La Réforme du Règlement de la Chambre des communes

Mars 2017


Modernisation du Règlement de la Chambre des communes

Introduction

Le présent document vise à encourager la discussion au sujet de la réforme du Règlement de la Chambre des communes. Le gouvernement s’est engagé à moderniser les règles qui régissent la Chambre afin de rendre le Parlement plus pertinent pour les Canadiens. À mesure que la société change, ce qu’on exige de nos institutions change aussi. Le Parlement doit s’adapter à un paysage politique changeant, en évolution. Il devrait s’adapter pour mieux rendre des comptes, être plus transparent et pertinent. 

Le même thème se retrouve dans toutes demandes de grandes réformes : un réétalonnage des règles, de manière à ce que le juste désir de la minorité d’être entendue soit en équilibre avec le devoir de la majorité de donner suite à ses intentions législatives. Il faut constamment faire attention à cet équilibre et faire des ajustements périodiques pour pouvoir refléter la volonté de la Chambre et de la population qu’elle sert. 

Même si le Parlement est fondamentalement un système accusatoire, il faut que les parlementaires s’entendent sur des moyens solides et efficaces de délibérer des sujets de l’heure. Cependant, pour que la Chambre soit efficace, elle ne doit pas se contenter uniquement de délibérer – des décisions doivent être prises après un débat d’une durée raisonnable. Chaque question particulière doit faire l’objet d’un débat dont la durée est à la mesure de l’importance du sujet pour la Chambre. Cette détermination est traditionnellement négociée avec les leaders parlementaires de tous les partis reconnus à la Chambre. Lorsqu’il n’y a pas d’entente concernant la durée du débat nécessaire, il existe des moyens limités de procéder à la mise aux voix. Les partis de l’opposition et les médias perçoivent un débat écourté comme étant un affront aux règles démocratiques de la Chambre, car une telle initiative est surtout utilisée de manière unilatérale par le gouvernement. Il peut arriver qu’un parti de l’opposition accepte de coopérer avec le gouvernement pour écourter un débat. Toutefois, une coopération portant sur l’attribution du temps est exceptionnelle. 

Il est aussi important que toute révision éventuelle du Règlement tienne compte des moyens d’autonomiser les députés afin de devenir de meilleurs législateurs. Cette notion est au cœur des réformes proposées par le Comité McGrath sur la modernisation en 1985, et encore en 2003, par le Comité spécial sur la modernisation de la Chambre des communes. Même si un grand nombre de ces réformes ont été incorporées, il est temps de réévaluer le rôle des députés et d’étudier comment ils pourraient influer davantage sur le processus législatif. Des changements sociétaux favorisent la nécessité d’assurer une plus grande prévisibilité à la Chambre, pour au moins deux raisons importantes : pour offrir un meilleur équilibre aux députés; et pour encourager des segments sous-représentés de la société à essayer de se faire élire. Des changements technologiques devraient aussi être envisagés pour rendre la Chambre plus efficiente. 

La modernisation des règles de la Chambre doit par ailleurs servir à améliorer le mode de fonctionnement des comités. Il est souvent noté que l’essentiel du travail du Parlement est fait par les comités, qui accomplissent une grande part de la charge de travail parlementaire des députés. Alors que le fonctionnement des comités reste efficace, l’étude des manières de l’améliorer, non seulement sur le plan de l’efficacité, mais aussi sur le plan de l’inclusion, présente des avantages. 

Donc, les réformes proposées comportent trois volets correspondant aux aspects susmentionnés. Ces trois volets sont les suivants : 1) la gestion de la Chambre et de ses séances; 2) la gestion du débat; et 3) la gestion des comités. 

Thème 1 : Gestion de la Chambre

Séances

Comparativement aux provinces et à la plupart des parlements du monde, le Parlement du Canada est le seul à siéger régulièrement cinq jours par semaine. La plupart des parlements réservent le lundi ou le vendredi à une présence dans la circonscription. Le Royaume-Uni fait exception à la règle puisque son parlement siège 13 ou 14 vendredis sur 36 semaines de séances (c.-à-d., 38 p. 100 des vendredis). En ce qui concerne les provinces, l’assemblée législative de la Nouvelle-Écosse siège parfois cinq jours par semaine. Donc, la Chambre des communes siège pendant plus de jours et d’heures que les assemblées législatives des provinces ou des territoires. Même si la Chambre siège cinq jours par semaine, certaines contraintes de procédure et de temps durant le vendredi font en sorte que ces séances sont moins efficaces que celles des autres jours. Tous les votes par appel nominal sur des projets de loi du vendredi sont automatiquement différés, ce qui signifie que dans certains cas, les travaux du vendredi ne peuvent pas reprendre le lundi. En outre, les séances du vendredi ne laissent pas plus de 2,5 heures pour les ordres émanant du gouvernement et les comités ne se réunissent pas. Une option serait de répartir le temps des séances du vendredi sur d’autres jours de séance, ou une autre, de rendre les séances du vendredi analogues à celles des autres jours. Il faut reconnaître l’importance du travail des députés à la Chambre et dans leur circonscription. 

Si les séances du vendredi étaient réparties sur d’autres jours, il serait important de réattribuer le temps perdu aux quatre autres jours, notamment au temps réservé à la période des questions et aux affaires émanant des députés. On pourrait envisager que la Chambre commence à siéger plus tôt certains jours. Autrement, si les séances du vendredi sont conservées, elles devraient être analogues à celles des autres jours, sauf peut-être pour ce qui est des deux heures réservées aux affaires émanant des députés en fin de journée, de façon à ce que certains députés puissent partir plus tôt pour se rendre dans leur circonscription. 

Vote électronique

Compte tenu des grands changements technologiques survenus depuis les derniers grands changements apportés au Règlement, il convient de réfléchir à la manière d’intégrer la technologie au fonctionnement de la Chambre. Ces perfectionnements auraient le double avantage de rendre la Chambre plus efficiente et de garantir une utilisation judicieuse du temps des députés. Évidemment, le vote électronique est une technologie applicable au fonctionnement de la Chambre. Le déménagement de la Chambre à l’édifice de l’Ouest en 2018 et les rénovations de l’édifice du Centre offrent une excellente occasion de mettre en œuvre un système de vote électronique dans le cadre d’un projet pilote.

Le Comité McGrath avait recommandé le vote électronique en 1985, comme l’avait fait le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes en 2003. La recommandation de ces deux comités n’a pas été adoptée. Or, la Chambre dispose déjà de l’infrastructure nécessaire pour mettre en œuvre le vote électronique. Un tel système pourrait être facilement réalisé, de manière fiable, sécurisée, compte tenu de l’état actuel de la technologie. 

Les sonneries qui retentissent et le vote par appel nominal prennent beaucoup de temps. Le vote électronique permettrait à chaque député de voter pour ensuite reprendre ses autres activités politiques ou de circonscription. Beaucoup de parlements ont adopté cette mesure qui économise du temps. La Chambre des représentants des États-Unis a mis sur pied un système de vote électronique, de même que le parlement écossais et l’assemblée du pays de Galles. 

Calendrier de la Chambre des communes 

Si la Chambre optait pour une semaine de travail plus efficiente, il faudrait envisager une reprise des travaux plus tôt au mois de janvier, l’ajournement des travaux plus tard au mois de juin et siéger plus tôt au mois de septembre. Il existe une corrélation entre la taille de la Chambre (le nombre de députés) et le nombre de séances. Par exemple, le nombre de députés qui siègent à la Chambre des communes est presque trois fois plus élevé que celui de l’assemblée provinciale la plus nombreuse. En ce moment, le nombre d’heures de séance de la Chambre des communes est plus élevé que celui des assemblées de l’Ontario ou du Québec, même si le nombre de semaines de séances par année est le même. 

Le nombre de séances annuelles de la Chambre pourrait être plus variable. Il pourrait dépendre des besoins. Les affaires urgentes et importantes de la Chambre devraient recevoir toute la considération voulue malgré certaines contraintes de temps. Si la Chambre pouvait s’entendre pour siéger après la date d’ajournement et pour siéger plus longtemps un jour donné, cela permettrait aux députés de participer davantage au débat. Une telle souplesse aurait évidemment l’avantage de dissiper l’acrimonie qui précède l’ajournement des travaux pour l’été ou l’hiver. Des mécanismes permettent à la Chambre de continuer à siéger après la date d’ajournement; ils sont habituellement mis en œuvre par consentement unanime ou par le recours à la clôture. 

Affaires courantes

La période réservée aux affaires courantes sert à structurer les travaux de la Chambre. Cependant, certaines rubriques des affaires courantes ont servi à susciter un débat. La rubrique des « Motions » permet aux députés de présenter une motion sujette à débat pouvant, certains jours, empêcher la Chambre de délibérer sur l’affaire à débattre en lien avec des ordres émanant du gouvernement. Cette situation peut se présenter pas seulement dans le cas des affaires émanant du gouvernement (p. ex., dans le cas d’un débat sur un projet de loi), mais aussi dans le cas d’affaires relevant d’un député de l’opposition (p. ex., dans le cas d’une motion de l’opposition). Le plus souvent, il s’agit d’une motion approuvant le rapport d’un comité ou d’une motion donnant des instructions à un comité. La Chambre devrait se pencher sur des moyens d’organiser le débat sur de telles motions. 

Affaires émanant des députés

L’un des principaux objectifs du Comité McGrath, dans son rapport, était de proposer des moyens de donner aux députés un rôle plus utile dans le processus législatif. En effet, le bon fonctionnement de la Chambre dépend de la mesure dans laquelle les députés sentent qu’ils participent et contribuent au processus législatif. La période réservée aux affaires émanant des députés constitue un instrument clé pour habiliter les députés. L’apport des changements aux modalités des affaires émanant des députés à cette fin, inclut par exemple les suivants : ajout d’une rubrique dans les affaires émanant des députés chaque semaine; examiner la possibilité pour les députés d’échanger leur place sur la Liste portant examen des affaires émanant des députés, sous réserve de certaines conditions; et d’autres moyens de gérer les projets de loi publics émanant du Sénat, qui retardent les affaires émanant des députés, comme l’ajout éventuel d’une rubrique distincte pour ces projets de loi. 

Prorogation

La prorogation met fin à une session parlementaire. Au début d’une session, le gouverneur général expose les intentions du gouvernement pour la session dans le discours du Trône. Lorsque le gouvernement a donné suite aux engagements pris dans le discours du Trône, le premier ministre recommande au gouverneur général de mettre fin à la session par prorogation.

Il y a eu des cas où des gouvernements devancent la prorogation pour éviter des situations politiquement difficiles. Le gouvernement s’est engagé envers les Canadiens à ne pas abuser ainsi de la prorogation. 

Une option consisterait à obliger le gouvernement à déposer au début de la session suivante un document expliquant pourquoi le Parlement a été prorogé. Ce rapport pourrait être automatiquement renvoyé en comité pour être étudié et il pourrait être sujet à débat pendant des jours désignés. Une autre option consisterait à rétablir la cérémonie de prorogation, en adoptant une approche analogue à celle qui est utilisée pour le discours du Trône, mais à la fin de la session. 

Thème 2 : Gestion du débat

Attribution du temps

L’attribution du temps a été mise en place en 1969 pour écourter les débats de manière moins draconienne que par le recours à la clôture. Le débat sur la motion d’attribution du temps était acrimonieux et depuis, son usage est méprisé par l’opposition et par les médias. Les recours du gouvernement précédent, dont plus de 100 fois au cours de la 41e législature, signale clairement la nécessité d’une solution de rechange. L’attribution du temps perturbe les travaux de la Chambre et des comités, ainsi que les réunions du Cabinet. 

On constate qu’ailleurs dans le monde il existe d’autres moyens de gérer le temps de parole dans le cadre des débats parlementaires. Depuis 1998, la Chambre des communes britannique se sert de motions sur la programmation pour répartir le temps consacré aux projets de loi du gouvernement. La programmation a été introduite sur une base expérimentale en 1998, puis rendue permanente en 2004. Après une discussion avec les leaders de la Chambre, le gouvernement donne avis d’une motion après la deuxième lecture d’un projet de loi en vue d’attribuer un certain nombre de jours ou de semaines pour l’étape de l’étude en comité et de réserver le temps nécessaire au débat à l’étape du rapport et au moment de la troisième lecture. Après l’adoption de la motion, le projet de loi suit son cours conformément à ce que prévoit la motion. En 2013, le comité de la procédure britannique, dans le rapport de son examen de la programmation, a conclu que la programmation était utile pour permettre un examen des textes législatifs. De plus, l’opposition officielle avait eu des commentaires favorables au cours de l’examen de la programmation et elle a conclu que la programmation avait permis de trouver un juste équilibre en donnant d’une part suffisamment de temps à l’opposition pour scruter les textes législatifs et en permettant d’autre part au gouvernement de gérer son agenda législatif. D’autres observateurs des institutions parlementaires ont accepté en principe la programmation parce qu’elle permet de concentrer l’attention sur la meilleure utilisation possible du temps parlementaire, contrairement à l’obstructionnisme, qui n’est pas un moyen rationnel ni défendable de s’opposer à un projet de loi du gouvernement.

La programmation du temps permettrait aux travaux de la Chambre d’être plus prévisibles, ce qui donnerait plus de certitude à la planification des travaux des comités. La Chambre des représentants de la Nouvelle‑Zélande et la Chambre des représentants des États-Unis prévoient également leurs travaux suivant un principe analogue à celui de la programmation. 

La Chambre des communes pourrait envisager un mécanisme de programmation « fait au Canada » pour les projets de loi du gouvernement, les motions et le traitement des amendements du Sénat. Ce mécanisme pourrait spécifier une durée possible de toutes les étapes de l’examen d’un projet de loi, à négocier par les leaders de la Chambre, qui serait ensuite débattue, possiblement amendée, et ensuite mise aux voix à la Chambre. Il serait également utile que tout modèle éventuel de programmation prévoie la possibilité de prolonger le débat si on le souhaite. L’inclusion d’un mécanisme permettant de prolonger le débat rendrait le modèle de programmation plus attentif aux besoins de l’opposition et des députés d’arrière-ban du gouvernement qui souhaitent participer au débat.

Questions

La période de questions est le moment où le gouvernement rend compte de ses politiques et de la conduite des ministres. Le gouvernement s’est engagé à transformer la période de questions de façon à ce que tous les ministres, y compris le premier ministre, aient davantage des comptes à rendre. Il serait possible, comme en Grande-Bretagne, de réserver du temps aux questions s’adressant au premier ministre. On pourrait aussi allonger la période consacrée aux questions et aux réponses. 

Les questions écrites constituent un outil essentiel dont disposent les députés pour obtenir de l’information du gouvernement. Cependant, les questions écrites sont devenues de plus en plus complexes et volumineuses depuis dix ans. Cette tendance rend difficile pour le gouvernement de répondre à ces questions dans les 45 jours. À l’heure actuelle, les députés qui inscrivent au Feuilleton des questions écrites peuvent demander que le gouvernement leur réponde dans les 45 jours. Toutefois, il n’y a pas d’autre limite. Par conséquent, toutes les réponses écrites sont demandées dans les 45 jours. On pourrait envisager une limite plus élevée dans le cas de questions détaillées ou pangouvernementales. Par exemple, la limite supérieure pourrait être de 65 jours dans le cas de ce genre de questions. Ainsi, les députés recevraient probablement des réponses plus exhaustives à des questions détaillées. Une autre mesure d’assurer que les députés reçoivent plus rapidement une réponse à des questions écrites serait d’autoriser le dépôt « par porte-arrière » auprès du greffier pendant les périodes d’ajournement. 

Lois omnibus

Le gouvernement s’est engagé à mettre fin au recours inapproprié à des lois omnibus. Un projet de loi omnibus désigne tout projet de loi qui renferme des éléments distincts et sans rapport les uns avec les autres. Les députés sont alors contraints de voter pour ou contre un projet de loi contenant des éléments qu’ils appuient et d’autres auxquels ils s’opposent. Le seul recours des députés a été de chercher, au moment de l’étude en comité, à séparer les éléments des projets de loi omnibus, mais il est rare que leurs motions aboutissent à un vote ou fassent l’objet d’un consentement unanime. 

Puisque le greffier de la Chambre a le pouvoir, en vertu de l’article 39(2) du Règlement, de séparer les questions écrites, on pourrait utiliser une approche analogue pour que le président de la Chambre ait le pouvoir de séparer des éléments d’un projet de loi omnibus. Le pouvoir du président pourrait être prescrit en fonction de critères définissant et établissant « le thème unificateur » du projet de loi. Suivant cette approche, les projets de loi séparés pourraient être débattus ensemble en deuxième lecture, à l’étape du rapport et au moment de la troisième lecture, mais ils seraient mis aux voix séparément à chaque étape. De plus, les projets de loi séparés pourraient être confiés à des comités différents si le sujet le justifie. 

Thème 3 : Gestion des comités

Les comités ont toujours été salués comme étant l’endroit où se fait le travail de fond du Parlement. Alors que la Chambre débat du principe des projets de loi, les comités étudient leurs dispositions détaillées et procèdent à un examen exhaustif des questions qui se posent dans le pays. Les députés qui ont le privilège de siéger à des comités bénéficient énormément de cette expérience. Cette expérience fait d’eux de meilleurs législateurs, ce qui est essentiel pour que la Chambre fonctionne bien. Les députés qui se concentrent sur les questions de fond sont moins enclins à avoir recours à des tactiques. Par conséquent, la Chambre pourrait envisager des moyens de rendre les comités plus inclusifs et de veiller à ce que des tactiques obstructionnistes ne grugent pas le travail de fond des comités.

Des comités de la législature précédente ont adopté des motions permettant à des députés indépendants de proposer des amendements aux projets de loi et de défendre ces amendements devant les comités. Cette pratique s’est poursuivie pendant la législature en cours. En élargissant le rôle des députés indépendants au sein des comités, on leur permettrait à eux aussi de profiter de cette précieuse expérience. On pourrait par exemple désigner un député indépendant comme membre d’office des comités, avec tous les privilèges qui se rattachent à cette fonction, sauf le droit de vote ou de faire quorum. Ainsi, des députés indépendants pourraient participer aux travaux à huis clos, interroger des témoins et voyager avec les comités.

Le gouvernement s’est engagé à s’assurer que les secrétaires parlementaires ne votent pas au sein des comités qui relèvent du mandat de leur ministre. Cet engagement ne signifie toutefois pas que les secrétaires parlementaires ne devraient pas avoir de rôle à jouer dans les comités. Les secrétaires parlementaires pourraient avoir les mêmes droits que les députés indépendants au sein des comités. 

Il peut arriver, à l’occasion, qu’un comité devienne dysfonctionnel. Les députés peuvent perturber les comités en faisant de l’obstructionnisme, soit en refusant de céder la parole, soit en présentant des motions dilatoires. Il existe une solution évidente pour contrer cette tactique : limiter la durée des interventions en comité. Par exemple, à l’étape du rapport, les discours sont limités à 10 minutes. Les comités pourraient s’inspirer de ce modèle. Contrairement à l’étape du rapport, les députés siégeant à des comités ne seraient pas limités à une seule intervention de 10 minutes. Ils auraient droit à autant d’interventions de 10 minutes qu’ils le souhaitent, mais le fait qu’ils doivent céder la parole après 10 minutes permettrait d’éviter l’obstructionnisme. Les délibérations à la Chambre et dans les comités devraient reposer sur le principe d’un débat de fond sur une question et non pas servir de prétexte à des tactiques visant uniquement à miner et à dévaloriser l’important travail que fait le Parlement.

Conclusion

Le gouvernement souhaite que les changements apportés au Règlement de la Chambre des communes fassent l’objet de délibérations utiles. Une série de changements raisonnables et pratiques permettrait non seulement de rendre le déroulement des travaux de la Chambre plus prévisible, mais aussi aux députés de participer plus à fond au processus législatif. De meilleurs législateurs ne peuvent qu’améliorer le processus législatif. Un facteur essentiel de la réforme du Règlement de la Chambre des communes est de veiller à ce que le fonctionnement de la Chambre soit efficace dans un contexte majoritaire et minoritaire. Des réformes sensées nous permettront d’actualiser la Chambre des communes en fonction des réalités du 21e siècle et de faire en sorte que le Parlement soit plus pertinent, transparent, et qu’il rende davantage des comptes aux Canadiens.

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