Audit de la gestion de projets, février 2014

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Sommaire exécutif

Emploi et Développement social Canada (EDSC) gère actuellement un important portefeuille d’investissements composé de 87 projets dont la valeur est estimée à plus de 500 millions de dollars ^{Note de bas de page 1} . Le Ministère a entamé des projets qui cadrent avec les priorités du gouvernement, c'est-à-dire la modernisation de la prestation des services, la mise en oeuvre des nouvelles politiques ainsi que l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience des activités. Afin de gérer ces projets avec efficacité, EDSC a élaboré un Processus de gestion des investissements (PGI) qui régit l’approbation des projets et leur examen tout au long de leur déroulement. Ce processus, mis en oeuvre à l’échelle du Ministère, prévoit la supervision de tous les projets et processus d’approvisionnement importants au sein d’EDSC dans le but de maximiser l’argent des Canadiens.

1.0 Renseignements généraux

2.0 Constatations de l’audit

2.2 Le processus des points de contrôle n’est pas suivi de façon uniforme par les intervenants des projets

Un Cadre de gestion de projets comprend un processus cohérent d’obtention des approbations requises pendant tout le déroulement d’un projet. L’équipe d’audit s’attendait à ce que le Ministère ait adopté un processus de gestion de projets utilisé par les intervenants afin de prioriser, de choisir et d’approuver les projets par des décisions prises aux points de contrôle, ainsi que de prescrire les activités à réaliser à chaque étape pour mener le projet depuis l’idée initiale jusqu’à sa conclusion.

Conformément au plan d’investissement du Ministère et au cadre de référence du CGPI, tous les projets d’investissement qui sont d’une valeur supérieure à un million de dollars ou qui sont jugés délicats doivent suivre le processus de points de contrôle adopté par le Ministère. L’audit a révélé que, malgré l’adoption d’un processus normalisé par le Ministère, les points de contrôle ne sont pas toujours respectés par les intervenants des projets. L’équipe d’audit a choisi aléatoirement et étudié neuf projets. Pour cinq de ces projets, aucune date n’avait été fixée pour le prochain point de contrôle par la direction, et pour quatre d’entre eux, les points de contrôle n’étaient pas suivis comme prévu. Dans le cas de ces derniers, les constatations suivantes ont été faites :

• Le premier projet a été annulé après le deuxième point de contrôle, mais aucune preuve de cette annulation n’a été relevée.
• Le deuxième projet a été achevé sans avoir passé par les points de contrôle.
• Le troisième projet a été vérifié seulement aux deux premiers points de contrôle.
• Le quatrième projet a presque été achevé sans avoir passé par les points de contrôle, mais suit maintenant son cours conformément au processus établi.

Les intervenants ont invoqué plusieurs raisons pour expliquer le manque de constance dans le respect des points de contrôle, notamment leur ignorance du processus et l’insuffisance de l’orientation et des outils mis à la disposition des intervenants pendant le déroulement du projet. Dans son plan de rationalisation, le CGPI a déterminé qu’il faudra améliorer le processus de points de contrôle ainsi que les outils et les modèles à cet égard. L’équipe d’audit a cependant constaté que l’orientation fournie par la DGAPF relativement au processus de points de contrôle et la liste des projets approuvés dans le cadre de l’exercice annuel de planification des investissements ont été mis à la disposition de tous les intervenants sur le site intranet du Ministère, plus précisément sur la page du PGI. L’équipe d’audit a remarqué que les intervenants des projets n’adhéraient pas à la notion de points de contrôle et tentaient de travailler hors de ce processus.

Si les points de contrôle ne sont pas rigoureusement respectés, la haute direction n’est pas en mesure d’évaluer le rendement d’un projet en fonction des objectifs établis pour chaque point de contrôle. Bien que le CGPI soit responsable de la supervision de la gestion des projets au Ministère, il n’a pas le mandat officiel de faire appliquer le processus de points de contrôle. Cette lacune, combinée à la nécessité d’élaborer un Cadre de gestion de projets exhaustif, a créé un vide dans lequel les intervenants qui choisissent de ne pas suivre le processus de points de contrôle ne subissent aucune conséquence. Il est nécessaire d’attribuer aux personnes appropriées la responsabilité officielle de faire appliquer les points de contrôle afin que les intervenants des projets acquièrent la discipline et la rigueur nécessaires pour gérer les grands projets d’investissement de façon uniforme. Le Cadre de gestion de projets, s’il est bien défini et appliqué, obligera les intervenants à suivre le processus de points de contrôle du Ministère.

2.3 Les rapports sur l’avancement des projets doivent être améliorés

Les rapports sur l’avancement des projets sont nécessaires pour vérifier si les résultats prévus sont en voie d’être atteints ainsi que pour déceler les problèmes et faire les modifications qui s’imposent. L’équipe d’audit s’attendait à ce que le Ministère ait intégré au Cadre de gestion de projets un processus de production de rapports permettant d’évaluer les résultats en fonction des activités prévues.

L’audit a permis de constater que l’équipe du PGI a établi un processus de production de rapports afin de vérifier l’état et l’avancement des grands projets au sein du Ministère. Le processus consiste à préparer deux rapports principaux, c'est-à-dire le Tableau de bord de la direction et le Rapport sur les projets du portefeuille d’EDSC. Le Tableau de bord de la direction comprend des renseignements sur l’avancement de chaque projet et est régulièrement mis à jour par les intervenants des projets. En se fondant sur le Tableau de bord de la direction, l’équipe du PGI produit chaque trimestre le Rapport sur les projets du portefeuille d’EDSC. Ce dernier présente des renseignements importants sur les projets et, à l’aide de divers indicateurs pour lesquels une cote vert, jaune ou rouge est attribuée, indique si les projets se déroulent bien, si des difficultés sont survenues ou encore si des problèmes graves ont été décelés relativement au budget, au calendrier, à la portée, aux risques ou aux enjeux. L’équipe du PGI rédige également un rapport trimestriel qui donne au CGPI et au CGM un aperçu de l’avancement des projets. Puisque l’équipe du PGI n’a pas officiellement pour mandat de vérifier l’exactitude et le caractère complet des renseignements sur les projets, elle prépare ses comptes rendus en se fondant sur les données fournies par les intervenants des projets.

L’équipe d’audit a examiné les rapports sur l’état des projets et a remarqué que l’information fournie par les intervenants n’était pas suffisante pour faire un suivi adéquat de l’avancement des projets. Par exemple :

• Certains projets dont la valeur dépassait un million de dollars n’ont pas été inclus dans le rapport sur l’état des projets.
• Il manquait certaines données de référence nécessaires pour évaluer l’avancement et en faire un compte rendu, par exemple la date où le projet a réellement débuté.
• Dans certains cas, l’état du projet n’a pas été mis à jour.
• Lorsque certaines difficultés étaient rapportées, peu de renseignements étaient fournis sur leur cause ou sur les mesures d’atténuation adoptées.

Selon notre analyse des rapports, l’échelle de cotation (cotes vert, jaune ou rouge) n’est pas interprétée de la même façon par tous les intervenants des projets. Par exemple :

• Pour certains projets, on a rapporté une modification de la portée, un retard par rapport au calendrier d’origine ou un dépassement de la date fixée pour un point de contrôle, mais une cote vert a malgré tout été attribuée. Aucune explication n’a été fournie sur la modification de la portée ou le retard accumulé, et aucune information n’a été donnée quant aux répercussions sur d’autres projets.
• Certains projets ont reçu la cote jaune pour leur état général malgré l’attribution d’une cote rouge pour les risques. Aucune explication n’a été fournie quant aux risques en question ou à la stratégie d’atténuation adoptée.
• La date du prochain point de contrôle demeurait « à déterminer » dans le cas de certains projets. Aucun renseignement de suivi n’a été fourni sur la surveillance à effectuer à une date ultérieure.

L’exactitude des renseignements rapportés par les intervenants des projets doit être améliorée afin que le CGPI dispose d’information lui permettant de déterminer objectivement dans quelle mesure un projet est en voie d’atteindre les résultats souhaités. Le BGPE a aussi l’occasion de modifier les rapports afin qu’ils fournissent des données de référence sur les coûts, les calendriers et les ressources, ce qui donnerait au CGPI la capacité de surveiller les projets préoccupants, de repérer les éléments interdépendants entre les projets et de déterminer s’il est nécessaire de prendre d’autres mesures correctives.

Actuellement, le BGPE ne dispose pas des outils de surveillance qui lui permettraient de comparer les renseignements fournis par les intervenants ou d’en évaluer l’exactitude. Il n’a donc pas la capacité de relever les irrégularités et de les signaler au CGPI.

2.4 Le SIGP n’est pas utilisé de façon systématique par les intervenants des projets

On estime que l’utilisation d’un SIGP contribue à la réussite des projets. L’équipe d’audit s’attendait à ce que le Ministère instaure un SIGP qui serait utilisé par tous les intervenants des projets pour recueillir, conserver et diffuser des renseignements sur les projets afin de faciliter la prise de décisions et la surveillance de l’avancement des projets.

Le Ministère dispose d’un SIGP qui était auparavant utilisé uniquement pour la TI et les projets de ce domaine. Toutefois, en 2011-2012, le Ministère a commencé à étendre l’utilisation de ce système à tous les projets d’investissement. Le SIGP contient des renseignements essentiels au lancement, à la planification, à l’exécution et à la clôture d’un projet. L’équipe d’audit n’a pas évalué le SIGP, ayant été informée que le Ministère procède actuellement à l’installation de Microsoft (MS) Project Server 2010 (en remplacement de la version de 2003). Le Ministère travaille aussi au déploiement du Système de planification des ressources de l’entreprise (SAP), dont la mise en fonction est prévue pour 2014 et qui comprendra un module de projet permettant de gérer les renseignements financiers sur les projets. Le futur SIGP sera donc constitué de Microsoft Project Server 2010 et du module du système SAP.

L’équipe d’audit a constaté que les intervenants des projets travaillaient de façon relativement manuelle. Par exemple :

• Les intervenants conservent les documents de projet dans le répertoire régulier de leur direction générale, ce qui limite l’accès de ceux qui ont besoin de ces renseignements et contribue à la multiplication des versions.
• Ils utilisent des gabarits en format MS Word et Excel dans lesquels ils doivent entrer les renseignements et les données à de multiples reprises.
• Ils envoient les renseignements sur l’état des projets de façon manuelle à l’équipe du PGI, plutôt que de les inscrire directement dans le SIGP.

Certaines fonctions du SIGP ne sont pas utilisées par les intervenants des projets. Les outils automatisés du SIGP ne sont pas toujours employés, et les renseignements appropriés ne sont pas inscrits ou analysés de façon à faciliter la gestion des éléments interdépendants des projets. Par ailleurs, la capacité du SIGP n’a pas été mise à profit pour produire au moment opportun des rapports fiables qui permettraient au CGPI de surveiller l’avancement des projets. L’installation d’une nouvelle version du SIGP ne remédiera pas au manque d’uniformité dans l’utilisation du système par les intervenants. L’utilisation obligatoire du SIGP devra être intégrée au Cadre de gestion de projets pour que sa fonctionnalité et les ressources consacrées à sa mise en oeuvre soient maximisées. En outre, l’élaboration d’une stratégie de gestion du changement contribuerait à cerner les lacunes, les possibles points de résistance et les façons de régler les problèmes avant qu’ils surviennent.

Un système d’information centralisé offre également aux intervenants des projets l’occasion d’échanger des connaissances, des expériences et des pratiques exemplaires sur la gestion de projets. Ces leçons apprises permettraient à toutes les équipes de projet de profiter de l’expérience des autres et d’appliquer ces connaissances à leur propre projet.

3.0 Conclusion

L’audit a permis de conclure que le Ministère n’a pas élaboré ou instauré de cadre organisationnel cohérent pour orienter la gestion de ses projets d’investissement. Bien que le Ministère ait adopté certaines composantes d’un Cadre de gestion de projets, les intervenants n’y adhèrent pas complètement et ne suivent pas toujours les processus établis. Il est nécessaire d’adopter une démarche exhaustive afin de mettre en place un cadre qui favorisera une exécution et une surveillance rigoureuses des projets.

4.0 Énoncé d’assurance

Selon notre jugement professionnel, les procédures d’audit appliquées et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour confirmer l’exactitude des constatations présentées dans ce rapport. Les constatations sont fondées sur les observations et les analyses des situations faites lors de l’audit. Les constatations ne s’appliquent qu’à l’évaluation du Cadre de gestion de projets du Ministère. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.

Annexe A: Évaluation des critères d’audit

Nous nous attendions à ce que le Cadre de gestion de projets du Ministère fonctionne efficacement afin de démontrer que :

1. Le Ministère a la capacité de gérer ses investissements grâce à :
   • un environnement de portefeuille de projets axé sur la collaboration;
   • des systèmes et processus efficients;
   • la priorisation des projets;
   • une affectation des ressources visant à appuyer les principales priorités;
   • une gestion qui tient compte des liens d’interdépendance;
   • des gestionnaires de projet possédant les connaissances, les habiletés et l’expérience nécessaires;
   • des renseignements, à des outils et à une formation clairs et uniformes.
2. Les projets sont réalisés dans le respect des délais, du budget et de la portée prévus grâce aux mesures suivantes, prises en temps opportun et de manière appropriée :
   • la surveillance des projets à l’appui de la prise de décisions;
   • la gestion des problèmes, des risques et des demandes de changement dans le cadre d’un projet;
   • le suivi des projets et la production de rapports à ce sujet;
   • l’accès à des données en temps réel sur les coûts, les avantages et les calendriers.
3. Le Cadre de gestion de projets contribue à l’exécution des projets, car il permet :
   • de comprendre l’état actuel de la gestion d’un projet et d’élaborer un plan d’action pour corriger les lacunes;
   • de mettre en oeuvre des stratégies pour corriger les lacunes observées;
   • de s’assurer que les leçons apprises améliorent la gouvernance et les mécanismes de supervision de la gestion de projets;
   • de communiquer clairement les pratiques exemplaires et les leçons apprises à tous les intervenants.

Annexe B : Glossaire

APF

Agent principal des finances

BGPDG

Bureau de gestion de projets des directions générales

BGPE

Bureau de gestion des projets d’entreprise

CE

Centre d’excellence

CEGP

Comité d’examen des grands projets des directeurs généraux

CGM

Comité de gestion ministériel

CGPI

Conseil des grands projets et investissements

CT

Conseil du Trésor

DGAPF

Direction générale de l’agent principal des finances

ECOGP

Évaluation de la capacité organisationnelle de gestion de projet

EDSC

Emploi et Développement social Canada

MS

Microsoft

PGI

Processus de gestion des investissements

SIGP

Système d’information sur la gestion de projets

TI

Technologie de l’information