Audit de la mise en œuvre de la délégation des pouvoirs dans SAP
Sommaire exécutif
La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) établissent le cadre juridique et stratégique de base en ce qui concerne la gestion financière générale et la responsabilité des gestionnaires de la fonction publique. La délégation des pouvoirs de signer des documents financiers (DPSDF) constitue un contrôle interne clé dans le processus des dépenses gouvernementales. La DPSDF comprend les éléments suivants :
- l'article 32 de la LGFP porte sur l'engagement de fonds imputés à un crédit et l'engagement des dépenses;
- le pouvoir de passation de marchés permet aux titulaires de conclure un marché au nom du ministère;
- l'article 34 confère le pouvoir d'attester la réception de biens et/ou la prestation de services ainsi que l'admissibilité d'un paiement;
- l'article 33 vise la dernière étape du processus de dépenses et confère le pouvoir de payer après qu'il est établi que le paiement est dûment autorisé et légal.
Emploi et Développement Social Canada (EDSC) a mis en place le système SAP le 1er avril 2014. L'autorisation des transactions financières et la validation de la DPSDF sont automatisées dans le SAP pour les transactions entrées à l'aide de la solution de gestion des factures des fournisseurs. Le processus d'approbation de paiement comprend une vérification automatisée des pouvoirs du gestionnaire du centre financier à l'aide de la base de données de la DPSDF.
Objectif de l'audit
L'objectif de cet audit était d'évaluer si les contrôles liés aux pouvoirs financiers délégués dans le SAP sont conçus de manière adéquate et fonctionnent comme prévu pour appuyer l'autorisation appropriée des transactions financières.
Sommaire des constatations principales
- Les politiques, procédures et lignes directrices liées aux pouvoirs de signer des documents financiers existent, et elles cadrent avec les exigences législatives et celles des politiques du SCT.
- Le processus d'octroi des pouvoirs de signer des documents financiers est bien conçu.
- L'efficacité du fonctionnement des contrôles relatifs à l'attribution des pouvoirs de signer des documents financiers est à améliorer.
- Les transactions financières sont autorisées de manière appropriée par les bonnes personnes, et des preuves tangibles sont saisies dans le SAP.
- Il n'y a pas de mécanisme de contrôle permettant de repérer les transactions pour lesquelles des pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers sont exercés dans le SAP (pouvoirs délégués en vertu des articles 34 et 33 exercés par la même personne).
- Il n'existe pas de processus officiel pour contrôler et mettre à jour les instruments de la DPSDF.
Conclusion de l'audit
L'audit a permis de conclure que, dans l'ensemble, des contrôles adéquats sont en place pour appuyer l'autorisation appropriée des transactions financières dans le SAP. Ces contrôles pourraient être améliorés en établissant un processus officiel afin de surveiller et mettre à jour les instruments de la DPSDF, et en appliquant des mécanismes de contrôle qui permettent de repérer les transactions pour lesquelles des pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers sont exercés dans le SAP.
Recommandations
L'agent principal des finances (APF) devrait :
- concevoir et mettre en place un processus officiel permettant de contrôler et de mettre à jour les instruments de délégation, les matrices d'autorisation électronique, les cartes de spécimen de signature (CSS), et les processus de validation et d'authentification;
- concevoir et mettre en place des contrôles permettant de repérer, à des fins d'examen subséquent, les transactions pour lesquelles des pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers sont exercés dans le SAP.
1.0 Renseignements généraux
1.1 Contexte
La LGFP et la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du SCT établissent le cadre juridique et stratégique de base en ce qui concerne la gestion financière générale et la responsabilité des gestionnaires de la fonction publique. La DPSDF constitue un contrôle interne clé dans le processus des dépenses gouvernementales. La DPSDF comprend les éléments suivants :
- l'article 32 de la LGFP porte sur l'engagement de fonds imputés à un crédit et l'engagement des dépenses;
- le pouvoir de passation de marchés permet aux titulaires de conclure un marché au nom du ministère;
- l'article 34 confère le pouvoir d'attester la réception de biens et/ou la prestation de services ainsi que l'admissibilité d'un paiement;
- l'article 33 vise la dernière étape du processus de dépenses et confère le pouvoir d'effectuer le paiement après qu'il a été établi que le paiement est dûment autorisé et légal.
EDSC a mis en œuvre le système SAP le 1er avril 2014. L'autorisation des transactions financières et la validation de la DPSDF sont automatisées, dans le SAP, pour les transactions entrées à l'aide de la solution de gestion des factures des fournisseurs. Le processus d'approbation de paiement comprend une vérification automatisée des pouvoirs du gestionnaire du centre financier à l'aide de la base de données de la DPSDF.
1.2 Objectif de l'audit
L'objectif de cet audit était d'évaluer si les contrôles liés aux pouvoirs financiers délégués dans le SAP sont conçus de manière adéquate et fonctionnent comme prévu pour appuyer l'autorisation appropriée des transactions financières.
1.3 Portée
La portée de cet audit englobe les contrôles clés liés aux délégations des pouvoirs financiers mis en place dans le SAP, c'est-à-dire le pouvoir d'engager des fonds et des dépenses (article 32), le pouvoir de passation de marchés, le pouvoir d'attestation (article 34) et le pouvoir de payer (article 33).
1.4 Méthodologie
L'audit a été effectué en utilisant un certain nombre de méthodes, notamment les suivantes :
- Observation et analyse des processus
- Examen et analyse de la documentation
- Entrevues avec la direction et le personnel de la Direction générale de l'agent principal des finances (DGAPF)
- Examen et analyse de dossiers
- Examen d'un échantillon statistiquement valide de transactions effectuées entre le 1er juin et le 30 août 2014
- Examen d'un échantillon statistiquement valide de CSS
2.0 Constatations de l'audit
2.1 Un environnement de contrôle approprié est en place pour appuyer les pouvoirs de signer des documents financiers
EDSC a élaboré un manuel ministériel sur les délégations de pouvoirs qui fournit des renseignements détaillés et utiles, par exemple sur les délégations par programme et types de dépenses (accueil, événements, cotisations des membres, etc.), ainsi que des liens vers les règlements, les directives du SCT et les politiques applicables. Une politique sur la DPSDF est en place, et elle est disponible sur le site intranet du Ministère. Nous avons examiné cette politique et constaté qu'elle est en conformité avec les exigences de la LGFP et du SCT. Cette politique est accompagnée d'un ensemble exhaustif de notes supplémentaires qui soulignent les principes de délégation, les rôles et responsabilités, les limites des pouvoirs et la formation requise. De plus, une boîte aux lettres générique est disponible pour les gestionnaires et les agents des finances exerçant la DPSDF, s'ils ont besoin d'informations additionnelles ou souhaitent fournir des commentaires et des suggestions relativement à la DPSDF.
Plus important encore, comme l'exige la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du SCT, les pouvoirs ministériels de signer des documents financiers ont été officiellement délégués par le ministre et le sous-ministre à des postes donnés, et non à des personnes en particulier, au moyen d'un document écrit officiel et signé.
Il est à noter que les entrevues avec la direction et l'examen de la documentation ont permis de démontrer que la DPSDF est considérée comme un contrôle financier essentiel. Elle constitue le fondement de la responsabilisation des gestionnaires à l'égard d'une intendance prudente et d'une utilisation légale des ressources publiques sous leur responsabilité. Ainsi, la direction a immédiatement informé le ministre nouvellement nommé des principes sous-jacents à la conception de la DPSDF, laquelle a ensuite été examinée et approuvée officiellement par le ministre.
2.2 Il y a possibilité d'améliorer les contrôles pour la délégation et la surveillance des pouvoirs de signer des documents financiers
L'efficacité opérationnelle des contrôles pour la DPSDF pourrait être renforcée
Le processus d'EDSC relatif à la réception, à l'examen, à la validation, à la mise à jour et à l'activation des CSS est bien conçu. Une base de données du SAP gérée centralement est utilisée comme répertoire central de toutes les CSS. Cette base de données est gérée par une unité de la Direction intégrée de la responsabilité et de la comptabilité ministérielle (DIRCM), au sein de la DGAPF, à l'Administration centrale (AC).
Pour établir une CSS dans la base de données du SAP, le titulaire doit soumettre une demande électronique de DPSDF par l'intermédiaire du portail SAP. La demande de DPSDF est ensuite exécutée par un agent des finances de la DIRCM, qui vérifie si elle est complète (par exemple, la délégation du superviseur du titulaire, le bon centre financier, la validité de la formation du titulaire selon le site Web de l'École de la fonction publique du Canada), et qui s'assure que la délégation cadre avec le tableau ministériel de la DPSDF, particulièrement les limites d'argent et les types de dépense (accueil, conférences, paiements à titre gracieux, etc.). Lorsque la demande de DPSDF est jugée satisfaisante, l'agent des finances approuve la demande, et le système envoie automatiquement un courriel au titulaire confirmant que la demande a été approuvée et exigeant l'envoi d'une copie papier signée de la CSS à l'AC. Une fois la copie papier reçue par l'AC, elle est téléchargée dans la base de données du SAP et diffusée à des fins de référence.
Nous avons conçu nos tests afin d'obtenir un nombre représentatif des CSS actives durant la période vérifiée, en sélectionnant un échantillon statistiquement valide de 114 gestionnaires ayant une DPSDF. Nous avons testé les contrôles se rapportant, notamment, à l'authentification de la CSS par le superviseur, à l'achèvement de la formation obligatoire, et à la présence de toutes les informations clés de la DPSDF (p. ex., centre financier, montant maximal autorisé). Finalement, nous avons comparé l'information figurant sur les CSS en format papier avec ce qui a été attribué dans le SAP.
Bien que le processus d'octroi de la DPSDF soit bien conçu, nous avons constaté que les contrôles liés à la CSS n'ont pas une efficacité opérationnelle aussi bonne que prévu. L'équipe d'audit a constaté que 45 % des dossiers contenaient au moins une erreur, et les faiblesses suivantes ont été repérées :
- octroi de la DPSDF avant la réception des CSS en format papier, et traitement de CSS qui ne sont pas datées :
- la date de la signature du gestionnaire est postérieure à la date du début de la délégation. À la lumière des discussions avec la DGAPF, il a été établi que ce problème de date est, dans la plupart des cas, dû au fait que la délégation de pouvoirs a d'abord été accordée par voie électronique (lorsque la délégation est approuvée dans le SAP), la CSS ayant été signée par le gestionnaire peu de temps après;
- la date de la signature du gestionnaire n'était pas indiquée sur la CSS;
- incohérence entre la DPSDF attribuée dans le SAP et la DPSDF demandée sur les CSS en format papier :
- demande effectuée pour des pouvoirs en vertu des articles 32 et 34, mais les titulaires ont obtenu un pouvoir en vertu de l'article 33;
- la section de la DPSDF a été laissée vide sur le formulaire de CSS, et les titulaires se sont vus octroyer la DPSDF;
- un centre financier incorrect a été attribué au titulaire;
- certains contrôles clés liés à l'octroi de la DPSDF étaient manquants :
- la DPSDF a été accordée sans date de fin;
- les dates de validité de la formation n'ont pas été entrées dans le système SAP;
- la date de fin de la formation qui a été entrée dans le SAP était 9999.
L'examen et le contrôle sur les besoins relatifs à la DPSDF doivent être officialisés
La base de données de la DPSDF est le contrôle fondamental sur lequel les agents des finances se fondent lorsqu'ils effectuent les vérifications des comptes, et elle sert de source de référence pour le système SAP lorsqu'il s'agit d'acheminer le flux des travaux aux personnes appropriées à des fins d'approbation.
Nous avons noté qu'il n'existe aucun processus officiel pour mettre à jour et surveiller l'exactitude des instruments de la DPSDF. Conformément à la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses, les contrôles relatifs à l'ensemble des pouvoirs financiers délégués doivent être examinés et mis à jour au minimum une fois par an. Ces contrôles englobent les instruments de délégation, les matrices d'autorisation électronique, les CSS, et les processus de validation et d'authentification utilisés par les ministères. Nous nous attendions à trouver un plan de travail officiel décrivant les rôles et les responsabilités, ainsi que la fréquence des activités de surveillance pour les instruments de délégation, notamment l'harmonisation de la DPSDF avec les objectifs ministériels et la justification de la DPSDF à des postes donnés, la validité des CSS, l'exactitude de la base de données SAP, et le respect des exigences en matière de formation.
Un processus de surveillance officiel, documenté et exécuté adéquatement permettrait au Ministère de prévenir et de repérer les erreurs potentielles, ainsi que d'appliquer des mesures correctives, au besoin. D'après les entrevues avec la direction, celle-ci commence à établir un tel processus.
Aussi, il n'y a aucun processus officiel pour révoquer la DPSDF des employés qui ont des changements dans leurs responsabilités, par exemple un départ, un transfert ou un congé de longue durée. Par conséquent, lorsque les responsabilités des employés changent, ceux-ci risquent de pouvoir encore exercer leur DPSDF acquise précédemment.
En adoptant un processus officiel d'annulation, les instruments de DPSDF seraient mis à jour rapidement, et ils seraient exacts en tout temps, ce qui augmenterait la probabilité que les transactions financières traitées soient autorisées adéquatement.
Recommandation
L'APF devrait concevoir et mettre en place un processus officiel permettant de contrôler et mettre à jour les instruments de délégation, les matrices d'autorisation électronique, les CSS, et les processus de validation et d'authentification.
Réponse de la direction
L'APF est d'accord avec cette recommandation. Bien que ce ne soit pas spécifiquement mentionné dans la recommandation, la direction désire également noter que les erreurs observées à l'égard de l'efficacité opérationnelle des contrôles liés aux CSS étaient dues en grande partie au moment où les transactions furent examinées. Cet examen a eu lieu immédiatement après la mise en oeuvre du nouveau système SAP. Au moment du lancement du nouveau système, l'obtention de nouvelles CSS pour chaque individu occupant une position ayant des pouvoirs financiers délégués était prioritaire. Cela a donc engendré un grand volume de transactions. Depuis, des processus plus rigoureux et des activités de surveillance ont été mis en place afin d'augmenter l'efficacité opérationnelle des contrôles liés aux CSS. Toutes ces mesures devraient être complétées d'ici mars 2016.
Les pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers doivent être surveillés
L'équipe d'audit a noté que le tableau de délégation d'EDSC attribue à certains postes des pouvoirs de signer des documents financiers qui sont incompatibles. La Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du SCT indique que, lorsqu'il s'agit d'assigner des pouvoirs de signer des documents financiers à des postes donnés, les fonctions suivantes doivent être séparées : l'exercice de pouvoirs conférés en vertu de l'article 34 et de l'article 33 de la LGFP, ou l'exercice du pouvoir d'attestation et du pouvoir de passation de marchés pour une même transaction.
Voici des exemples de postes, au sein de la DGAPF, assortis de pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers :
- Directeur général principal, DIRCM;
- Directeur régional;
- Gestionnaire régional.
Ces postes sont assortis du pouvoir de passation de marchés pour un montant maximal de 25 000 $, du plein pouvoir d'engagement de dépenses (article 32), du pouvoir d'attestation (article 34) et du pouvoir de payer (article 33). D'après les discussions menées avec les membres de la direction, ceux-ci sont conscients de la situation, et ces pouvoirs ont été accordés aux fins de la poursuite des activités en cas d'évènements perturbateurs.
Puisque le tableau ministériel de la DPSDF octroyait des pouvoirs incompatibles à certains postes, nous nous attendions à trouver des contrôles de prévention ou de détection, par exemple des contrôles de système intégrés dans le SAP pour signaler les transactions où des pouvoirs financiers incompatibles sont exercés. À la lumière des examens et des entrevues réalisés, il a été établi que de tels contrôles ne sont pas en place.
Le fait de permettre à des personnes de traiter des transactions du début à la fin, c'est-à-dire de l'engagement jusqu'au paiement, sans contrôle d'atténuation adéquat expose le Ministère au risque de ne pas se conformer aux exigences de la LGFP et du SCT en matière de règlements et de conformité. De plus, cela augmente la probabilité d'erreurs de traitement, de détournement et de fraude. La direction reconnaît qu'il serait avantageux de pouvoir signaler les transactions où des pouvoirs financiers incompatibles sont exercés.
Il est à noter que les entrevues, et l'examen de la documentation et des dossiers ont confirmé que la vaste majorité des paiements sont traités par un nombre limité de spécialistes fonctionnels au sein du Ministère, ceux-ci ayant des pouvoirs en vertu de l'article 33 et n'ayant pas d'autre DPSDF.
Un échantillon choisi au hasard et statistiquement valide de 114 transactions traitées entre le 1er juin et le 30 août 2014 a été examiné par l'équipe d'audit pour vérifier si les transactions ont été autorisées de manière appropriée, si des preuves tangibles ont été saisies dans le SAP, et pour déterminer si des pouvoirs incompatibles ont été exercés. L'examen des dossiers n'a révélé aucun problème concernant le pouvoir de passation de marchés, le pouvoir d'attestation ou le pouvoir de payer, ni aucun cas d'exercice de pouvoirs incompatibles. La seule faiblesse cernée est l'absence de documents justificatifs dans le SAP relativement à l'article 32, pour 36 dossiers, en ce qui a trait aux frais médicaux associés au Programme de prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada. La DGAPF discute actuellement de cette question avec la Direction générale des services de traitement et de paiement, dans le but de clarifier les exigences de l'article 32 pour ces transactions.
Recommandation
L'APF devrait concevoir et mettre en place des contrôles permettant de repérer, à des fins d'examen subséquent, les transactions pour lesquelles des pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers sont exercés dans le SAP.
Réponse de la direction
L'APF est d'accord avec cette recommandation. Toutes les mesures devraient être complétées d'ici mars 2016.
3.0 Conclusion
L'audit a permis de conclure que, dans l'ensemble, des contrôles adéquats sont en place pour appuyer l'autorisation appropriée de transactions financières dans le SAP. Ces contrôles pourraient être améliorés en établissant un processus officiel afin de surveiller et de mettre à jour les instruments de la DPSDF, et en appliquant des mécanismes de contrôle qui permettent de repérer les transactions pour lesquelles des pouvoirs incompatibles de signer des documents financiers sont exercés dans le SAP.
4.0 Énoncé d'assurance
Selon notre jugement professionnel, les procédures d'audit appliquées et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour confirmer l'exactitude des constatations présentées dans ce rapport. Les conclusions sont fondées sur une observation et une analyse des situations qui existaient au moment de la vérification par rapport aux critères de l'audit. Les conclusions sont applicables uniquement pour la mise en oeuvre de la délégation des pouvoirs dans SAP. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.
Annexe A: Évaluation des critères d'audit
Critères d'audit | Évaluation |
---|---|
Contrôles sur l'exercice de pouvoirs financiers délégués | |
Conçoit et met en oeuvre des mesures de contrôle pour s'assurer que seules les personnes appropriées se voient accorder des pouvoirs financiers délégués. | Les contrôles sont suffisants; exposition faible au risque |
Conçoit et met en oeuvre des mesures de contrôle pour s'assurer que seules les personnes autorisées peuvent exercer des pouvoirs financiers délégués. | Des contrôles sont en place, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque |
Conçoit et met en oeuvre des mesures de contrôle pour saisir des preuves tangibles démontrant que les transactions financières sont autorisées de manière appropriée et par les bonnes personnes. | Les contrôles sont suffisants; exposition faible au risque |
Conçoit et met en oeuvre des mesures de contrôle pour séparer les tâches incompatibles liées à l'exercice de pouvoirs financiers. | Des contrôles sont en place, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque |
Examen et surveillance des pouvoirs financiers délégués | |
Un processus officiel est établi pour surveiller l'exactitude des instruments de pouvoirs financiers délégués, tant pour les périodes d'affectation permanente qu'intérimaire. | Absence de contrôles clés; exposition élevée au risque |
Les résultats de la surveillance sont rapportés à l'échelon approprié de la direction, et des mesures correctives sont prises rapidement, si nécessaire. | Absence de contrôles clés; exposition élevée au risque |
Annexe B: Glossaire
- AC
- Administration centrale
- APF
- Agent principal des finances
- CSS
- Carte de spécimen de signature
- DGAPF
- Direction générale de l'agent principal des finances
- DIRCM
- Direction intégrée de la responsabilité et de la comptabilité ministérielle
- DPSDF
- Délégation des pouvoirs de signer des documents financiers
- EDSC
- Emploi et Développement social Canada
- LGFP
- Loi sur la gestion des finances publiques
- SCT
- Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
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