Audit du processus d’accès à l’information

Objectif de l’audit

L’objectif de l’audit était de fournir l’assurance que le processus d’AI fonctionne comme prévu, qu’il est efficace et qu’il respecte la Loi sur l’accès à l’information.

Résumé des principales constatations

• Un cadre de gouvernance a été mis en place pour appuyer la fonction d’AIPRP, bien qu’une plus grande surveillance doive être exercée à cet égard.
• Le Ministère éprouve de la difficulté à respecter les délais prescrits par la Loi sur l’accès à l’information.
• Le Ministère effectue un suivi et une surveillance de son rendement dans ce domaine, mais l’intégrité des données doit être améliorée.
• La RPO a permis d’améliorer le processus d’AI, mais l’objectif d’augmentation du niveau de service en matière d’AI n’a pas encore été atteint.

Conclusion de l’audit

L’audit a permis de conclure que le processus d’AI est conforme à la Loi sur l’accès à l’information, mais qu’il ne fonctionne pas comme prévu. Il y a lieu d’améliorer la surveillance, la rapidité des réponses et l’intégrité des données, de résoudre les problèmes liés aux ressources et d’aller de l’avant avec des initiatives de modernisation de la fonction d’AI.

Recommandations

1. Il est recommandé que la secrétaire ministérielle présente périodiquement à des fins de discussion les résultats de rendement à l’égard de l’AI lors des réunions des comités ministériels, qu’elle demande l’avis des cadres supérieurs et qu’elle fasse le suivi des mesures recommandées.
2. Il est recommandé que la secrétaire ministérielle adopte une stratégie pour réduire les délais de réponse aux demandes d’AI et remédier à la pénurie de compétences parmi les analystes de l’AI.
3. Il est recommandé que la secrétaire ministérielle veille à la production de rapports exacts et exhaustifs sur le rendement dans ce domaine.
4. Il est recommandé que la secrétaire ministérielle continue à améliorer la fonction d’AI à l’appui de la prestation des services en comblant les lacunes liées à la formation et en favorisant les initiatives de modernisation.

1.1 Contexte

La Loi sur l’accès à l’information, qui est entrée en vigueur le 1^er juillet 1983, donne à tous les citoyens canadiens, résidents permanents, personnes ou sociétés au Canada le droit d’accéder aux dossiers — peu importe leur format — dont dispose une institution gouvernementale. Ce droit est assujetti à certaines exceptions précises et limitées. La Loi exige que le responsable de l’institution gouvernementale réponde à une demande d’AI dans les trente jours civils suivant la réception de la demande ou, dans certaines circonstances (par exemple si la demande vise un grand nombre de documents, ou si des consultations sont nécessaires), dans un délai plus long mais jugé raisonnable. Le demandeur a le droit de déposer auprès du commissaire à l'information une plainte concernant la prorogation du délai de réponse ou le non-respect des délais prescrits par la Loi dans la communication du document (présomption de refus)^{Note de bas de page 1}.

La Division des opérations d’AIPRP d’EDSC est chargée d’administrer la Loi concernant l’AIPRP. Le directeur de la Division relève de la secrétaire ministérielle en sa qualité de chef de la PRP au Ministère. La Division est le principal point de contact avec le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et le Commissariat à l’information du Canada (CIC) en ce qui a trait à la résolution des plaintes. Elle est composée de deux unités : l’Unité de traitement des demandes et l’Unité de gestion des incidents et des divulgations législatives. La première (appelée ci-après « Opérations de l’AIPRP » dans le contexte de ce rapport) est la principale visée par cet audit. Les Opérations de l’AIPRP sont un groupe centralisé composé d’environ 19 postes équivalents temps plein (y compris les postes vacants)^{Note de bas de page 2} dont les fonctions consistent à traiter les demandes. Elles participent au traitement des demandes d’AI et de PRP, règlent les plaintes (AI et PRP), consultent d’autres ministères, fournissent des conseils et lignes directrices aux employés du Ministère sur l’application de la législation relative à l’AIPRP et produisent des rapports de rendement (à l’intention du Ministère, du Conseil du Trésor [CT] et du Parlement).

Tous les SMA d’EDSC sont responsables de la recherche et de l’extraction des documents pertinents en temps opportun dans leur direction générale ou région respective ainsi que de la formulation de recommandations quant à leur divulgation. Répondre à une demande d’AI est une priorité ministérielle qui exige que tous les intervenants remplissent leurs rôles et responsabilités afin que le Ministère atteigne son but de donner accès aux documents en temps opportun tel que prescrit par la Loi.

En mai 2015, la secrétaire ministérielle a lancé la RPO afin de résoudre les problèmes associés au processus d’AI en vigueur à ce moment, par exemple l’augmentation du nombre et de la complexité des demandes et l’augmentation du nombre de plaintes.

1.2 Objectif de l’audit

L’objectif de l’audit était de fournir l’assurance que le processus d’AI fonctionne comme prévu, qu’il est efficace et qu’il respecte la Loi sur l’accès à l’information.

1.3 Portée

L’audit a porté sur les activités d’AI effectuées de janvier 2015 à mars 2016.

L’audit n’a pas abordé les éléments suivants :

• évaluation de l’exactitude ou de l’exhaustivité des réponses donnant suite aux demandes d’AIPRP;
• gestion des demandes de PRP ou activités de l’Unité de gestion des incidents et des divulgations législatives;
• questions liées à la gestion de la PRP mentionnées dans l’Audit du cadre de contrôle du Ministère pour la gestion des renseignements personnels (protection des renseignements personnels), lequel a eu lieu en 2014.

1.4 Méthodologie

L’audit a été mené notamment à l’aide des méthodologies suivantes :

• examen des politiques, directives et lignes directrices pertinentes du CT et du Ministère;
• examen de la documentation à l’appui du renouvellement des processus d’AI;
• examen des activités de surveillance et des rapports sur le rendement;
• entrevues avec des directeurs actuels et précédents de la Division des opérations de l’AIPRP et des membres clés du personnel des Opérations de l’AIPRP. Des représentants de douze directions générales et des quatre régions ont également fourni des commentaires sur le processus d’AI;
• consultation avec Communications stratégiques et avec le facilitateur du groupe de travail responsable de la RPO;
• observations sur place et examen du processus;
• échantillonnage et analyse de demandes d’AI d’avril à décembre 2015, tirées des rapports mensuels et de la liste d’arriéré de demandes.

2.1 Un cadre de gouvernance a été mis en place pour appuyer la fonction d’AIPRP, bien qu’une plus grande surveillance doive être exercée à cet égard

Le directeur de la Division des opérations de l’AIPRP relève de la secrétaire ministérielle en sa qualité de responsable déléguée de l’administration de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Un arrêté^{Note de bas de page 3} approuvé en juin 2015 par les ministres précédents d’EDSC et du Travail autorise formellement les employés, depuis les sous-ministres jusqu’aux agents PM-04 et PM-05 responsables de l’AI, à exercer les devoirs ou fonctions établis par la Loi sur l’accès à l’information. Par conséquent, l’arrêté permet aux personnes étroitement associées aux opérations quotidiennes de prendre des décisions pour assurer un traitement efficace des demandes d’AI.

Un cadre de gouvernance a été mis en place pour appuyer la fonction d’AIPRP. Il est constitué du Conseil de gestion du portefeuille (CGP) et du Comité de gestion ministérielle (CGM). L’audit a permis de constater que le mandat, le pouvoir de prise de décisions, la participation et la fréquence des réunions étaient clairement définis dans un cadre de référence officiel. Le CGP sert de principal organe décisionnel chargé d’établir les priorités et les directions stratégiques ainsi que de fournir des lignes directrices sur les questions qui touchent le Ministère, tandis que le CGM appuie le CGP en surveillant les activités du Ministère.

Le rendement du Ministère en matière d’AI est présenté au CGP dans des rapports trimestriels sous la forme de renseignements joints en annexe à titre indicatif. Les rapports trimestriels sur la gestion de l’AI expliquent en détail le rendement en matière d’AI des directions générales et des régions et indique si le Ministère respecte ses obligations dans ce domaine. Toutefois, ces rapports ne font pas l’objet de discussions, à moins qu’un membre du Comité pose une question ou soulève un point sur le sujet. L’équipe d’audit a noté que les rapports trimestriels présentés au CGP ne font pas clairement état des problèmes liés au rendement en matière d’AI, notamment la capacité des ressources humaines relative à l’AI et la pénurie de compétences, l’augmentation du nombre et de la complexité des demandes et les retards dans la mise en place d’un système sans papier dans le cadre de la RPO. L’examen des comptes rendus de décisions pour la période visée (de janvier 2015 à mars 2016) a permis de constater qu’une seule discussion a eu lieu sur le rendement en matière d’AI (en mai 2015), sans aucune exigence de suivi sur cette question. La surveillance exercée par la haute direction est un élément important du cadre de gestion. Elle était soulignée par le Ministère en 2010 ainsi que par le CIC en 2015 comme étant un facilitateur de rendement exceptionnel.

2.2 Le Ministère éprouve de la difficulté à respecter les délais prescrits par la Loi sur l’accès à l’information

Selon la Loi sur l’accès à l’information, une institution gouvernementale doit répondre à une demande dans les trente jours civils suivant la réception de la demande, chaque demande doit être traitée en priorité, et tout retard dans la réponse à une demande peut placer le Ministère en situation d’infraction par rapport à la Loi. Une plainte peut être déposée et faire l’objet d’une enquête auprès du CIC. Le CIC^{Note de bas de page 4} pourrait avoir une constatation et faciliter une résolution ou bien faire une recommandation pour des mesures correctives.

Le Ministère a été évalué par le CIC en 2010-2011 et a obtenu la note « A », c’est-à-dire un rendement exceptionnel, et un taux de présomption de refus^{Note de bas de page 5} de 3,5 %^{Note de bas de page 6}. En 2010-2011, le Ministère a reçu 492 demandes et a traité 106 518 pages. Selon le rapport Être à la hauteur du CIC^{Note de bas de page 7}, le Ministère a attribué son rendement à la solidité et à l’expertise de son équipe d’AI, dont le taux de roulement était faible, ainsi qu’à la mise en place de rapports trimestriels pour communiquer clairement à la haute direction des statistiques ministérielles en matière d’AI. Toutefois, le taux de conformité du Ministère avec la Loi a diminué au cours des dernières années. En se fondant sur les normes du CIC, le Ministère s’est lui-même attribué des notes^{Note de bas de page 8} entre « D » et « F », associées respectivement à un rendement inférieur à la moyenne et à un rendement insatisfaisant^{Note de bas de page 9}. La tendance s’est poursuivie en 2015-2016, comme le montre le tableau suivant.

Tableaux 1 : Conformité du Ministère^{Note de bas de page 10}

L’équipe d’audit a été informée qu’une augmentation considérable du nombre et de la complexité des demandes a contribué à la hausse des taux de non-conformité pour 2014-2015 (1 160 demandes reçues et 139 549 pages traitées) et 2015-2016 (1 571 demandes reçues et 257 325 pages traitées). Autre facteur : le récent jugement de la Cour fédérale^{Note de bas de page 11} déclarant que le gouvernement ne peut plus exiger de frais pour la recherche et le traitement de documents gouvernementaux électroniques en vertu de la Loi. Ainsi tout document électronique peut désormais être demandé sans restriction par rapport à la taille, à l’année ou aux ressources nécessaires pour compiler l’information. Les problèmes liés aux ressources (par exemple le départ d’analystes de l’AI expérimentés) sont également considérés comme un facteur ayant contribué aux résultats insatisfaisants rapportés pour les troisième et quatrième trimestres des deux exercices.

Au cours de la dernière année, de nombreux changements de leadership ont eu lieu avec l’arrivée d’une nouvelle secrétaire ministérielle et d’un nouveau directeur de la Division des opérations de l’AIPRP, et les problèmes liés aux ressources se sont poursuivis. L’équipe d’audit a été informée que les Opérations de l’AIPRP avaient perdu des chefs d’équipe et des analystes expérimentés, partis à la retraite ou nommés à des postes semblables dans d’autres ministères. En 2010, un examen organisationnel en matière d’AIPRP a permis d’anticiper le risque de pénurie de compétences future, la plupart des analystes de l’AIPRP étant alors à quelques années seulement de la retraite. Il a été recommandé d’adopter un plan de relève et d’instaurer un programme de perfectionnement pour favoriser le transfert des connaissances et des compétences aux employés subalternes. Ces mesures n’ont cependant pas été prises, ce qui a entraîné une pénurie d’analystes compétents capables de satisfaire les délais prescrits.

Lors d’une discussion informelle en 2012, la commissaire à l’information a déclaré que « les institutions doivent affecter suffisamment de ressources pour accomplir leurs tâches en vertu de la Loi sur l’accès à l’information »^{Note de bas de page 12}. L’équipe d’audit a examiné plusieurs réponses du CIC à des plaignants indiquant que les problèmes liés aux ressources et à la charge de travail n’étaient pas des motifs pouvant justifier un retard dans la réponse à une demande d’AI. L’arriéré de demandes qui ont été examinées était en retard de 86 à 700 jours, et des périodes d’inactivité ont été notées entre les mesures prises dans ces différents dossiers. Les Opérations de l’AIPRP ont attribué ces périodes d’inactivité à une charge de travail excessive et aux délais dans la consultation d’autres intervenants (internes ou externes). Les analyses menées dans le cadre de l’audit ont également révélé que de nombreuses demandes ayant fait l’objet d’une prorogation de délai en raison du nombre élevé de documents demandés étaient en fait en deçà des seuils minimaux établis par le CT^{Note de bas de page 13} et le CIC^{Note de bas de page 14} pour ce qui est du nombre de pages visé. Par exemple, une demande pour laquelle 206 pages ont été reçues et 104 examinées a fait l’objet d’un report de délai de 45 jours attribué au grand nombre de documents demandé. Il n’existe aucun système et aucune stratégie pour gérer activement la liste des demandes en retard, l’accent étant mis principalement sur les demandes qui peuvent être traitées dans les délais prescrits. L’équipe d’audit a noté qu’une ressource avait été affectée au traitement des demandes en retard, mais qu’avant même que l’arriéré puisse être résorbé, un autre arriéré s’était produit. Selon nous, il y a lieu d’adopter une stratégie pour traiter non seulement les nouvelles demandes d’AI, mais également les demandes en retard.

Le Ministère recherche des agents contractuels pouvant combler temporairement les lacunes jusqu’à ce qu’une expérience de l’AI puisse être acquise par son personnel ou obtenue par l’embauche de nouveaux employés. On note toutefois une pénurie de compétences dans ce domaine à l’échelle de la fonction publique. Selon les rapports hebdomadaires, les analystes de l’AI expérimentés gèrent en moyenne de 40 à 50 dossiers tout en encadrant leurs coéquipiers subalternes et en exerçant d’autres fonctions liées à l’AIPRP (traitement des demandes de PRP, consultations avec d’autres ministères, plaintes, production de rapports spéciaux, demandes spéciales). L’équipe d’audit a observé une répartition inégale du travail : certains analystes sont nouveaux, et il faut en moyenne deux ans environ pour acquérir des compétences de base en matière d’AI. Cette situation exerce une pression considérable sur les membres les plus expérimentés de l’équipe et contribue aux difficultés que le Ministère doit actuellement gérer.

Tous les facteurs décrits ci-dessus ont une incidence sur la capacité du Ministère à maintenir un niveau de rendement lui permettant de se conformer à ses obligations statutaires.

2.3 Le Ministère effectue un suivi et une surveillance de son rendement, mais l’intégrité des données doit être améliorée

Les opérations de l’AIPRP utilisent un logiciel appelé AccessPro Case Management (APCM) pour traiter les demandes d’AIPRP. APCM est un système de traitement central automatisé qui permet aux analystes de faire le suivi de leurs interventions, de rédiger des pièces de correspondance et de saisir les données critiques liées au traitement de demandes d’AIPRP, comme les renseignements utiles du demandeur, la portée de la demande et autres données de base. APCM permet la production de renseignements statistiques pour la préparation de rapports comme le rapport de rendement ministériel et le rapport annuel au Parlement concernant l’AI, que les administrateurs généraux de toutes les institutions fédérales doivent remettre à la fin de chaque exercice financier.

Le suivi des demandes d’AI et la production de rapports sert à surveiller le rendement au sein du Ministère et à relever les problèmes qui ont besoin d’être mis en évidence pour mieux les gérer ou pour les signaler à la haute direction. L’audit a révélé que les données générées par APCM ne correspondent pas à celles figurant dans les rapports trimestriels de gestion de l’AI. L’équipe d’audit a comparé le nombre de demandes reçues dans le rapport mensuel (produit aux fins de l’audit) et le nombre de demandes rapportées dans les rapports trimestriels (premier, deuxième et troisième trimestre) de 2015–2016 et noté de grands écarts. L’examen des rapports trimestriels a également révélé des écarts. Par exemple, une première version du rapport trimestriel de 2014–2015 indiquait un taux de présomption de refus de 28,6 % pour le deuxième trimestre, mais une version subséquente indiquait un taux de 16,9 %, sans fournir d’explication. De plus, le rapport annuel concernant l’application de la Loi sur l’accès à l’information faisait état de 29 plaintes tandis que le rapport du CIC indiquait 33 plaintes. Les vérificateurs ont aussi noté qu’un certain nombre de demandes de renseignements personnels ont été traitées comme des demandes d’AI. La gestionnaire a expliqué qu’il arrive qu’un demandeur présente une demande d’AI par erreur alors qu’il s’agit d’une demande de renseignements personnels. Les demandes de renseignements personnels qui sont enregistrées comme des demandes d’AI sont comptabilisées tel quel, ce qui peut augmenter le nombre de demandes d’AI qui sont rapportées.

Ces constatations ont été soulevées à la fin de l’étape du déroulement de l’audit et les vérificateurs ont été informés que les Opérations de l’AIPRP étaient au courant de ce problème et qu’on travaillait à trouver un moyen de produire des rapports plus exacts.

2.4 La RPO a permis d’améliorer le processus d’AI, mais l’objectif d’augmentation du niveau de service en matière d’AI n’a pas encore été atteint

La secrétaire ministérielle a lancé un projet de RPO pour faire face aux difficultés que posent le nombre croissant de demandes et les ressources qui n’augmentent pas au même rythme. L’objectif de la RPO était de simplifier et d’améliorer le processus d’AI et de veiller à ce que des réponses de qualité soient fournies en temps opportun. Selon la charte du projet, le but était de maintenir le niveau de service du traitement des demandes d’AIPRP dans les délais prévus par la Loi pour 95 % des demandes (soit une présomption de refus de 0 à 5 %). La RPO a été mise en place en mai 2015 et même si le processus d’AI a été simplifié, les objectifs prévus n’ont pas tous été atteints.

L’équipe d’audit a relevé certaines améliorations :

• Remplacement des signatures aux fins de la prise de connaissance (« vu et noté ») par un préavis de communication. Ceci implique que le SMA responsable des renseignements doit seulement examiner et approuver le dossier d’AI une fois, éliminant ainsi le chevauchement des efforts. Le préavis de communication qui comprend les versions complètes ou expurgées^{Note de bas de page 15} des dossiers ayant fait l’objet d’une demande d’AI (si applicable) est publié sur le site SharePoint de l’AIPRP à l’intention des principaux intervenants, quatre jours avant l’envoi des renseignements au demandeur.
• Des lignes directrices et une sensibilisation accrues suite à l’introduction de séances de sensibilisation à l’AI et du site Web SharePoint. Tous les renseignements requis pour remplir une demande d’AI sont accessibles dans la section références et outils du site Web, notamment les renseignements pour appuyer les recommandations d’exclusion ou d’exemption.^{Note de bas de page 16}
• Établissement d’un partenariat avec le système de service de demande d’AIPRP en ligne du CT. EDSC reçoit maintenant un certain nombre de demandes d’AI de l’application en ligne, qui incluent les frais acquittés.

Cependant, certains éléments n’ont pas donné les résultats escomptés ou n’ont pas été mis en œuvre. La simplification et la rationalisation du processus d’AI devaient apporter une certaine souplesse dans les délais pour les Opérations de l’AIPRP et les intervenants des directions générales et des régions afin que tous puissent mieux gérer les obligations en matière d’AI que leur impose la Loi. Toutefois, ces mesures ne s’attaquaient pas aux problèmes constants liés au volume de demandes et au manque de main-d’œuvre (voir la section 2.2).