Guide à l’intention des ministères sur la gestion des initiatives horizontales et l’établissement de rapports connexes

1.1 Quel est l’objectif du présent guide?

Le présent guide a pour objectif d’aider les ministères à mieux gérer et à mieux établir des rapports sur les initiatives horizontales.

Le guide encourage cet objectif de la façon suivante :

• en précisant ce qu’est une initiative horizontale;
• en indiquant la gouvernance appropriée;
• en décrivant les rôles et les responsabilités des ministères responsables et partenaires;
• en établissant le processus pour leur gestion et leur établissement de rapports;
• en décrivant les exigences de présentation de rapports au Parlement et au SCT.

Le guide sert à offrir une orientation aux ministères quant à l’établissement :

• de la bonne gouvernance;
• d’un cadre de planification pour la gestion et les rapports publics.

Bien qu’une bonne gouvernance et une bonne planification soient la clé de toute initiative horizontale réussie, d’autres facteurs (par exemple, l’exécution), sont propres à chaque initiative horizontale, et ils seront également des facteurs de réussite. Les ministères devraient donc traiter le présent guide comme un point de départ.

1.2 Que sont les initiatives horizontales?

1.3 Comment les initiatives horizontales sont elles établies?

Lorsqu’il est réputé qu’une initiative horizontale formelle est requise, le Bureau du Conseil privé (BCP) ou le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) recommande habituellement que le mémoire au Cabinet (MC) ou que la présentation au Conseil du Trésor (CT), soient respectivement, présentés aux ministres du Cabinet ou du Conseil du Trésor aux fins d’approbation en tant qu’initiative horizontale. Les points à considérer sous-jacents à la décision de désigner une initiative horizontale officielle relèveraient des organismes centraux et du Cabinet, et ils ne sont pas traités de façon approfondie dans le présent guide.

Le MC indiquera :

• les ministères responsables et partenaires;
• les échéanciers;
• le financement et les résultats.

Les présentations au CT comprendront ces renseignements, en plus de détails sur la gouvernance et la planification de l’initiative. Une présentation au CT cherchant à mettre en œuvre un MC sur une initiative horizontale doit citer cette désignation.

Tout au long de ce processus, le BCP et le SCT travaillent en étroite collaboration avec les ministères visés, y compris en fournissant des conseils, le plus tôt possible, à savoir si une proposition sera présentée aux ministres en tant qu’initiative horizontale.

1.4 Qui sont les acteurs principaux dans une initiative horizontale?

Bureau du Conseil privé (BCP) :

• conseiller les ministères au sujet du mémoire au Cabinet (MC);
• conseiller le Cabinet sur la déclaration d’une initiative horizontale;
• conseiller le Cabinet et les ministères sur l’harmonisation de l’initiative avec les chartes des résultats et de l’exécution;
• déterminer le ministère qui sera responsable de l’établissement de rapports.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) :

• conseiller le Conseil du Trésor sur la déclaration d’une initiative horizontale et déterminer le ministère responsable, lorsque cela n’a pas été fait à l’étape du MC;
• définir les exigences et conseiller les ministères sur les présentations au CT pour une initiative;
• offrir une orientation et un soutien aux ministères sur la gestion et l’établissement de rapports sur l’initiative.

Ministère responsable :

• agir à titre de secrétariat pour l’approbation, la gestion et la présentation de rapports sur l’initiative;
• déclarer les enjeux à incidence élevée qui touchent l’exactitude ou l’uniformité des rapports au SCT, tel que requis par le présent guide;
• coordonner et établir les normes pour la collecte des renseignements financiers et non financiers sur le rendement;
• coordonner les rapports publics de l’initiative horizontale au moyen du plan ministériel et du rapport sur les résultats ministériels.

Ministères partenaires :

• respecter les exigences redditionnelles décrites par le responsable;
• appuyer le ministère responsable dans ses fonctions de secrétariat;
• recueillir et fournir les renseignements financiers et non financiers requis sur le rendement par rapport à l’initiative horizontale pour le ministère responsable;
• mettre en œuvre leurs activités respectives qui s’inscrivent dans l’initiative horizontale.

1.5 Quels sont les outils principaux pour la gestion de ces initiatives?

• Gouvernance : faciliter une gestion saine et coordonnée de l’initiative.
• Cadre de l’initiative horizontale : cartographier les activités, les ressources et les résultats.
• Présentation de rapports : communiquer ce qui est réalisé et les fonds dépensés ou ceux qui sont inutilisés.

Ces exigences sont décrites en détail plus loin.

2.1 Rôles et responsabilités des ministères responsables et partenaires

En plus d’établir le Comité de surveillance, un ministère responsable est responsable de ce qui suit :

• coordonner les processus d’approbation des MC et des présentations au CT (s’il y a lieu);
• fournir un soutien administratif au Comité de surveillance et à d’autres organes directeurs (y compris la logistique, la gestion des ordres du jour et la conservation des notes de réunions et des comptes rendus de discussions);
• nommer un secrétariat au ministère qui possède une capacité suffisante pour gérer les efforts de coordination;
• coordonner l’élaboration et l’entretien du cadre des résultats sur l’initiative horizontale, y compris le répertoire structuré des programmes et des activités avec des commentaires d’autres ministères partenaires;
• coordonner la cueillette de renseignements financiers et non financiers sur le rendement auprès des ministères partenaires;
• s’assurer que les mesures du rendement sont fondées sur des données représentant le rendement réel et significatif, et que des normes d’uniformité pour les ensembles de données sont établies;
• communiquer le format et la fréquence de la présentation de renseignements financiers requis pour la consolidation de l’établissement de rapports;
• coordonner les rapports publics de l’initiative horizontale au moyen des plans ministériels (PM) et des rapports sur les résultats ministériels (RRM);
• coordonner la préparation de tout rapport d’initiative horizontale requis (par exemple, annuel ou de clôture);
• recueillir les données pour l’initiative et les stocker d’une façon qui appuie les audits et les évaluations subséquents;
• coordonner la liaison avec les organismes centraux, notamment lorsqu’un enjeu à incidence élevée surgit.

À titre de membres actifs du Comité de surveillance, les ministères partenaires devraient :

• participer à l’établissement d’une structure de gouvernance et de paramètres financiers pour l’initiative horizontale;
• donner une liste complète au ministère responsable de ses activités qui sont des composantes de l’initiative horizontale ou qui sont liées à celle-ci (ces renseignements sont utilisés par le ministère responsable dans l’élaboration de l’inventaire structuré des activités);
• donner des renseignements sur les activités ministérielles pertinentes tels qu’exigés par le Comité de surveillance afin de mettre en œuvre leurs activités respectives qui s’inscrivent dans l’initiative horizontale, en vue de contribuer à l’atteinte des résultats communs;
• recueillir et fournir au ministère responsable des renseignements financiers et non financiers sur le rendement de toutes leurs activités qui sont des composantes de l’initiative horizontale.

2.2 Assurer une gouvernance continue

La gouvernance efficace exige qu’elle soit maintenue tout au long de la durée d’une initiative, et la concentration des comités de gouvernance ne devrait pas s’atténuer après le lancement de l’initiative horizontale. En effet, la participation et la coordination du Comité de surveillance devraient s’intensifier à mesure que l’initiative est mise en œuvre.

Comme pour tous les organes décisionnels, le maintien de rapports de décisions détaillés est essentiel :

• à l’établissement de rapports efficaces;
• aux audits futurs;
• aux évaluations.

Les ministères responsables devraient s’assurer que ces travaux sont réalisés par les comités.

2.3 Règlement des différends et enjeux à incidence élevée

Le Comité de surveillance est responsable de régler les différends ou tout autre enjeu qui pourraient surgir chez les participants de l’initiative horizontale. Un mécanisme de règlement des différends doit être établi, en consultation avec les organismes centraux.

Comme mentionné, le Comité de surveillance est responsable de la liaison avec les organismes centraux en plus de veiller à ce que les principaux enjeux qui surviennent soient signalés au SCT tout au long de l’initiative. Il est prévu que cela inclurait les enjeux qui pourraient mener à des rapports de rendement ou financiers inexacts. Le Comité de surveillance, par l’entremise du ministère responsable, doit signaler rapidement tout enjeu au SCT. Cette liaison serait facilitée par la participation du secrétaire adjoint du secteur de programme du SCT au Comité de surveillance, comme le recommande le présent guide.

3.1 Rôles et responsabilités

Le Comité de surveillance est responsable d’établir et de maintenir le Cadre de l’initiative horizontale, et les ministères responsables sont donc chargés de la création et de la coordination continues du Cadre de l’initiative horizontale.

Ce cadre doit être élaboré en collaboration avec les ministères partenaires, et les ministères responsables devraient établir des attentes claires en termes d’indicateurs de rendement et de données.

Les ministères partenaires sont responsables de donner des commentaires appropriés, comme convenu avec le ministère responsable, y compris des renseignements pertinents et pouvant être recueillis sur le rendement et des sources de données crédibles. Les ministères doivent avoir en place les systèmes appropriés afin de saisir les indicateurs de rendement.

Ces renseignements devraient être fournis au ministère responsable dans le format et selon les échéanciers demandés par le Comité de surveillance.

3.2 Mesures du rendement

Comme pour les autres types de programmes dans l’ensemble du gouvernement, la gestion efficace d’une initiative horizontale nécessite la collecte et la surveillance continues des données sur le rendement, y compris les mesures qui aident à évaluer les progrès quant à l’atteinte des résultats communs.

Elle comporte la collaboration avec des responsables de l’évaluation de chaque ministère en vue de s’assurer que les données recueillies sous les auspices de l’initiative horizontale traiteront adéquatement des évaluations prévues ou potentielles.

Les mesures de rendement devraient aider à orienter la prise de décisions du Comité de surveillance et d’autres comités de gouvernance en plus de contribuer au récit prenant en termes de ce qui a été atteint et des lacunes restantes.

L’approche pour le suivi des résultats devrait être convenue avant le lancement de l’initiative, et les ministères partenaires devraient s’engager à adopter des mesures de rendement :

• pertinentes;
• fondées sur les risques;
• significatives.

Cette surveillance du rendement devrait viser à faciliter ce qui suit :

• l’évaluation des progrès par rapport aux résultats énoncés;
• les décisions concernant le renouvellement de l’initiative et les nouveaux domaines d’intérêt;
• les décisions sur les rajustements à l’affectation des ressources;
• l’établissement de rapports aux organismes centraux et au Parlement.

3.3 Financement complémentaire

Les renseignements sur les résultats devraient être précisés dans les situations où un financement additionnel ou « complémentaire » est accordé à un programme existant dans le contexte d’une initiative horizontale. Le Comité de surveillance devrait préciser quels sont les ministères tenus d’indiquer les mesures de rendement pour la partie complémentaire de façon séparée du programme dans son ensemble, dans la mesure du possible. Cette méthode peut inclure le fait de s’assurer que les évaluations sont conçues de façon à évaluer les gains supplémentaires du complément.

3.4 Harmonisation avec la charte d’exécution

Les initiatives horizontales devraient être harmonisées avec les priorités gouvernementales en ce qui a trait aux résultats. Dans certains cas, cela signifie qu’elles appartiennent à une charte d’exécution précise créée pour une priorité gouvernementale. Il est essentiel que les mesures de rendement pour l’initiative horizontale, tout particulièrement au niveau des résultats communs, soient harmonisées avec la charte applicable, y compris l’adoption de mesures identiques, au besoin.

La mesure du rendement pour les initiatives horizontales doit respecter les normes établies dans la Politique sur les résultats et la Directive sur les résultats connexes. Veuillez consulter le Guide provisoire sur les résultats pour obtenir des renseignements supplémentaires sur les résultats, les indicateurs et les cibles.

3.5 Évaluations des initiatives horizontales

Compte tenu de l’importance des initiatives horizontales en vue de réaliser les priorités gouvernementales et ministérielles, les Comités de surveillance et les ministères responsables devraient collaborer avec les responsables de l’évaluation et les organismes centraux afin de déterminer les besoins, le calendrier et les objectifs de l’évaluation.

L’évaluation est l’évaluation neutre et objective d’enjeux comme la pertinence, l’efficacité et l’efficience, entreprise par des évaluateurs spécialisés sous la direction d’un chef d’évaluation. Les évaluations peuvent jouer un rôle important à aider les responsables des initiatives horizontales à comprendre :

• quels sont les résultats atteints et pourquoi;
• quelles sont les améliorations qui peuvent être apportées.

Les renseignements sur l’évaluation jouent également un rôle important dans :

• les rapports sur les initiatives horizontales;
• l’orientation des décisions clés, y compris les renouvellements.

Conformément à la Politique sur les résultats, les rapports d’évaluation sont accessibles au public.

Pour de plus amples renseignements sur la façon dont les évaluations des initiatives horizontales sont effectuées et les ressources utilisées pour ces initiatives, veuillez consulter le chef de l’Évaluation de votre ministère et le document Orientations générales sur la gouvernance et la gestion des évaluations des initiatives horizontales du SCT.

4.1 Enjeux liés à l’information financière

Le cadre d’établissement des coûts de l’initiative horizontale a pour but de fournir des renseignements financiers suffisamment détaillés afin :

• d’orienter le processus décisionnel;
• de démontrer les progrès réalisés dans les efforts en vue de la réalisation des résultats communs.

Il ne doit pas servir à gérer chaque dollar dépensé, puisque les systèmes ministériels contiennent des mécanismes servant à assurer un contrôle et une intendance internes pour chacune des activités du ministère. Néanmoins, les renseignements financiers devraient être fiables et vérifiables.

Les rapports sur les fonds reçus et les dépenses engagées doivent couvrir toutes les dépenses approuvées pour une initiative. Dans l’établissement de rapports sur les dépenses, les ministères sont également tenus d’établir des rapports sur tous les fonds non dépensés (c’est-à-dire, si ces fonds ont été réaffectés à un autre programme ou inutilisés). Les dépenses totales approuvées consistent en de nouvelles autorisations, en plus de tout nouveau financement ministériel existant qui est spécifiquement affecté à l’initiative horizontale. Le ministère responsable devrait :

• collaborer avec les ministères partenaires à l’élaboration des exigences relatives au suivi des ressources financières;
• faire approuver les exigences par le comité de surveillance.

L’information financière sur l’initiative horizontale devrait contenir toutes les données requises pour :

• appuyer le processus décisionnel du comité de surveillance;
• faciliter l’établissement de rapports destinés :
  • aux organismes centraux;
  • au Parlement;
  • au public.

Un niveau suffisant de détail devrait être :

• déterminé par le comité de surveillance;
• communiqué par le ministère responsable à toutes les organisations partenaires.

4.2 Rapports financiers

Les ministères sont tenus de présenter des rapports sur les fonds uniquement dans le cadre de l’initiative horizontale, tout en rendant compte des fonds utilisés dans le cadre leurs dépenses ministérielles ordinaires.

Un système de suivi rigoureux des enjeux liés à l’information financière devrait contenir les éléments énumérés ci-dessous.

• Le budget, les prévisions et les dépenses réelles pour chaque activité ministérielle au titre de l’initiative horizontale.
• La détermination :
  • des montants prévus au budget provenant de financement existant avant l’initiative horizontale;
  • du montant représentant le financement supplémentaire.
• L’information financière par exercice.
• Une explication de l’utilisation des fonds non dépensés à la fin de l’exercice :
  • réaffectation;
  • report de financement;
  • report de fonds;
  • fonds inutilisés.
• Les frais liés aux :
  • services internes;
  • Régime des avantages sociaux des employés (RASE);
  • locaux.
• Des estimations de l’apport des services internes aux efforts de collecte de données.
• Un lien, au niveau de l’activité ministérielle directement ou par répartition, avec le répertoire des programmes du ministère, conformément à :
  • la politique sur la répartition du répertoire des programmes ministériels;
  • la Politique sur les résultats.

Les ministères sont invités à utiliser les outils de suivi des dépenses énumérés à la section 6.1.3 Annexe C : gabarits des dépenses pour recueillir ces données.

4.3 Collecte des données financières

Le Comité de surveillance devrait mettre en place un régime régissant la collecte et l’établissement de rapports réguliers sur les données financières afin d’appuyer la prise de décisions.

Comme exigence minimale, ces données devraient être harmonisées avec :

• le budget principal des dépenses, afin de tenir compte du financement approuvé;
• les Comptes publics, afin de tenir compte des dépenses engagées.

Les fonds non utilisés devraient être réaffectés aux exercices ultérieurs visés par l’initiative horizontale, dans la mesure du possible. Comme exigence minimale, le statut des fonds non dépensés devrait être noté comme un des éléments suivants :

• une réaffectation au sein du ministère;
• des fonds reportés
• des fonds reportés (rééchelonnement);
• des fonds inutilisés.

4.4 Rôles et responsabilités

Le ministère responsable est chargé de ce qui suit :

• coordonner la collecte et la validation de l’information financière auprès des ministères partenaires;
• fournir la capacité de consolider l’information financière au niveau de l’initiative horizontale, du résultat commun et du thème par ministère et facteur d’intrant (c’est-à-dire, salaires, avantages sociaux des employés, locaux, frais de fonctionnement, transferts);
• rassembler et stocker les données financières et les comptes rendus de décisions prises par le comité de surveillance à l’aide d’une méthode qui facilite les évaluations et audits ultérieurs;
• déterminer et communiquer au Conseil du Trésor toutes les modifications apportées au cadre financier de l’initiative horizontale;
• posséder les systèmes financiers adéquats pour saisir l’information financière concernant l’initiative horizontale;
• veiller à ce que le dirigeant principal des finances valide et confirme, par écrit, l’exactitude de l’information financière sur l’initiative horizontale.

Les ministères partenaires devraient :

• fournir toute l’information financière demandée par le ministère responsable dans le format indiqué et dans les délais fixés et, en particulier dans les délais correspondants à ceux du budget principal des dépenses, du budget supplémentaire des dépenses ou des Comptes publics;
• faire la distinction entre le financement à même les niveaux de référence de base affecté à l’initiative et le nouveau financement ou le financement supplémentaire;
• extraire l’information financière des systèmes financiers du ministère au moyen de contrôles internes adéquats;
• attester, par écrit :
  • de l’exactitude des dépenses prévues au budget, des prévisions et des dépenses réelles déclarées auprès du ministère responsable,
  • de l’exactitude des données financières sur le rendement ministériel;
• veiller à ce que le document renfermant ces renseignements soit signé par le dirigeant principal des finances du ministère.

5.1 Enjeux liés aux rapports

L’établissement de rapports sur des initiatives horizontales représente un défi particulier en raison de l’exigence de consolider des données, des systèmes et des cultures propres à des ministères. Dans ce contexte, les rapports sur les initiatives horizontales devraient être :

• uniformes;
• exhaustifs;
• faciles à comprendre.

Ils devraient aussi contenir des données au niveau du résultat commun.

Les rapports sur les initiatives horizontales ont pour but :

• d’améliorer le processus décisionnel horizontal;
• de communiquer des renseignements aux intervenants;
• de présenter au Parlement et à la population canadienne des données transparentes sur le rendement;
• de diffuser les leçons retenues

Les rapports devraient permettre aux intervenants d’avoir une idée sur :

• l’état d’avancement de l’initiative;
• les réalisations;
• les difficultés éprouvées

Les rapports :

• seront fondés sur le cadre des résultats de l’initiative horizontale et le cadre financier;
• permettront de comparer l’état consolidé de l’initiative horizontale au plan final ou aux résultats ultimes.

Leur contenu devrait se limiter à l’initiative horizontale et non porter sur les activités connexes qui ne font pas partie de la portée du cadre des résultats.

5.2 Rapports d’étape

Le comité de surveillance devrait déterminer la fréquence, le niveau de détail et le public cible des rapports d’étape, à l’exception de toute exigence statutaire, parlementaire ou ministérielle. Comme exigence minimale, le rapport d’étape :

• devrait être présenté chaque année au comité de surveillance;
• pourrait être rendu public.

Il faudrait envisager de présenter un rapport provisoire 6 mois avant le rapport annuel.

Le rapport d’étape devrait faciliter une détermination proactive des enjeux et être facile à comprendre pour le public cible. Le rapport d’étape devrait renfermer les éléments suivants :

• une évaluation des progrès réalisés afin d’obtenir les résultats à l’aide des données sur le rendement par rapport aux cibles et une analyse des écarts, le cas échéant;
• une explication du rendement observé;
• une mise à jour :
  • sur les données relatives au budget;
  • sur les données liées aux prévisions et aux dépenses;
  • pour expliquer les écarts importants;
• les faits saillants concernant les changements importants au niveau du financement;
• tout changement dans l’environnement contextuel et les hypothèses;
• une description de tous les changements aux plans de la mesure ou de l’évaluation du rendement, par exemple :
  • changements aux indicateurs ou aux cibles;
  • nouvelles évaluations prévues ou changements aux évaluations prévues;
• une description des décisions requises;
• des mises à jour sur la mise en œuvre des recommandations découlant des évaluations ou audits antérieurs.

5.3 Rapports au Parlement

La présentation consolidée des renseignements sommaires sur les initiatives horizontales au Parlement et aux Canadiens est incluse dans les plans ministériels (PM) et dans les rapports sur les résultats ministériels (RRM) du ministère responsable, et elle est fondée sur un regroupement des intrants de tous les ministères participants. Le ministère responsable devrait suivre les principes de l’établissement des rapports énoncés dans le Guide de préparation des tableaux de renseignements supplémentaires pour les plans ministériels et les rapports sur les résultats ministériels. En outre, le SCT recueillera ces renseignements auprès des ministères à l’aide des feuilles de collecte de données.

La Base de données sur les résultats des initiatives horizontaux est un dépôt de données déclarées dans le cadre des RM et des RRM. La base de données est un seul endroit où les parlementaires et le public peuvent trouver des renseignements sur les initiatives horizontales dans un format standard.

5.4 Rapport de clôture

5.5 Rôles et responsabilités

Le ministère responsable devrait :

• déterminer les délais et préparer les gabarits pour l’établissement de rapports. Le ministère devrait, entre autres, préciser :
  • la nature et la portée des renseignements à déclarer;
  • le public cible;
  • la date de présentation du rapport;
• recueillir des données auprès des ministères partenaires en temps opportun pour produire les rapports exigés par le comité de surveillance, le SCT et le Parlement;
• faire des efforts raisonnables pour s’assurer que les rapports sur les progrès réalisés contiennent des renseignements et complets;
• rédiger un exposé du rendement fondé sur les données fournies par les partenaires;
• coordonner l’établissement de tous les rapports publics requis, par exemple :
  • rapport annuel,
  • rapport de clôture;
• coordonner la collecte de données à inclure dans le PM et le RRM;
• mettre en place les systèmes financiers adéquats qui seront utilisés pour consolider les données ministérielles à inclure dans les rapports sur l’initiative.

Les ministères partenaires devraient :

• répondre aux demandes du ministère responsables avec exactitude et rapidité;
• démontrer les progrès réalisés par rapport aux cibles fixées;
• déterminer les changements aux mesures du rendement qui peuvent avoir une incidence sur l’établissement de rapports;
• mettre en place les systèmes financiers adéquats pour produire des rapports sur les coûts et le rendement jusqu’au niveau des activités ministérielles.

6.1 Outils de gestion et d’établissement de rapports

Les ressources figurant aux annexes :

• ne sont pas obligatoires;
• visent à aider les ministères à gérer l’initiative et produire des rapports sur l’initiative.

Les ressources pour les rapports financiers et la mesure du rendement devraient être utilisées pour assurer le suivi des données.