Évaluation formative : Prestation universelle pour la garde d'enfants, mai 2011

Contexte

Les travaux de recherche ^{Note de bas de page 1} disponibles indiquent que les familles canadiennes dépendent de plus en plus de services de garde d'enfants, la majeure partie d'entre elles ayant régulièrement recours à ces services sous une forme ou une autre. ^{Note de bas de page 2} Même si le gouvernement fédéral n'a jamais fourni directement des services de garde d'enfants, il aide indirectement et directement les Canadiens à payer les coûts engagés pour élever leurs enfants depuis longtemps, notamment au moyen du versement de l'Allocation familiale (abandonnée en 1993), de la Prestation fiscale canadienne pour enfants (qui comprend le Supplément de la prestation nationale pour enfants) ainsi que de la déduction pour frais de garde d'enfants.

La PUGE a été annoncée pour la première fois dans le discours du Trône d'avril 2006, dans lequel le gouvernement du Canada s'engageait à « aider les parents à concilier travail et vie familiale en appuyant leurs choix en ce sens au moyen d'une aide financière directe ». ^{Note de bas de page 3} Elle a été incluse au Plan universel pour la garde d'enfants du gouvernement du Canada annoncé dans le budget de mai 2006, et les premières prestations ont été versées aux bénéficiaires en juillet de la même année. En plus de la PUGE, le Plan universel pour la garde d'enfants comprenait des initiatives de création de places en garderie. Conformément au budget de 2007, le gouvernement fédéral devait transférer 250 millions de dollars par an aux provinces et aux territoires pour financer leurs priorités en matière de places en garderie à compter de l'exercice 2007-2008. Le budget de 2007 faisait également état d'un crédit d'impôt à l'investissement de 25 % pour les entreprises qui créaient de nouvelles places en garderie sur le lieu de travail, jusqu'à concurrence de 10 000 $ par place créée. La PUGE continue d'être une grande priorité du gouvernement du Canada depuis son lancement, des mentions précises ayant été faites à son sujet dans les discours du Trône d'octobre 2007 et de novembre 2008.

Le ministre de RHDCC détient les principaux pouvoirs et assume la responsabilité générale concernant la PUGE. Toutefois, l'Agence du revenu du Canada (ARC) administre la PUGE pour RHDCC. Un protocole d'entente signé par les deux parties décrit les modalités d'administration et de versement de la PUGE. Il comprend également un volet relatif à Service Canada qui intervient dans des activités de promotion et de sensibilisation.

Pour administrer la PUGE, l'ARC utilise les processus et les systèmes administratifs qui servaient déjà à l'administration de la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE), une prestation mensuelle non imposable versée aux familles admissibles afin de les aider à payer les coûts engagés pour élever les enfants de moins de 18 ans. Cette prestation n'est pas automatique, et il faut produire un formulaire de demande pour la recevoir. Les bénéficiaires de la Prestation fiscale canadienne pour enfants qui ont des enfants de moins de six ans reçoivent automatiquement la PUGE. Les parents qui ont des enfants de moins de six ans, mais qui ne reçoivent pas la Prestation fiscale canadienne pour enfants, doivent d'abord demander cette prestation pour recevoir la PUGE.

Portée et méthodologie de l'évaluation

Comme la PUGE est un grand programme législatif, l'évaluation a porté principalement sur sa gouvernance et son administration, notamment l'efficacité des activités de communication et de promotion, la notoriété de la PUGE, sa portée, ses systèmes d'administration et la mesure de son rendement.

Pour faire en sorte d'obtenir des résultats fiables, on a eu recours à de multiples sources de données pour réaliser l'évaluation. Mentionnons particulièrement les méthodes de recherche suivantes :

• un bilan documentaire;
• une analyse des données administratives;
• dix-neuf entrevues auprès des informateurs clés, membres du personnel et de la direction de RHDCC (y compris Service Canada) et de l'ARC;
• une enquête auprès de 919 bénéficiaires de la PUGE.

Principales constatations et conclusions

Gouvernance

Le cadre de gouvernance et de reddition de comptes mis en place pour la PUGE s'est révélé efficace aux stades initiaux du programme.

Rôles de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC

Les rôles de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC relativement à la gestion et à l'exécution du programme sont clairement définis dans les documents de celui-ci. En outre, un protocole d'entente entre RHDCC et l'ARC, précisant davantage leurs responsabilités respectives, a été élaboré. Ces rôles et responsabilités ont été mis en œuvre, comme prévu à l'origine. Toutefois, les personnes interrogées à RHDCC n'ont pas indiqué clairement le rôle que Service Canada continue de jouer dans les activités de communication, de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE. Le protocole d'entente prévoit que, même si Service Canada doit mener des activités de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE, il incombe à RHDCC de donner l'orientation stratégique de ces activités. Le manque de notoriété est peut-être le résultat de la dissolution du groupe de travail sur les communications qui avait été mis sur pied durant la mise en œuvre du programme. Les répondants clés ont signalé qu'il n'y avait aucun grand secteur de chevauchement ou de double emploi entre RHDCC, l'ARC et Service Canada.

Le protocole d'entente décrivait aussi les mécanismes de gestion de la PUGE, qui consistent en un comité directeur des directeurs généraux responsables de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada, un groupe de travail servant à appuyer les travaux du comité directeur et un groupe de travail sur les communications chargé d'élaborer et de mettre en œuvre des activités de promotion et de sensibilisation. Ces groupes se sont réunis efficacement et fréquemment durant la mise en œuvre initiale du programme. Durant la période visée par l'évaluation, seul le comité directeur de niveau de directeur général était actif, se réunissant ponctuellement pour résoudre des problèmes.

Échange de données

Pour ce qui est de l'échange et de la présentation de données et de renseignements, l'ARC communique régulièrement à RHDCC le nombre de demandes et de paiements, ainsi que des données sur les frais d'administration. Toutefois, deux questions en suspens ont été notées. Tout d'abord, l'annexe G du protocole d'entente entre RHDCC et l'ARC, qui décrit l'échange de données et de renseignements entre les deux organismes, fait toujours l'objet de négociations (EFRVP). Ensuite, on n'a pas encore tout à fait terminé l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. D'après les informateurs clés, le délai de mise en œuvre était très court, par conséquent, on s'est efforcé initialement de mettre en place le programme, les autres aspects administratifs, comme mettre la dernière main au protocole d'entente et à l'EFRVP, devant être terminés après la mise en œuvre de la Prestation. Pour faire en sorte que la législation sur la protection des renseignements personnels soit respectée, les ministères gouvernementaux doivent mener une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée lorsqu'ils créent de nouveaux programmes ou remanient des programmes existants. Même si l'absence d'EFRVP ne semble pas avoir eu d'incidence négative sur l'exécution du programme, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'une exigence administrative et que RHDCC doit mettre un point final à ce document.

Mesure du rendement

Un indicateur sert à rendre compte du rendement de la PUGE respectivement dans le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement annuel du Ministère : il s'agit du pourcentage des familles admissibles qui la reçoivent. La stratégie de mesure du rendement de la PUGE n'a pas encore été mise au point, car ce n'était pas une exigence au moment de la mise en œuvre du programme.

RHDCC se sert des données du recensement pour estimer la participation à la PUGE; le nombre de personnes qui la reçoivent est comparé au nombre de familles ayant des enfants de moins de six ans. ^{Note de bas de page 4} Les rapports sur la portée de la PUGE deviennent de plus en plus inexacts à mesure que les données du recensement vieillissent (le dernier recensement a eu lieu en 2006).

Rendement administratif

Activités de communication, de promotion et de sensibilisation

Durant la mise en œuvre de la PUGE, RHDCC et Service Canada ont mené efficacement des activités de communication, de promotion et de sensibilisation. Après la première annonce de la PUGE dans le discours du Trône de 2006, des activités de communication et de publicité de grande envergure ont été menées, afin de promouvoir la PUGE et d'informer les Canadiens de la Prestation. Il y a eu notamment des publicités dans la presse écrite de juillet 2006 à janvier 2007, des annonces publicitaires à la radio en août et septembre 2006 et des bannières publicitaires dans Internet. Une étude menée après la campagne publicitaire a révélé que les publicités faites sur la PUGE dans la presse écrite, à la radio et dans Internet en 2006-2007 avaient réussi à accroître la notoriété et la compréhension de la PUGE.

En outre, un site Web complet sur le Plan universel pour la garde d'enfants a été réalisé, et des bulletins de nouvelles ont été produits. Des événements médiatiques et des événements de sensibilisation concernant la PUGE ont également eu lieu. Le site Web a reçu plus de 985 000 visites en 2006 et 692 000 visites en 2007; de plus, la majorité des bénéficiaires de la PUGE (91 %) visés par l'enquête qui ont consulté un site Web du gouvernement du Canada pour obtenir des renseignements sur celle-ci ont indiqué qu'il était facile d'en trouver. Le bulletin de nouvelles a été diffusé à plus de 15 000 parents entre juillet 2006 et janvier 2008.

Notoriété et connaissance de la PUGE

La notoriété et la connaissance de la PUGE sont élevées parmi les parents admissibles, comme le prouve le taux de participation élevé au programme. L'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE a permis de constater que la plupart des répondants (78 %) ont indiqué qu'ils connaissaient suffisamment le programme, et 82 % d'entre eux comprenaient que la Prestation avait pour objet de payer les frais de garde d'enfants ou les frais connexes. Les estimations de la participation au programme sont quelque peu inexactes, car elles comparent le nombre de bénéficiaires au nombre d'enfants déclarés dans le Recensement de 2006 pour déterminer la population admissible. Les estimations récentes laissent supposer que la couverture est pratiquement universelle.

Les informateurs clés croyaient également que les parents étaient au courant de la PUGE et la connaissaient. Toutefois, des préoccupations ont été soulevées relativement à des lacunes éventuelles dans la notoriété parmi certains sous-groupes de population. Cette question est ressortie de l'examen des taux de participation estimatifs, le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest ayant la plus faible couverture. Toutefois, en raison des limites de l'estimation de la couverture fondée sur les données du Recensement de 2006, on ne sait pas si cela représente une vraie lacune dans la couverture. En outre, quelques informateurs clés ont indiqué que l'assujettissement à l'impôt de la Prestation n'est peut-être pas aussi connu que d'autres aspects du programme. Cette préoccupation s'est révélée fondée dans l'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE, qui a indiqué que les deux tiers (64 %) seulement des répondants savaient que la Prestation était imposable.

Les répondants membres de familles à faible revenu qui gagnaient moins de 30 000 $ par an étaient les moins susceptibles de savoir que la Prestation était imposable. Processus de demande et de versement de la PUGE L'infrastructure existante de l'ARC utilisée pour administrer la Prestation fiscale canadienne pour enfants a été adoptée pour la PUGE. Même si cela a été considéré comme économique dans l'analyse de faisabilité, au lancement du programme, des défis se sont posés pour présenter les coûts spécifiques de la PUGE, car ils ne peuvent pas être séparés de ceux de la PFCE. En conséquence, l'ARC a élaboré un cadre d'établissement des coûts dans lequel les frais d'administration de la PUGE ont été estimés à l'aide d'hypothèses. En se fondant sur les demandes de Prestation fiscale canadienne pour enfants présentées en 2007-2008, le coût unitaire estimatif de traitement des demandes de PUGE s'établissait à 6,86 $. En 2008-2009, le coût d'administration de chaque paiement de PUGE était estimé à 1,05 $.

On a constaté que les paiements par dépôt direct étaient un moyen plus économique de verser la Prestation que l'envoi de chèques par la poste (0,19 $ par dépôt direct contre 0,90 $ par chèque ^{Note de bas de page 5} ). La proportion de paiements de PUGE versée par dépôt direct augmente régulièrement depuis le lancement du programme. Toutefois, pendant la période allant de juillet 2008 à mars 2009, 60 % des paiements de PUGE ont été faits par dépôt direct, ce qui est inférieur au taux de 77 % de la PFCE. Quelques personnes interrogées ont laissé entendre qu'il était possible d'accroître le rapport coût-efficacité du programme en combinant les paiements de PUGE à ceux de Prestation fiscale canadienne pour enfants, au lieu d'émettre des chèques ou de faire des dépôts distincts. L'évaluation des normes de service de l'ARC, bien qu'elle ait été menée pour toutes les prestations administrées par l'ARC et pas spécialement pour la PUGE, a révélé que le service offert était de haute qualité.

L'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE, qui a permis de constater que 90 % des répondants avaient indiqué qu'ils étaient satisfaits du processus de demande, l'a également démontré. De même, la plupart des personnes interrogées ont indiqué que le processus de demande était bien conçu et qu'il satisfaisait aux besoins des demandeurs. On a également remarqué que le service de Demande de prestations automatisée ^{Note de bas de page 6} , qui établit des liens entre les services d'enregistrement des naissances provinciaux et les demandes de PUGE, est actuellement mis en place dans les provinces partout au Canada, ce qui simplifiera probablement le processus de demande.

Recommandations

Les recommandations suivantes découlent de l'évaluation :

1. Il est recommandé que le comité directeur de la PUGE, qui se compose de directeurs généraux responsables de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada, s'engage de nouveau à se réunir régulièrement de façon à se conformer aux rôles et aux responsabilités en matière de gestion et d'administration de la PUGE, notamment l'échange des renseignements relatifs aux activités de communication, de promotion et de sensibilisation.
2. Il est recommandé que RHDCC mette la dernière main à la version provisoire de l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, et que RHDCC et l'ARC mettent la dernière main à l'annexe G du protocole d'entente (entente de partage des données).
3. Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, il est recommandé que RHDCC mette en œuvre une stratégie de mesure du rendement de la PUGE.
4. Même si elle se révèle déjà efficiente, il est recommandé que les responsables de la PUGE poursuivent leurs efforts permanents pour rendre plus économique l'administration et l'exécution du programme, notamment en continuant de promouvoir et d'encourager l'utilisation du dépôt direct, en poursuivant la mise en œuvre du service de Demande de prestations automatisée partout au Canada et en étudiant la possibilité de combiner les paiements de PUGE et de PFCE.

Introduction

Une évaluation formative de la Prestation universelle pour la garde d´enfants (PUGE) a été menée d´août 2009 à janvier 2011. Comme la PUGE est un grand programme législatif, l´évaluation a porté principalement sur sa gouvernance et son administration, notamment l´efficacité des activités de communication et de promotion de la PUGE, sa notoriété, sa couverture et son exécution.

La PUGE est une prestation de revenu conçue en vue d'aider les familles canadiennes qui ont de jeunes enfants en appuyant leurs choix en matière de garde d'enfants par un soutien financier direct. Les bénéficiaires reçoivent une prestation mensuelle imposable de 100 $ par enfant de moins de six ans. En 2009-2010, la PUGE a versé une aide financière directe d'environ 2,59 milliards de dollars à 1,55 million de familles pour 2 millions d'enfants. La PUGE est un volet du Plan universel pour la garde d'enfants, qui comprend également l'Initiative sur les places en garderie.

Le ministre de RHDCC détient les pouvoirs et la responsabilité générale relatifs à la PUGE, ce qui comprend l'élaboration de politiques et de programmes, les modifications législatives et les communications stratégiques. L'ARC administre la prestation au nom de RHDCC, ce qui comprend le traitement des demandes, le versement des paiements par l'intermédiaire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la vérification des paiements. Service Canada mène des activités de communication et de sensibilisation au sujet de la PUGE. Le protocole d'entente signé par RHDCC et l'ARC décrit les modalités d'administration et d'exécution de la PUGE.

Principales constatations

La notoriété et la connaissance de la PUGE sont élevées chez les parents admissibles, comme en témoigne le taux de participation élevé au programme qui indique une couverture pratiquement universelle. L'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE a révélé que la plupart de ceux-ci (78 %) pensaient être suffisamment informés sur le programme et qu'une majorité d'entre eux (82 %) savaient que le programme avait pour objet de financer la garde d'enfants ou les dépenses connexes. De plus, la notoriété et la connaissance élevée de la PUGE chez les parents admissibles prouvent l'efficacité des activités de communication, de promotion et de sensibilisation.

L'administration et l'exécution de la PUGE semblent également avoir un bon rapport coût-efficacité puisqu'en 2008-2009, le coût estimé de traitement d'une demande de PUGE s'établissait à 6,86 $, et le coût estimé pour verser un paiement était de 1,05 $. Néanmoins, il ressort des constatations et recommandations qu'il est effectivement possible d'augmenter l'efficacité administrative en améliorant l'administration et l'exécution du programme.

La Direction de la politique sociale de la Direction générale de la politique stratégique et de la recherche détient la responsabilité générale de la PUGE et a préparé les réponses de la direction à chacune des recommandations formulées dans le rapport en consultation avec l'Agence du revenu du Canada (Direction des programmes de prestations) et Service Canada (Direction des partenariats et des offres de service).

Recommandations et mesures de suivi

1. Il est recommandé que le comité directeur de la PUGE, qui se compose de directeurs généraux responsables de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada, s'engage de nouveau à se réunir régulièrement de façon à se conformer aux rôles et aux responsabilités en matière de gestion et d'administration de la PUGE, notamment l'échange des renseignements relatifs aux activités de communication, de promotion et de sensibilisation.
   
   La direction appuie cette recommandation et a convenu de tenir une réunion du comité directeur de la PUGE en octobre 2010. Pendant cette réunion, les membres du Comité ont discuté de nombreuses questions permanentes, dont la mise au point définitive de l'entente sur l'échange de données avec l'ARC (annexe G du protocole d'entente); les exigences de reddition de comptes; la recherche sur la PUGE; l'évaluation formative de la PUGE; les activités de communication et de sensibilisation; les questions relatives aux comptes débiteurs et aux radiations approuvées.
   
   Le Comité s'est entendu pour tenir une rencontre annuelle (la prochaine réunion est prévue en octobre 2011) et organiser d'autres réunions, au besoin, si des questions ou problèmes précis surviennent.
   
   À la suite de la réunion d'octobre 2010, Service Canada a recommencé à transmettre régulièrement à RHDCC les données agrégées sur les activités de communication et de sensibilisation relatives à la PUGE, de même que les demandes de renseignements et d'orientation ainsi que les activités de promotion connexes pour la période de 2006 à 2010. À compter de la fin de 2010, Service Canada a également commencé à produire régulièrement pour RHDCC des rapports de type « tableaux de bord », qui contiennent des renseignements sur le nombre de visites du site Web de Service Canada, les demandes de renseignements à la ligne 1 800 O-Canada, le nombre de visites en personne à Service Canada et les activités de promotion de la PUGE. Service Canada s'est engagé à présenter des rapports trimestriels à RHDCC à l'avenir.
2. Il est recommandé que RHDCC mette la dernière main à la version provisoire de l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, et que RHDCC et l'ARC mettent la dernière main à l'annexe G du protocole d'entente (entente de partage des données).
   
   La direction appuie cette recommandation. Malgré l'absence de l'annexe G, l'ARC continue de fournir des renseignements à RHDCC de façon ponctuelle pour soutenir le transfert de financement à l'ARC ainsi qu'aux fins des rapports et des comptes débiteurs.
   
   Tous les membres du comité directeur interministériel de la PUGE conviennent qu'il faut faire de l'achèvement de l'annexe G une priorité, et RHDCC et l'ARC s'engagent à approuver l'annexe G d'ici la fin octobre 2011.
   
   Une version provisoire de l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée a également été effectuée en collaboration avec l'ARC et est en cours de révision selon les modifications à l'annexe G. À la fin des négociations de l'annexe G, la version provisoire de l'EFVP sera présentée au Comité de protection des renseignements personnels et sécurité informatique (CPRPSI) de RHDCC, puis transmise pour approbation au sous-ministre après les procédures ministérielles habituelles.
3. Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, il est recommandé que RHDCC mette en œuvre une stratégie de mesure du rendement de la PUGE.
   
   La direction appuie cette recommandation. En collaboration avec le personnel de l'évaluation, de la planification et de l'imputabilité ministérielle, les employés de la gestion des données et les responsables du Secrétariat du Conseil du Trésor, une Stratégie de mesure du rendement de la PUGE sera élaborée d'ici décembre 2011. La Stratégie de Mesure du rendement sera entièrement mise en œuvre d'ici la fin de 2012-2013, c'est-à-dire que des données suffisantes seront recueillies pour tous les facteurs relatifs aux résultats et aux extrants du programme.
   
   Pour rendre compte du rendement dans le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement, la PUGE utilise actuellement un facteur précis, le pourcentage de familles admissibles ayant reçu la PUGE (ou taux de participation). RHDCC utilise les données du recensement pour estimer le taux de participation, soit le nombre de bénéficiaires par rapport au nombre d'enfants de moins de 6 ans dans le recensement. Un des inconvénients à utiliser les données du recensement est que l'estimation du taux de participation devient de plus en plus imprécise à mesure que vieillissent les données du recensement (le dernier recensement remonte à 2006). Les fonctionnaires de RHDCC devront donc envisager d'autres mesures qui pourraient servir à calculer avec exactitude les taux de participation à consigner dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2011-2012.
   
   D'autres mesures des résultats de la PUGE pourraient également être présentées dans les prochains rapports ministériels sur le rendement et évaluations du rendement grâce à l'achèvement de la Stratégie de mesure du rendement de la PUGE qui parachèvera certains documents.
4. Même si elle se révèle déjà efficiente, il est recommandé que les responsables de la PUGE poursuivent leurs efforts permanents pour rendre plus économiques l'administration et l'exécution du programme, notamment en continuant de promouvoir et d'encourager l'utilisation du dépôt direct, en poursuivant la mise en œuvre du service de Demande de prestations automatisée partout au Canada et en étudiant la possibilité de combiner les paiements de PUGE et de PFCE.
   
   La direction appuie cette recommandation. Les fonctionnaires de RHDCC et de Service Canada sont en constante collaboration avec les agents de l'ARC afin d'améliorer l'efficacité administrative de la PUGE. Les mesures de suivi actuelles comprennent :
   • Actuellement, environ 64,5 % des paiements de la PUGE sont faits par dépôt direct. Suivant les responsables du programme (la Direction de la politique sociale de la Direction générale de la politique stratégique et de la recherche à RHDCC), Service Canada et l'ARC continueront de promouvoir le dépôt direct. Par exemple, en octobre 2011, l'ARC mènera une campagne en faveur de l'utilisation du dépôt direct pour la PUGE dans le cadre de laquelle elle ajoutera des documents d'information aux paiements de la PUGE envoyés aux clients afin de les encourager à demander le dépôt direct.
   • Toutes les provinces et tous les territoires appuient la mise en place de l'initiative de Demande de prestations automatisée (DPA) et ont mis à jour leurs systèmes informatiques. Cette initiative est un partenariat entre l'ARC et les bureaux de l'état civil des provinces et des territoires qui consiste à offrir aux parents de nouveau-nés le choix de faire un simple X dans le formulaire d'enregistrement de la naissance, ce qui envoie automatiquement une demande pour les prestations fédérales pour enfants, les programmes provinciaux et territoriaux connexes et le crédit pour la TPS/TVH. L'ARC s'engage à collaborer avec les provinces et territoires (Terre-Neuve-et-Labrador, Nouveau-Brunswick, Manitoba, Saskatchewan, Alberta, Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut) qui n'ont pas encore mis en place l'initiative de DPA afin de les aider à le faire.
   • Les agents de RHDCC continuent de collaborer avec l'ARC pour améliorer l'efficacité administrative de la PUGE. Comme la PUGE et la PFCE sont toutes deux versées au moyen de paiements mensuels en argent et comme leurs populations cibles se recouvrent largement, leur interaction et l'optimisation de leurs gains d'efficacité présentent un intérêt tout particulier. RHDCC et l'ARC entreprennent actuellement une analyse des implications de combiner les paiements de la PFCE et de la PUGE.

Conclusion

Les conclusions de l'évaluation formative présentent plusieurs constatations favorables et des aspects à améliorer. Ces observations fourniront des conseils judicieux à la haute direction et aux fonctionnaires de RHDCC qui s'engagent à améliorer continuellement le programme.

1.1 Introduction

Le présent rapport expose les résultats de l'évaluation formative de la Prestation universelle pour la garde d'enfants (PUGE) effectuée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), d'août 2009 à janvier 2011. En vertu de la politique du gouvernement fédéral, tous les programmes doivent être évalués tous les cinq ans. Comme la PUGE est un grand programme législatif, l'évaluation a porté principalement sur l'efficacité et l'efficience des procédures et des processus mis en place pour l'administrer, afin de déterminer les forces et les secteurs à améliorer, et d'éclairer la planification des politiques et des programmes, à l'avenir. Le rapport est structuré comme suit :

• La section 1 présente un profil de la PUGE;
• La section 2 présente la méthodologie d'évaluation et discute de considérations méthodologiques;
• La section 3 présente les constatations par enjeu d'évaluation;
• La section 4 présente les conclusions générales et les recommandations connexes.

1.2 Prestation universelle pour la garde d'enfants - Contexte

1.2.2 Aperçu de la PUGE

Dans le discours du Trône d'avril 2006, le gouvernement du Canada a pris l'engagement d'« aider les parents à concilier travail et vie familiale en appuyant leurs choix en ce sens au moyen d'une aide financière directe ». ^{Note de bas de page 13} Dans le budget de mai 2006, la PUGE a été annoncée comme le premier élément du Plan universel pour la garde d'enfants du Canada. En plus de la PUGE, ce dernier comprenait des initiatives de création de places en garderie. Conformément au budget de 2007, le gouvernement fédéral devait transférer 250 millions de dollars par an aux provinces et aux territoires pour financer leurs priorités en matière de places en garderie à compter de l'exercice 2007-2008. Dans le budget de 2007, on annonçait également un crédit d'impôt à l'investissement de 25 % pour les entreprises qui créaient de nouvelles places en garderie sur le lieu de travail, jusqu'à concurrence de 10 000 $ par place créée.

La PUGE est une prestation de revenu législative qui fournit une aide financière directe mensuelle de 100 $ aux parents ou aux tuteurs pour chaque enfant de moins de six ans au début du mois en question, jusqu'à concurrence de 1 200 $ par an. La PUGE est payée par chèque envoyé par la poste ou par dépôt direct dans le compte bancaire des bénéficiaires. Les bénéficiaires peuvent également s'inscrire à la liste d'envoi électronique des Bénéficiaires de prestations - Émission de versements, qui les informe de l'émission des prochains versements.

L'une des caractéristiques de la PUGE est qu'elle est imposable et doit être déclarée dans la Déclaration de revenus et de prestations. Si, à la fin de l'année de déclaration, le bénéficiaire de la PUGE est marié ou vit en union de fait, l'époux ou le conjoint de fait dont le revenu net est le moins élevé déclare la PUGE dans sa Déclaration de revenus et de prestations. ^{Note de bas de page 14}

L'Agence du revenu du Canada (ARC) administre la PUGE pour RHDCC. On peut s'inscrire à la PUGE en remplissant le formulaire de demande de prestations d'enfants du Canada et en l'envoyant par la poste à l'ARC, en déposant en personne le formulaire de demande rempli à un bureau des services fiscaux de l'ARC ou en présentant une demande en ligne dans le site Web de l'ARC. En partenariat avec le Bureau de l'état civil des provinces participantes, l'ARC met actuellement en œuvre une nouvelle initiative de Demande de prestations automatisée (DPA). Cette initiative intègre le processus de demande de PUGE au processus provincial ou territorial d'enregistrement de la naissance d'un enfant. Lancée en Nouvelle-Écosse en mai 2009, elle est mise en œuvre progressivement dans toutes les provinces et tous les territoires sur une période de trois ans. Cinq provinces participent actuellement à cette initiative, soit la Colombie-Britannique, l'Ontario, le Québec, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard.

La PUGE s'harmonise à l'actuelle mission de RHDCC qui est « d'aider les Canadiennes et Canadiens à faire les bons choix afin que leurs vies soient productives et gratifiantes », ainsi qu'à un de ses résultats stratégiques, soit « une amélioration de la sécurité du revenu, de l'accès aux perspectives, de l'inclusion sociale et du mieux-être pour les personnes, les familles et les collectivités ». ^{Note de bas de page 15} En outre, la PUGE s'harmonise au mandat législatif de RHDCC, qui est de promouvoir le bien-être social et la sécurité, comme l'indique la Loi sur le ministère du Développement social.

Dans le « Rapport sur les plans et les priorités 2008-2009 » ^{Note de bas de page 16} , les priorités de RHDSC étaient « d'aider les enfants, les familles et les Canadiens vulnérables », ce qui comprend la PUGE. Le Rapport dit ce qui suit : « Comme les familles sont les unités de base de la société, RHDSC continuera d'investir dans la Prestation universelle pour la garde d'enfants afin d'offrir aux Canadiens des choix en matière de garde d'enfants et d'apporter aux familles une aide financière directe sans égard au revenu familial ou au lieu de résidence ».

1.2.3 Prestations pour la garde d'enfants et prestations de revenu connexes

La PUGE fait partie d'une série de programmes conçus pour aider les familles à payer les coûts qu'elles engagent pour élever des enfants. Il s'agit de programmes fédéraux comme la PFCE, le crédit d'impôt pour enfants et la déduction pour frais de garde d'enfants (voir le tableau 1).

Tableau 1 : Prestations de revenu fédérales

Prestation de revenu fédérale

Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE)

Description

• La Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE) est une prestation mensuelle non imposable administrée par l'ARC et versée aux familles admissibles, afin de les aider à payer les coûts engagés pour élever les enfants de moins de 18 ans. Le montant de la PFCE de base versée à une famille se fonde entre autres sur le nombre d'enfants, la province ou le territoire de résidence et le revenu familial.
• En plus de la prestation de base, la PFCE comprend également un Supplément de la prestation nationale pour enfants et la Prestation pour enfants handicapés (voir ci-dessous).
• La PFCE a été introduite en 1993, afin de regrouper les crédits pour enfants remboursables et non remboursables et l'Allocation familiale en un paiement mensuel unique.

Prestation de revenue fédérale

Supplément de la prestation nationale pour enfants (SPNE)

Description

• Le Supplément de la Prestation nationale pour enfants (SPNE), qui est compris dans la PFCE, est une prestation mensuelle destinée aux familles à faible revenu avec enfants introduite en 1998.
• Le SPNE est également la contribution du gouvernement fédéral à la Prestation nationale pour enfants (PNE), une initiative conjointe des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Dans le cadre de la PNE, certains territoires et provinces versent également des prestations complémentaires pour les enfants vivant dans des familles à faible revenu (y compris des prestations pour enfants, des suppléments au revenu gagné, des prestations supplémentaires en santé, ainsi que des services de garde d'enfants et d'autres services).

Prestation de revenue fédérale

Prestation pour enfants handicapés (PEC)

Description

• La Prestation pour enfants handicapés (PEC), volet ajouté à la PFCE en 2003, est une prestation mensuelle versée pour aider les familles qui s'occupent d'enfants ayant des déficiences mentales ou physiques prolongées ou graves.

Prestation de revenue fédérale

Déduction pour frais de garde d'enfants

Description

• Les frais de garde d'enfants admissibles relatifs à l'emploi sont déductibles du revenu dans la déclaration de revenus. La déduction pour frais de garde d'enfants a été introduite en 1971, afin de tenir compte des frais engagés pour gagner un revenu par les parents qui travaillent. Un montant maximum de 7 000 $ par an peut être déduit pour chaque enfant de moins de sept ans et 4 000 $ pour chaque enfant de sept à 16 ans. Les parents d'enfants ayant une déficience grave peuvent réclamer jusqu'à 10 000 $ de frais de garde d'enfants pour ces enfants.

Prestation de revenue fédérale

Crédit d'impôt pour enfants

Description

• Introduit dans le budget fédéral de 2007, le crédit d'impôt pour enfants permet à l'un ou l'autre des parents d'un ménage biparental de le réclamer. Il s'agit d'un crédit de 2 000 $ par enfant, ce qui signifie que l'impôt dû peut être réduit d'un maximum de 306 $ (en 2007) par enfant.

Il existe un certain nombre de programmes de prestations pour enfants et de crédits d'impôt provinciaux et territoriaux administrés par l'ARC, notamment les prestations pour enfants offertes par le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, la Nouvelle-Écosse, la Saskatchewan, l'Ontario et les territoires (y compris le Nunavut et le Yukon), l'allocation familiale de la C.-B. et le crédit d'impôt à l'emploi familial de l'Alberta. La demande et l'admissibilité à ces programmes provinciaux et territoriaux ont été harmonisées à la PFCE. Ainsi, les demandeurs de PFCE ne sont pas tenus de présenter une demande distincte pour y participer. Au contraire, l'ARC se sert des renseignements fournis dans les demandes de PFCE pour déterminer l'admissibilité des demandeurs à ces programmes.

Les prestations de maternité et parentales versées par le truchement du système d'assuranceemploi du gouvernement fédéral s'inscrivent dans le continuum d'aides visant à aider les parents à payer les frais engagés pour élever des enfants. Elles offrent un remplacement de revenu temporaire aux parents qui travaillent et qui doivent s'occuper d'un nouveau-né ou d'un enfant récemment adopté. Le gouvernement fédéral offre également divers programmes et services directs, afin de financer la garde d'enfants, aux populations envers lesquelles il a des responsabilités particulières, notamment les membres des Premières nations et les familles de militaires.

En plus des mesures susmentionnées, au cours de la décennie écoulée, le gouvernement fédéral a transféré aux provinces et aux territoires 1,2 milliard de dollars pour le développement de la petite enfance et l'apprentissage et la garde des jeunes enfants, notamment des fonds pour des places en garderie, au moyen de plusieurs ententes. Les fonds fédéraux ont transité pour la plupart par le Transfert canadien en matière de programmes sociaux. En 2007, le gouvernement fédéral a transféré 250 millions de dollars de plus au titre des places en garderie, en plus des autres transferts aux provinces et aux territoires pour le développement de la petite enfance et l'apprentissage et la garde des jeunes enfants.

L'organisme, ou la province ou le territoire, reçoit les allocations spéciales pour enfants, une prestation égale à la PUGE et à la PFCE, pour les enfants de moins de six ans qui sont sous la garde de l'État (p. ex., en famille d'accueil).

1.2.4 Admissibilité

Pour être admissible à la PUGE, un parent ou un tuteur doit :

• vivre avec l'enfant, qui doit avoir moins de six ans;
• être la principale personne responsable d'offrir des soins à l'enfant et de l'élever ^{Note de bas de page 17} ;
• être résident du Canada; ou
• être citoyen canadien ou résident permanent, personne protégée ou résident temporaire, comme le définit la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, qui a vécu au Canada pendant les 18 mois précédents et détient un permis valide (de résider au Canada) le 19^e mois.

Les parents ou les tuteurs qui remplissent les critères susmentionnés sont admissibles à la PUGE pour chaque enfant de moins de six ans.

1.2.5 Gouvernance

En vertu de la Loi sur la prestation universelle pour la garde d'enfants, la ministre de RHDCC a les principaux pouvoirs et la responsabilité générale concernant la PUGE, ce qui comprend toutes les questions relatives à l'administration, à la communication, à l'évaluation, à la reddition de comptes, à l'élaboration de politiques et de programmes, à l'orientation stratégique et aux modifications législatives. Pour accroître au maximum la compréhension de la PUGE et la participation à celle-ci, RHDCC donne également une orientation stratégique à Service Canada sur les questions relatives aux activités de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE, et à l'ARC sur l'administration de la Prestation.

L'ARC est chargée d'administrer la PUGE pour RHDCC et d'aider ce ministère à élaborer et à administrer le programme en utilisant les systèmes de données, l'infrastructure et les processus en place pour administrer la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE).

RHDCC et l'ARC ont signé un protocole d'entente qui décrit les modalités de l'administration de la PUGE. Dans le cadre de cette entente, trois comités devaient être constitués pour assurer la coordination et la gouvernance des activités relatives à la PUGE, soit :

• Un comité directeur, composé de directeurs généraux de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC, pour superviser les activités de mise en œuvre de la PUGE.
• Un groupe de travail chargé d'appuyer les travaux du comité directeur. Coprésidé par le directeur de la Division des politiques liées à l'enfance ^{Note de bas de page 18} à RHDCC et le directeur de la Division du traitement des prestations à l'ARC, ce groupe de travail devait également comprendre des représentants d'autres ministères, au besoin.
• Un groupe de travail sur les communications, composé de représentants des services de communications de chaque partie et présidé par le directeur général, Communications stratégiques et Relations avec les intervenants, à RHDCC, devait être mis sur pied pour superviser les activités de communication telles que l'élaboration et la mise en œuvre d'activités de promotion et de sensibilisation.

D'autres ministères contribuent à l'administration de la PUGE, notamment Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, qui est chargé d'émettre et d'effectuer tous les paiements et d'en faire le rapprochement, et le ministère de la Justice, qui fournit de l'aide juridique relativement aux activités menées par l'ARC concernant la PUGE.

1.2.6 Ressources

RHDCC et l'ARC sont conjointement chargés d'obtenir les pouvoirs, l'approbation et le financement requis pour administrer la PUGE.

La PUGE a versé une aide financière directe d'environ 2,59 milliards de dollars à 1,55 million de familles pour 2 millions d'enfants en 2009-2010. De 2006-2007 à 2010-2011, les dépenses totales de programme et de fonctionnement se sont élevées à 104 878 000 $.

1.2.7 Modèle logique de la PUGE

2.1 Portée de l'évaluation

L'évaluation portait sur les enjeux suivants :

• Gouvernance
  • Efficacité des mécanismes interministériels et intraministériels concernant la coordination, les communications, la gestion et la reddition de comptes de la PUGE
• Rendement administratif
  • Efficacité de la communication et de la promotion, application et l'exécution de systèmes, notoriété de la PUGE, protection des prestations et l'analyse des frais d'administration de la PUGE

En se fondant sur les enjeux d'évaluation, huit questions d'évaluation principales et les indicateurs connexes ont été élaborés durant la phase de planification de l'évaluation. Ces questions d'évaluation, ces indicateurs et les méthodologies afférentes sont présentés dans la matrice d'évaluation, à l'annexe A.

Une vérification postérieure à la mise en œuvre de la PUGE a été effectuée pendant une période couvrant les trois premières années de l'initiative. Même si la vérification, qui incombe à l'ARC, est distincte de l'évaluation formative, la Direction de l'évaluation de RHDCC et la Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'ARC ont coordonné leurs travaux respectifs, afin de réduire au minimum le chevauchement des efforts et de partager les renseignements pertinents.

2.2 Méthodes de collecte des données

L'évaluation a utilisé les quatre sources de données suivantes :

• un bilan documentaire;
• une analyse des données administratives;
• des entrevues avec les informateurs clés;
• une enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE.

Ces sources de données sont décrites ci-dessous.

2.2.1 Bilan documentaire

Le principal objectif du bilan documentaire était de fournir des renseignements contextuels sur la PUGE. RHDCC a compilé les documents auxquels s'en sont ajoutés d'autres qui sont ressortis durant les entrevues avec les informateurs clés. Il s'agissait de rapports ministériels, de documents du programme et de communications internes, de documents du gouvernement sur la PUGE ainsi que de rapports préparés par des organismes externes expressément sur la PUGE ou sur des questions relatives à la garde d'enfants.

2.2.2 Analyse des données administratives

L'analyse des données administratives, décrite ci-dessous, a été effectuée afin d'obtenir des renseignements sur les éléments clés de l'évaluation, notamment les activités de communication, de promotion et de sensibilisation, l'exécution du programme et les coûts du programme.

Statistiques sur les demandes et les bénéficiaires

Les statistiques de l'ARC et de RHDCC sur les prestations (nombre et montant), les taux de participation et les taux de couverture ont été examinées. Les taux de participation à la PUGE, qui sont disponibles depuis le lancement du programme, en juillet 2006, sont calculés en comparant le nombre de bénéficiaires de la PUGE au nombre de familles avec enfants de moins de six ans déclarées dans le recensement. Les données sur les paiements de PUGE effectués par dépôt direct par rapport à des chèques envoyés par la poste ont également été examinées.

Données financières

Les données financières sur les frais d'administration fournies par l'ARC ont été analysées, afin de calculer les frais d'administration de la PUGE. En outre, les données sur les dettes et les plus-payés relatifs à la PUGE ont été analysées. Données sur les communications Toutes les données disponibles sur les activités de communication et de promotion de la PUGE ont été analysées, notamment le nombre de visites au site Web du Plan universel pour la garde d'enfants, le nombre de demandes de renseignements reçues au sujet de la PUGE et les activités de sensibilisation à la PUGE menées par Service Canada.

2.2.3 Entrevues avec les informateurs clés

Les suggestions et commentaires recueillis durant la phase de planification de l'évaluation ont donné lieu à la création d'une liste de 27 candidats potentiels à l'entrevue provenant de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC, dont des membres de la direction et du personnel actuels participant à l'administration et à la gestion de la PUGE ainsi que des membres de la direction et du personnel qui avaient participé à la mise en œuvre initiale du programme.

En tout, 19 entrevues ont été menées auprès des principaux membres du personnel et de la direction de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC. Cinq répondants potentiels ont décliné la demande d'entrevue, et trois autres n'ont pu être joints. Le tableau 2 illustre le nombre d'entrevues menées dans chaque groupe.

Les entrevues ont eu lieu en personne dans la langue officielle préférée de la personne interrogée. Deux guides d'entrevue ont été élaborés : un pour les membres de la haute direction (c'est-à-dire directeurs généraux) et l'autre pour les membres de la direction et du personnel.

Les guides ont été adaptés aux rôles précis du personnel interrogé. Le contenu a été analysé dans le cadre de l'analyse des résultats des entrevues. Les réponses des informateurs clés sont présentées à l'aide des paramètres suivants :

Tous / pratiquement tous - Indique le point de vue d'au moins 90 % des informateurs

La grande majorité - Indique le point de vue d'au moins 75 %, mais de moins de 90 %, des informateurs

La majorité / la plupart - Indique le point de vue d'au moins 50 %, mais de moins de 75 %, des informateurs

Certains - Indique le point de vue d'au moins 25 %, mais de moins de 50 %, des informateurs

Quelques-uns - Indique le point de vue de moins de 25 % des informateurs

2.2.4 Enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE

Une enquête téléphonique a été effectuée auprès de bénéficiaires de la PUGE pour étudier le rendement administratif de la PUGE. Elle portait en particulier sur les points de vue des bénéficiaires sur l'efficacité des activités de communication concernant la PUGE ainsi que sur la pertinence et l'efficience des processus de demande et d'administration de la PUGE.

La population visée par l'enquête était constituée des bénéficiaires qui ont reçu la PUGE en 2008. L'ARC a produit un échantillon de 8 000 bénéficiaires de la PUGE à partir de sa base de données administratives. Cet échantillon comprenait 4 000 bénéficiaires qui avaient un ou des enfants nés entre janvier 2003 et juin 2006, et 4 000 autres qui avaient un ou des enfants nés après juin 2006, ainsi que leurs coordonnées et leur sexe. Cette répartition 50/50 reflète la population de bénéficiaires en 2008. ^{Note de bas de page 19} Une méthode d'échantillonnage stratifié disproportionné a été appliquer à l'enquête pour obtenir la composition finale de l'échantillon suivante : un quart de membres du groupe antérieur à 2006 et trois quarts de membres du groupe postérieur à 2006, l'objectif étant de tenir 900 entrevues.

L'échantillon de répondants a été conçu pour être représentatif de la répartition géographique des bénéficiaires (territoires exclus ^{Note de bas de page 20} ). La représentativité géographique a été déterminée à l'origine en examinant la base d'enquête de 8 000 bénéficiaires, afin de définir le pourcentage d'entre eux qui tombait dans chaque province. À partir de ces pourcentages, le quota par province a été établi. En fait, deux quotas distincts s'appliquaient à chaque province : un pour les bénéficiaires antérieurs à 2006, et l'autre pour les bénéficiaires postérieurs à 2006. Le tableau 2 présente la répartition géographique des bénéficiaires de la PUGE ^{Note de bas de page 21} , le quota de l'enquête et le nombre d'entrevues tenues.

Le libellé et le déroulement du questionnaire ont été mis à l'essai au préalable. Par la suite, l'enquête a été administrée à l'échantillon au cours d'une période de 16 jours et a pris fin le 5 mai 2010, une fois atteint le nombre de répondants souhaité. En tout, 919 entrevues ont été menées auprès de personnes qui avaient reçu la PUGE en 2008. La marge globale d'erreur est de +/-3,0 %, à un niveau de confiance de 0,05, avec +/-6,2 % parmi les bénéficiaires ayant des enfants plus âgés (groupe antérieur à 2006) et +/-3,6 % parmi les bénéficiaires ayant des enfants plus jeunes (groupe postérieur à 2006).

Le taux de réponse à l'enquête a été de 32 %. En calculant les taux de réponse, l'érosion de l'échantillon (c'est-à-dire numéros non valides) a pris en compte tous les numéros sans abonnés, numéros en double et cas éliminés. Le nombre total de cas admissibles comprenait tous les cas non utilisés, tous les refus et les cas pour lesquels la seule personne en mesure de répondre à l'enquête n'était pas disponible pendant la durée de celle-ci.

Une fois terminé le travail sur le terrain, les données ont été examinées, épurées et encodées. Elles ont été exportées dans un fichier de Statistical Package for the Social Sciences aux fins d'analyse. Elles ont été pondérées, afin de tenir compte du sexe, de la région et du fait que les prestations avaient été reçues avant ou après 2006.

En plus des renseignements contextuels sur les répondants, d'autres données socioéconomiques, comme la région, la taille de la collectivité, la réception de la PFCE par les enquêtés, le niveau de scolarité des parents, le revenu du ménage, le genre de famille et le nombre total d'enfants, ont été recueillies dans le cadre de l'enquête. Les données ont été analysées pour vérifier l'existence de tout écart dans les réponses entre ces éléments de données. Le plus grand écart dans les réponses a été constaté dans le nombre d'enfants, la région, le revenu familial et le genre de famille. Aucune différence significative n'a été relevée entre les répondants dont les enfants étaient nés avant et après 2006.

2.3 Limites et points à prendre en considération

Les principales limites méthodologiques de l'évaluation sont présentées ci-dessous.

Manque de données propres à la PUGE

Comme les bénéficiaires de la PUGE reçoivent celle-ci en présentant une demande de PFCE, l'ARC administre la PUGE à l'aide des mêmes systèmes de données, infrastructures et processus que ceux déjà en place pour la PFCE. Il n'existe pas de formulaire ou de processus de demande de PUGE distinct; par conséquent, toute donnée administrative recueillie par l'ARC porte sur la PFCE et la PUGE combinées. Ce genre d'administration conjointe a limité la capacité de l'évaluation d'obtenir de l'ARC des données administratives expressément sur les frais d'administration de la PUGE. Au lieu de données propres à la PUGE, l'ARC a pu faire des calculs et fournir des estimations pour les indicateurs établis pour l'évaluation.

Nombre limité d'intervenants pour faire des entrevues

En raison du petit nombre de membres du personnel participant à la gestion et à l'administration de la PUGE ainsi que du roulement du personnel durant la période d'évaluation, le nombre de répondants possédant les connaissances nécessaires pour répondre à certaines questions d'évaluation était limité.

Limite de l'enquête

Parmi les répondants à l'enquête, 7 % ont déclaré avoir un enfant, 93 % ont dit avoir plus d'un enfant, dont 60 % ont déclaré avoir trois enfants ou plus.

• Référence provenant du tableau ci-dessus Sources : Un répondant n'a pas répondu à cette question. *

D'après le Recensement de 2006, 17 % seulement des familles ont trois enfants ou plus. Même si les données du recensement sur la taille des familles ne sont pas strictement comparables à la population de bénéficiaires de la PUGE, car le recensement comprend les enfants allant jusqu'à 18 ans ainsi que les familles sans enfants, cet écart laisse quand même supposer l'existence d'un biais dans les réponses à l'enquête. Un examen en profondeur des résultats de l'enquête a permis de déterminer que la proportion élevée (à laquelle on ne s'attendait pas) de familles plus nombreuses qui ont répondu à l'enquête ne pose pas de problèmes à la programmation de l'enquête ou à l'analyse des données proprement dite.

Compte tenu de l'accent que l'enquête a mis sur les aspects administratifs du programme, ce résultat anormal a eu peu d'incidence sur les constatations. Le seul écart statistiquement significatif entre les réponses données par les répondants ayant trois enfants ou plus et ceux qui avaient moins d'enfants s'est produit lorsqu'on a demandé aux répondants s'ils avaient éprouvé des difficultés à trouver des renseignements sur la PUGE. Les familles avec un seul enfant ont déclaré avoir éprouvé plus de difficultés que celles qui avaient deux enfants ou plus. ^{Note de bas de page 22}

3.1 Gouvernance

Dans quelle mesure le cadre de gouvernance et de reddition de comptes de la conception et de la mise en œuvre de la PUGE est-il efficace?

Les documents du programme de la PUGE décrivent les rôles de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada en matière de gestion et d'administration du programme. RHDCC a les principaux pouvoirs et la responsabilité générale concernant la PUGE, ce qui comprend toutes les questions relatives à l'administration, à la communication, à l'évaluation, à la reddition de comptes, à l'élaboration de politiques et de programmes, à l'orientation stratégique et aux modifications législatives. L'ARC est chargée d'administrer la PUGE pour RHDCC et d'aider ce ministère à élaborer et à administrer le programme à l'aide des systèmes de données, de l'infrastructure et des processus en place pour la PFCE. Sous l'orientation de RHDCC, Service Canada doit mener des activités de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE.

Durant la phase de mise en œuvre initiale, RHDCC et l'ARC ont élaboré un protocole d'entente, qui est entré en vigueur le 1^er juillet 2006 et qui décrivait plus en détail les responsabilités des deux organismes en matière de gestion de la PUGE, que voici :

• un comité directeur pour superviser toutes les activités de mise en œuvre et d'administration de la PUGE, ainsi que la planification stratégique connexe, devant être composé de directeurs généraux responsables de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC;
• un groupe de travail coprésidé par RHDCC et l'ARC chargé d'appuyer les travaux du comité directeur;
• un groupe de travail sur les communications chargé d'élaborer et de mettre en œuvre des activités de promotion et de sensibilisation.

La grande majorité des personnes interrogées ont indiqué que les communications, la gestion et la reddition de comptes interministérielles et intraministérielles ont été très efficaces pour la conception et la mise en œuvre de la PUGE, et qu'il n'y a eu aucun chevauchement ou double emploi majeur des activités menées par RHDCC, Service Canada et l'ARC relativement à la PUGE. Durant la phase de conception et de mise en œuvre, le comité et les groupes de travail ont été très actifs, ce qui était considéré comme nécessaire étant donné que les délais de lancement du programme étaient très courts. Toutefois, des personnes interrogées ont indiqué qu'après quelques mois, les réunions régulières se sont révélées inutiles, car la population cible de bénéficiaires de la PUGE semblait avoir été jointe. À l'heure actuelle, les groupes ne sont plus actifs, sauf le comité directeur de niveau de DG, qui ne se réunit plus régulièrement, mais seulement ponctuellement pour résoudre des problèmes.

Toutes les personnes interrogées qui ont fait des commentaires sur les rôles et les responsabilités de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada ont indiqué que ceux-ci étaient clairement définis. Quelques-unes d'entre elles ont fait remarquer que certains secteurs avaient dû être précisés à l'origine au tout début de la PUGE, mais que ces problèmes ont été résolus pour la plupart. Ceux-ci comprenaient, à RHDCC, des précisions concernant le signataire autorisé en ce qui a trait aux fonds de la PUGE (l'agent principal des finances ou le groupe des politiques) et, entre RHDCC et l'ARC, concernant la responsabilité en matière de comptes débiteurs.

Même si, du point de vue des informateurs clés, les rôles et les responsabilités interministérielles et intraministérielles étaient bien définis, il a été suggéré qu'il fallait encore préciser la façon dont Service Canada peut continuer d'apporter une aide à RHDCC relativement à la PUGE. Par exemple, nous avons noté dans les entrevues que Service Canada « est intervenu bien plus au lancement de la PUGE » et que, dès que celle-ci a atteint son niveau de participation cible, ce ministère a assumé un rôle moindre. Durant la période d'évaluation, il n'y a eu aucune communication régulière entre RHDCC et Service Canada sur la PUGE, quelques personnes interrogées faisant valoir que le roulement du personnel à Service Canada avait rendu plus difficile la coordination. En conséquence, en se fondant sur les entrevues auprès des informateurs de RHDCC, il a été impossible de se faire une idée de l'ampleur de la participation de Service Canada à des activités de promotion et de sensibilisation permanentes concernant la PUGE. Le protocole d'entente, qui décrit les responsabilités respectives, prévoit que, même si Service Canada doit mener des activités de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE, RHDCC doit donner une orientation stratégique sur ces activités. La dissolution du groupe de travail sur les communications chargé d'élaborer et de mettre en œuvre des activités de promotion et de sensibilisation a peut-être eu une incidence négative à cet égard.

Pour ce qui est de l'échange et de la présentation de données et de renseignements, l'ARC fournit régulièrement à RHDCC le nombre de demandes et de paiements, ainsi que des données sur les frais d'administration. Toutefois, deux questions restent en suspens et ont été mentionnées par les personnes interrogées. Tout d'abord, l'annexe G du protocole d'entente entre RHDCC et l'ARC, qui décrit l'échange de données et de renseignements entre les deux organismes, fait toujours l'objet de négociations. Ensuite, on n'a pas encore tout à fait terminé l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. Les ministères gouvernementaux doivent effectuer une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée à la création de nouveaux programmes ou au remaniement de programmes existants, afin de s'assurer que la législation sur la protection des renseignements personnels est respectée.

L'annexe G du protocole d'entente vise à établir les modalités d'échange, entre RHDCC et l'ARC, des renseignements sur la PUGE requis pour administrer le programme, ainsi qu'aux fins d'évaluation et d'élaboration de politiques. D'après les informateurs clés, des renseignements sur les contribuables ont permis à RHDCC d'effectuer un exercice de modélisation, afin d'évaluer les relations entre la PUGE et d'autres programmes, comme les déductions pour frais de garde d'enfants, l'intervention éventuelle d'autres variables, comme les niveaux de revenu. Ces renseignements serviront également à formuler de nouvelles politiques en déterminant l'incidence de diverses options de politiques, p. ex., augmenter le montant ou relever l'exigence en matière d'âge.

Les négociations entre RHDCC et l'ARC sur l'annexe G durent depuis octobre 2006. Contrairement à d'autres prestations pour enfants administrées à l'aide du système fiscal, RHDCC conserve la responsabilité générale de la PUGE. Cela a nécessité une discussion plus détaillée des dispositions relatives à l'accès, à la sécurité et à la vérification satisfaisant les deux parties. ^{Note de bas de page 23} Toutefois, comme nous l'avons déjà mentionné, même en l'absence de l'annexe G, l'ARC fournit des renseignements chiffrés à RHDCC dans le cadre de son Rapport annuel et aux fins du suivi.

Quelques personnes interrogées à RHDCC ont fait valoir que le calendrier de mise en œuvre de la PUGE était très court et que ces deux documents n'étaient pas une priorité. Au contraire, l'accent a été mis principalement sur la mise en œuvre du programme, les autres aspects administratifs, comme l'achèvement du protocole d'entente et de l'EFRVP, devant être réalisés après la mise en œuvre de la Prestation. Elles ont également fait remarquer que, dans le cas de l'EFRVP, dès que le programme a fonctionné comme prévu, aucune pression n'a été exercée pour l'effectuer. Même si l'absence d'EFRVP ne semble pas avoir eu une incidence négative sur l'exécution du programme, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'une exigence administrative et que RHDCC doit mettre au point ce document. ^{Note de bas de page 24}

La stratégie de mesure du rendement est-elle suffisante pour appuyer la reddition de comptes et la prise de décisions dans le cadre du programme?

RHDCC présente des renseignements sur la PUGE respectivement dans ses Rapports sur les plans et les priorités (RPP) et ses Rapports ministériels sur le rendement (RMR), qui sont préparés tous les ans pour le Parlement et les Canadiens. Ces rapports ne contiennent qu'un seul indicateur relatif au programme de la PUGE, soit le pourcentage de familles admissibles qui la reçoivent au titre de leurs enfants de moins de six ans. Comme cet indicateur est un extrant du programme, ces rapports ne contiennent aucune mesure de résultats de la PUGE, et RHDCC n'en a défini ou présenté aucun non plus. En fait, le programme utilise cet indicateur à la fois comme extrant et comme mesure des résultats.

Quelques personnes interrogées ont fait valoir qu'étant donné que ni la « garde d'enfants » ni l'impact prévu de la PUGE ne sont clairement définis, il est difficile pour RHDCC d'élaborer des indicateurs pour évaluer l'impact. Elles ont également fait remarquer que les renseignements sur le rendement, au-delà des taux de participation, avaient suscité peu d'intérêt après la mise en œuvre initiale du programme.

Il faut encore élaborer une stratégie de mesure du rendement de la PUGE, car il ne s'agissait pas d'une priorité au moment de la mise en œuvre. Les programmes du gouvernement fédéral sont assujettis à des exigences en matière de reddition de comptes sur le rendement. Une stratégie de mesure du rendement ^{Note de bas de page 25} est un outil de gestion reposant sur les résultats utilisé pour orienter le choix, l'élaboration et l'utilisation permanente de mesures du rendement. Elle vise à aider les gestionnaires de programmes à surveiller et à évaluer continuellement les résultats des programmes, ainsi que leur gestion économique et efficiente. Elle doit comprendre les éléments suivants : un profil du programme, y compris la définition des termes; un modèle logique du programme qui précise les activités, les extrants et les résultats attendus du programme; un cadre de stratégie de mesure du rendement qui recueille des données et rend compte des activités, des extrants et des résultats attendus du programme indiqués dans le modèle logique, et une stratégie d'évaluation.

Même si l'intégration de la PUGE à la PFCE a été avantageuse du point de vue de l'exécution du programme, elle a posé quelques défis en matière de reddition de comptes expressément sur les coûts de la PUGE. Les coûts de ces deux prestations ont été entièrement intégrés, et il est impossible de les dissocier. Cela a également influé sur la capacité d'examiner les normes de service de la PUGE. Pour pallier cela, l'ARC a élaboré un modèle pour estimer les frais d'administration de la PUGE. Toutefois, il est plus que probable que ces frais soient sous-estimés, car les secteurs de l'ARC ne déclarent pas tous les heures de travail consacrées à la PUGE sur les feuilles de temps des employés. En conséquence, le tableau des heures consacrées par les employés de l'ARC individuellement à l'administration de la PUGE est incomplet.

En plus de ce qui précède, les éléments de données relatifs à la PUGE que Service Canada a fournis à RHDCC n'étaient disponibles que pour la période allant de juillet 2006 à juin 2007. Ces éléments de données comprenaient des statistiques sur les activités de sensibilisation, les demandes de renseignements et le trafic dans le Web. Entre juillet 2007 et la fin de 2010, Service Canada n'a fourni à RHDCC aucune autre donnée sur ces activités. À la suite d'une réunion du comité directeur des DG, à l'automne 2010, Service Canada a fourni à RHDCC des données sur ces activités de 2006 à 2010 et a recommencé à présenter régulièrement à RHDCC des rapports sur les demandes de renseignements, les renvois et les événements promotionnels relatifs à la PUGE. Ces rapports de type « tableau de bord » comprennent des renseignements sur les pages vues de Service Canada, les demandes de renseignements présentées à la ligne 1 800 O-Canada, le nombre de visites en personne aux Centres Service Canada et les activités de promotion de la PUGE. Service Canada et RHDCC se sont tous deux engagés à présenter des rapports trimestriels à l'avenir.

3.2 Rendement administratif

La mise en œuvre des activités de communication, de promotion et de sensibilisation par RHDCC et Service Canada a-t-elle été efficace? RHDCC a mené un certain nombre d'activités de communication et de publicité, afin de promouvoir la PUGE et d'informer les Canadiens du programme. Les activités de promotion ont ciblé en premier lieu les parents ayant des enfants de moins de six ans qui ne recevaient pas la PFCE, car ces bénéficiaires admissibles n'étaient pas automatiquement inscrits à la PUGE. Les activités de communication comprenaient ce qui suit :

• Des publicités parues dans des journaux à l'échelle nationale entre le 22 juillet 2006, date qui coïncidait avec l'envoi des premiers chèques de PUGE, et le 26 août 2006. La campagne de publicité dans la presse a paru dans un éventail de quotidiens et d'hebdomadaires, ainsi que dans des journaux ethniques et autochtones. Une deuxième vague de publicité dans la presse écrite a été lancée en janvier 2007.
• Une campagne publicitaire à la radio dans les grands centres urbains et les collectivités du Nord, qui a commencé le 7 août 2006 et a pris fin le 8 septembre 2006.
• Des bannières publicitaires dans Internet ont été affichées dans divers sites Web entre mai et la mi-août 2006.
• Diverses manifestations publicitaires sur la PUGE.

En plus de la campagne publicitaire sur la PUGE, RHDCC a réalisé un site Web complet sur le Plan universel pour la garde d'enfants et, à compter de juillet 2006, des bulletins de nouvelles ont été publiés et distribués aux personnes qui s'étaient abonnées aux bulletins réguliers par Internet et à des manifestations. Note de bas de page 26 En janvier 2008, le bulletin de nouvelles avait été distribué à plus de 15 000 parents.

Trois événements médiatiques ont eu lieu sur la PUGE, auxquels ont participé cinq ministres. Ils ont été enregistrés à l'avance, et les vidéos de ces événements ont été diffusées simultanément à l'émission des premiers chèques de PUGE. Service Canada a également mené plusieurs activités de sensibilisation, notamment un présentoir sur la PUGE élaboré pour le pavillon du gouvernement du Canada à de nombreuses expositions dans tout le pays, des produits marketing, y compris des panneaux présentoirs utilisés comme toile de fond par des ministres lorsqu'ils faisaient des allocutions, des réseaux d'affichage numérique dans les Centres Service Canada et une série de fiches de renseignements d'une page sur la PUGE à distribuer dans les Centres Service Canada et par des équipes mobiles.

Comme nous l'indiquons ci-dessous, les données recueillies grâce au bilan documentaire, à l'examen des données administratives, aux entrevues avec les informateurs clés et à l'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE laissent supposer que RHDCC et Service Canada ont mis en œuvre efficacement des activités de communication, de promotion et de sensibilisation durant et après le lancement de la PUGE.

Après le lancement de la PUGE et les activités de communication et de publicité connexes, Ipsos-Reid a effectué un sondage d'opinion postérieur à la campagne en septembre 2006, afin d'évaluer l'efficacité et la couverture des publicités sur la PUGE dans la presse écrite, dans Internet et à la radio. Il s'est agi d'un sondage téléphonique auprès de 1 000 Canadiens ayant des enfants de moins de six ans, qui a permis de constater ce qui suit :

• la notoriété spontanée de la publicité était relativement élevée, près de la moitié (47 %) des parents s'étant souvenu d'avoir vu une publicité sur la PUGE;
• la plupart des parents comprenaient au moins une partie des principaux messages véhiculés par les publicités, en particulier qu'elles visaient à informer leur auditoire de la PUGE et à rappeler aux gens de présenter une demande;
• un répondant sur dix a pris des mesures à la suite de la publicité (notamment vérifier son admissibilité, présenter une demande et parler de la Prestation à d'autres personnes);
• les publicités à la radio ont été plus efficaces que celles parues dans les journaux, et les deux ont atteint leur auditoire cible.

Pratiquement tous les informateurs clés interrogés ont indiqué que les activités de sensibilisation, de communication et de promotion avaient réussi à accroître la sensibilisation à la PUGE, ainsi qu'à ses divers aspects, comme les conditions d'admissibilité, le processus de demande et les questions fiscales. Nombre des informateurs clés ont fait valoir que l'augmentation des taux de participation durant la campagne de publicité était une preuve de son efficacité. Par exemple, au début de la campagne, selon les estimations, 89 % des enfants admissibles étaient saisis dans la base de données existante (PFCE) de l'ARC. À la fin de décembre 2006, toujours selon les estimations, 95 % des enfants recevaient la Prestation, et la proportion a continué d'augmenter en 2007. Ces estimations sont calculées en comparant le nombre réel de bénéficiaires au nombre de bénéficiaires admissibles identifiés dans le Recensement de 2006. Même si cette méthode s'est révélée efficace, elle a un point faible en ce qu'elle devient de plus en plus inexacte à mesure que le temps passe entre deux périodes de recensement.

Quelques personnes interrogées ont fait remarquer que, même si les activités se sont révélées efficaces en ce qu'elles ont permis de joindre la majorité du public canadien, il y a peut-être eu certaines lacunes dans la notoriété de la Prestation dans certains groupes de bénéficiaires admissibles ou dans certaines régions géographiques. Il a également été suggéré que l'assujettissement à l'impôt de la PUGE n'était peut-être pas aussi bien compris que d'autres aspects de la Prestation. Cette constatation a été corroborée par l'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE, qui a révélé que les deux tiers (64 %) des bénéficiaires seulement savaient que la Prestation était imposable, malgré les points de vue des informateurs clés, qui indiquaient que RHDCC avait fait tout son possible pour communiquer ce message.

Des renseignements sur l'assujettissement à l'impôt de la PUGE sont disponibles dans de multiples publications et endroits, notamment :

• au verso du formulaire RC62 - « État de la prestation universelle pour la garde d'enfants »;
• dans la page de renseignements sur la PUGE du site Web de l'ARC, à l'adresse : Site Web de l'Agence du revenu du Canada;
• dans la brochure T4114 - « Prestations canadiennes pour enfants »;
• dans le Guide général d'impôt et de prestations (toutes les provinces);
• au recto de l'avis de PUGE que les bénéficiaires reçoivent tous les ans, en juillet;
• dans la page Web du ministère des Finances. ^{Note de bas de page 27}

Il convient de noter que le formulaire RC66 - Demande de prestations canadiennes pour enfants ne comprend pas de renseignements propres à l'assujettissement à l'impôt de la PUGE, car il est utilisé pour demander de multiples prestations, dont la plupart ne sont pas imposables.

Dans le cadre de ses activités de communication et de sensibilisation, l'ARC a fourni aux bénéficiaires des renseignements sur le placement direct de la PUGE dans un régime enregistré d'épargne-études (REEE). ^{Note de bas de page 28} On a posé aux répondants sondés dans le cadre de l'évaluation des questions sur leurs REEE, afin de déterminer si les activités de communication et de sensibilisation de l'ARC ont influé sur les décisions de placements des bénéficiaires. Un peu plus d'un tiers des répondants à l'enquête (35 %) se sont souvenus d'avoir reçu ces renseignements, dont 15 % seulement ont indiqué qu'ils ont changé leurs points de vue sur la façon de dépenser la Prestation. Près d'un quart (24 %) des répondants ont indiqué qu'ils avaient placé une partie ou l'intégralité de la PUGE dans un REEE, les familles ayant quatre enfants ou plus étant moins susceptibles de l'avoir fait. En outre, les familles admissibles à la PUGE ayant un revenu plus élevé (75 000 $ ou plus) étaient bien plus susceptibles d'avoir placé la Prestation dans un REEE.

Dans quelle mesure les parents admissibles sont-ils au courant de la PUGE et la connaissent-ils?

Comme le prouvent les taux de participation élevés à la PUGE, les parents admissibles sont au courant de la PUGE. En se fondant sur le nombre de bénéficiaires de la PUGE et en le comparant aux données du recensement, afin de déterminer le nombre total de familles admissibles, on a constaté que 89 % de celles-ci recevaient la PUGE lorsqu'elle a été lancée en juillet 2006. Les activités de publicité et de communication menées par RHDCC en 2006 et au début de 2007 visaient à combler l'écart initial dans la participation à la Prestation universelle, afin de réaliser un taux de près de 100 %. En janvier 2007, on a estimé que 95 % des familles admissibles recevaient la PUGE contre 89 % au moment de la mise en œuvre du programme.

D'autres activités de suivi, rapports et données de recherche prouvent que d'autres activités d'information sur la PUGE menées pendant la période 2006-2007 ont suscité l'intérêt du public, notamment :

• En se fondant sur les données liées au trafic dans le site Web du Plan universel pour la garde d'enfants de RHDCC, le nombre de visites a varié d'un plancher quotidien de 368, le 7 mai 2006, à un plafond de plus de 24 119, le 5 juillet 2006. Le site Web du Plan universel pour la garde d'enfants a été visité plus de 985 000 fois en 2006 et plus de 692 000 fois en 2007.
• Le site Web de Service Canada offrait également un lien conduisant à des renseignements sur la PUGE. Un examen du nombre de « clics publicitaires » entre mai 2006 et juin 2007 a révélé que l'intérêt était le plus marqué de mai à novembre 2006, alors qu'il y en avait entre 1 224 et 3 000 mensuellement. Par la suite, le nombre de clics publicitaires a considérablement chuté à moins de 100 par mois.
• Les données de Service Canada sur le nombre de demandes de renseignements sur la PUGE reçues durant la période de juillet 2006 à juin 2007 comprennent le nombre de demandes de renseignements téléphoniques, de demandes de renseignements en personne, d'orientations vers l'ARC faites en personne et de demandes de renseignements propres à la PUGE consignées par suite d'activités de sensibilisation. Les principales statistiques extraites de ces données comprennent ce qui suit :
  • Durant une période d'un an, il y a eu 32 430 demandes de renseignements téléphoniques, dont plus de la moitié (19 640) a été traitée par le Centre de renseignements du Canada de Service Canada pendant les trois mois suivant le lancement de la PUGE.
  • Les activités de sensibilisation menées par Service Canada ont débouché sur 1 284 demandes de renseignements sur la PUGE. o Les Centres Service Canada ont reçu 10 971 demandes de renseignements en personne, leur répartition mensuelle étant relativement égale au cours de la période d'un an.
  • Un total de 2 241 personnes s'étant présentées pour obtenir des renseignements ont été dirigées vers l'ARC.

L'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE a révélé que la plupart de ceux-ci (78 %) pensaient être suffisamment informés du programme et qu'une majorité (82 %) d'entre eux savaient que le programme avait pour objet de financer la garde d'enfants ou les dépenses relatives aux enfants. Ces deux constatations indiquent que les bénéficiaires de la PUGE comprennent bien le programme. Toutefois, comme nous l'avons mentionné précédemment, les deux tiers (64 %) seulement des répondants savaient que la Prestation était imposable. Les répondants membres de familles à revenu plus faible (c'est-à-dire moins de 30 000 $ par an) étaient moins susceptibles de savoir que la PUGE était imposable que ceux de familles à revenu plus élevé.

Les bénéficiaires de la PUGE sondés ont convenu qu'il était facile de trouver des renseignements sur la PUGE (74 %) et qu'ils savaient comment y avoir accès (83 %). Lorsqu'on leur a demandé s'ils avaient consulté un site Web du gouvernement du Canada pour obtenir des renseignements sur la PUGE, 44 % des répondants à l'enquête ont indiqué qu'ils l'avaient fait. De ces répondants, 91 % étaient d'accord ou tout à fait d'accord qu'il était facile de trouver les renseignements en ligne du gouvernement du Canada sur la PUGE.

Comme l'indique le tableau 6, il existe une corrélation entre le nombre d'enfants dans un ménage de bénéficiaires de la PUGE et la facilité avec laquelle des renseignements sur la PUGE ont été trouvés. Les répondants ayant deux enfants ou plus étaient plus susceptibles d'être d'accord ou tout à fait d'accord pour dire qu'il était facile de trouver des renseignements sur la PUGE. C'est peut-être dû à leur expérience de la Prestation relative à leur premier enfant.

Dans quelle mesure toutes les familles admissibles reçoivent-elles la PUGE?

La couverture estimative de la PUGE fait l'objet d'un suivi depuis que les premiers paiements ont été faits en juillet 2006. Au lancement du programme, 89 % des enfants de moins de six ans dans un ménage admissible à la PUGE et 92 % des familles admissibles recevaient des prestations. L'ARC et Service Canada ont commencé à mener des activités de publicité, de communication et de promotion en juillet 2006, afin d'augmenter la participation d'enfants et de familles admissibles au programme universel, mais qui ne recevaient pas de prestations.

Les taux de couverture ont augmenté depuis la mise en œuvre. Durant la période de publicité initiale, du 22 juillet au 8 septembre 2006, la couverture des familles admissibles a augmenté de 92 % à 95 %. D'après les dernières données fournies en novembre 2009, la couverture estimative était supérieure au nombre de bénéficiaires admissibles, 103 % des enfants et des familles admissibles recevant la Prestation. Bien que cela prouve les limites de l'exactitude des estimations, cela laisse également supposer que le programme a peut-être pratiquement atteint la couverture universelle.

Les estimations par province et territoire indiquent que la couverture est la plus faible au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, où elle s'établissait respectivement à 96 % et 97 %. On ne sait pas si cela représente une lacune réelle dans la couverture ou une erreur dans les estimations.

Même si les taux de participation à la PUGE sont élevés, quelques personnes interrogées ont laissé entendre qu'il faudrait effectuer une analyse approfondie pour déterminer s'il existe des lacunes dans la participation, afin de pouvoir mener des activités de promotion supplémentaires auprès de populations ou de secteurs géographiques précis. Ce degré d'analyse nécessiterait les données du prochain recensement pour que la précision analytique soit suffisante. Des personnes interrogées ont également fait remarquer que le service de Demande de prestations automatisée (DPA) continuera d'assurer des taux de participation plus élevés à l'avenir, à mesure qu'un plus grand nombre de provinces et de territoires s'y joignent.

Les systèmes et les processus de demande et de versement des paiements sont-ils appropriés et efficaces?

Tous les ans, l'ARC présente un rapport sur ses normes de service dans le cadre de son Rapport annuel au Parlement. Même si aucune donnée propre à la PUGE n'est présentée, le service relatif aux prestations versées par l'ARC est de grande qualité. Le Rapport annuel 2008-2009 de l'ARC indiquait que 99,85 % de toutes les prestations étaient versées dans les délais voulus.

Pratiquement toutes les personnes interrogées croyaient que le processus de demande était bien conçu et satisfaisait aux besoins des demandeurs. Quelques-unes d'entre elles ont indiqué que l'utilisation de l'infrastructure administrative existante de l'ARC était une bonne décision. Les informateurs clés ont également fait remarquer qu'il y a eu un peu de confusion au début de la mise en œuvre de la PUGE en ce que les bénéficiaires admissibles ne savaient peut-être pas qu'il n'y avait pas de formulaire de demande distinct pour la PUGE. Au contraire, pour recevoir la PUGE, les demandeurs admissibles devaient tout d'abord présenter une demande de PFCE. Des personnes interrogées ont aussi fait valoir que le nouveau service de Demande de prestations automatisée, qui a des liens avec le processus d'enregistrement des naissances provincial et territorial, aidera à simplifier le processus de demande pour les bénéficiaires, à l'avenir.

Les répondants à l'enquête sur la PUGE ont aussi fait des commentaires positifs sur le processus de demande. La plupart d'entre eux (89 %) étaient d'accord ou tout à fait d'accord pour dire que ce processus était simple. En outre, la majorité des répondants ont indiqué que la durée requise pour remplir la demande était appropriée (84 %) et pratiquement tous (90 %) se sont dits satisfaits du processus de demande (voir le tableau 7).

Soixante-neuf pour cent des répondants à l'enquête ont présenté une demande de prestations imprimée, tandis que 20 % d'entre eux l'ont fait en ligne. Comme l'indique le tableau 8 ci-dessous, les familles ayant un revenu de 30 000 $ ou moins étaient plus susceptibles de remplir un formulaire de demande imprimé.

Les répondants à l'enquête ont fait certaines suggestions en vue de l'amélioration du processus de demande. Il convient de noter la suggestion d'introduire un processus d'inscription automatique pendant que la mère est à l'hôpital après l'accouchement, ce qui, en fait, est actuellement mis en œuvre dans les provinces et territoires grâce au service de DPA de l'ARC.

D'après les informateurs clés, le dépôt direct est une méthode moins onéreuse que l'envoi d'un chèque par la poste. Chaque dépôt direct coûte environ 0,19 $ à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (qui émet tous les chèques du gouvernement du Canada)30, tandis que le coût unitaire d'un chèque, qui comprend l'impression et l'affranchissement, s'établit à environ 0,90 $.

Les données administratives de l'ARC indiquent que le pourcentage de PUGE versé par dépôt direct a augmenté régulièrement depuis la mise en œuvre de la Prestation, qui a représenté 60 % de tous les paiements pendant la période de juillet 2008 à mars 2009. Le pourcentage de bénéficiaires qui reçoivent leurs prestations par dépôt direct en 2009 a été le plus faible au Nunavut (36 %), à l'Île-du-Prince-Édouard (55 %) et à Terre-Neuve (57 %).

L'utilisation du dépôt direct est plus faible pour la PUGE que pour la PFCE. Même si cet écart se comble régulièrement depuis la mise en œuvre initiale de la PUGE, de juillet 2008 à mars 2009, plus des trois quarts (77 %) des bénéficiaires de la PFCE utilisaient ce mode de paiement, contre 60 % des bénéficiaires de la PUGE.

L'administration de la PUGE présente-t-elle un bon rapport coût-efficacité?

De l'avis consensuel des personnes interrogées, la PUGE a utilisé efficacement les ressources disponibles pour atteindre son objectif consistant à administrer la Prestation et à la verser aux familles canadiennes.

Quelques-uns des coûts estimatifs et réels liés à l'administration de la PUGE sont décrits ci-dessous.

Coût de traitement des demandes : Comme il est impossible de faire la distinction entre les coûts de traitement des demandes de PUGE et ceux du traitement des demandes de PFCE, les frais d'administration ont été estimés à partir des hypothèses avancées dans un cadre d'établissement des coûts élaboré par l'ARC à la mise en œuvre de la PUGE. D'après ce cadre, le coût moyen estimatif de traitement d'une demande de PUGE, sur la base des demandes de PFCE présentées en 2007-2008, s'établissait à 6,86 $.

Coûts de versement de la PUGE : Durant l'exercice 2008-2009, l'ARC a émis plus de 17,9 millions de PUGE pour un montant total de 2 543 922 699 $. Tout comme dans l'exemple ci-dessus, l'ARC a estimé séparément les frais d'administration de la PUGE en se fondant sur des hypothèses avancées dans un cadre d'établissement des coûts élaboré au moment de sa mise en œuvre. En 2008-2009, les frais d'administration engagés par l'ARC au titre de la PUGE ont été estimés à plus de 17,2 millions de dollars.

Comme l'indique le tableau 9, les frais d'administration de la PUGE à l'ARC ont baissé d'environ 12 % par rapport aux 19,6 millions de dollars enregistrés en 2007-2008. Durant la même période, le nombre de familles qui recevaient la PUGE est passé de 1,48 million en 2007-2008 à 1,52 million en 2008-2009.

• Référence provenant du tableau ci-dessus Source: Données de l'ARC
  * Les coûts de F et E comprennent les déplacements, l'impression, l'affranchissement, etc.
• Référence provenant du tableau ci-dessus ** Les coûts de soutien administratif comprennent les coûts centralisés au niveau de l'organisme, à l'appui de tous les secteurs de l'organisme, et pas directement liés à un programme particulier. Ils comprennent les coûts de soutien des services financiers et des ressources humaines de l'ARC, ainsi que les frais de téléphone, de technologie de l'information et de sécurité, et d'autres coûts de soutien.
  Nota: Les chiffres ont été arrondis au millier de dollars le plus proche.

En se fondant sur le nombre total de paiements de PUGE versés en 2008-2009 (17,97 millions) et les frais d'administration (17,2 millions), chaque paiement de PUGE coûte 1,05 $. Par conséquent, chaque dollar de frais d'administration dépensé par l'ARC en 2008-2009 a permis de verser 148,21 $ de PUGE. ^{Note de bas de page 30}

Plus-payés de PUGE : Il y a des plus-payés lorsque la PUGE est versée par erreur, p. ex., lorsque les parents n'habitent plus au Canada, mais continuent de recevoir des prestations. Les plus-payés de PUGE se sont élevés à 18 551 031 $ entre 2006 et 2009, 20 884 bénéficiaires de la PUGE en ayant reçu. Les plus-payés de PUGE s'élevaient en moyenne à 888 $ par compte.

Même si ces chiffres sont élevés en termes absolus, les plus-payés totaux de PUGE ne représentaient que 0,212 % des prestations versées à ce stade. Pour recouvrer les plus-payés, l'ARC se sert des mêmes méthodes de recouvrement et de collecte qu'elle utilise pour toutes les autres prestations qu'elle émet, si ce n'est qu'elle n'envoie pas de lettres de recouvrement précédant les mesures judiciaires ni ne lance de poursuites en justice. Les processus de collecte sont les suivants : utilisation du remboursement d'impôt d'un client pour rembourser sa dette au titre de la PUGE, utilisation du crédit de TPS/TVH et d'autres crédits provinciaux connexes pour rembourser la dette au titre de la PUGE, et envoi de lettres de remise et de recouvrement. Les dettes au titre de la PUGE non remboursées sont également transmises à un autre service aux fins de mesures de recouvrement actives. Un agent de recouvrement communique alors avec le débiteur pour obtenir le remboursement.

Est-il possible d'apporter à la conception du programme des modifications susceptibles d'accroître le rapport coût-efficacité?

Même si toutes les personnes interrogées étaient d'avis que l'administration de la PUGE présentait un bon rapport coût-efficacité, certaines améliorations ont été suggérées. La suggestion la plus fréquemment faite était que les paiements de la PUGE devraient être combinés à ceux de la PFCE.

Le plan de mise en œuvre initial de l'ARC concernant l'administration de la PUGE comprenait deux options, qui ont été soumises à la considération de RHDCC. L'option 1 consistait en l'intégration du versement de la PUGE et de la PFCE, les bénéficiaires ne recevant pas deux chèques ou deux paiements en ligne distincts, mais un seul paiement combiné. L'option 2, qui est actuellement utilisée, consistait en l'émission de deux paiements distincts pour la PUGE et la PFCE.

Le plan de mise en œuvre faisait remarquer que, même si l'option 2 favorisait un degré élevé de visibilité du programme, elle était plus coûteuse. En se fondant sur ses calculs d'établissement des coûts dans son plan de mise en œuvre, l'ARC a estimé que l'émission de paiements distincts de PUGE augmenterait les coûts d'administration de quelque 5,4 millions de dollars par an.

La combinaison des deux paiements serait conforme aux pratiques de l'ARC en matière de versement d'autres prestations, y compris la PFCE, avec des prestations provinciales. Quelques personnes interrogées ont laissé entendre que la promotion du dépôt direct et l'incitation à utiliser ce mode de paiement, au lieu d'envoyer des chèques par la poste, réduiraient les coûts. D'autres personnes interrogées ont également laissé entendre qu'exiger que les bénéficiaires produisent une déclaration de revenus pour être admissibles à la PUGE peut accroître le rapport coût-efficacité, car cette méthode assurerait davantage que les prestations ne sont versées qu'aux personnes qui remplissent les conditions d'admissibilité, c'est-à-dire les résidents du Canada.

Les personnes interrogées ont fait remarquer que la mise en œuvre récente du service de PDA était une méthode efficace d'accroissement du rapport coût-efficacité du programme. Ce service est conçu pour simplifier le processus de demande pour les parents, tout en permettant de réaliser des économies et des économies d'échelle en intégrant le processus d'inscription à des prestations de l'ARC au processus provincial et territorial d'enregistrement des naissances.

Gouvernance

Rôle de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC

Le cadre de gouvernance et de reddition de comptes mis en place pour la PUGE s'est révélé très efficace aux stades initiaux du programme. Les rôles de RHDCC, de Service Canada et de l'ARC relativement à la gestion et à l'exécution du programme sont clairement définis dans les documents de celui-ci et ont été assumés comme prévu à l'origine. Une question reste en suspens, à savoir le manque de connaissance qu'ont les personnes interrogées à RHDCC du rôle de Service Canada dans les activités de communication, de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE, ce qui laisse supposer que la communication interministérielle et intraministérielle constante est nécessaire. Le protocole d'entente décrivant les rôles et les responsabilités prévoit que, même si Service Canada doit mener des activités de promotion et de sensibilisation concernant la PUGE, il incombe à RHDCC de donner l'orientation stratégique de ces activités. À l'heure actuelle, deux des trois groupes de travail initialement constitués pour assurer la coordination de la gestion de la PUGE ne sont plus fonctionnels, dont le groupe de travail sur les communications chargé d'élaborer et de mettre en œuvre des activités de promotion et de sensibilisation, ce qui a pu avoir une incidence négative à cet égard. Durant la période visée par l'évaluation, seul le comité directeur des DG était actif, se réunissant ponctuellement pour résoudre des problèmes.

Échange de données

L'ARC fournit régulièrement à RHDCC le nombre de demandes et de paiements ainsi que des données sur les frais d'administration. Toutefois, deux questions en suspens ont été notées. Tout d'abord, l'annexe G du protocole d'entente entre RHDCC et l'ARC, qui décrit l'échange de données et de renseignements entre les deux organismes, fait toujours l'objet de négociations. Ensuite, on n'a pas encore tout à fait terminé l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. Les ministères gouvernementaux doivent effectuer une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée à la création de nouveaux programmes ou au remaniement de programmes existants, afin de s'assurer que la législation sur la protection des renseignements personnels est respectée.

Mesure du rendement

La PUGE utilise un indicateur pour présenter des rapports sur son rendement dans le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement annuels du Ministère, soit le pourcentage de familles admissibles qui la reçoivent. On doit encore élaborer une stratégie de mesure du rendement de la PUGE, car ce n'était pas une exigence au moment de la mise en œuvre du programme.

RHDCC se sert des données du recensement pour estimer la participation au programme, dans lesquelles le nombre de bénéficiaires de la PUGE est comparé au nombre de familles ayant des enfants de moins de six ans. Les rapports sur la couverture de la PUGE deviennent de plus en plus inexacts à mesure que les données du recensement vieillissent (le dernier recensement a eu lieu en 2006).

Rendement administratif

Activités de communication, de promotion et de sensibilisation

Durant la mise en œuvre de la PUGE, RHDCC et Service Canada ont mené efficacement des activités de communication, de promotion et de sensibilisation. Une étude menée après les campagnes publicitaires sur la PUGE dans la presse écrite, à la radio et dans Internet en 2006-2007 a montré qu'elles ont réussi à accroître la notoriété et la compréhension de la PUGE.

Notoriété et connaissance de la PUGE

La notoriété et la connaissance de la PUGE sont élevées parmi les parents admissibles, comme le prouve le taux de participation élevé au programme. L'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE a permis de constater que la plupart des répondants (78 %) ont indiqué qu'ils connaissaient suffisamment le programme et que 82 % d'entre eux comprenaient que la Prestation avait pour objet de payer les frais de garde d'enfants ou les frais connexes. Les estimations de la participation au programme sont quelque peu inexactes, car elles comparent le nombre de bénéficiaires au nombre d'enfants déclarés dans le Recensement de 2006 pour déterminer la population admissible. Les estimations récentes laissent supposer que la couverture est pratiquement universelle.

Toutefois, les informateurs clés ont soulevé des préoccupations relativement à des lacunes éventuelles dans la notoriété parmi certains sous-groupes de population. Cette question a été illustrée à l'aide des taux de participation estimatifs, le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest ayant la plus faible couverture. Toutefois, en raison des limites de l'estimation de la couverture fondée sur les données du Recensement de 2006, on ne sait pas si cela représente une vraie lacune dans la couverture.

En outre, les informateurs clés ont laissé entendre que l'assujettissement à l'impôt de la Prestation n'est peut-être pas aussi connu que d'autres aspects du programme. Cette préoccupation s'est révélée fondée dans l'enquête auprès de bénéficiaires de la PUGE, qui a indiqué que les deux tiers (64 %) seulement des répondants savaient que la Prestation était imposable. Les répondants membres de familles à faible revenu qui gagnaient moins de 30 000 $ par an étaient les moins susceptibles de savoir que la Prestation était imposable.

Processus de demande et de versement de la PUGE

L'infrastructure existante de l'ARC utilisée pour administrer et verser la Prestation fiscale canadienne pour enfants a été adoptée pour la PUGE. Sur la base des demandes de Prestation fiscale canadienne pour enfants présentées en 2007-2008, le coût unitaire estimatif de traitement des demandes de PUGE s'établissant à 6,86 $. En 2008-2009, le coût de versement de chaque paiement de PUGE était estimé à 1,05 $.

On a constaté que les paiements par dépôt direct étaient un moyen plus économique de verser la Prestation que l'envoi de chèques par la poste (0,19 $ par dépôt direct contre 0,90 $ par chèque). La proportion de PUGE versée par dépôt direct augmente régulièrement depuis le lancement du programme. Toutefois, elle était plus faible que pour la PFCE. En effet, pendant la période allant de juillet 2008 à mars 2009, 60 % des paiements de PUGE ont été faits par dépôt direct, contre 77 % pour la PFCE.

La combinaison des paiements de PUGE et de PFCE, en plus d'augmenter le nombre de paiements de PUGE faits par dépôt direct, augmenterait le rapport coût-efficacité du programme. Le service de Demande de prestations automatisée récemment mis en œuvre par l'ARC, qui a été conçu pour simplifier le processus de demande pour les parents en intégrant le processus d'inscription à des prestations de l'ARC au processus provincial et territorial d'enregistrement des naissances, augmenterait également le rapport coût-efficacité du programme.

Recommandations

1. Il est recommandé que le comité directeur de la PUGE, qui se compose de directeurs généraux responsables de RHDCC, de l'ARC et de Service Canada, s'engage de nouveau à se réunir régulièrement de façon à se conformer aux rôles et aux responsabilités en matière de gestion et d'administration de la PUGE, notamment l'échange des renseignements relatifs aux activités de communication, de promotion et de sensibilisation.
2. Il est recommandé que RHDCC mette la dernière main à la version provisoire de l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, et que RHDCC et l'ARC mettent la dernière main à l'annexe G du protocole d'entente (entente de partage des données).
3. Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor, il est recommandé que RHDCC mette en œuvre une stratégie de mesure du rendement de la PUGE.
4. Même si elle se révèle déjà efficiente, il est recommandé que les responsables de la PUGE poursuivent leurs efforts permanents pour rendre plus économique l'administration et l'exécution du programme, notamment en continuant de promouvoir et d'encourager l'utilisation du dépôt direct, en poursuivant la mise en œuvre du service de Demande de prestations automatisée partout au Canada et en étudiant la possibilité de combiner les paiements de PUGE et de PFCE.

Enjeu / question d'évaluation

Gouvernance

Q1. Dans quelle mesure le cadre de gouvernance et de reddition de comptes de la conception et de la mise en œuvre de la PUGE est-il efficace?