Examen du cadre de contrôle – Gestion du financement de l’infrastructure sociale

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Sur cette page

• Renseignements généraux
  • Contexte
  • Objectif de l’examen
  • Portée
  • Méthodologie
• Constatations de l’examen
• Des structures et des processus de gouvernance sont en place
• Les communications internes doivent être améliorées
• Des contrôles internes sont en place
• La production de rapports sur certains résultats peut s’avérer difficile
• Conclusion
• Énoncé d’assurance
• Annexe A: Glossaire
• Note de bas de page

Renseignements généraux

Contexte

Dans le budget de 2016, le gouvernement a annoncé un plan visant à augmenter considérablement les investissements dans l’infrastructure sociale. Lorsqu’il a mis sur pied le Fonds pour l’infrastructure sociale (FIS), [PROTÉGÉ] d’Emploi et Développement social Canada (EDSC), dans lesquelles on demandait un financement supplémentaire pour trois programmes existants de subventions et de contributions (S et C). L’établissement d’un nouveau cadre sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants (AGJE) serait également lancé en 2017.

• La Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance (SPLI) est un programme communautaire visant à prévenir et à réduire l’itinérance en offrant une aide directe et du financement aux collectivités et aux organismes de lutte contre l’itinérance partout au Canada.
  Le budget de la SPLI des exercices précédents était de 105,3 M$ par année. Une augmentation de 107 M$ sur deux ans a été approuvée : 54,8 M$ pour l’exercice financier de 2016 à 2017 et 52,2 M$ pour l’exercice financier de 2017 à 2018. Selon [PROTÉGÉ] sur le FIS, ce nouveau financement sera axé sur les activités s’inscrivant dans l’approche Logement d’abord, sur l’amélioration des services d’intervention d’urgence et sur le soutien offert aux jeunes et aux femmes qui fuient la violence et aux anciens combattants.
• L’Initiative de services de garde pour les Premières nations et les Inuits (ISGPNI) favorise la prestation, dans les collectivités Inuits et des Premières Nations (dans les réserves), de services de garde abordables, de qualité, culturellement appropriés et comparables aux services offerts aux autres enfants canadiens.
  Pour l’exercice financier de 2016 à 2017, l’ISGPNI a bénéficié d’un financement supplémentaire de 16 M$, qui s’ajoute aux 55 M$ déjà prévus au budget. Selon [PROTÉGÉ] sur le FIS, ces fonds supplémentaires seront consacrés à des réparations urgentes, aux services de réadaptation et aux besoins en équipement des installations de service de garde existantes.
• Le Fonds pour l’accessibilité (FA) vise à alléger le coût en capital des activités de construction et de rénovation destinées à améliorer l’accessibilité et la sécurité des installations pour les personnes handicapées. Ces projets, sélectionnés parmi des propositions de partout au Canada, ont pour but d’encourager la participation des personnes handicapées aux activités de leur collectivité et de leur milieu de travail.
  Le Fonds a reçu 4 M$ supplémentaires sur 2 ans, s’ajoutant aux 27,3 M$ en financement de base prévu au budget pour la même période. Selon [PROTÉGÉ] sur le FIS, ce financement contribuera à améliorer l’accessibilité et la sécurité des installations collectives du Canada pour les personnes handicapées.

De plus, le budget de 2016 prévoyait pour l’exercice financier de 2017 à 2018 un financement de 400 M$ pour le programme AGJE et 100 M$ de plus pour l’exercice financier de 2017 à 2018 pour le programme AGJE visant les collectivités autochtones, au sein d’un nouveau cadre national de soins aux enfants. Ces programmes sont en cours d’élaboration à l’heure actuelle.

Le 19 avril 2016, le vérificateur général a envoyé une lettre au président du Conseil du Trésor (CT) lui rappelant que les dépenses en infrastructure peuvent faire l’objet d’audits. La lettre décrivait également les attentes quant aux mécanismes de contrôle que les ministères devraient mettre en place lorsqu’il s’agira de créer des programmes et de gérer les fonds supplémentaires. Le Bureau du contrôleur général a transféré la lettre à tous les ministères concernés.

Objectif de l’examen

Cet examen visait à fournir l’assurance que le Ministère dispose d’un cadre de contrôle concernant sa gestion des S et C, et que ce cadre permettra de répondre aux attentes énoncées par [PROTÉGÉ] et le vérificateur général quant au FIS. L’examen n’a pas pour but d’établir que les pratiques de gestion pour les trois programmes visés sont adéquates ou efficaces.

Portée

Cet examen portait sur le cadre de contrôle de gestion et la production de rapports de gestion en ce qui concerne le financement d’infrastructures prévu dans le budget de 2016 pour les trois programmes susmentionnés. Il portait également sur les communications internes concernant la mise en œuvre [PROTÉGÉ] liées aux dispositions du budget pour l’exercice financier de 2016 à 2017.

Cet examen n’a pas étudié en détail la façon dont les trois programmes sont gérés ni le régime d’assurance de la qualité en ce qui concerne les S et C. La Direction générale des services de vérification interne prévoit réaliser des audits portant sur la gestion du FA, de la SPLI et de l’ISGPNI et sur les activités d’assurance de la qualité du Ministère concernant les S et C.

Méthodologie

Les renseignements ont été recueillis grâce à un examen des documents pertinents, à une évaluation des modèles d’accords et à des entrevues avec des gestionnaires des trois programmes ayant reçu un financement d’infrastructure au cours de l’exercice financier de 2016 à 2017. Au moment de l’examen, le programme AGJE était en cours d’élaboration et n’avait pas été examiné.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un audit, la méthodologie de cet examen était conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, qui intègrent les Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne définies par l’Institut des vérificateurs internes.

Constatations de l’examen

Des structures et des processus de gouvernance sont en place

Selon l’Institut des vérificateurs internes, la « gouvernance est la combinaison de processus et de structures mis en œuvre par le conseil pour informer, diriger, gérer et surveiller les activités de l’organisation en vue de l’atteinte de ses objectifs » ^{Footnote 1}. Dans le contexte du FIS, le Ministère utilise ses structures et processus de gouvernance préétablis pour les S et C, dont certains sont abordés dans les sections ci-dessous.

Les objectifs du FIS et les objectifs connexes des programmes qui ont reçu un financement supplémentaire dans le cadre du FIS sont énoncés dans [PROTÉGÉ] portant sur le financement des programmes et des opérations. [PROTÉGÉ].

Au sein du Ministère, la gouvernance fait généralement référence aux structures du pouvoir délégué et aux divers comités en place pour assurer la surveillance du programme ou du service géré. Compte tenu du modèle de responsabilisation utilisé pour la prestation des S et C, il existe des comités de surveillance ministériels à différents niveaux de l’organisation chargés de coordonner et de discuter des enjeux au niveau approprié – des enjeux opérationnels précis au niveau du directeur, aux enjeux stratégiques touchant l’ensemble du Ministère au niveau du sous-ministre adjoint (SMA). Les enjeux importants peuvent également être acheminés au Comité de la gestion ministérielle ou au Conseil de gestion du portefeuille lorsqu’il est justifié de le faire.

Chaque [PROTÉGÉ] sur le FIS comprend un examen des risques liés au programme qui présente les méthodes utilisées pour exécuter chaque programme. Par exemple, un programme comme le FA, qui finance des projets comportant des valeurs moins élevées et des risques résiduels plus faibles, peut être exécuté au moyen d’une entente de subvention plutôt que d’une entente de contribution. Certains contrôles pourraient être mis en place à la suite de l’examen des risques liés au programme, notamment les services de garde financés dans le cadre de l’ISGPNI visant tout particulièrement à offrir des services de soutien à la garde d’enfants aux parents autochtones et Inuits qui participent à des activités de développement du marché du travail.

L’équipe d’examen a confirmé que les principaux éléments essentiels à une saine gouvernance – objectifs opérationnels définis, responsabilités et rôles définis, politiques clairement rédigées, comités de surveillance et mécanismes de rétroaction –sont tous en place pour régir les activités du FIS.

Les communications internes doivent être améliorées

Pour respecter les objectifs opérationnels, il faut que toute l’information pertinente soit communiquée à l’ensemble des parties intéressées en temps opportun. Le déploiement rapide de tout programme, y compris le FIS, entraîne le risque que certaines parties touchées ne soient pas informées des décisions importantes en temps voulu.

Après avoir reçu [PROTÉGÉ] en mai 2016, la Direction générale de l’agent principal des finances (DGAPF) a communiqué [PROTÉGÉ] aux directions générales des politiques responsables des [PROTÉGÉ] sur le FIS et transmis l’information budgétaire supplémentaire aux directions générales responsables de la prestation par l’intermédiaire de son réseau de conseillers en gestion financière. La DGAPF a signalé à l’équipe d’examen qu’il incombait aux responsables du programme de communiquer l’information non financière aux intervenants concernés.

L’équipe d’examen a également été avisée que la communication du FIS aux bénéficiaires et aux bénéficiaires potentiels avait été effectuée selon les pratiques établies. La SPLI a recours à son réseau d’agents principaux de développement pour communiquer avec les entités communautaires et le gouvernement du Québec pour relayer l’information pertinente. L’ISGPNI est exécutée par l’entremise des organisations des Premières nations et des Inuits qui ont des ententes dans le cadre de la Stratégie de formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones (SFCEA). On a communiqué avec les signataires de l’entente de la SFCEA après l’annonce dans le budget de 2016 afin de leur demander de soumettre des propositions relativement à la réparation et à la rénovation des installations de services de garde. Le FA a fait mention du financement supplémentaire dans son processus d’appel de propositions annuel.

[PROTÉGÉ] Chacune [PROTÉGÉ] sur le FIS a été approuvée [PROTÉGÉ] les activités du FIS soient traitées séparément dans la stratégie de vérification des bénéficiaires du Ministère. La stratégie de vérification des bénéficiaires est mise en œuvre par la Division de l’assurance de la qualité et du contrôle (DAQC) de la DGAPF conformément à son plan annuel.

Aux réunions de lancement de l’examen, en octobre 2016, les directeurs généraux responsables de l’exécution des trois programmes à l’échelle nationale et le directeur général responsable de la DAQC ont été appelés à préciser comment ils allaient concrétiser les exigences de vérification des bénéficiaires [PROTÉGÉ]. Ils ont tous indiqué à l’équipe d’examen que c’était la première fois qu’ils entendaient parler [PROTÉGÉ].

L’équipe d’examen a appris que [PROTÉGÉ] informe la haute direction et les responsables du programme de la réception [PROTÉGÉ]. Elle ne communique pas avec les unités opérationnelles pour s’assurer que l’information est transmise directement aux intervenants internes concernés. Le Ministère ne fonctionne pas selon un modèle de programme; il fonctionne plutôt selon un modèle fonctionnel et régional. À l’exception de la DGAPF, chaque direction générale contactée s’attendait à être informée des éléments clés [PROTÉGÉ] directement par la DGAPF. De son côté, la DGAPF s’attend à ce que l’unité des politiques qui a rédigé les sections non financières de [PROTÉGÉ] soit responsable de la communication des exigences à tous les intervenants concernés. Cela n’est pas énoncé clairement dans un processus d’EDSC.

La connaissance en temps opportun des changements apportés aux exigences administratives est essentielle à la réussite de la mise en œuvre. La mise en œuvre réussie du FIS et [PROTÉGÉ] connexes auraient été facilitées si les parties concernées avaient été avisées dès la réception de [PROTÉGÉ] plutôt qu’en octobre durant nos réunions de lancement. L’équipe d’examen conclut qu’il y a une possibilité d’améliorer les communications internes en ce qui a trait à la communication [PROTÉGÉ].

Recommandation

L’agent principal des finances devrait collaborer avec les directions générales responsables des politiques des programmes afin de définir clairement les rôles et responsabilités en ce qui concerne le processus [PROTÉGÉ], tout particulièrement la communication [PROTÉGÉ] et de l’information connexe au moment opportun.

Réponse de la direction

La DGAPF est d'accord avec la recommandation. La DGAPF reconnaît que des renseignements détaillés supplémentaires amélioreraient la communication [PROTÉGÉ] et de l'information connexe en temps opportun. La DGAPF collaborera avec d'autres directions générales afin de développer cette information et de la partager partout dans le ministère. La date d'achèvement prévue est le 31 mars 2017.

Des contrôles internes sont en place

Le texte de chaque entente signée constitue le principal contrôle dans l’administration des S et C. Le Ministère utilise des modèles normalisés pour les ententes qui sont conformes à la Directive sur les paiements de transfert du CT. L’équipe d’examen a passé en revue des exemples d’entente ainsi que les modèles d’entente des trois programmes recevant le financement du FIS pour en avoir confirmation.
Les ententes traitent de nombreux domaines, notamment les dépenses admissibles, la clientèle ou les projets admissibles, les délais, le financement disponible, les conditions pour les avances, les exigences en matière de rapports financiers et de rapports sur les activités, les attentes liées aux services dans les langues officielles, etc.

Chaque demandeur d’une entente de contribution est évalué par rapport au risque au moyen de la méthode Évaluation, gestion et atténuation des risques (EGAR) élaborée par le Ministère. L’évaluation finale de chaque demandeur influe sur la décision de financer le demandeur, la fréquence de paiement, le type de surveillance effectuée et la fréquence de la surveillance.

Les agents de prestation chargés de l’administration des ententes de S et C examinent les demandes de paiement et réalisent divers types d’exercices de surveillance en fonction des évaluations EGAR. Le Système commun pour les subventions et les contributions, une application personnalisée de gestion des ententes, aide le Ministère à documenter les évaluations du risque, à gérer les ententes et à effectuer une surveillance de chaque entente. Elle permet aussi de surveiller l’état des demandes, des réclamations et des efforts de surveillance, ainsi qu’à aider les gestionnaires à s’assurer que ces activités sont terminées à temps.

Les conseillers en expertise opérationnelle dans chaque unité de prestation des S et C aident les agents de prestation dans l’exercice de leurs fonctions. La DAQC effectue divers examens de la qualité pour fournir l’assurance que les ententes sont administrées conformément aux exigences du Ministère et du CT.

Le Ministère dispose d’un protocole de renvoi aux niveaux supérieurs pour déterminer comment les enjeux sont traités. Les enjeux simples sont traités par l’agent de prestation et son gestionnaire. Les enjeux plus complexes sont transmis aux spécialistes, tant au niveau régional que national. Les enjeux sérieux, y compris tout acte répréhensible présumé, sont transmis à la haute direction, qui dispose de diverses ressources pour les régler.

L’application uniforme des exigences du CT et du Ministère représente toujours un défi pour le Ministère compte tenu de sa portée nationale. Cette difficulté est atténuée grâce à des directives générales sur la gestion des ententes de S et C fournies par le Centre d’expertise (CE) sur les S et C. Le CE tient à jour le Guide des opérations de S et C et coordonne les possibilités de formation pour les nouveaux agents des S et C. En outre, les directives et politiques propres aux programmes en ce qui concerne les programmes du FIS sont coordonnées entre la Direction générale des compétences et de l’emploi (DGCE), la Direction générale de la sécurité du revenu et du développement social (DGSRDS), la Direction générale des opérations de programmes et le réseau de prestation du programme. Le CE fournit également des liens vers les modalités des programmes de S et C actifs et expirés à titre de référence.

Par ailleurs, les rôles et responsabilités sont définis dans la politique et les descriptions de travail et sont confirmés dans les ententes de gestion du rendement de chaque employé.

L’équipe d’examen conclut que des contrôles internes pour l’administration des S et C sont en place et contiennent les éléments de contrôle attendus figurant dans la lettre du vérificateur général au président du CT.

La production de rapports sur certains résultats peut s’avérer difficile

Chaque programme qui a reçu un financement du FIS dispose d’un ensemble de mesures de rendement et d’un système pour recueillir les données nécessaires aux rapports sur ces mesures. Ces mesures permettent aux gestionnaires du Ministère et aux utilisateurs externes de prendre les décisions appropriées au sujet des programmes.

Chaque programme traite le nouveau financement comme une augmentation directe au programme existant. L’équipe d’examen a été avisée que l’objectif initial n’était pas de séparer les rapports sur les résultats du financement provenant du FIS des résultats du financement initial. Compte tenu de la communication imprécise des exigences en matière de rapport contenues dans les [PROTÉGÉ] sur le FIS, il est plus difficile et plus coûteux de produire des rapports distincts sur le financement provenant du FIS et les résultats connexes.

Pour deux des trois programmes, le FA et l’ISGPNI, les fonds sont destinés à des bénéficiaires ou à des projets spécifiques pouvant être directement attribués au financement reçu dans le cadre du FIS. L’extraction de cette information aux fins de suivi et de production de rapports est possible, mais peut prendre du temps. Pour ce qui est de la SPLI, il s’agit d’une situation plus problématique. Les entités communautaires, en particulier, peuvent trouver difficile d’assurer le suivi des résultats du financement supplémentaire du FIS. La majorité des ententes de la SPLI sont conclues avec des entités communautaires locales, et les ententes modifiées de la SPLI ne contiennent actuellement aucune exigence visant à produire des rapports distincts sur les résultats découlant du FIS. Cette situation peut engendrer un fardeau administratif pour le signataire de l’entente si le Ministère demande d’autres renseignements pour attribuer les résultats au financement supplémentaire reçu par l’intermédiaire du FIS.

Aucun rapport n’avait été soumis à Infrastructure Canada au moment de l’examen pour aucun des trois programmes. Toutefois, l’équipe d’examen a conclu qu’il existe des processus adéquats en ce qui a trait aux rapports sur les résultats et le rendement.

Le Ministère présente des rapports trimestriels sur les dépenses et résultats du FIS pour les trois programmes visés à Infrastructure Canada, qui est le ministère responsable des programmes d’infrastructure du gouvernement. Le modèle de rapport élaboré par Infrastructure Canada pour les rapports sur le FIS prévoit que le Ministère rende compte des résultats et des dépenses liés au financement provenant du FIS séparément de l’ensemble du programme. Le Ministère collabore avec Infrastructure Canada à mesure qu’il élabore son cadre de reddition de comptes horizontal pour les investissements dans le transport en commun, l’infrastructure verte et l’infrastructure sociale.

La [PROTÉGÉ] sur le FIS concernant l’augmentation du financement accordé à la SPLI n’indiquait pas que les fonds supplémentaires feraient l’objet d’un suivi distinct ni que le Ministère a géré les modifications apportées aux diverses ententes de la SPLI en conséquence. Dans sa structure actuelle, la collecte de données pour rendre compte de l’amélioration des résultats de la SPLI attribuable au financement supplémentaire du FIS serait difficile et pourrait alourdir le fardeau administratif des bénéficiaires de la SPLI. Il est également possible que le Ministère souhaite utiliser des estimations pour répartir les résultats entre les volets de financement de la SPLI, par l’entremise du FIS ou non, afin de répondre aux attentes des modèles de rapport d’Infrastructure Canada.

Le manque de cohérence entre le mode de prestation approuvé pour la SPLI figurant dans la [PROTÉGÉ] sur le FIS [PROTÉGÉ], d’Infrastructure Canada et d’autres intervenants visant à produire des rapports distincts sur les résultats du FIS crée un risque que les attentes en matière de rapport ne soient pas satisfaites.

Recommandation

La SMA principale, DGSRDS et le SMA principal, DGCE, devraient examiner les attentes et les exigences en matière de rapport de leurs programmes respectifs liées au FIS [PROTÉGÉ].

Réponse de la direction

Les directions générales de DGSRDS et DGCE sont en accord avec la recommandation.

SPLI: Étant donné que l'attribution de résultats précis au financement du FIS sans imposer de charge administrative additionnelle aux bénéficiaires des SPLI continuera d'être difficile, le Ministère utilisera les estimations pour allouer les résultats [PROTÉGÉ]. La date d'achèvement prévue est le 30 juin 2018.

FA: On s'attend à ce que les processus actuellement en place concernant la déclaration des résultats et du rendement au titre de la FA, y compris le financement de la phase I du FIS, demeurent inchangés. [PROTÉGÉ] La date d'achèvement prévue est le 30 juin 2017.

Conclusion

L’équipe d’examen conclut que les éléments clés d’un cadre de contrôle ministériel de gestion des programmes de S et C sont en place et permettront au Ministère de satisfaire aux attentes [PROTÉGÉ] et du vérificateur général relatives à la gestion du FIS.

Énoncé d’assurance

Selon notre jugement professionnel, les procédures d’examen appliquées et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour étayer l’exactitude des conclusions présentées dans ce rapport. Les conclusions ont été fondées sur des observations et l’information disponible au moment de notre examen. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.

Annexe A : Glossaire

AGJE : Apprentissage et garde des jeunes enfants

CE : Centre d’expertise

CT : Conseil du Trésor

DAQC : Division de l’assurance de la qualité et du contrôle

DGAPF : Direction générale de l’agent principal des finances

DGCE : Direction générale des compétences et de l’emploi

DGSRDS : Direction générale de la sécurité du revenu et du développement social

EDSC : Emploi et Développement social Canada

EGAR : Évaluation, gestion et atténuation des risques

FA : Fonds pour l’accessibilité

FIS : Fonds pour l’infrastructure sociale

ISGPNI : Initiative de services de garde pour les Premières nations et les Inuits

S et C : Subventions et contributions

SFCEA : Stratégie de formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones

SMA : Sous-ministre adjoint (e)

SPLI : Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance