Audit de suivi du Programme des travailleurs étrangers temporaires
De : Emploi et Développement social Canada
Titre officiel : Audit de suivi du Programme des travailleurs étrangers temporaires
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- Liste des acronymes
- 1. Renseignements généraux
- 2. Évaluation du plan d’action de la direction
- 3. Conclusion
- 4. Énoncé d’assurance
Formats substituts
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Liste des acronymes
- AE
- Assurance-emploi
- AP
- Agent de programme
- BVG
- Bureau du vérificateur général
- CMTC
- Conditions du marché du travail au Canada
- DGCE
- Direction générale des compétences et de l’emploi
- DGPO
- Direction générale du programme des opérations
- DGSI
- Direction générale des services d’intégrité
- EDSC
- Emploi et Développement social Canada
- EER
- Entente d’échange de renseignements
- EIMT
- Étude d’impact sur le marché du travail
- ERMT
- Évaluation récente du marché du travail
- IMT
- Information sur le marché du travail
- PAD
- Plan d’action de la direction
- PIR
- Profil de l’information sur le rendement
- PNSQ
- Programme national de surveillance de la qualité
- PTET
- Programme des travailleurs étrangers temporaires
- RE
- Relevé d’emploi
- SVI
- Services d interne
- TET
- Travailleur étranger temporaire
1. Renseignements généraux
1.1 Contexte
En 2017, le Bureau du vérificateur général (BVG) a mené un audit du Programme des travailleurs étrangers temporaires (PTET) à Emploi et Développement social Canada (EDSC) et a fait certaines observations au sujet de la gestion du programme.
Le BVG a fait les constats suivants :
- le Ministère a mis en œuvre certaines mesures pour limiter l’accès des employeurs au programme;
- toutefois, le Ministère n’en a pas fait assez pour s’assurer que les employeurs n’embauchent des travailleurs étrangers temporaires qu’en dernier ressort;
- le Ministère n’a pas utilisé toute l’information existante sur le marché du travail pour déterminer si des Canadiens pourraient occuper les postes disponibles;
- le Ministère a fait un usage limité de ses pouvoirs étendus pour repérer les employeurs qui ne se conformaient pas aux exigences du programme;
- le Ministère n’a pas mesuré les résultats du programme ni ses effets sur le marché du travail.
Tandis que l’audit du BVG a permis de conclure qu’EDSC avait mis en œuvre des mesures qui ont contribué à réduire le nombre de travailleurs étrangers temporaires (TET), les auditeurs ont conclu que le Ministère n’en a pas fait assez pour s’assurer que les employeurs n’embauchent des TET qu’en dernier ressort. Le Ministère s’est largement fondé sur l’information fournie par les employeurs pour déterminer si le besoin de TET était justifié. EDSC a dressé un plan d’action de la direction (PAD) pour donner suite aux dix recommandations que lui avait faites le BVG.
Le Ministère s’est engagé auprès du Comité des comptes publics à effectuer une évaluation de la mise en œuvre des PAD. Les Services de vérification interne (SVI) ont effectué une évaluation des progrès dans le cadre de la mise en œuvre du PAD établi en réponse à l’audit du BVG du PTET pour examiner les progrès réalisés par la Direction générale des services d’intégrité (DGSI), la Direction générale des opérations de programmes (DGOP), la Direction générale des compétences et de l’emploi (DGCE) et les régions d’EDSC.
1.2 Objectifs de l’examen
Les objectifs de l’audit de suivi étaient :
- d’évaluer si les mesures comprises dans le PAD en réponse à l’audit du BVG de 2017 sur le PTET ont été entièrement mises en œuvre; et
- d’évaluer si ces mesures atténuent les risques cernés par le BVG dans son audit de 2017 du PTET.
1.3 Portée
Cet audit de suivi a mis l’accent sur les progrès réalisés en ce qui concerne la mise en œuvre et l’efficacité des activités prévues dans les PAD en réponse aux recommandations de 2017 du BVG. La portée de l’audit englobait les quatre trimestres de l’année financière 2018 à 2019 et le premier trimestre de l’année financière 2019 à 2020.
L’équipe chargée de l’audit a effectué des travaux sur le terrain et a mené des activités d’audit à l’Administration centrale, plus précisément à la DGSI, à la DGOP et à la DGCE, et dans les bureaux régionaux.
Un échantillon aléatoire de 175 demandes d’étude d’impact sur le marché du travail (EIMT) et de 56 inspections a été sélectionné parmi les 7 types de demandes suivants au PTET :
- haut salaire;
- bas salaire;
- agriculture primaire;
- talents mondiaux;
- résident permanent;
- fournisseur de soins; et
- programme des travailleurs agricoles saisonniers.
1.4 Méthodologie
L’audit a été mené à l’aide d’un certain nombre de méthodes et de techniques, notamment (mais ne sont pas limités à):
- examen de la mise en œuvre des PAD et des documents à l’appui;
- examen de la documentation et analyse des observations liées au traitement;
- tenue d’entrevues avec la direction et le personnel à l’Administration centrale, c’est-à-dire à la DGSI, à la DGOP et à la DGCE, et dans les bureaux régionaux;
- examen des dossiers de 175 demandes d’EIMT et de 56 inspections pour les 7 types de demandes suivants au PTET :
- haut salaire;
- bas salaire;
- agriculture primaire;
- talents mondiaux;
- résident permanent;
- fournisseur de soins; et
- programme des travailleurs agricoles saisonniers.
2. Évaluation du plan d’action de la direction
Recommandations 5.41 du BVG :
EDSC devrait revoir les politiques, les directives et les processus en vigueur pour trouver des façons d’améliorer l’évaluation des efforts de recrutement des employeurs. Le Ministère devrait s’assurer que les agents du PTET peuvent mieux vérifier l’exactitude des déclarations des employeurs et que les employeurs utilisent le Programme uniquement en dernier ressort.
Évaluation globale : Partiellement mise en œuvre
Mesures :
1. examiner les politiques de recrutement en vigueur
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. réviser les politiques de recrutement
État d’avancement :
terminé
Mesures :
3. former les agents de programme (AP) dans les régions
État d’avancement
terminé
Mesures :
4. formuler et communiquer des directives sur le recrutement et les exigences en matière de publicité
État d’avancement :
toutes terminées, à l’exception de la Directive sur les conditions de travail
Mesures :
5. formuler et diffuser une série de questions et réponses sur les changements apportés aux exigences en matière de recrutement
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- les révisions apportées aux politiques de recrutement qui sont entrées en vigueur en août 2017 ont ajouté des exigences selon lesquelles les employeurs; doivent utiliser 3 méthodes de recrutement pour annoncer leurs emplois, ce qui inclut le Guichet-emplois national;
- la Directive sur les conditions de travail devrait être prête en 2020 à 2021;
- l’audit de suivi a révélé que les AP utilisent le Guichet-emplois national et le service Jumelage-emploiNote de bas de page 1 pour confirmer qu’une offre d’emploi a été affichée pendant le temps requis et pour vérifier le nombre de demandes reçues;
- les AP s’appuient sur les renseignements fournis par l’employeur dans la demande. À part l’obligation de consulter l’employeur, Protégé.
Recommandations 5.44 du BVG :
EDSC devrait établir un cadre d’assurance de la qualité pour le Programme des travailleurs étrangers temporaires. Ce cadre devrait garantir que les agents de programme prennent des décisions qui respectent les exigences du Programme, lors du traitement des demandes, et que les employeurs embauchent des travailleurs étrangers temporaires uniquement en dernier ressort.
Évaluation globale : Mise en œuvre
Mesures :
1. lancer le projet pilote d’assurance de la qualité
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. évaluer les résultats du projet pilote d’assurance de la qualité
État d’avancement :
terminé
Mesures :
3. lancer le Programme national de surveillance de la qualité (PNSQ)
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- le PNSQ vérifie l’intégralité des évaluations de l’EIMT et leur conformité avec les lignes directrices et les directives et vérifie la prise en compte des renseignements fournis par l’employeur au moment des évaluations;
- l’audit de suivi a révélé que le processus d’examen du PNSQ nécessitait de nombreuses séances d’étalonnage dans les régions et à l’Administration centrale pour assurer l’uniformité à l’échelle nationale de l’examen des évaluations d’EIMT. Selon l’audit, la tenue de nombreuses séances d’étalonnage révèle que l’application des lignes directrices et des directives peut être subjective en raison de leur manque de clarté et que la surveillance peut varier d’une personne à l’autre et d’une région à l’autre;
- dans le cadre du PNSQ, on a examiné 1,8 % des demandes d’EIMT traitées en 2018 à 2019. Étant donné que les demandes d’EIMT traitées ne font pas l’objet d’un examen aux fins de supervision, à notre avis, le nombre de dossiers examinés n’est pas suffisant pour fournir une rétroaction adéquate Protégé;
- en raison du nombre accru de demandes reçues et des problèmes de mise en œuvre liés au nouveau système de traitement des EIMT, il a été décidé en novembre 2018 de rationaliser le programme afin de mettre l’accent sur certains facteurs et de réduire le temps requis pour effectuer un examen de surveillance. Or, l’audit de suivi a révélé que la rationalisation avait éliminé des éléments importants à surveiller et à inclure au PNSQ, comme la nécessité de combler une pénurie de main-d’œuvre Protégé.
Recommandations 5.58 du BVG :
EDSC devrait s’assurer que les agents du PTET peuvent accéder à des données sur l’assurance-emploi pertinentes et à des données de relevés d’emploi suffisantes lorsqu’ils évaluent les demandes d’embauche de travailleurs étrangers temporaires soumises par des employeurs.
Évaluation globale : Partiellement mise en œuvre
Mesures :
1. examiner et mettre à jour les politiques de recrutement en vigueur
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. opérationnaliser les politiques mises à jour
État d’avancement :
terminé
Mesures :
3. élaborer des politiques à l’appui de l’utilisation du nouvel outil d’Évaluation récente du marché du travail (ERMT), y compris des données sur l’assurance-emploi (AE)
État d’avancement :
politique en voie d’être élaborée
Mesures :
4. mettre en œuvre l’outil ERMT
État d’avancement :
étape de validation et de déploiement
Observations de l’audit interne :
- en mars 2017, le Ministère a mis à jour les politiques de recrutement pour permettre aux AP d’accéder aux relevés d’emploi (RE) émis par les employeurs plus de 90 jours avant la date d’évaluation;
- le Ministère a également mis au point l’outil ERMT, une plateforme en ligne qui comprend de l’information sur le marché du travail (IMT) et des données sur l’AE auxquelles les AP et les employeurs auront accès. Une stratégie est en place afin de déployer l’outil dans le cadre d’un projet pilote en mars 2020. Une fois le projet pilote terminé, le Ministère prévoit mettre l’outil en œuvre à l’échelle nationale;
- comme l’outil ERMT n’a pas encore été déployé, les AP n’ont pas actuellement accès à une source uniforme qui contient toute l’IMT. Par conséquent, l’audit de suivi a révélé que les évaluations de l’EIMT vérifiées Protégé;
- l’audit de suivi a révélé que les AP n’ont pas accès aux Protégé
Recommandation 5.62 du BVG :
EDSC devrait s’assurer que les informations additionnelles sur le marché du travail en ce qui a trait aux postes vacants et aux salaires sont disponibles et qu’elles servent dans le cadre du PTET. Le Ministère devrait notamment élaborer des directives claires et détaillées à l’intention des AP sur la façon d’utiliser ces informations pour évaluer les demandes de recrutement de TET soumises par les employeurs.
Évaluation globale : Partiellement mise en oeuvre
Mesures :
1. intégrer les données sur les postes vacants aux outils existants (IMT) (Perspectives d’emploi affichées dans le Guichet-emplois) utilisés dans le cadre du PTET
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. intégrer les données de l’Enquête sur les salaires aux outils existants d’IMT (salaires courants affichés dans le Guichet-emplois) utilisés dans le cadre du PTET
État d’avancement :
terminé
Mesures :
3. mettre en œuvre un nouvel outil ERMT (qui intégrera les données sur l’AE et d’autres données d’IMT) pour aider les AP à évaluer l’existence d’une pénurie de main-d’œuvre
État d’avancement :
la validation et la mise à l’essai de l’outil d’ERMT sont rendues aux dernières étapes
Mesures :
4. mettre en œuvre des directives à jour à l’appui de l’outil ERMT pour les AP
État d’avancement :
une directive opérationnelle sera émise après la mise à l’essai de l’outil ERMT
Observations de l’audit interne :
- le Ministère a donné aux AP accès aux données sur les postes vacants dans le rapport trimestriel sur les conditions du marché du travail au Canada (CMTC) et aux données d’enquête sur les salaires disponibles dans le Guichet-emplois. Ces données seront intégrées dans l’outil ERMT qui n’a pas encore été déployé;
- l’audit de suivi a permis de trouver des preuves selon lesquelles toutes les évaluations de l’EIMT vérifiées utilisaient les données sur les salaires courants;
- au cours de la période visée par l’audit, il n’y avait aucune exigence officielle d’évaluer les pénuries de main-d’œuvre au moyen de l’IMT et d’inclure cette information au moment de la prise d’une décision. Toutefois, on a constaté que deux régions utilisent les données provinciales et fédérales au moment de l’évaluation des EIMT. Par conséquent, l’audit de suivi a révélé que l’IMT n’est pas utilisée uniformément à l’échelle nationale pour évaluer les pénuries de main-d’œuvre;
- une directive opérationnelle sera émise après la mise à l’essai de l’outil ERMT.
Recommandations 5.71 du BVG :
le Ministère devrait élaborer et mettre en œuvre un cadre exhaustif fondé sur les risques pour déterminer les activités d’application de la loi requises pour toutes les catégories de TET. Le cadre devrait prévoir la tenue d’enquêtes dans des secteurs particuliers où il pourrait y avoir un risque élevé de non-conformité.
Évaluation globale : Mise en œuvre
Mesures :
1. mettre en œuvre un modèle complet axé sur les risques pour les activités d’inspection
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- le Ministère a créé et mis en œuvre un cadre complet axé sur les risques pour tous les volets du PTET en avril 2017, en rapport avec ses activités de contrôle de la conformitéNote de bas de page 2 ;
- comparativement à l’outil de sélection aléatoire précédent, le modèle aide à mieux cerner les secteurs à risque élevé et concentre les efforts d’inspection afin d’accroître la probabilité de détection de la non-conformité. Le Ministère continue également d’utiliser les dénonciations et les allégations recueillies au moyen de la ligne d’information, de son portail en ligne ou d’autres moyens pour repérer les secteurs à risque élevé.
Recommandations 5.75 du BVG :
EDSC devrait s’assurer que ses enquêteurs ont accès aux données des RE et aux données sur l’AE qui pourraient être pertinentes pour leurs enquêtes, et qu’ils se servent de ces données.
Évaluation globale : Partiellement mise en œuvre
Mesures :
1. accroître la disponibilité des données du RE
État d’avancement
terminé
Mesures :
2. accroître l’utilisation des données de l’AE et des données sur les employeurs (autres que celles provenant des RE)
État d’avancement
Les données de l’AE sont en voie d’être intégrées au modèle prédictif
Observations de l’audit interne :
- Protégé;
- l'équipe d'audit a été informée par la direction que les inspecteurs utilisent l’information du RE dans le cadre de leurs inspections si elles sont pertinentes pour leurs inspections, lorsqu’ils y ont accès. Toutefois, l’audit de suivi a révélé qu’on n’avait pas utilisé es données contenues dans les RE dans le cadre d’aucune des inspections faisant partie de l’échantillon examiné lors de l’audit. Le Ministère a indiqué que des mesures seraient prises pour assurer une utilisation accrue des données contenues dans les RE dans le cadre des inspections. En plus des données du RE, l’audit de suivi a révélé que la politique régissant le programme permet l’accès aux Protégé.
Recommandations 5.76 du BVG :
EDSC devrait collaborer avec les provinces et les territoires pour élaborer et finaliser des ententes d’échange de renseignements (EER) et utiliser l’information obtenue pour aider à accomplir ses activités d’application de la loi.
Évaluation globale : Mise en oeuvre
Mesures :
1. élaborer un plan de mobilisation
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. compiler les commentaires des intervenants dans les provinces et les territoires
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- depuis que le Ministère a finalisé son plan de mobilisation en avril 2017 en vue de négocier des EER avec toutes les provinces et tous les territoires, des EER à jour ont été signées avec l’Ontario, l’Alberta et la Saskatchewan;
- l’audit de suivi a révélé que le Ministère avait fait des progrès à cet égard avec d’autres provinces disposées à négocier et disposant de ressources pour le faire. Le Ministère a mis en place un plan de mobilisation pour les autres provinces et territoires qui avaient d’autres priorités, qui n’étaient pas vraiment intéressées ou qui ne possédaient pas de ressources suffisantes pour participer aux négociations;
- toutefois, l’audit de suivi a révélé qu’en l’absence d’EER avec toutes les provinces et territoires, le Ministère ne dispose pas de suffisamment de données utiles Protégé, lesquelles données peuvent faciliter les activités de contrôle de la conformité et l’administration du PTET.
Recommandations 5.83 du BVG :
EDSC devrait tirer parti de ses pouvoirs élargis et accroître l’étendue de ses inspections en veillant à ce que toutes les conditions pertinentes soient prises en compte; Il devrait aussi réaliser plus d’inspections sur place et envisager d’en réaliser quelques-unes sans préavis afin d’améliorer sa capacité à détecter les cas de non-conformité.
Évaluation globale : Mise en oeuvre
Mesures :
1. mettre à jour les procédures appropriées pour préciser quand une inspection sur place est requise
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. effectuer l’évaluation des risques et des avantages et, s’il y a lieu, réviser les lignes directrices et les protocoles à l’intention des inspecteurs et permettre l’exécution de nouvelles inspections sur place non annoncées
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- le Ministère a informé les employeurs de ses pouvoirs élargis et a autorisé que soient effectuées des inspections sur place non annoncées tout en mettant à jour les directives et la formation destinées aux inspecteurs;
- l’audit de suivi a révélé que 41 % des inspections vérifiées faisant partie de l’échantillon examiné avaient donné lieu à une décision de non-conformité assortie d’un avertissement, d’une interdiction temporaire ou d’une sanction pécuniaire;
- à la suite de l’audit de 2017 du BVG, le ministère a accru l’étendue de ses inspections. L’audit de suivi a cependant révélé que l’échantillon d’inspections vérifiées ne portait pas sur toutes les exigences du programme. Protégé.
Recommandations 5.87 du BVG :
EDSC devrait envisager des façons de simplifier et d’accélérer son processus d’approbation des constats de non-conformité à l’endroit d’employeurs.
Évaluation globale : Mise en oeuvre
Mesures :
1. mettre en œuvre le nouveau processus national
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- le nouveau processus national a été mis en œuvre en août 2017 et comprenait des changements à la délégation ministérielle des pouvoirs pour le PTET, y compris le transfert de l’approbation des constatations de non-conformité du ministre au sous-ministre adjoint de la DGSI;
- l’audit de suivi a révélé que les changements apportés aux délégations de pouvoirs n’ont pas permis d’atteindre les résultats attendus, c’est-à-dire réduire la durée des inspections, car :
- 98 % des inspections vérifiées faisant partie de l’échantillon d’audit ont dépassé les délais fixés inclus dans le Guide des opérations d’intégrité, qui est en voie d’être révisé afin de refléter davantage le processus actuel des inspections et les échéanciers;
- les inspections sur papier ont pris 674 jours en moyenne et les inspections sur place, 376 jours en moyenne.
- le Ministère a indiqué qu’il effectue actuellement un examen exhaustif afin de réduire les délais d’inspection.
Recommandations 5.99 du BVG :
EDSC devrait achever et mettre en œuvre sa stratégie de mesure du rendement pour le PTET. Il devrait mener des analyses pour déterminer l’incidence du programme sur le marché du travail.
Évaluation globale : Mise en oeuvre
Mesures :
1. créer le Profil de l’information sur le rendement (PIR)
État d’avancement :
terminé
Mesures :
2. entreprendre l’évaluation du programme
État d’avancement :
terminé
Mesures :
3. recueillir des données sur le rendement et analyser les résultats
État d’avancement :
terminé
Observations de l’audit interne :
- le Ministère a commencé une évaluation du programme en novembre 2017 ainsi qu’une collecte et une analyse des données par rapport aux indicateurs durant l’été 2019;
- dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement, le Ministère a créé un PIR comprenant 23 indicateurs de rendement qui, selon l’audit de suivi, sont principalement de nature opérationnelle;
- le Ministère a retenu les services d’experts en données pour examiner l’IMT afin d’améliorer sa compréhension des conséquences imprévues du PTET et d’aligner plus étroitement les indicateurs de rendement sur les objectifs du programme qui consistent à faciliter la croissance économique en offrant aux employeurs la possibilité d’embaucher temporairement des TET lorsque des Canadiens ou des résidents permanents ne sont pas disponibles, tout en protégeant les TET.
3. Conclusion
L’audit a conclu que les mesures incluses au PAD en réponse à l’audit mené en 2017 par le BVG sur le PTET ont été mises en œuvre pour 6 des 10 recommandations. Les mesures relatives aux quatre autres recommandations ne l’ont été que partiellement, puisque la mise en œuvre des mesures visant à assurer l’accès à l’IMT, à fournir des outils d’évaluation et à évaluer le PTET n’est pas terminée.
Malgré les progrès réalisés dans le cadre de la mise en œuvre du PAD, des risques continuent de compromettre l’efficacité opérationnelle de nombreuses mesures visant à assurer une évaluation fondée sur des données probantes de l’information fournie par l’employeur et à tenir compte de l’IMT au moment de la prise des décisions relatives aux EIMT.
4. Énoncé d’assurance
Selon notre jugement professionnel, les procédures d’audit appliquées et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour confirmer l’exactitude des constatations présentées dans ce rapport. Ces dernières sont fondées sur les observations et les analyses faites lors de l’audit. Les conclusions s’appliquent uniquement à l’audit de suivi du Programme des travailleurs étrangers temporaires. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.
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