dans les régions dont l'économie est faible. Il en serait ainsi, car les travailleurs trouveraient d'autres types d'emplois ou iraient vivre dans des régions où l'économie n'est pas aussi déprimée.

Q-6 : Retrouve-t-on des règles sur les DEREMPA ou des dispositions similaires à l'étranger et, le cas échéant, quelles en sont les caractéristiques?

Parmi les pays membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et les pays qui n'en sont pas membres ayant pris part à l'enquête, aucun autre pays que le Canada ne dispose d'une réglementation qui rejoint l'intention des règles sur les DEREMPA ^{Note de bas de page 34} . Cependant, un certain nombre de pays ont en place des règlements qui permettent plus facilement aux jeunes travailleurs de satisfaire aux conditions d'admissibilité à des prestations d'assurance-chômage, bien que, dans certains cas, ils soient admissibles à des prestations réduites ou doivent avoir atteint un certain niveau de scolarité ^{Note de bas de page 35} .

Deux pays (Autriche et Luxembourg) ont adopté des exigences de travail minimales qui sont plus souples pour les jeunes qu'elles ne le sont pour les adultes, et quatre pays (Danemark, Irlande, Pologne et Portugal) ne prévoient aucune exigence de travail à laquelle les jeunes doivent satisfaire pour obtenir des prestations. En Belgique, les exigences de travail requises pour être admissible à des prestations se resserrent avec l'âge, de sorte que les travailleurs âgés de 36 ans et moins sont assujettis aux exigences de travail les moins rigoureuses. Cependant, la période d'admissibilité au cours de laquelle il faut accumuler les heures de travail est aussi plus courte pour les jeunes travailleurs. Il en découle que chaque groupe d'âge de travailleurs doit travailler approximativement 58 p. 100 des jours civils au cours de la période de référence. Enfin, avant 2004, la République tchèque permettait que les périodes d'études soient prises en compte aux fins de l'exigence de travail requise pour toucher des prestations, mais ce n'est plus le cas.

Au chapitre des prestations d'aide au chômage, cinq pays (Australie, Belgique, Nouvelle-Zélande, Suède et Royaume-Uni) permettent que celles-ci soient versées aux jeunes travailleurs qui ne répondent pas ou peu à l'exigence de travail, bien qu'il arrive parfois que l'on prévoie d'autres exigences à leur égard, comme la participation à des programmes de formation.

Pour les parents de jeunes enfants qui réintègrent le marché du travail, certains pays assouplissent les conditions d'admissibilité aux prestations d'assurance-chômage en tenant compte du temps passé à la maison pour déterminer si les parents satisfont à l'exigence de travail. Ainsi, aux Pays-Bas, la totalité des années passées à s'occuper des enfants de moins de six ans sont prises en compte dans le calcul de l'exigence de travail aux fins de l'assurance-chômage, tandis que 50 p. 100 des années passées à s'occuper des enfants âgés de six à 12 ans sont prises en compte à cet égard. En Suède, un congé parental pouvant aller jusqu'à deux mois peut-être pris en compte pour déterminer si l'exigence de travail est respectée en matière d'assurance-chômage, tandis qu'en Estonie, les jours passés à s'occuper des enfants de moins de sept ans (et les jours consacrés à des études à temps plein ou passés dans l'armée) sont pris en considération pour calculer le nombre de jours de travail requis pour être admissible.

Il faut cependant tenir compte du fait que le mode de financement du régime d'assurance-chômage de chaque pays peut différer sensiblement. Ainsi, dans de nombreux pays de l'OCDE, le régime de l'assurance-chômage est à tout le moins en partie financé par les recettes fiscales générales, tandis qu'au Canada, le régime est financé exclusivement par les cotisations des employeurs et des employés. Dans un régime dont le financement tire sa source des recettes fiscales générales plutôt que des seules cotisations des employeurs et des employés, il est plus facile d'élargir un soutien au revenu qui n'est pas lié à l'effort de travail ou aux cotisations versées.

3.2 Atteinte des objectifs du programme

Q-7 : Les règles sur les DEREMPA découragent elles le recours ultérieur fréquent au régime d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi?

En théorie, s'il est plus difficile pour les DEREMPA d'être admissibles aux prestations d'assurance-emploi, certaines d'entre elles seront assurément moins susceptibles de devenir des utilisateurs fréquents à l'avenir. Cependant, l'analyse des données administratives qui se fondent sur le fichier des relevés d'emploi et les données du profil vectoriel semble indiquer le contraire (voir le tableau 3.1).

• La source provenant du tableau ci-dessus Échantillon : Échantillon aléatoire de travailleurs mis à pied (qui étaient âgés de moins de 17 ans en 1987) dont le dernier jour de travail (dans leur premier relevé d'emploi depuis 1987) se situait entre le mois de janvier 1997 et le mois de décembre 1999.
• La source provenant du tableau ci-dessus Source : Base de données des relevé d'emploi/profil vectoriel.

Compte tenu des analyses de tous les tout premiers relevé d'emploi figurant au tableau 3.1, le recours ultérieur fréquent à des prestations d'assurance-emploi est beaucoup plus élevé pour tous les nouveaux membres de la population active, sans égard au nombre d'heures travaillées ou à la présentation d'une demande de prestations, comparativement aux travailleurs qui ne sont pas des nouveaux membres de la population active suivant la même composition travail/obtention de prestations d'assurance-emploi ^{Note de bas de page 36} . Donc, étant donné qu'il est plus difficile pour les nouveaux membres que pour les autres membres de la population active de satisfaire aux conditions d'admissibilité à des prestations, et étant donné que les taux de recours ultérieur fréquent à l'assurance-emploi des premiers sont encore beaucoup plus élevés, il semble que le seul fait de rendre plus difficile la tâche de satisfaire aux conditions d'admissibilité la première fois pour les nouveaux membres puisse ne pas décourager le recours ultérieur fréquent à la régime.

Une autre analyse de données a montré que le recours ultérieur fréquent à l'assurance-emploi tend à être plus élevé chez les nouveaux membres plus jeunes ainsi que chez les nouveaux membres qui travaillent dans les secteurs primaires (pêche, forêt, mines, etc.), dans le secteur de la construction, et ceux qui habitent dans des régions où le taux de chômage est plus élevé. Certaines de ces constatations sont conformes à celles que l'on retrouve dans des études antérieures liées au recours fréquent aux prestations d'assurance-emploi, en ce que le recours fréquent tend à être plus élevé chez les travailleurs de certains secteurs (pêche, forêt, construction) et chez les travailleurs qui vivent dans des régions dont le taux de chômage est plus élevé (p. ex. les régions de l'Atlantique) ^{Note de bas de page 37} . En fait, ceux qui travaillent dans l'un des trois secteurs d'activité susmentionnés (pêche, forêt et construction) et qui ne présentent pas de demande de prestations d'assurance-emploi dans une période de cinq semaines suivant leur tout premier relevé d'emploi ont un taux de recours ultérieur fréquent à l'assurance-emploi plus élevé que celui des prestataires qui travaillent dans d'autres secteurs d'activité et qui présentent une demande dans un délai de cinq semaines suivant leur tout premier relevé d'emploi. Cela appuie l'hypothèse que le fait de rendre plus difficile l'accès aux prestations d'assurance-emploi pour les nouveaux arrivants n'est pas le principal facteur qui mène à un recours ultérieur fréquent aux prestations d'assurance-emploi.

Enfin, de nombreuses études ^{Note de bas de page 38} indiquent que le recours fréquent aux prestations d'assurance-chômage a augmenté considérablement après l'instauration des règles sur les DEREMPA en 1978. Par exemple, en utilisant la définition d'un « prestataire fréquent », c'est-à-dire trois périodes d'assurance-chômage ou plus en cinq ans, Wesa (1995) a démontré que, chez les hommes, le pourcentage de prestataires d'assurance-chômage qui étaient des prestataires fréquents a augmenté, étant passé d'environ 43 % en 1978 au taux élevé de 58 % en 1988. Chez les femmes, ce pourcentage est passé d'environ 23 % en 1978 à plus de 40 % à la fin des années 1980. Ces statistiques démontrent que l'instauration des règles sur les DEREMPA n'a pas découragé le recours fréquent aux prestations d'assurance-chômage par la suite.

Q-8 : Quelles sont les caractéristiques des personnes que les règles sur les DEREMPA dissuadent de devenir des utilisateurs ultérieurs fréquents du régime d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi?

Les constatations de la question 7 indiquent que les règles sur les DEREMPA ont peu d'impact pour ce qui est de dissuader les prestataires de recourir fréquemment aux prestations d'assurance-emploi à l'avenir. L'on ne peut donc définir de caractéristiques propres aux personnes qui sont dissuadées de devenir des utilisateurs fréquents du régime.

Q-9 : Les règles sur les DEREMPA renforcent-elles le lien entre l'activité sur le marché du travail et le droit à des prestations d'assurance-emploi?

Idéalement, une comparaison du nombre d'heures travaillées par les DEREMPA et par les travailleurs qui ne sont pas des DEREMPA, avant et après la mise en œuvre des règles sur les DEREMPA, aurait réglé cette question. Malheureusement, aucune donnée administrative exacte antérieure à 1978 n'est disponible. Il reste que la question peut-être réglée en partie si l'on met l'accent sur l'impact de la réforme de 1996 de l'assurance-emploi, laquelle a fait passer la norme d'admissibilité minimale pour les DEREMPA de 20 à 26 semaines (ou 910 heures).

Au moyen du fichier des relevé d'emploi et des données du profil vectoriel, on a procédé à l'analyse des travailleurs dont l'emploi avait cessé entre juin 1991 et mai 1993 (avant le projet de loi C-17), entre juin 1994 et mai 1996 (après le projet de loi C-17 et avant le projet de loi C-12), et entre juin 1997 et mai 1999 (après le projet de loi C-12) ^{Note de bas de page 39} . Les constatations descriptives indiquent que le nombre moyen d'heures travaillées par les non- DEREMPA au cours de ces trois périodes est passé de 1 149 heures à 1 176 heures, et à 1 239 heures après le projet de loi C-12. Pour les DEREMPA, le nombre d'heures travaillées a été ramené de 769 heures à 738, et à 672 après le projet de loi C-12. Les analyses multidimensionnelles qui ont pris en considération les conditions économiques (au moyen du taux de chômage) ont confirmé ces constatations descriptives ^{Note de bas de page 40} .

En ce qui concerne les travailleurs DEREMPA (ceux qui l'étaient à la date de leur relevé d'emploi) par rapport aux prestataires DEREMPA (ceux qui l'étaient à la date à laquelle ils ont touché des prestations d'assurance-emploi), l'analyse du fichier des RE et des données du PV indique que le projet de loi C-12 a eu pour effet de réduire le nombre d'heures travaillées par les travailleurs DEREMPA (une baisse de plus de 100 heures par relevé d'emploi), mais qu'il a eu un léger impact positif sur le nombre d'heures travaillées par les prestataires DEREMPA (un peu plus de 20 heures par relevé d'emploi). Cela signifie que les DEREMPA n'ayant présenté aucune demande comptaient en moyenne plus de 100 heures de moins par relevé d'emploi après le projet de loi C-12 que les DEREMPA n'ayant présenté aucune demande avant le projet de loi C-12. Les DEREMPA qui ont présenté une demande après le projet de loi C-12 comptaient environ 20 heures de travail de plus par RE que les DEREMPA qui ont présenté une demande avant le dépôt du projet de loi C-12. Ces constatations appuient l'idée selon laquelle la disposition sur les DEREMPA a eu un impact différent sur divers sous groupes au sein de la population des DEREMPA. Cette même disposition pourrait être réputée avoir encouragé ceux qui sont les plus susceptibles de présenter une demande d'assurance-emploi à tenter d'obtenir du travail supplémentaire, alors que l'impact sur les travailleurs ayant eu une activité minimale sur le marché du travail, dont les attentes au chapitre de l'obtention de prestations d'assurance-emploi sont limitées, aurait pu être négligeable.

Ainsi que l'on s'y attendait, l'analyse du fichier des relevé d'emploi et des données du profil vectoriel a démontré une baisse sensible de la proportion des DEREMPA admissibles à des prestations d'assurance-emploi (33,7 p. 100) comparativement aux deux périodes visées par le régime de l'assurance-chômage (50,7 et 47,3 p. 100). Ces constatations ont été corroborées dans la partie I de l'Évaluation sommative de l'assurance-emploi en 2006, qui indiquait également que le sixième des nouveaux arrivants ayant subi l'impact de la réforme de l'assurance-emploi en 1996 (à savoir la hausse du nombre d'heures de travail requises de 700 à 910 pour être admissibles à des prestations d'assurance-emploi en tant que DEREMPA) avaient été en mesure également de hausser leurs heures pour maintenir leur admissibilité à des prestations.

Il est ressorti des groupes de discussion que, puisque la plupart des participants ignoraient l'existence de la réglementation sur les DEREMPA (bien qu'ils aient tous été recrutés comme étant des DEREMPA probables compte tenu des renseignements fournis dans leur relevé d'emploi et des données du profil vectoriel), ils ne planifiaient pas leur emploi en fonction de cette réglementation. Quelques uns d'entre eux ont mentionné que, s'ils avaient été au courant des règles sur les DEREMPA, ils auraient pu être en mesure de changer leur comportement sur le marché du travail. De nombreux des participants à qui il ne manquait que quelques heures auraient pris des dispositions pour obtenir les heures supplémentaires requises afin d'être admissibles à des prestations d'assurance-emploi.

On ne peut donc pas dire clairement si les règles sur les DEREMPA ont eu pour effet de renforcer le lien entre l'activité sur le marché du travail et le droit à des prestations d'assurance-emploi. Il est clair cependant que les modifications apportées aux règles sur les DEREMPA peuvent entraîner des changements au niveau de l'effort de travail par un certain groupe de travailleurs, car le sixième environ des DEREMPA qui ont ressenti l'effet du resserrement de la disposition par suite de la réforme de l'assurance-emploi ont accru leur effort de travail ^{Note de bas de page 41} . On ne peut cependant pas, sur ce fondement, tirer des conclusions sur l'impact qu'aurait l'élimination des règles sur les DEREMPA sur la main-d'œuvre entière.

Q-10 : Les règles régissant les DEREMPA mènent elles les travailleurs à accroître leur activité sur le marché du travail?

Pour mesurer l'activité sur le marché du travail, on a procédé à l'analyse des données administratives tirées du fichier des relevé d'emploi et des données du profil vectoriel en plus de déterminer le nombre moyen d'emplois détenus par les DEREMPA et le nombre d'heures ou de semaines travaillées avant et après les projets de C-12 et C-17 au moyen d'analyses d'estimations statistiques.

Les constatations révèlent qu'il n'existe aucune réponse claire à la question de savoir si les changements apportés aux règles sur les DEREMPA ont mené les travailleurs à accroître leur activité sur le marché du travail :

• Après le dépôt des projets de C-12 et C-17, le nombre d'emplois détenus par les DEREMPA a diminué bien que le nombre d'emplois détenus par les DEREMPA ayant présenté une demande de prestations ait augmenté.
• En ce qui concerne le nombre d'heures ou de semaines travaillées dans le même emploi, les résultats montrent que, dans la période qui a suivi le dépôt des projets de C-12 et C-17, le nombre de semaines travaillées par les DEREMPA dans le même emploi a connu une hausse bien que le nombre de semaines travaillées par les DEREMPA qui ont présenté une demande de prestations ait diminué.

3.3 Impacts et effets sur le programme

Q-11 : Dans quelle mesure les DEREMPA sont-elles moins susceptibles d'être admissibles à des prestations d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi que les personnes qui ne sont pas des DEREMPA?

L'analyse des données administratives fondée sur les fichiers des RE et les données du PV indique que les DEREMPA sont moins susceptibles dans une proportion d'un tiers d'être admissibles à l'assurance-emploi que les personnes qui ne sont pas des DEREMPA ^{Note de bas de page 42} . Les résultats indiquent également que le dépôt du projet de loi C-12, qui a fait passer la norme d'admissibilité pour les DEREMPA de 20 à 26 semaines d'emploi assurable (910 heures), a eu un impact considérable sur le taux d'admissibilité des DEREMPA, réduisant leur admissibilité de 10 p. 100 environ.

Une autre analyse, fondée sur les données de l'Enquête par panel sur l'interruption d'emploi (ECPIE), menée par Kapsalis (2000), indique qu'en moyenne, 36 500 DEREMPA ont subi les effets des règles chaque mois en 1997 (ils n'étaient pas admissibles à l'assurance-emploi, mais ils l'auraient été sous le régime des anciennes règles) ^{Note de bas de page 43} . En conséquence, le nombre moyen de prestataires mensuels en 1997 a été réduit de 5,8 p. 100 à peu près. Il importe de noter qu'environ 9 100 travailleurs (par mois) qui n'auraient par ailleurs pas été admissibles en vertu des nouvelles règles sur les DEREMPA ont réussi à obtenir des heures de travail supplémentaires afin de satisfaire à la norme d'admissibilité plus rigoureuse ^{Note de bas de page 44} .

Dans un autre rapport qui reposait aussi sur l'ECPIE, Phipps et MacPhail (2000) ont étudié la mesure dans laquelle le passage de l'asurance-chômage à l'assurance-emploi a restreint l'accès pour les DEREMPA à des prestations d'assurance-emploi ^{Note de bas de page 45} . L'étude porte surtout sur deux volets du changement au programme - le resserrement de la norme d'admissibilité et le passage d'un régime fondé sur les semaines assurance-chômage à un régime fondé sur les heures assurance-emploi. Les constatations ont démontré que les DEREMPA étaient beaucoup moins susceptibles de toucher des prestations, tant sous le régime de l'assurance-chômage que de l'assurance-emploi. Les taux d'obtention de prestations par les DEREMPA représentaient de manière générale la moitié du taux des non DEREMPA. Le resserrement de la norme d'admissibilité a eu pour effet de restreindre considérablement l'accès aux prestations par les DEREMPA, mais le passage d'un régime fondé sur les heures a amélioré sensiblement la situation - peut-être du fait que les DEREMPA sont plus susceptibles d'occuper des emplois non typiques. L'effet net des deux modifications à la politique s'est donc traduit par une faible réduction du taux global d'obtention de prestations pour les DEREMPA. Ces constatations ont été confirmées également dans un Rapport de contrôle et d'évaluation de 2002 et dans un autre Rapport de contrôle et d'évaluation de 2005 ^{Note de bas de page 46} .

En outre, une analyse des taux d'admissibilité et d'obtention des DEREMPA et des non DEREMPA, tels qu'ils sont définis aux fins des données administratives longitudinales, a établi une comparaison entre le taux d'obtention de prestations d'assurance-emploi des DEREMPA et des non-DEREMPA pour l'année d'imposition 2004 ^{Note de bas de page 47} . Les résultats indiquent que le pourcentage des DEREMPA qui ont touché des prestations d'assurance-emploi en 2004 était beaucoup plus bas que celui des non-DEREMPA (5,1 p. 100 par rapport à 18,6 p. 100).

Pour examiner une période plus longue, on a procédé à une analyse supplémentaire fondée sur les données tirées de l'ECPIE pour ceux dont l'emploi avait cessé entre 1995 et 2003 ^{Note de bas de page 48} . Ainsi que l'on s'y attendait, les résultats montrent que les jeunes DEREMPA et les DEREMPA qui ne sont pas des jeunes sont à peu près 12 p. 100 moins susceptibles de percevoir des prestations que tous les non-DEREMPA ^{Note de bas de page 49} .

Q-12 : Dans quelle mesure certains types de DEREMPA sont-ils moins susceptibles d'être admissibles à des prestations d'awssurance-chômage ou d'assurance-emploi que d'autres types de DEREMPA?

Ainsi que le montrent le tableau 2.2 et les constatations se rapportant à la question no 4, bien que les divers groupes de DEREMPA diffèrent considérablement au chapitre de leurs habitudes sur le marché du travail et de l'étape de la vie à laquelle ils en sont, ils sont tous traités de la même manière sous le régime des règles régissant les DEREMPA. Cependant, leur admissibilité à des prestations d'assurance-emploi et les taux d'obtention de prestations diffèrent considérablement par la suite.

L'analyse de la base de DAL a montré qu'en 2004, un nombre moins élevé de jeunes touchaient des prestations d'assurance-emploi parmi les DEREMPA (2,1 p. 100). Cela s'explique probablement du fait que de nombreux jeunes sont étudiants à temps plein et qu'habituellement, ils ne sont pas admissibles à des prestations d'assurance-emploi. Le fait que les jeunes ont une activité plus faible sur le marché du travail pourrait être une autre explication plausible. Parmi les nouvelles mères qui sont des DEREMPA, le taux d'obtention de prestations d'assurance-emploi est beaucoup plus élevé (19,9 p. 100), probablement en raison de la présence de prestations de maternité. Enfin, le versement de prestations d'assurance-emploi est à peu près le même chez les immigrants récents (5,5 p. 100) et chez tous les DEREMPA (5,1 p. 100).

Une analyse supplémentaire des données sur les immigrants reposant sur les données tirées du Recensement pour les années 1981, 1986, 1991, 1996 et 2001 indique que le taux de versement de prestations d'assurance-emploi aux immigrants très récents au Canada (c.-à-d. ceux qui ont immigré au cours des deux années précédentes et qui sont les plus susceptibles d'être des DEREMPA) tend à être plus faible ^{Note de bas de page 50} . En revanche, le taux de versement de prestations d'assurance-emploi aux immigrants qui vivent au Canada depuis deux à cinq ans tend à être plus élevé que celui des autres immigrants. Par la suite, plus un immigrant vit longtemps au Canada, plus son rendement sur le marché du travail et sa rémunération sont susceptibles de s'améliorer, ce qui a pour effet de réduire son recours au programme d'assurance-emploi.

Enfin, dans la revue de la littérature, citons une étude (Phipps et MacPhail (2000)) dans laquelle les auteurs ont tenté de cerner certains résultats différents selon qu'une personne devient ou redevient membre de la population active. On estime que l'effet global de la qualité de nouvel arrivant (indépendamment du projet de loi C-12) est négatif, ce qui signifie que les travailleurs qui redeviennent membres de la population active sont plus susceptibles d'être admissibles à des prestations. En ce qui concerne l'impact du projet de loi C-12, cependant, la hausse du nombre de semaines requises de 20 à 26 a eu pour effet de réduire l'accès à des prestations chez les mères qui redeviennent membres de la population active, mais l'adoption du régime fondé sur les heures n'a pas eu ce même effet.

Q-13 : Dans quelle mesure les DEREMPA qui ont occupé un emploi assurable pendant un nombre d'heures insuffisant touchent elles des prestations d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi?

L'analyse des données administratives indique que 6,0 p. 100 de toutes les DEREMPA qui ont touché des prestations d'assurance-emploi avaient occupé un emploi assurable pendant un nombre d'heures insuffisant au cours de leur période de référence. Par comparaison, 1,4 p. 100 de tous les prestataires qui n'étaient pas des DEREMPA et qui avaient touché des prestations d'assurance-emploi comptaient un nombre insuffisant d'heures assurables ^{Note de bas de page 51} . Ainsi qu'on le signale dans la section 2.3, cela s'explique par le fait que certains DEREMPA ont des heures prescrites liées à un emploi sur le marché du travail qui doivent être prises en considération.

Les entrevues menées auprès des fonctionnaires administratifs de RHDCC ont donné lieu à des réponses diverses en ce qui a trait à la mesure dans laquelle les DEREMPA qui ont occupé un emploi assurable pendant un nombre insuffisant d'heures touchent des prestations d'assurance-emploi. En moyenne, approximativement 1 à 10 p. 100 de tous les DEREMPA qui touchent des prestations d'assurance-emploi n'ont pas occupé un emploi assurable pendant un nombre d'heures suffisant.

Lorsqu'ils ont été interrogés sur les raisons pour lesquelles les DEREMPA qui ont occupé un emploi assurable pendant un nombre d'heures insuffisant pourraient être admissibles à des prestations d'assurance-emploi, les représentants administratifs de RHDCC ont invoqué quatre raisons principales, qui toutes relèvent de la catégorie des heures prescrites : le répondant suivait un cours de formation approuvé par le ministère; le répondant a été malade pendant une longue période; il n'était pas au travail parce qu'il touchait des indemnités d'accident du travail; il avait été incarcéré ^{Note de bas de page 52} .

Q-14 : Quels sont les impacts et les effets du projet pilote?

Le projet pilote sur les DEREMPA a permis de vérifier si le fait de donner droit aux prestations d'assurance-emploi après 840 heures de travail, plutôt que 910 heures, aux travailleurs qui arrivent sur le marché du travail ou qui y reviennent après une longue absence et de les informer de l'existence des programmes d'emploi de l'assurance-emploi améliorerait leur employabilité et permettrait de réduire leur dépendance future à ces prestations d'assurance-emploi.

Le projet pilote en question a été mis en branle le 11 décembre 2005 et a été prolongé jusqu'au 4 décembre 2010. Il a permis de vérifier ses impacts sur le marché du travail en invitant les travailleurs satisfaisant aux conditions requises à communiquer soit avec les services d'aide à l'emploi, soit avec le centre d'emploi local provincial ou territorial pour obtenir de l'aide en vue d'élaborer un plan qui leur permettrait de répondre à leurs besoins en matière d'emploi et qui les aiderait à retourner au travail. Cette aide pouvait revêtir la forme de renseignements sur le marché du travail et des services comme le counseling, la prise de décisions sur la carrière et l'orientation vers une activité profitable pour l'obtention d'un emploi, comme une formation.

Les constations indiquent que le projet pilote sur les DEREMPA a engendré une hausse de cinq pour cent de la probabilité qu'un DEREMPA qui réside dans l'une des régions visées par le projet pilote soit admissible à l'assurance-emploi ^{Note de bas de page 53} . De plus, il semble clair que le projet pilote a engendré chez les DEREMPA (ou leurs employeurs) un changement de comportement sur le marché du travail, plus particulièrement la probabilité accrue qu'un DEREMPA qui habite dans une région visée par le projet pilote accumule entre 840 et 909 heures assurables au cours de la période de référence, et la probabilité réduite qu'un DEREMPA habitant une telle région compte entre 910 et 949 heures assurables.

La mise en branle du projet pilote sur les DEREMPA semble n'avoir eu aucun effet important sur les autres volets des résultats d'un DEREMPA sur le marché du travail, notamment sur la durée des prestations d'assurance-emploi, sur le nombre d'heures travaillées au cours de la période précédant la période de référence, sur la durée de la période de chômage à la suite de la perte d'un emploi, sur la décision de suivre une formation ou de déménager.

Q-15 : Quel est l'impact de la réforme du projet de loi C-2 de 2001?

Par suite du dépôt du projet de loi C-2 en 2001, les travailleurs qui redeviennent membres de la population active et qui ont touché des prestations de maternité ou parentales pendant une semaine complète ou plus au cours des 208 semaines qui précèdent la période de préadmissibilité ne sont pas considérés comme étant des travailleurs qui redeviennent membres de la population active, de sorte qu'ils peuvent être admissibles à des prestations ordinaires pour des périodes de prestations établies le 1^er octobre 2001 ou après cette date.

Avant le dépôt du projet de loi C-2, les personnes qui redevenaient membres de la population active et qui possédaient une expérience de travail précédente importante, mais qui étaient restées à l'écart de la vie active pendant un an ou plus pour élever une famille étaient traitées comme si leur activité sur le marché du travail était nulle. La modification législative prévue dans le projet de loi C-2 pour les personnes qui redeviennent membres de la population active a permis de faciliter aux parents la tâche de satisfaire aux conditions d'admissibilité à des prestations ordinaires après leur retour sur le marché du travail à la suite d'une longue absence pour élever des enfants. Ce changement ciblait les parents qui avaient touché des prestations de maternité ou parentales pendant une semaine ou plus à tout moment au cours des quatre années précédant la période de référence du prestataire. Les parents qui redeviennent membres de la population active et qui satisfont aux normes d'admissibilité ordinaires qui s'appliquent dans la région où ils résident tirent profit des nouvelles règles. Cela s'applique aux prestataires pêcheurs et autres.

Un récent rapport interne fondé sur les données tirées de l'ECPIE indique que la nouvelle définition de DEREMPA énoncée dans le projet de loi C-2 ne change pas sensiblement le pourcentage des travailleurs qui sont des DEREMPA ^{Note de bas de page 54} . D'après les constatations, 26,8 p. 100 de tous les répondants étaient des DEREMPA avant le projet de loi C-2, tandis que 26,5 p. 100 l'étaient après le projet de loi C-2. Si l'on restreint l'analyse aux seules femmes, on obtient le même résultat - 30,8 p. 100 étaient des DEREMPA avant le projet de loi C-2 et 30,3 p. 100 l'étaient après le projet de loi C-2.

Au chapitre du versement de prestations d'assurance-emploi, ainsi qu'on l'avait prévu, il ne semble pas que la réforme du projet de loi C-2 ait engendré un changement profond. Avant le projet de loi C-2, 13,1 p. 100 de tous les DEREMPA et 12,5 p. 100 des DEREMPA qui étaient des femmes touchaient des prestations d'assurance-emploi. Après le projet de loi C-2, ces pourcentages s'élevaient respectivement à 13,0 p. 100 et à 12,4 p. 100.

L'analyse des données administratives tirées du fichier des relevés d'emploi et des données du profil vectoriel confirme que le projet de loi C-2 a eu une incidence sur l'admissibilité à l'assurance-emploi non pas des DEREMPA en général, mais d'un groupe de personnes donné qui avaient touché des prestations de maternité, parentales ou d'adoption au cours des cinq années précédentes.

3.4 Rapport coût-efficacité du programme et solutions de rechange

Q-16 : Quelles sont les économies annuelles que les règles régissant les DEREMPA permettent au régime d'assurance-emploi ou d'assurance-chômage de réaliser?

Le 29 août 1978, le Cabinet a consenti à ce que six modifications de la Loi sur l'assurance-chômage visant à obtenir des réductions des besoins de trésorerie se situant autour de 530 à 630 millions de dollars au cours de l'exercice financier 1979-1980 et s'établissant entre 750 et 900 millions de dollars au cours de l'exercice financier de 1980-1981, soient déposées devant le Parlement le plus rapidement possible pour prendre effet le 1er janvier 1979 ou le plus tôt possible par la suite.

Les six modifications comportaient une disposition touchant les nouveaux membres (les personnes qui redeviennent membres de la population active n'étant pas mentionnées à ce moment-là). Il a été recommandé que les nouveaux arrivants sur le marché du travail soient assujettis à une norme d'admissibilité initiale plus rigoureuse. Les économies annuelles ont été estimées à 300 millions de dollars, bien qu'il soit difficile de les établir avec exactitude en raison des changements intervenus au niveau de la taille du programme et des impacts sur le comportement.

L'analyse documentaire mentionne une étude (Kapsalis [2000]) dont l'auteur a tenté de mesurer l'impact des règles régissant les DEREMPA (plus particulièrement l'impact de la réforme de l'assurance-emploi en 1996) sur les paiements de prestations. L'étude a examiné les économies maximales produites pour le régime d'assurance-emploi par le resserrement de la norme d'admissibilité à l'égard des DEREMPA, tout en gardant à l'esprit que certaines des économies pourraient simplement être le fruit d'un report de prestations.

Compte tenu des données de 1995, la norme d'admissibilité plus rigoureuse pour les DEREMPA en vertu du projet de loi C-12 aurait pu permettre de réduire d'environ 36 500 le nombre mensuel moyen de prestataires ordinaires en 1997 et de 520 millions de dollars environ le total des paiements de prestations ordinaires. Ces chiffres tiennent compte de l'impact des effets comportementaux, bien que l'on risque de sous-estimer la réponse comportementale réelle si les DEREMPA réussissent moins bien à rajuster leurs heures assurées, ce qui signifie que les économies réelles seraient supérieures à 520 millions de dollars. Cependant, compte tenu du vieillissement continu de la population, en particulier la vaste cohorte de « babyboomers » ^{Note de bas de page 55} , il est probable qu'il y ait moins de DEREMPA aujourd'hui qu'en 1995, ce qui sous-entend que les économies réelles imputables aux nouvelles règles sur les DEREMPA sont désormais inférieures à 520 millions de dollars.

Ces économies pour le régime d'assurance-emploi sont beaucoup plus élevées que celles qu'a engendrées la règle de l'intensité, laquelle constitue un autre volet des réformes de l'assurance-emploi en 1996 et une solution de rechange aux règles sur les DEREMPA pour réduire le recours ultérieur fréquent aux prestations d'assurance-emploi. La règle de l'intensité a permis de réduire le taux de prestations d'assurance-emploi d'un point de pourcentage pour chaque période de 20 semaines de prestations ordinaires ou de pêcheurs perçues au cours des cinq années précédentes, jusqu'à concurrence d'une réduction maximale de cinq points de pourcentage. L'analyse montre que la règle de l'intensité, qui a été abrogée en 2001, a engendré des économies de près de 400 millions de dollars pour le régime de l'assurance-emploi au cours de la période de quatre ans pendant laquelle elle a été en vigueur ^{Note de bas de page 56} .

Q-17 : Quelles sont les économies annuelles qu'engendre, pour le régime d'assurance-chômage ou d'assurance-emploi, la solution qui consiste à dissuader certains travailleurs de devenir des utilisateurs ultérieurs fréquents de ce régime?

Pour calculer les économies de coûts annuelles du régime de l'assurance-emploi qu'engendre la solution qui vise à décourager certains travailleurs de devenir des utilisateurs fréquents à l'avenir, il faudrait faire une comparaison antérieure et postérieure à la période au cours de laquelle les règles sur les DEREMPA ont été mises en place (c.-à-d. en 1978). Toutefois, puisque l'on ne dispose d'aucune donnée remontant à cette époque, l'accent est plutôt mis sur l'impact de la réforme de l'assurance-emploi en 1996 qui a eu pour effet de rehausser la norme d'admissibilité pour les DEREMPA, faisant passer le nombre d'heures requises de 700 à 910.

L'analyse des données a permis de mesurer l'impact, sur les coûts annuels de l'assurance-emploi, de l'abrogation de la réforme de l'assurance-emploi en 1996 (à savoir un assouplissement de la norme d'admissibilité pour les DEREMPA, passée de 910 heures à 700 heures) ^{Note de bas de page 57} . Les constatations font ressortir que la réduction de la norme d'admissibilité de 910 heures à 700 heures entraînerait des coûts supplémentaires de 0,4 p. 100 pour ce régime. Étant donné que la valeur annuelle en dollars des prestations ordinaires d'assurance-emploi versées au cours des dernières années se situe autour de huit milliards de dollars, cela signifie que la réforme de l'assurance-emploi de 1996 a permis au régime d'économiser environ 32 millions de dollars au cours des dernières années en décourageant certains travailleurs de devenir des utilisateurs fréquents à l'avenir.

Q-18 : Quels sont les coûts administratifs qu'entraîne la nécessité de déterminer la qualité de DEREMPA?

Les données recueillies grâce aux entrevues menées auprès d'experts indiquent que les coûts administratifs supplémentaires engendrés par la nécessité de déterminer la qualité de DEREMPA sont négligeables. Cela s'explique par le fait que les demandes présentées par des DEREMPA représentent moins du quart de toutes les demandes d'assurance-emploi, la plupart des demandes présentées par des DEREMPA indiquant clairement qu'un travailleur se situe bien en deçà du seuil de 490 heures assurables au cours de la période d'admissibilité qui s'applique à l'égard des DEREMPA. Donc, l'agent de l'assurance-emploi a rarement besoin d'effectuer des vérifications du contexte factuel (p. ex. l'examen de l'historique des demandes d'assurance-emploi d'un prestataire ou toute interruption de l'emploi pendant toute la période de référence) ou d'appeler les prestataires, les anciens employeurs ou les ministères. En outre, le système de soutien aux agents (une application informatique utilisée par les agents de l'assurance-emploi pour évaluer les demandes d'assurance-emploi) évalue automatiquement les cas de DEREMPA, après vérification des interruptions d'emploi par l'agent de l'assurance-emploi, ce qui diminue la nécessité pour ces derniers d'évaluer de telles situations.

3.5 Application du programme

Q-19 : De quelle manière la qualité de DEREMPA est elle déterminée par les agents de l'assurance-emploi des Centre Service Canada?

Dans les rares cas où c'est un agent de l'assurance-emploi des Centre Service Canada qui doit déterminer manuellement la qualité de DEREMPA, celui-ci doit vérifier si un demandeur a accumulé le nombre d'heures requises au cours de la période précédant la période de référence (c.?à-d. la période de 52 semaines qui précède la période de référence de 52 semaines). Il arrive souvent que le prestataire compte 910 heures assurables ou plus au cours de la période de référence. Dans de tels cas, il n'est pas nécessaire pour les agents de l'assurance-emploi de déterminer le degré d'activité du prestataire sur le marché du travail au cours de la période précédant la période de référence, car le prestataire sera admissible à des prestations d'assurance-emploi qu'il soit une DEREMPA ou non. De même, l'agent de l'assurance-emploi n'a pas nécessairement à déterminer la qualité de DEREMPA du prestataire qui compte moins de 420 heures d'emploi assurable au cours de la période de référence, car ce dernier ne sera pas admissible à des prestations même en tant que travailleur autre qu'un DEREMPA, sans égard à la région économique dans laquelle il réside.

Toutefois, dans les cas où le prestataire compte entre 420 et 910 heures d'emploi assurable au cours de la période de référence, l'agent de l'assurance-emploi doit déterminer le degré d'activité sur le marché du travail au cours de la période précédant la période de référence. La question est souvent peu claire, car le relevé d'emploi n'indique que le nombre d'heures travaillées pendant la période de référence de 52 semaines. Il arrive souvent que le prestataire soit tenu d'établir son activité sur le marché du travail en ce qui concerne les « heures prescrites », ainsi qu'il est indiqué dans la section 2.3.

Parfois, la question de savoir si un travailleur compte un nombre d'heures travaillées suffisant au cours de la période précédant la période de référence ne soulève aucun doute. Si, par exemple, le relevé d'emploi indique qu'un prestataire a travaillé pendant trois ans pour un employeur, mais qu'il ne compte que 800 heures d'emploi au cours de la période de référence de 52 semaines, le nombre de semaines travaillées au cours de la période de référence devient crucial pour déterminer le nombre d'heures travaillées au cours de la période précédant la période de référence. L'agent de l'assurance-emploi devrait supposer que le prestataire qui a travaillé pendant 52 semaines et qui comptait 800 heures d'emploi au cours de la période de référence a travaillé aussi pendant 800 heures au cours de la période précédant la période de référence. Il faut poser cette hypothèse, que le prestataire ait en fait travaillé 500 ou 1 800 heures au cours de la période précédant la période de référence, parce qu'il aura travaillé le même nombre de semaines (52) au cours de la période précédant la période de référence. Comme il ne dispose d'aucune autre information, l'agent de l'assurance-emploi doit estimer le nombre d'heures travaillées, estimation qui dans certains cas ne sera pas exacte.

Par ailleurs, le contraire est aussi vrai. Si le même prestataire avait occupé l'emploi en question pendant une année et demie seulement, on supposerait alors qu'il n'a travaillé que pendant 400 heures au cours de la période précédant la période de référence. Cela est attribuable au fait qu'il y aurait eu une période d'emploi de 26 semaines seulement au cours de la période précédant la période de référence. Il est donc possible qu'un prestataire soit placé par erreur dans la catégorie des DEREMPA et qu'on lui refuse des prestations d'assurance-emploi alors qu'en fait, il comptait plus de 490 heures d'emploi au cours de la période précédant la période de référence. Dans de tels cas, l'agent de l'assurance-emploi doit aussi prendre en considération les éléments suivants :

• Les heures pour lesquelles des prestations ont été payées ou sont payables, calculées sur le fondement de 35 heures par semaine pour chaque semaine de prestations versées.
• Les heures qui se rapportent à une situation découlant d'un emploi assurable ou à une situation qui rend impossible le versement de prestations. Les agents de l'assurance-emploi doivent calculer manuellement, pour chacune des semaines suivantes, 35 heures par semaine pour toute semaine pour laquelle les prestataires ont reçu ou recevront :
  • des indemnités d'accident du travail, sous forme autre qu'une somme globale ou qu'un règlement permanent;
  • une rémunération au titre d'une assurance-salaire;
  • des indemnités payées en raison d'un retrait préventif du travail;
  • une somme d'argent qui rend impossible le versement de prestations d'assurance-emploi en raison de la répartition de la rémunération au cours du délai de carence de deux semaines.
• L'agent de l'assurance-emploi doit aussi prendre en considération toute semaine pendant laquelle un prestataire :
  • a participé à un cours de formation à la demande d'un représentant désigné de RHDCC;
  • occupait un emploi dans le cadre d'un travail indépendant ou d'un programme de création d'emplois;
  • n'a pas travaillé, mais a obtenu une rémunération qui a empêché une interruption de la rémunération;
  • a purgé une partie du délai de carence;
  • était sans emploi pendant un arrêt de travail attribuable à un conflit de travail (p. ex. grève ou lock-out);
  • était visé par une exclusion.

Donc, bien qu'un prestataire puisse être classé dans la catégorie des DEREMPA si l'on ne tient compte que des heures d'emploi assurable, il pourrait compter plus de 490 heures si l'on tient compte d'autres situations qui sont réputées représenter une activité sur le marché du travail, comme le versement d'indemnités d'accident du travail et le versement d'une rémunération au titre d'une assurance?salaire.

De manière générale, le prestataire n'a pas à étayer les renseignements déjà connus de la Commission de l'assurance-emploi, comme les semaines pour lesquelles des prestations d'assurance-emploi ont été versées ou une rémunération d'emploi qu'il a déclarée dans une demande précédente. Cependant, tous les autres renseignements doivent être fournis à l'agent de l'assurance-emploi chargé d'étudier la demande ^{Note de bas de page 58} .

Documents préparés pour l'évaluation sommative des travailleurs qui deviennent ou redeviennent membres de la population active

FLEISHMAN-HILLARD (2007), « Expert Interviews for the Evaluation of the New Entrants and Re-Entrants Rules », RHDCC.

GRAY, D. et T. McDONALD (2007), « Literature Review of the Employment Insurance New Entrant and Re-Entrant Provision », document de travail, RHDCC.

RHDCC (2009), « Impacts and Effects of the New Entrant and Re-Entrant Rules ».

RHDCC (2006a), « New Entrants and Re-Entrants and Immigrants ».

RHDCC (2006b), « Younger Workers and New Entrants and Re-Entrants ».

RHDCC (2006c), « The Repeat Use of EI Benefits by Youth ».

KAPSALIS, C. (2009), « Evaluation of New Entrants: Impact of the NERE Rules on the Future Frequent Use of EI Benefits », RHDCC.

KAPSALIS, C. (2007), « Unlinked LAD Data Analysis for the Evaluation of New Entrants and Re-Entrants », RHDCC.

ROY, A. (2007), « File Review for the Evaluation of New Entrants and Re-Entrants », RHDCC.

THINKLOUNGE MARKET RESEARCH (2007), « Focus Groups for the Formative Evaluation of New Entrants and Re-Entrants », RHDCC.