Audit de la gestion des recours, Décembre 2015

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Audit de la gestion des recours, Décembre 2015 [PDF - 335,3 Ko]

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Sommaire exécutif

Les clients insatisfaits de la décision rendue à l’égard de leur demande de prestations d’assurance emploi (AE) ou des résultats d’enquête peuvent présenter une demande de réexamen officiel, établie afin de mieux harmoniser le processus de recours de l’AE à ceux du Régime de pensions du Canada (RPC) et de la Sécurité de la vieillesse (SV), qui existaient déjà. Cette demande de réexamen officiel enclenche un processus de révision administrative dont se charge le Ministère (plus précisément la Commission de l’assurance emploi pour les décisions relatives à l’AE et le ministre pour les décisions relatives au RPC et à la SV). L’objectif de ce premier palier de recours est de proposer un mécanisme de réparation rapide, efficace et efficient.

Si un client est insatisfait de la décision finale rendue dans le cadre du processus de révision administrative, il a le droit d’en appeler devant la division générale du Tribunal de la sécurité sociale (TSS). Lorsqu’il reçoit un avis d’appel, le TSS en informe le ministre ou la Commission de l’assurance-emploi, qui doit fournir au Tribunal des renseignements précis, notamment la décision portée en appel et sa position quant à cette décision.

Cet audit comprenait un examen des pratiques opérationnelles et des modes de prestation de services à l’appui des processus de recours relatifs à l’AE, au RPC, au Programme de prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada (PPIRPC) et à la SV. Le TSS lui même, le travail de ses membres et de son personnel de soutien ainsi que les activités liées aux interactions d’Emploi et Développement social Canada (EDSC) avec la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada étaient exclus de l’audit.

Objectif de l’audit

L’objectif de cet audit était de déterminer si le Ministère gère les processus de recours de façon efficace et efficiente.

Résumé des principales constatations

  • Les lettres de refus découlant des décisions initiales contiennent souvent peu de détails. Bien que les modèles des lettres de refus aient fait l’objet d’un examen visant à en assurer la conformité avec la législation, le Ministère dispose de mécanismes limités pour obtenir de la rétroaction sur la qualité des lettres de refus.
  • La mesure du rendement pour les révisions administratives des décisions liées à la SV et au RPC prévoit un délai de 120 jours. Comparativement au délai de 30 jours prévu par la mesure du rendement pour les révisions administratives des décisions liées à l’AE, le délai relatif aux programmes de pensions est disproportionné.
  • La Direction générale des services de traitement et de paiement (DGSTP) s’emploie à concevoir une solution d’imagerie des documents de l’organisation et elle étudie la possibilité d’utiliser un système de gestion de cas pour ses principaux programmes législatifs. À mesure qu’elle procède à ces changements, la DGSTP devrait évaluer la mesure dans laquelle les solutions proposées permettent de répondre adéquatement aux besoins liés aux révisions administratives et à la préparation des appels.
  • À l’heure actuelle, il n’existe aucun cadre d’assurance de la qualité pour les révisions administratives et la préparation des appels liés à la SV, au RPC et au PPIRPC. La Direction générale de la sécurité du revenu et du développement social (DGSRDS) a élaboré un cadre conceptuel provisoire pour le PPIRPC, qui doit être peaufiné avant d’être mis en œuvre.
  • Pour ce qui est du programme de l’AE, un cadre d’assurance de la qualité des révisions administratives et de la préparation des appels a été établi sous forme de politique d’examen de la qualité. La méthode d’échantillonnage actuelle associée à cette politique ne comprend pas les révisions administratives où la décision a été maintenue et où le client n’a pas interjeté appel au TSS. De plus, le mécanisme de pondération utilisé pour rendre compte de la qualité des révisions administratives et de la préparation des appels liés à l’AE ne fournit pas à la direction de données précises sur les niveaux de qualité réels.
  • Au moment de l’audit, le « taux de réexamen » des décisions initiales ne faisait l’objet d’aucune procédure d’analyse ou de surveillance qui permettrait de connaître le pourcentage de décisions initiales donnant lieu à des demandes de réexamen. Une telle procédure constituerait un mécanisme de rétroaction individuelle très utile pour les agents.
  • En ce qui concerne les révisions administratives où la décision initiale est modifiée, les agents chargés des révisions administratives ne signalent pas les cas où ils estiment que le décideur initial a rendu une décision erronée, ce qui représente une occasion manquée.

Conclusion de l’audit

Dans l’ensemble, le Ministère gère les processus de recours de façon efficiente. Il existe des possibilités d’élaborer de meilleures stratégies pour régler les problèmes des clients après que les décisions initiales sont rendues, et avant que le processus de révision administrative soit enclenché. Le Ministère pourrait également utiliser l’information sur la qualité contenue dans les révisions administratives et les appels pour fournir une rétroaction individuelle utile aux décideurs initiaux.

Pour ce qui est du programme de l’AE, le Ministère gère les processus de recours efficacement; des éléments à améliorer ont été relevés en ce qui concerne plus particulièrement les contrôles d’assurance de la qualité.

En ce qui concerne les programmes de la SV, du RPC et du PPIRPC, il manque un contrôle clé (cadre d’assurance de la qualité) au Ministère pour pouvoir gérer les processus de recours efficacement.

Recommandations

  1. La DGSTP devrait, en collaboration avec les régions et avec les partenaires internes, améliorer la clarté et la précision des lettres de refus envoyées aux clients. Cela consisterait, à tout le moins, à améliorer les modèles de lettres, à communiquer aux agents des directives claires concernant les détails à inclure dans les lettres de refus, et à prévoir une surveillance de la qualité des lettres de refus dans les processus de contrôle de la qualité relatifs à l’AE, à la SV, au RPC et au PPIRPC.
  2. La DGSTP devrait harmoniser les pratiques de révision administrative des décisions liées aux pensions avec celles relatives à l’AE en portant une attention particulière aux délais de traitement et aux mesures du rendement.
  3. La DGSTP, en collaboration avec la DGSRDS, devrait mettre en œuvre un cadre d’assurance de la qualité pour les révisions administratives et la préparation des appels relatifs à la SV, au RPC et au PPIRPC.
  4. La DGSTP devrait revoir la méthodologie du cadre d’assurance de la qualité des révisions administratives et de la préparation des appels liés à l’AE afin de permettre à la direction d’avoir un portrait complet et précis de la qualité.
  5. La DGSTP devrait utiliser l’information sur la qualité contenue dans les révisions administratives et les appels pour fournir une rétroaction individuelle utile aux décideurs initiaux.

1.0 Renseignements généraux

1.1 Contexte

Les modifications législatives apportées à la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable (juin 2012) ont donné lieu à la création du TSS et à l’établissement de nouvelles procédures de recours. Selon le nouveau système, les clients insatisfaits de la décision rendue à l’égard de leur demande de prestations d’AE ou des résultats d’enquête peuvent présenter une demande de réexamen officiel, établie afin de mieux harmoniser le processus de recours de l’AE avec ceux du RPC et de la SV, qui existaient déjà. Cette demande de réexamen officiel enclenche un processus de révision administrative dont se charge le Ministère au nom de la Commission de l’assurance-emploi pour les décisions relatives à l’assurance-emploi ou au nom du ministre pour les décisions relatives au RPC et à la SV.

L’objectif de ce premier palier de recours est de proposer un mécanisme de réparation rapide, efficace et efficient. Le demandeur et, dans le cas de l’AE, toutes les parties concernées par la question en litige, se voient offrir la possibilité de présenter tous les arguments et faits pertinents. Si un client est insatisfait de la décision finale rendue dans le cadre du processus de révision administrative, il a le droit d’en appeler devant la division générale du TSS. Le 1er avril 2013, le TSS a débuté ses opérations et le 1er avril 2014, le TSS a remplacé quatre tribunaux, devenant le seul organe à instruire et à trancher des appels relativement à l’AE, au RPC (y compris le PPIRPC) et à la SV à la suite du processus de révision administrative amorcé par une demande de réexamen officiel présentée par écrit.

Lorsqu’il reçoit un avis d’appel, le TSS demande au Ministère (au nom du ministre ou de la Commission de l’assurance-emploi) de fournir des renseignements sur la décision portée en appel. Le Règlement sur le Tribunal de la sécurité sociale prévoit un délai pour l’envoi de l’information requise au TSS par le ministre ou la Commission. Si un client ou le Ministère est insatisfait de la décision de la division générale du TSS, il peut en appeler devant la division d’appel du TSS.

La DGSTP et la DGSRDS (pour le PPIRPC) sont conjointement responsables de la gestion des processus de recours au Ministère, en collaboration avec les unités régionales de traitement des recours.

Le diagramme ci contre montre le nombre de réexamens pour les programmes de l’AE, de la SV, du RPC et du PPIRPC, selon les données ministérielles de 2014 2015.

1.2 Objectif de l’audit

L’objectif de cet audit était de déterminer si le Ministère gère les processus de recours de façon efficace et efficiente.

1.3 Portée

Cet audit comprenait un examen des pratiques opérationnelles et des modes de prestation de services à l’appui des processus de recours relatifs à l’AE, au RPC, au PPIRPC et à la SV. Le TSS lui même, le travail de ses membres et de son personnel de soutien ainsi que les activités liées aux interactions d’EDSC avec la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada étaient exclus de l’audit.

1.4 Méthodologie

L’équipe d’audit a utilisé diverses méthodes, notamment les suivantes : examen de la documentation, entretiens, observations sur place, examen des processus, et échantillonnage et essais sur les données relatives aux clients.

Des représentants de la DGSTP, de la DGSRDS, des régions de l’Ontario et du Québec et de la région de l’Ouest canadien et des Territoires ont été interrogés afin d’obtenir une vue globale du cadre opérationnel. L’équipe d’audit a également interrogé certains employés responsables du traitement des programmes ainsi que certains employés des centres d’appels et des Centres Service Canada.

2.0 Constatations de l’audit

La transition de multiples tribunaux à un organisme unique a modifié de façon importante la manière dont EDSC gère les processus de recours et a donné l’occasion d’harmoniser les processus ministériels qui s’appliquent aux recours. Par le passé, les activités de recours des quatre programmes faisant l’objet de cet audit étaient élaborées et gérées par de multiples directions, ce qui peut avoir entraîné des écarts en ce qui a trait aux pratiques de gestion et aux environnements de contrôle.

Lors de la création du TSS, le Ministère a entrepris de consolider la surveillance de toutes les activités de recours et de la confier à une direction unique de la DGSTP. Même si cette consolidation ne s’est pas encore pleinement concrétisée (aucun plan officiel assorti d’échéances n’a été établi), l’audit a permis de cerner un certain nombre de possibilités de revoir les processus actuels. En appliquant des pratiques similaires en matière de gestion des recours à tous les programmes, le Ministère pourrait accroître l’efficacité et l’efficience de ces programmes tout en améliorant le service à la clientèle. . Les possibilités d’harmonisation des pratiques, outils et contrôles sont indiquées au moyen de phrases entre crochets insérées dans le rapport pour qu’elles soient plus facilement identifiables.

2.1 La communication des décisions initiales relatives aux demandes refusées doit être améliorée

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. Parmi les stratégies adoptées par le Ministère pour répondre aux questions des clients avant d’entreprendre une révision administrative figurent la « Communication de la décision par téléphone » et la « Communication rapide par téléphone », respectivement pour l’AE et le PPIRPC. Lorsqu’un agent est prêt à rendre une décision arbitrale, il doit tenter de communiquer avec le client pour lui expliquer les motifs de cette décision. Le Ministère a mis fin à cette initiative pour le PPIRPC, et à la suite de cette décision, il n’a observé aucun changement important relativement au nombre de demandes de réexamen. En ce qui concerne l’AE, le Ministère n’a pas mesuré l’incidence de l’initiative « Communication de la décision par téléphone » sur le nombre de révisions administratives entreprises. Lors de l’audit, la direction disposait de peu d’information concernant l’efficacité de cette stratégie. En l’absence de données suffisantes, le Ministère ne peut prendre de décision éclairée à savoir s’il ne vaudrait pas mieux employer le temps consacré à cette initiative à d’autres activités comme l’élaboration d’une lettre de refus plus claire et plus précise.

Lorsqu’une décision initiale est rendue concernant l’admissibilité d’un client, le Ministère doit en aviser ce dernier par écrit. Une lettre précisant les motifs du refus est ainsi envoyée au demandeur, et ce, pour tous les programmes faisant l’objet du présent audit.

Cette communication constitue un facteur déterminant en ce qui concerne la manière dont le client réagira à la décision. Une lettre claire, précise et bien structurée, expliquant le raisonnement qui sous tend la décision ainsi que les dispositions législatives applicables, est une stratégie efficace pour réduire le nombre de demandes de réexamen avant la présentation d’une demande potentielle de réexamen de la part du client. Le fait d’encourager les clients à communiquer avec le Ministère s’ils ont besoin de renseignements additionnels concernant la décision ou le montant des prestations constitue une autre stratégie grâce à laquelle les clients peuvent mieux comprendre le raisonnement qui sous tend la décision les concernant.

Lors de l’audit, nous avons constaté que le niveau de détails des lettres de refus dépend de la volonté et de la capacité de l’agent initial d’expliquer pourquoi le demandeur ne satisfait pas aux critères d’admissibilité. Pour conserver leur caractère générique, les modèles actuels ne contiennent qu’un minimum d’information. Par ailleurs, pour favoriser l’automatisation, le contenu de certaines lettres de refus relatives à l’AE est généré par ordinateur. Les lettres génériques automatisées et fondées sur un modèle ont été examinées pour assurer leur conformité à la loi, mais elles n’ont pas été vérifiées avec des groupes de discussion représentant les clients en ce qui concerne l’AE, la SV et le RPC (à l’exclusion du PPIRPC) afin d’évaluer la lisibilité, la clarté ainsi que la compréhensibilité des décisions rendues. Pour ce qui est du PPIRPC, les lettres de refus ont fait l’objet d’essais par des groupes de discussion représentant les clients dans tout le pays, et des commentaires intéressants ont été pris en compte pour élaborer les lettres utilisées actuellement.

En outre, le Ministère dispose de mécanismes de rétroaction limités en ce qui concerne la qualité des lettres de refus. Les processus actuels d’assurance de la qualité qui s’appliquent aux décisions initiales de l’AE, du RPC, du PPIRPC et de la SV ne prévoient qu’un examen sommaire de la qualité des lettres de refus envoyées par le décideur initial : ils vérifient si la lettre a été envoyée et si les faits qu’elle contenait étaient exacts. Par exemple, la DGSTP a constaté au fil des années qu’en moyenne, une demande d’AE sur 25 fait normalement l’objet d’une erreur de communication et risque davantage de mener à une demande de révision administrative. Étant donné qu’il n’y a pas de mécanisme clair de rétroaction, les lettres de refus envoyées aux clients sont rarement mises à jour afin d’améliorer leur lisibilité, leur clarté et leur compréhensibilité. La communauté des conseillers en expertise opérationnelle (CEO) et certains agents chargés des révisions administratives ont également noté des faiblesses récurrentes dans les lettres de refus (par exemple, pour ce qui est d’expliquer ce qui constitue une contribution valide au titre du RPC ou ce qui constitue la résidence pour la SV).

L’ordre des paragraphes de la lettre de refus constitue un autre facteur pouvant avoir une incidence sur la présentation d’une demande de réexamen par les clients. Lors de l’audit, le paragraphe expliquant comment présenter une demande de réexamen officiel précédait le paragraphe conseillant aux clients de téléphoner au Ministère s’ils avaient des questions concernant la décision. La réorganisation des paragraphes de la lettre de refus, conjuguée à des modifications mineures en ce qui a trait à la formulation, pourraient inciter les clients qui ne comprennent pas bien la décision à communiquer avec le Ministère au lieu de demander un réexamen.

À la suite d’une décision, un client qui souhaite communiquer avec le Ministère pour obtenir de plus amples renseignements concernant l’admissibilité, peut se rendre dans un centre de services en personne ou téléphoner à un centre d’appels des programmes. Pour pouvoir bien expliquer les motifs d’un refus au client, l’agent doit avoir accès à une quantité suffisante d’information. Nous avons toutefois constaté que les agents des centres d’appels et des centres de services en personne disposent de renseignements très limités pour expliquer adéquatement les décisions, particulièrement dans le cas du PPIRPC. Par exemple, les agents des centres d’appels n’ont pas toujours accès au contenu de la lettre reçue par le client et doivent demander à ce dernier de lire cette lettre au téléphone. En ce qui concerne les décisions arbitrales complexes liées à l’AE, à la SV, au RPC et tout particulièrement au PPIRPC, ni les agents des centres de services en personne ni ceux des centres d’appels ne sont en mesure d’aider convenablement les clients. Dans ces cas, l’agent du centre d’appels peut demander un retour d’appel du centre de traitement pour être en mesure de mieux expliquer la décision ou, dans de nombreux cas, informera simplement le demandeur du processus de demande de réexamen officiel.

Le Ministère estime que le temps de traitement pour un retour d’appel est d’environ 40 minutes, alors qu’une révision administrative prend en moyenne 185 minutes. La Vérification interne croit que les agents des centres d’appels qui ne sont pas en mesure de répondre aux questions d’un client concernant l’admissibilité devraient être incités à s’adresser à l’agent qui a rendu la décision au lieu d’aiguiller les clients vers le processus de demande de réexamen officiel. En outre, toute activité permettant d’améliorer la clarté du raisonnement qui sous tend une décision (p. ex. améliorer les lettres de refus et mieux outiller les agents des centres d’appels afin qu’ils soient en mesure de répondre aux questions des clients concernant les décisions rendues) pourrait entraîner des économies pour le Ministère en réduisant le nombre de demandes de réexamen résultant de l’incompréhension des clients.

Recommandation

  1. La DGSTP devrait, en collaboration avec les régions et avec les partenaires internes, améliorer la clarté et la précision des lettres de refus envoyées aux clients. Cela consisterait, à tout le moins, à améliorer les modèles de lettres, à communiquer aux agents des directives claires concernant les détails à inclure dans les lettres de refus, et à prévoir une surveillance de la qualité des lettres de refus dans les processus de contrôle de la qualité relatifs à l’AE, à la SV, au RPC et au PPIRPC.

Réponse de la direction

La DGSTP accepte cette recommandation. Cette dernière est opportune, car la DGSTP continue d’élaborer une approche globale d’assurance de la qualité quant au versement des prestations, qui appuiera les améliorations continues aux mesures d’assurance de la qualité pour les programmes de l’AE, de la SV, du RPC et du PPIRPC, y compris la formation, les outils et la communication de directives claires au personnel.

En ce qui concerne les pensions, un plan de projet est en voie d’élaboration afin d’amorcer un examen du contenu de toutes les lettres relatives au RPC et à la SV, dans le but de simplifier et d’améliorer la clarté des messages. Le plan de projet accordera la priorité à l’examen des lettres de refus durant la phase initiale du projet afin de répondre à la constatation d’audit qui a été soulevée.

Quant à l’AE, il y a un engagement important qui existe à l’heure actuelle parmi les divers partenaires internes au sein du Ministère pour l’élaboration des lettres. La DGSTP mettra toutefois en place un processus favorisant l’examen des lettres de refus.

Les mesures devraient être terminées d’ici mars 2016.

2.2 Les réexamens informels (demandes révisées) de l’AE ne sont pas utilisés à leur plein potentiel

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. La Loi sur l’assurance‑emploi permet d’annuler ou de modifier une décision si de nouveaux faits sont présentés. Ce processus, également appelé « demandes révisées », est une manière de fournir des renseignements additionnels afin que la décision soit réexaminée dans un délai de 21 jours. Ce mécanisme ne fonctionne pas comme prévu puisque les niveaux d’inventaire actuels (arriérés) font qu’il est plus attrayant pour les clients de demander un réexamen officiel qu’une demande révisée.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. Au moment de l’audit, le Ministère traitait 70 pour cent des demandes de réexamen officiel dans les 30 jours. D’un autre côté, lors de l’audit, le vaste inventaire des demandes révisées a pu faire en sorte que les agents des centres de services en personne, des centres d’appels et des centres de traitement ont recommandé aux clients de présenter une demande de réexamen officiel plutôt qu’une demande révisée. Le Ministère estime le temps de traitement d’une demande révisée à environ 70 minutes, alors qu’une révision administrative prend en moyenne 185 minutes.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. En ce qui concerne les programmes de pensions, à l’heure actuelle, aucune disposition législative ne permet la même souplesse que l’AE pour réviser les décisions en dehors du processus de recours.

2.3 Les révisions administratives relatives au RPC et à la SV s’éternisent inutilement

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. La mesure du rendement des révisions administratives relatives à la SV, au RPC et au PPIRPC est de 120 jours. Comparé à la mesure du rendement de 30 jours qui s’applique à l’AE, le délai relatif aux programmes de pensions est disproportionné. Les complexités et les nuances liées à l’arbitrage des demandes du PPIRPC sont intrinsèques à la nature du programme; la réalisation d’une analyse adéquate de la demande de réexamen et l’exécution du travail additionnel peuvent donc nécessiter 120 jours. Toutefois, à notre avis, pour la SV et le RPC (à l’exclusion du PPIRPC), un délai de 120 jours ne représente pas un mécanisme de recours rapide et efficace, ce qui est l’objectif des révisions administratives.

Au moment de l’audit, puisqu’il fallait environ 120 jours pour effectuer la révision administrative des demandes de la SV et du RPC (à l’exclusion du PPIRPC), les agents devaient envoyer aux clients un accusé de réception les informant que le Ministère avait reçu leur demande de réexamen. Ce type d’avis n’est pas nécessaire pour les demandes de réexamen relatives à l’AE puisque la plupart des révisions administratives concernant l’AE sont effectuées en moins de 30 jours. Si le Ministère parvenait à réduire le temps de traitement des pensions (à l’exclusion du PPIRPC), il pourrait éliminer cette confirmation.

Par ailleurs, les clients doivent, conformément aux exigences réglementaires, présenter une demande de réexamen par écrit s’ils ne sont pas d’accord avec la décision initiale. Ainsi, si le client possède des renseignements additionnels, il peut les transmettre pendant le processus de réexamen. Par contre, si ces renseignements sont transmis mais ne sont pas accompagnés d’une demande de réexamen, le Ministère doit communiquer avec le client pour confirmer que ce dernier souhaite que la décision initiale soit réexaminée et que les nouveaux renseignements soient inclus dans le réexamen. Le Ministère doit également informer le client qu’il est nécessaire de transmettre une demande de réexamen par écrit, ce qui retarde le délai de réexamen.

Finalement, la gestion et la priorisation de la charge de travail liée à la révision administrative des demandes présentées au titre du RPC et de la SV varient selon les régions. Par exemple, dans la région de l’Ontario, trois ou quatre agents sont chargés de traiter les demandes de réexamen relatives au RPC et à la SV, alors que cette tâche n’est confiée à aucun agent en particulier dans la région de l’Ouest canadien et des Territoires. Dans cette région, le traitement des demandes commence généralement lorsque la limite de 120 jours est sur le point d’être atteinte.

Recommandation

  1. La DGSTP devrait harmoniser les pratiques de révision administrative des décisions liées aux pensions avec celles relatives à l’AE en portant une attention particulière aux délais de traitement et aux mesures du rendement.

Réponse de la direction

La DGSTP accepte cette recommandation. La DGSTP évaluera les possibilités d’appliquer des pratiques et des contrôles semblables à ceux relevés dans le rapport d’audit, et identifiera s’il existe d’autres occasions où c’est possible de le faire. Dans le cadre des efforts continus pour gérer la prestation de ses programmes de pensions, la DGSTP procède à une révision de ses normes en matière de service, y compris tous les éléments concernant la prestation des réexamens. Il importe de reconnaître que les pensions et les programmes de l’AE comportent des caractéristiques uniques qui peuvent limiter l’étendue de la normalisation. Comme il est indiqué dans le rapport d’audit, ceci s’applique particulièrement au PPIRPC, pour lequel les processus et les contrôles doivent tenir compte des complexités et des nuances intrinsèques à la nature du programme. Les mesures devraient être terminées d’ici avril 2016.

2.4 La préparation des appels est suffisamment encadrée

Une fois la révision administrative terminée, la décision est envoyée au client. Au moment de l’audit, la lettre qui était envoyée informait le client de son droit d’appel devant la division générale du TSS, mais contenait très peu d’information sur le processus d’appel lui-même. Seuls l’adresse du site Web du TSS et le numéro de téléphone du centre d’appels étaient fournis. La lettre ne précisait pas l’adresse du tribunal (elle indiquait seulement l’adresse du Ministère). Ceci créait de la confusion et certains clients adressaient ainsi leur demande d’appel au Ministère plutôt qu’au TSS.

Depuis juin 2015, la lettre relative aux programmes de pensions (SV, RPC, y compris le PPIRPC) a été modifiée afin d’inclure des renseignements additionnels sur le processus d’appel et d’indiquer l’adresse du TSS. Des modifications similaires devront être apportées aux lettres relatives à la révision administrative des décisions liées au programme de l’AE.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. Lorsqu’il reçoit un avis d’appel, le TSS en informe le Ministère (au nom du ministre ou de la Commission de l’assurance-emploi), qui doit fournir au Tribunal des renseignements précis, notamment la décision portée en appel et sa position quant à cette décision. Comme il n’est pas possible de présenter des renseignements additionnels dans le cadre des appels de second niveau instruits par la division d’appel du TSS, il est important de préparer, à l’intention de la division générale du TSS (qui tranche les appels de premier niveau), une solide argumentation précisant les motifs pour lesquels le client ne répondait pas aux critères d’admissibilité du programme, et qui ont entraîné le refus. Au moment de l’audit, les outils de référence à la disposition des personnes chargées de préparer les appels étaient limités. Il est plus difficile depuis la création du TSS d’effectuer des recherches dans la jurisprudence pour préparer des arguments, puisque le catalogage des décisions du TSS ne relève plus du Ministère.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. En ce qui concerne l’AE, le Ministère a décidé de séparer les fonctions de révision administrative et de préparation des appels. Cette stratégie s’est révélée efficace puisque les agents chargés de la préparation des appels acquièrent plus rapidement l’expertise nécessaire et s’habituent aux attentes du Tribunal. En outre, la formation peut être axée sur la révision administrative ou sur la préparation des appels, ce qui en assure la concision et la pertinence. Une stratégie similaire pourrait être envisagée pour les processus de révision administrative et de préparation des appels pour les pensions.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. En ce qui concerne les pensions, le Ministère peut offrir un règlement dans les cas où le Tribunal a reçu des renseignements additionnels en préparation pour l’audience. Si un examen plus approfondi de l’information établit que le demandeur satisfait aux critères d’admissibilité, le Ministère peut informer le TSS qu’un règlement a été conclu. Par contre, les offres de règlement n’ont pas été utilisées pour l’AE même si la loi le permet. Les offres de règlement contribuent à limiter les audiences devant le TSS qui ne présentent aucune valeur ajoutée et peuvent permettre aux clients d’accéder plus rapidement aux prestations.

Finalement, la charge de travail associée à la fonction de préparation des appels continue de connaître des pics lorsque le TSS procède à des périodes de travail intensives non annoncées, ce qui peut poser des défis en ce qui concerne la gestion de la charge de travail.

2.5 Les outils à l’appui des processus de recours ne sont pas à la fine pointe de la technologie

La réception des demandes de réexamen se fait toujours sur support papier pour tous les programmes que nous avons examinés. Une fois reçus, les renseignements contenus dans la demande de réexamen du client doivent être saisis dans trois systèmes non reliés. Lors de la réception de la demande de réexamen, il faut « copier-coller » manuellement un très grand nombre de renseignements dans les différents systèmes. Offrir aux clients l’accès en ligne pour qu’ils puissent faire une demande de réexamen permettrait au Ministère de réduire la paperasserie à un coût minime, car le même formulaire générique pourrait être utilisé pour l’AE, le RPC, la SV et le PPIRPC. Si le formulaire en ligne était adéquatement lié aux divers systèmes du Ministère, il y pourrait y avoir moins d’interventions manuelles à faire à l’étape de la réception. Ainsi nous estimons, en ce qui a trait à l’AE, qu’il serait possible de faire des économies pouvant atteindre jusqu’à 170 000 $ par année si la réception des demandes de réexamen était automatisée.

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. Un des principaux défis liés à la révision administrative des pensions est l’absence d’une solution d’imagerie globale. Étant donné que les dossiers doivent être envoyés physiquement à l’agent qui effectue la révision administrative, le Ministère ne peut partager la charge de travail avec d’autres bureaux ailleurs au pays. Ce partage serait avantageux, surtout en ce qui concerne le RPC (à l’exclusion du PPIRPC) et la SV, en raison du faible volume régional actuel (moins de 500 révisions administratives annuellement dans certaines régions). La création de centres d’excellence pourrait accroître l’uniformité, et la hausse du volume permettrait aux agents de se spécialiser et de devenir plus efficaces lors des révisions administratives et de la préparation des appels.

Pour ce qui est de l’AE, les documents reçus dans le cadre d’une révision administrative sont numérisés à deux reprises : la première fois pour qu’ils soient utilisés comme une copie de travail (tâche effectuée par les agents de préparation des demandes à l’aide des scanneurs locaux); et la seconde lorsque les documents sont envoyés à la solution d’imagerie de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) à des fins d’archivage. Le document papier original est également conservé dans un entrepôt de TPSGC. La direction a signalé des lacunes dans la solution d’imagerie de TPSGC, particulièrement en ce qui concerne le temps nécessaire à TPSGC pour numériser les documents, ce qui créerait des retards dans le traitement si cette méthode était la seule façon de numériser les documents lors des révisions administratives. La DGSTP travaille présentement à obtenir une solution d’imagerie des documents de l’organisation, et elle devrait évaluer dans quelle mesure la solution proposée permet de répondre adéquatement aux besoins liés aux révisions administratives et à la préparation des appels.

Enfin, les principaux systèmes de gestion de la charge de travail relative aux révisions administratives et aux appels, soit le Système de gestion et de prestation des appels (SGPA), le Système de gestion et de prestation des appels – Assurance-emploi (SGPA-AE), et le Système de gestion et de prestation des appels – Pensions (SGPA-P), datent de 2001 et de 2009, respectivement. Tandis que le SGPA-AE a été amélioré, le SPGA-P n’a fait l’objet que de peu de mises à jour et sa fonctionnalité est plus limitée. En outre, les agents pourraient ne pas être tout à fait formés pour les utiliser en vue de gérer efficacement la charge de travail liée aux recours. Puisque ces systèmes constituent également la principale interface utilisée par le Ministère pour communiquer avec le TSS, les mises à jour, l’entretien ou la consolidation des deux systèmes en une seule application coordonnée des SGPA deviennent complexes ou irréalisables. La DGSTP étudie la possibilité d’utiliser un système de gestion de cas pour ses principaux programmes législatifs. La DGSTP doit s’assurer que la capacité de ce système de remplacement permet de répondre aux besoins liés aux révisions administratives et à la préparation des appels.

2.6 Des améliorations doivent être apportées aux mécanismes d’assurance de la qualité et de rétroaction

Cadre d’assurance de la qualité pour les processus de recours liés à la SV, au RPC et au PPIRPC

Le paragraphe qui suit inclut des possibilités d’harmonisation de pratiques, d’outils et de contrôles entre les programmes. Il n’existe pas de cadre d’assurance de qualité pour les révisions administratives et la préparation des appels liés aux programmes de pensions, un fait qui a déjà été souligné dans une évaluation ministérielle de 2011 ainsi que dans la dernière vérification du PPIRPC du Bureau du vérificateur général. Certaines régions ont mis en place un mécanisme compensatoire informel de « vérification ponctuelle » de la qualité effectuée par les chefs d’équipe sur une base semestrielle dans le cadre des accords de rendement des agents. La DGSRDS a élaboré un cadre provisoire pour le PPIRPC, mais il doit encore être peaufiné pour pouvoir le mettre en œuvre plus tard. La direction du PPIRPC, de la DGSRDS, a également élaboré un modèle prédictif permettant d’évaluer les demandes du PPIRPC et d’estimer la probabilité qu’une demande soit acceptée ou refusée. En mettant en place un cadre d’assurance de la qualité relatif au PPIRPC, la DGSTP doit tirer profit de ce modèle prédictif pour que les efforts liés à l’assurance de la qualité soient surtout axés sur les décisions qui diffèrent de celles du modèle prédictif.

Les agents chargés de préparer les appels dans le cadre de la SV, du RCP et du PPIRPC ont reçu de précieux commentaires de la DGSRDS sur la qualité de l’appel au cours de l’essai pilote du TSS. Lorsque le TSS a été créé, tous les appels préparés par le Ministère étaient soumis à un contrôle de la qualité par la DGSRDS dans le cadre de la formation, et ce, afin d’assurer une approche uniformisée et une bonne compréhension des exigences de la part des agents. Maintenant que la formation initiale est terminée, cette façon de faire a été interrompue, et au moment de l’audit, elle n’était remplacée par aucun examen d’assurance de la qualité. Les agents préparant les appels jugeaient que cette rétroaction de la DGSRDS, axée sur les « questions de droit », était utile, car il s’agissait d’une rétroaction provenant de spécialistes en la matière, et celle-ci devrait faire partie d’un cadre d’assurance de la qualité pour les pensions.

Cadre d’assurance de la qualité pour les processus de recours liés à l’assurance emploi

Le programme d’AE comprend une politique d’examen de la qualité des révisions administratives et de la préparation des appels visant à améliorer la qualité et à s’assurer que les agents appliquent toutes les politiques et procédures. Les CEO régionaux examinent 20 pour cent de toutes les décisions régionales découlant d’une révision administrative où la décision initiale a été annulée, et 25 pour cent de tous les appels interjetés devant le TSS. Enfin, les CEO examinent tous les appels accueillis par le TSS. Globalement, cela signifie que les CEO effectuent environ 400 évaluations de la qualité par mois. La méthode actuelle d’échantillonnage ne comprend pas de révisions administratives pour lesquelles la décision a été maintenue et pour lesquelles le client n’a pas interjeté appel devant le TSS. Bien que les risques liés à ces décisions soient plus faibles, nous croyons qu’un petit échantillonnage devrait être effectué pour ainsi avoir un portrait complet.

Lorsqu’une erreur est décelée dans une révision administrative ou dans la préparation d’un appel, elle est classée comme une « Erreur ayant une incidence » (erreur ayant une incidence directe sur le client) ou comme une « Erreur administrative » (erreur n’ayant aucune incidence directe ou ne causant aucun autre préjudice au client). L’indicateur actuel de l’évaluation de la qualité ne décrit pas fidèlement le véritable niveau de qualité des révisions administratives et de la préparation des appels au niveau de l’AE. Par exemple, pendant la période en cause, la DGSTP a déclaré un indicateur de qualité moyen de 95 pour cent pour les révisions administratives. Toutefois, la Vérification interne a examiné les données de la DGSTP et découvert que 38 pour cent des dossiers examinés par la DGSTP contenaient au moins une erreur ayant une incidence directe sur le client. Une représentation plus équilibrée des taux d’erreurs permettrait à la direction de prendre des mesures correctives au besoin.

Rétroaction individuelle aux décideurs initiaux

Au moment de l’audit, le « taux de réexamen » des décisions initiales ne faisait l’objet d’aucune procédure d’analyse ou de surveillance qui permettrait de connaître le pourcentage de décisions initiales donnant lieu à des demandes de réexamen. L’analyse des taux de réexamen associés à un agent en particulier permettrait aux chefs d’équipe et aux CEO de fournir une rétroaction de qualité plus pertinente et plus ciblée aux décideurs initiaux. Les révisions administratives pour lesquelles la décision initiale est maintenue peuvent indiquer des problèmes de communication dans la lettre de refus, alors que la décision n’a pas été bien expliquée au client, ce qui a donné lieu à une demande de réexamen coûteuse qui aurait pu être évitée. En outre, les révisions administratives pour lesquelles la décision initiale est subséquemment modifiée peuvent indiquer un problème de qualité relativement à la décision initiale. Ces données seraient également utiles pour cibler plus efficacement la rétroaction et la formation destinées à l’agent.

En ce qui concerne les révisions administratives où la décision initiale est modifiée, les agents chargés des révisions administratives ne signalent pas toujours les cas où ils estiment que le décideur initial a rendu une décision erronée (p. ex. recherche de faits insuffisante, éléments de preuve insuffisants ou décision complètement contraire à une loi), ce qui représente une occasion manquée. Pour ce qui est de l’AE, le cadre actuel d’assurance de la qualité pour les recours permet aux CEO de signaler une « erreur flagrante » dans la décision initiale. Le CEO qui examine une révision administrative ou la préparation d’un appel peut prendre note d’une telle erreur et en informer le chef d’équipe du décideur initial. Puisque seulement 20 pour cent des décisions annulées font l’objet d’une révision selon le cadre actuel d’assurance de la qualité en matière d’AE, la plupart des erreurs commises par le décideur initial ne sont pas signalées. Les programmes de pensions ne comportent pas de cadre d’assurance de la qualité permettant une telle rétroaction.

Recommandations
  1. La DGSTP, en collaboration avec la DGSRDS, devrait mettre en œuvre un cadre d’assurance de la qualité pour les révisions administratives et la préparation des appels relatifs à la SV, au RPC et au PPIRPC.
Réponse de la direction

La DGSTP accepte la recommandation. EDSC estime que la prestation de programmes de haute qualité est prioritaire. En se fondant sur le travail amorcé jusqu’ici, la DGSTP et la DGSRDS continueront d’élaborer et de mettre en œuvre un cadre d’assurance de la qualité pour le PPIRPC qui soit solide pour appuyer une amélioration continue et guider l’intégration de la qualité dans tous les aspects de la prestation des programmes, notamment les processus de réexamen et de préparation des appels. Ce cadre comprendra des mécanismes permettant de déceler les occasions d’améliorer les procédés administratifs et de mettre au point une orientation et une formation claires. EDSC entreprendra également l’élaboration de cadres d’assurance de la qualité pour la SV et le RPC. Le cadre pour le PPIRPC devrait être terminé d’ici mars 2016. L’élaboration des cadres d’assurance de la qualité relatifs à la SV et au RPC débutera en avril 2016.

Recommandations
  1. La DGSTP devrait revoir la méthodologie du cadre d’assurance de la qualité des révisions administratives et de la préparation des appels liés à l’AE afin de permettre à la direction d’avoir un portrait complet et précis de la qualité.
Réponse de la direction

La DGSTP accepte cette recommandation. La DGSTP a déjà commencé un examen de sa méthodologie pour évaluer les processus de réexamen et de préparation des appels. L’objectif de cet examen est d’identifier d’autres méthodes qui pourraient fournir une représentation plus complète et plus utile de la qualité. Les mesures devraient être terminées d’ici mars 2016.

Recommandations
  1. La DGSTP devrait utiliser l’information sur la qualité contenue dans les révisions administratives et les appels pour fournir une rétroaction individuelle utile aux décideurs initiaux.
Réponse de la direction

La DGSTP accepte la recommandation. La DGSTP continuera d’élaborer et de mettre en œuvre une approche globale d’assurance de la qualité afin d’appuyer une amélioration continue de la prise de décision. Cette approche comprendra l’utilisation de renseignements stratégiques pour appuyer les améliorations des procédés administratifs, de l’orientation et de la formation. Elle comprendra également des mécanismes de rétroaction destinés aux décideurs initiaux. Le cadre d’assurance de la qualité pour le PPIRPC, en particulier, comprendra un mécanisme efficace de rétroaction pour permettre au évaluateurs médicaux de comprendre pourquoi leurs décisions ont été renversées ou maintenues par les décideurs lors d’un réexamen ou d’un appel. Un mécanisme de rétroaction sera également inclus dans les cadres d’assurance de la qualité qui seront élaborés pour le RPC et la SV. En ce qui concerne l’AE, la rétroaction sera étendue au-delà de la procédure actuelle qui ne fournit une rétroaction aux décideurs initiaux que sur les erreurs majeures. Les mesures devraient être terminées d’ici mars 2016.

3.0 Conclusion

Dans l’ensemble, le Ministère gère les processus de recours de façon efficiente. Il existe des possibilités d’élaborer de meilleures stratégies pour régler les problèmes des clients après que les décisions initiales sont rendues, et avant que le processus de révision administrative soit enclenché. Le Ministère pourrait également utiliser l’information sur la qualité contenue dans les révisions administratives et les appels pour fournir une rétroaction individuelle utile aux décideurs initiaux.

Pour ce qui est du programme de l’AE, le Ministère gère les processus de recours efficacement; des éléments à améliorer ont été relevés en ce qui concerne plus particulièrement les contrôles d’assurance de la qualité.

En ce qui concerne les programmes de la SV, du RPC et du PPIRPC, il manque un contrôle clé (cadre d’assurance de la qualité) au Ministère pour pouvoir gérer les processus de recours efficacement.

4.0 Énoncé d’assurance

Selon notre jugement professionnel, les procédures d’audit appliquées et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour confirmer l’exactitude des constatations présentées dans ce rapport. Ces dernières sont fondées sur les observations et les analyses faites lors de l’audit. Elles s’appliquent uniquement à la gestion des processus de recours qui relèvent du Ministère, à l’exception du fonctionnement du TSS. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.

Annexe A: Évaluation des critères de l’audit

Critères d’audit :

  1. Selon ce qui est attendu, le Ministère a établi des stratégies efficaces pour résoudre les problèmes des clients à la suite d’une décision arbitrale initiale ou d’une décision qui concerne les résultats d’une enquête, avant que ne soit amorcé un réexamen officiel;
    • Cotation :
      • AE : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
      • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
      • PPIRPC : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
  2. Selon ce qui est attendu, le Ministère a adopté des processus de réexamen efficients, assortis de contrôles appropriés, pour prendre rapidement une décision correcte et adéquatement documentée à la suite d’un réexamen;
    • Cotation :
      1. De manière efficiente :
        • AE : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • PPIRPC : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      2. Contrôles appropriés :
        • AE : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • PPIRPC : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
  3. Selon ce qui est attendu, le Ministère informe adéquatement les clients et les parties autorisées tout au long du processus de réexamen, notamment en leur fournissant des renseignements sur leurs droits et sur les processus à suivre en matière d’appel;
    • Cotation :
      • AE : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      • PPIRPC : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
  4. Selon ce qui est attendu, le Ministère prépare des dossiers d’appel et interagit avec le TSS de la manière la plus efficiente qui soit, conformément aux protocoles établis et aux règlements;
    • Cotation :
      1. De manière efficiente :
        • AE : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
        • PPIRPC : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      2. Conformément aux protocoles établis et aux règlements :
        • AE : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • PPIRPC : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
  5. Selon ce qui est attendu, le Ministère a établi des mécanismes de contrôle, d’assurance de la qualité et de rétroaction pour surveiller adéquatement le rendement et permettre l’amélioration continue à l’échelle individuelle et à l’échelle du programme;
    • Cotation :
      1. À l’échelle individuelle :
        • AE : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • PPIRPC : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
      2. À l’échelle du programme :
        • AE : les contrôles ont été effectués, mais ils pourraient être renforcés; exposition modérée au risque
        • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : absence de contrôles clés, exposition élevée au risque
        • PPIRPC : absence de contrôles clés, exposition élevée au risque
  6. Selon ce qui est attendu, le Ministère a conçu et mis en œuvre des contrôles pour protéger les renseignements personnels et l’information sur les programmes recueillis dans le cadre des processus de recours.
    • Cotation :
      • AE : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      • SV et RPC (à l’exclusion du PPIRPC) : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque
      • PPIRPC : les contrôles sont suffisants, exposition faible au risque

Annexe B: Glossaire

AE
Assurance emploi
CEO
Conseiller en expertise opérationnelle
DGSRDS
Direction générale de la sécurité du revenu et du développement social
DGSTP
Direction générale des services de traitement et de paiement
EDSC
Emploi et Développement social Canada
PPIRPC
Programme de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada
RPC
Régime de pensions du Canada
SGPA
Système de gestion et de prestation des appels
SGPA-AE
Système de gestion et de prestation des appels – Assurance-emploi
SGPA-P
Système de gestion et de prestation des appels – Pensions
SV
Sécurité de la vieillesse
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

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