Évaluation du Service fédéral de médiation et de conciliation (phase II)

Liste des acronymes figures et tableaux

1.1 Portée et objectifs de l’évaluation

La Direction de l’évaluation a mené l’évaluation du Service fédéral de médiation et de conciliation en deux étapes :

• La première phase, terminée en 2018, couvrait la période de 2013 à 2014 et 2017 à 2018. Elle visait à évaluer la pertinence, l’efficacité et l’efficience des services de prévention des conflits et de développement relationnel.
• La deuxième phase, en cours, couvre la période de 2013 à 2014 et 2019 à 2020. Elle porte sur la pertinence, l’efficacité et l’efficience du Service de règlement des différends et du Service consultatif des relations industrielles.

La première phase de l’évaluation a permis de constater que les services de prévention des conflits et de développement relationnel répondent à un besoin de soutien grandissant au sein des organisations fédérales. Les services ont aidé des parties à éviter ou à mieux gérer des conflits en milieu de travail et à recourir moins aux services de règlement des différends. L’évaluation a révélé la nécessité d’améliorer certains éléments de ces derniers. Parmi les points à améliorer, on trouvait la collecte et la surveillance de données et la production de rapports sur les activités ainsi que sur les résultats attendus.

Pour de plus amples renseignements sur la deuxième phase menée en 2018, consultez l’évaluation du Service fédéral de médiation et de conciliation.

La deuxième phase de l’évaluation était basée sur quatre sources de données :

• examen des documents et des données administratives
• revue de la littérature et du bilan documentaire
• 27 entrevues auprès des informateurs clés
• 4 études de cas^{Note de bas de page 2}

1.2 Aperçu du programme

L’objectif principal du Service fédéral de médiation et de conciliation est d’effectuer la médiation entre les parties patronales et syndicales lors des négociations collectives. Le mandat du programme est décrit dans la partie I du Code canadien du travail, qui prévoit que le service « conseille le ministre du Travail en matière de questions liées aux relations industrielles et est chargé de favoriser l’établissement de relations harmonieuses entre les syndicats et les employeurs en offrant son aide dans le cadre de la négociation et du renouvellement des conventions collectives et de la gestion des relations qui découlent de leur mise en œuvre »^{Note de bas de page 3}

Le ministre du Travail doit rendre compte au Parlement de l’administration du Code canadien du travail. Le Service fédéral de médiation et de conciliation favorise la coopération dans les relations de travail entre les parties syndicales et patronales assujetties à la partie I du Code canadien du travail. Il épaule les syndicats et les employeurs lors de la négociation et du renouvellement de leurs conventions collectives et contribue au maintien de relations harmonieuses pendant toute la durée de ces ententes.

Les lieux de travail visés par la partie I du Code canadien du travail sont ceux de toute entreprise fédérale^{Notes de bas de page 4}. Les principales industries concernées sont les grands transporteurs aériens et aéroports, les services postaux et de messagerie, les ports et les chemins de fer. En 2019, les organisations assujetties à la partie I du Code canadien du travail comptaient environ 992 000 employés (soit 6,2 % de la main d’œuvre canadienne)^{Notes de bas de page 5}. Environ 35 % de ces travailleurs étaient syndiqués et assujettis à une convention collective.

Pendant la majeure partie de l’évaluation, les trois volets principaux du Service fédéral de médiation et de conciliation étaient les suivants.

Le Service de règlement des différends nomme des agents de négociation et de conciliation, conformément aux articles 72 et 105 du Code canadien du travail pour porter assistance dans la résolution de conflits découlant de la négociation collective. Les conciliateurs et les médiateurs fournissent leurs services depuis six bureaux régionaux au Canada^{Notes de bas de page 6}. Pendant la majeure partie de l’évaluation, le Service de règlement des différends a également nommé des arbitres. Leur rôle est de résoudre d’autres types de conflits régis par le Code canadien du travail et par la Loi sur le Programme de protection des salariés.

Ces différends comprennent :

• les griefs
• les congédiements injustes
• les litiges concernant le recouvrement du salaire^{Notes de bas de page 7}

Le Service de règlement des différends est aussi responsable de la nomination d’arbitres, au nom du ministre du Travail, en vertu de la partie I.

Les services de prévention des conflits et de développement relationnel aident à :

• prévenir ou mieux gérer les conflits de travail et les différends quotidiens en milieu de travail
• établir et maintenir des relations de travail axées sur la collaboration

Des services et des ateliers d’amélioration des communications et de développement relationnel sont aussi offerts sur une base volontaire et personnalisée.

Le Service consultatif des relations industrielles est responsable des politiques et de la recherche liées au programme. Son rôle est de fournir des conseils et une orientation au ministre du Travail sur les relations industrielles, comme prévu dans l’article 70.1 du Code canadien du travail.

En juillet 2019, la Direction de la politique stratégique, de l’analyse et de l’information sur les milieux de travail a pris en charge certaines de ces responsabilités. Le Service fédéral de médiation et de conciliation continue de fournir des conseils et une orientation au ministre du Travail. Ces conseils et orientations portent sur les conflits découlant de la négociation collective et sur les questions de relations industrielles.

En septembre 2019, l’unité de négociation collective et de gestion des données a été intégrée au Service fédéral de médiation et de conciliation. Jusque-là, elle faisait partie de la Direction de la politique stratégique, de l’analyse et de l’information sur les milieux de travail. Son intégration ayant été effectuée dans les six derniers mois de l’évaluation, l’unité n’est donc pas visée par la présente évaluation.

Conciliation et médiation

La conciliation est un processus législatif obligatoire quand des parties demandent l’aide du programme pour le règlement d’un différend découlant de la négociation collective, alors que la médiation, elle, est volontaire. En cas d’impasse dans les négociations directes, les employeurs et les syndicats peuvent :

La conciliation est une des nombreuses étapes exigées par le Code canadien du travail avant qu’une partie puisse déclencher un arrêt de travail légal.

La médiation peut survenir à tout moment dans le processus de négociation. Toutefois, à la fin de la période de conciliation, les parties peuvent décider de poursuivre le travail avec un médiateur. Les agents qui assistent les parties syndicales et patronales à titre de conciliateurs peuvent aussi agir à titre de médiateurs pour le même dossier.

Les clients du programme sont les syndicats fédéraux et les employeurs assujettis à la partie I du Code canadien du travail, dont :

• les organismes du secteur privé
• certaines sociétés d’État
• les employeurs municipaux
• les employeurs et employés municipaux et du secteur privé du Yukon, du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest

D’après le tableau 1 ci-dessous, les dépenses totales du programme (47 480 622 $) ont dépassé légèrement le budget prévu (47 311 055,67 $). La majeure partie du budget du programme a été consacré aux régions (46 %), suivies par le Service de règlement des différends (29 %), puis par le Bureau du directeur général (9 %).

Source : Rapport financier du SFMC, 2013 à 2020

2.1 Rôle du Service fédéral de médiation et de conciliation dans la résolution de conflits

Le Code canadien du travail exige que des médiateurs fédéraux épaulent les parties pendant la phase de conciliation d’une négociation collective. La proportion de conflits de travail réglés par les agents du Programme du travail, conformément au Code canadien du travail (partie I), sans qu’il y ait arrêt de travail, est l’un des principaux indicateurs de rendement du programme.

Données sur les arrêts de travail

De 2013 à 2014 et 2019 à 2020, 54 arrêts de travail (grèves ou lock out) ont eu lieu au sein d’organisations ayant obtenu des services de conciliation ou de médiation. Ils ont touché 70 096 travailleurs et représentaient 475 662 jours-personnes non travaillés.

Entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020, 28 % des arrêts de travail ont eu lieu dans la région de l’Ontario. Vient ensuite la région du Québec^{Notes de bas de page 8} avec 22 %, puis celle du Nord Ouest avec 19 % (figure 1).

Ce sont les industries du transport^{Notes de bas de page 9} qui ont déposé le plus de dossiers de conciliation et de médiation. Entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020, 63 % des conflits gérés par le programme concernaient ces industries. De plus, 41 % des 54 arrêts de travail et environ 70 % de tous les jours-personnes non travaillés qui ont eu lieu pendant la période d’évaluation touchaient ces industries.

Figure 1. Pourcentages des arrêts de travail par bureau régional, 2013 à 2014 et 2019 à 2020

Conflits découlant de la négociation collective réglés par le programme

Entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020, le Service fédéral de médiation et de conciliation a réglé 1 044 cas.

Pendant cette période, les conciliateurs et les médiateurs ont réglé 42 % des cas durant la conciliation, qui est la première étape où il est possible de le faire. La proportion monte à 58 % si on compte les cas réglés après la conciliation.

Entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020, les médiateurs ont réglé la majorité des cas (95 %) sans qu’il y ait d’arrêt de travail (figure 2).

Figure 2. Proportion des différends réglés sans arrêt de travail, 2013 à 2014 et 2019 à 2020

La plupart des informateurs clés et des participants à l’étude de cas ont confirmé que sans l’aide d’un médiateur, les différends auraient duré bien plus longtemps. De plus, il y aurait eu plus d’arrêts de travail ou ceux-ci auraient duré plus longtemps.

Par exemple, dans 3 des 4 cas étudiés, les parties syndicales et patronales s’entendaient pour dire qu’un arrêt de travail aurait eu lieu en l’absence d’un médiateur.

À lui seul, le nombre de différends réglés sans arrêt de travail ne permet pas d’évaluer l’efficacité des services de médiation et de conciliation. La mesure dans laquelle les médiateurs ont aidé à résoudre les différends est un bien meilleur moyen d’évaluer l’effet du programme, sans tenir compte des arrêts de travail.

L’examen de la documentation et des ouvrages sur le sujet a révélé que des arrêts de travail peuvent survenir malgré une conciliation efficace. Les facteurs influençant la négociation collective sont nombreux et ne sont pas tous liés à la capacité du programme à aider les parties à s’entendre. Par exemple, de mauvaises relations entre les parties peuvent compliquer la tâche.

Toujours selon la revue de la littérature, les arrêts de travail peuvent avoir un effet négatif sur la société et l’économie. D’après le rapport Sims, les arrêts de travail dans les secteurs des postes, des transports et des grains ont d’importants effets sur le public^{Notes de bas de page 10}. Ces effets peuvent être des pertes de production, une diminution de la productivité et des investissements, et le ralentissement du commerce international. Toutefois, comme il est mentionné dans le rapport, la preuve des répercussions économiques et non économiques est peu fondée.

Selon des données récentes de Statistique Canada, en août 2020, la grève au Port de Montréal a causé des pertes économiques de 600 millions de dollars^{Notes de bas de page 11}. Par ailleurs, une étude menée par la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante en août 2020 a dévoilé que 40 % des petites et moyennes entreprises du Québec en ont subi les effets négatifs.

Malgré leurs effets négatifs potentiels à court terme sur l’économie, les arrêts de travail ne sont pas toujours évitables, et ils sont même parfois nécessaires dans le règlement des différends.

Par ailleurs, l’évaluation a permis de constater que le programme a une influence sur le nombre d’arrêts de travail. Ces derniers sont évités quand des médiateurs et des conciliateurs aident à résoudre des questions litigieuses qui auraient autrement mené à un arrêt de travail, en favorisant la communication entre les parties, par exemple.

Cependant, même s’il y a arrêt de travail, les informateurs clés ont révélé en entrevue que les conciliateurs et les médiateurs restent impliqués et continuent d’aider les parties à régler leur différend.

La figure 3 présente certains des facteurs les plus cités lors des entrevues et dans les ouvrages consultés. Ces facteurs peuvent avoir un effet sur le processus de négociation collective, soit en empirant les différends, soit en favorisant leur règlement.

Figure 3. Facteurs externes et internes pouvant influencer le processus de négociation collective

L’Organisation internationale du Travail soutient que les employeurs et les employés peuvent éviter ou résoudre leurs différends par :

• l’établissement d’un consensus
• des interventions entre eux
• des processus de conciliation et de négociation impliquant une tierce partie^{Notes de bas de page 12}

La revue de la littérature a montré que les services de médiation et de conciliation peuvent aider les représentants des parties syndicales et patronales à résoudre leurs conflits découlant de la négociation collective^{Notes de bas de page 13}. Les services qui y sont décrits sont semblables à ceux du programme.

Pendant les entrevues, plusieurs clients ont affirmé que les médiateurs ont aidé à améliorer leur processus de négociation et leurs relations de travail. Un des exemples cités était l’aide à la communication entre les parties.

Les clients consultés lors des entrevues et des études de cas ont souligné plusieurs effets positifs des services de médiation et de conciliation sur le règlement des différends. Ainsi, le Service fédéral de médiation et de conciliation a :

Les personnes interrogées s’entendaient en général pour dire que le conciliateur et le médiateur ont aidé les parties à s’entendre. Voici quelques stratégies utilisées :

• redéfinir les enjeux
• trouver des solutions possibles
• séparer ou réunir les parties (rencontres séparées avec chacune des parties et en caucus)

Ces stratégies sont conformes aux pratiques exemplaires de conciliation et de médiation décrites dans les ouvrages sur le règlement de différends.

2.2 Mesure dans laquelle la conception et l’exécution du programme contribuent à rendre efficaces les activités du programme et favorisent la collaboration dans les relations de travail

Les ressources financières sont suffisantes et répondent à la charge de travail globale du programme.

Lors des entrevues, les hautes directions ont affirmé que le niveau de financement global était suffisant.

Pendant la période d’évaluation, 75 % du budget du programme a servi au règlement de différends. Le programme a affecté le budget directement (par le financement des services de médiation et de conciliation dans les régions) et indirectement (par le financement de la gestion du règlement des différends) (tableau 1, p. 10).

Le montant annuel du financement pour le règlement de différends est cohérent avec la charge de travail annuelle globale.

Les ressources humaines assignées permettent la prestation des services de médiation et de conciliation.

Selon les données administratives, le Service de règlement des différends nomme un conciliateur dans un délai de 15 jours. Ce délai, ou cette norme de service, est conforme aux exigences du Code canadien du travail.

Le temps moyen pour la nomination d’un conciliateur pendant la période d’évaluation était de 9,57 jours, ce qui est bien en deçà de la norme de service.

Entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020, le programme a nommé 1 055 conciliateurs au règlement de différends. De plus, le nombre de médiateurs et de conciliateurs requis était déterminé en fonction des besoins, de la région et de la charge de travail (figure 4).

Les entrevues ont dévoilé que les médiateurs et les conciliateurs étaient très mobiles et qu’ils ont souvent fourni des services dans d’autres régions, selon les besoins.

À la lumière des entrevues, les conciliateurs et médiateurs qui ont fourni des services dans les six bureaux régionaux étaient en nombre suffisant pour répondre aux besoins des clients.

Le programme est « un service national où les médiateurs vivent dans leur région, mais travaillent à la grandeur du pays. »

Figure 4. Nombre de nominations de conciliateurs et pourcentage de différends découlant de la négociation collective, par région, entre 2013 à 2014 et 2019 à 2020

Les intervenants externes et les participants aux études de cas ont indiqué qu’ils sont satisfaits ou très satisfaits de la qualité des services reçus. Ils ont également mentionné que, dans la plupart des cas, les conciliateurs et les médiateurs étaient disponibles et joignables, habiles, expérimentés et très compétents.

Ils étaient d’avis que l’expérience en conciliation et en médiation comptait plus que la connaissance de l’industrie. Plusieurs clients ont fait remarquer que les conciliateurs et médiateurs expérimentés étaient capables de saisir la dynamique et les problèmes, peu importe leur connaissance de l’industrie.

La structure du programme favorise la prestation des services de médiation et de conciliation.

Les entrevues ont révélé un travail d’équipe de haut niveau entre :

• l’administration centrale et les régions
• les services consultatifs de règlement et de prévention des différends et auprès des industries.

Le partage d’information a été décrit comme constant et fluide.

Comme il a été démontré dans les entrevues avec des informateurs clés, des médiateurs et des conciliateurs sont souvent déployés hors de leur région, notamment en raison de l’expertise qu’ils possèdent relativement à une industrie ou à une région en particulier.

La structure de gestion du programme est bien adaptée et correspond aux besoins du programme.

Six bureaux régionaux, dirigés par un directeur régional pour la plupart, fournissent des services de médiation et de conciliation^{Notes de bas de page 14}.

Les entrevues ont démontré que la structure de gestion a contribué à l’atteinte des résultats du programme. Personne n’a suggéré de réorganiser la structure hiérarchique.

La communication interne et entre les différentes équipes du programme est efficace.

Les participants n’ont mentionné aucun problème de communication interne et entre les différentes équipes. Ils ont parlé de façon positive de l’interaction des différents volets du programme. Le partage d’information entre les équipes a été décrit comme constant et fluide.

Le Service consultatif des relations industrielles était responsable de :

• effectuer des recherches et des analyses
• conseiller le ministre du Travail sur un éventail de questions liées aux relations de travail, dont les conflits de travail d’envergure

En juillet 2019, la Direction de la politique stratégique, de l’analyse et de l’information sur les milieux de travail a pris en charge certaines de ces tâches. L’objectif était de consolider une vaste expertise en matière de politiques au sein d’une seule et même direction du Programme du travail.

L’unité a fonctionné en effectifs partiels pendant la seconde moitié de la période d’évaluation, il est donc difficile d’évaluer sa structure et ses ressources. Toutefois, plusieurs participants considèrent que les médiateurs ont tout de même été soutenus par l’unité. Par ailleurs, des services spécialisés ont été fournis au ministre du Travail avant le transfert de l’unité en juillet 2019.

Pendant la seconde moitié de la période d’évaluation, un groupe central d’analystes relevant du directeur général a exercé la fonction consultative. Il a fourni un soutien à la recherche aux conciliateurs et aux médiateurs, en plus de conseiller et d’orienter la haute direction. Il a également répondu aux demandes de renseignements concernant des différends passés ou en cours.

Le Service fédéral de médiation et de conciliation continue d’assumer son rôle clé de conseiller du ministre (tel que requis par la loi, surtout au sujet de certains litiges).

Les entrevues ont démontré que ce changement renforcerait le rôle consultatif de la direction générale. La Direction de la politique stratégique, de l’analyse et de l’information sur les milieux de travail dispose du cadre et des ressources nécessaires au soutien du travail législatif et de politique stratégique. Ce changement renforcerait également la neutralité des services de médiation et de conciliation en retirant du programme les responsabilités liées aux lois sur les relations de travail.

2.3 Changements récents en appui de l’efficacité d’exécution du programme et de l’atteinte des objectifs

À la suite de la dernière évaluation en 2014, le programme a apporté plusieurs changements pour favoriser l’atteinte de l’objectif de promotion de relations de travail solidaires.

Le programme a établi en juin 2017 un Profil de l’information sur le rendement, et l’a remis à jour en 2020.

En février 2019, la Direction de l’évaluation s’est penchée sur le Profil de l’information sur le rendement du programme. Elle a conclu que le programme devait pouvoir surveiller et mesurer ses résultats.

Les principales constatations actuelles ont démontré que le nombre d’arrêts de travail n’est pas le seul déterminant du succès d’une conciliation ou d’une médiation. D’autres facteurs, tels que les relations entre les parties, pourraient occuper un plus grand rôle dans les issues.

Les entrevues ont révélé que la participation de médiateurs et de conciliateurs dans le règlement de différends compte plus que le nombre de différends réglés sans arrêt de travail.

Par conséquent, cette évaluation a démontré que l’indicateur principal de mesure du succès des services de médiation et de conciliation^{Notes de bas de page 15} ne suffit pas. Il ne permet pas de saisir l’effet de la participation de médiateurs et de conciliateurs dans le règlement de différends.

De nouveaux outils et documents d’appui font en sorte que la collecte, le stockage et la production de rapports de données sont plus cohérents.

Voici quelques-uns des changements les plus importants apportés par le programme :

• la révision des rapports hebdomadaires utilisés pour saisir les données de médiation et de conciliation
• la création de guides de formation pour faciliter la saisie de données
• l’utilisation d’un nouveau logiciel d’extraction de données de la base de données interne des dossiers de médiation

Le programme a également changé de système de gestion des données, ce qui devrait réduire l’ampleur des défis restants.

La collecte, le stockage et la production de rapports de données sont plus cohérents et concis.

L’évaluation de 2014 du Service fédéral de médiation et de conciliation indique que les rapports de données constituaient l’un des principaux problèmes. Les données du système de gestion de données internes n’étaient pas accessibles sous forme de rapports, et leur accès exigeait beaucoup de travail.

Bien que le précédent logiciel interne soit toujours utilisé comme base de données, le nouveau logiciel adopté par le programme permet de résoudre les problèmes d’accès aux données. Il est donc possible pour le programme d’extraire des informations facilement exploitables sous forme de rapports pour la production des rapports annuels.

L’unité de négociation collective et de gestion des données a été intégrée au Service fédéral de médiation et de conciliation. Ce changement a permis au programme de centraliser la collecte de données sur les conventions collectives et les arrêts de travail.