« Une faible présence symbolique » : Les origines de la Force internationale d’assistance à la sécurité, de novembre 2001 à janvier 2002
Kenneth W. Reynolds, PhD
Le vendredi 4 janvier 2002, Charles Moore, le rédacteur en chef de The Daily Telegraph, était dans la capitale afghane, Kaboul, avec plusieurs commandos des Royal Marines. Moore accompagnait les troupes britanniques – dans la ville jusqu’à ce que le personnel de la Force internationale d’assistance à la sécurité arrive – lors d’une patrouille de « familiarisation ». Elle devait être effectuée de concert avec les forces de sécurité afghanes, mais celles-ci avaient semble-t-il beaucoup de mal à saisir le concept de patrouillage, qui leur a été traduit simplement par « se promener ». Les Afghans ne se sont pas présentés, en prétendant qu’ils ne pouvaient pas aller en patrouille sans leur « général », et qu’il n’était pas disponible. Les Marines ont continué leur patrouille, envoyant la main et souriant aux habitants, qui leur répondaient de la même façon. La situation était assez calme pour que des civils proposent aux troupes britanniques de leur vendre des photographies d’Afghans pendus par les talibans, en l’occurrence dans la salle de douches du bâtiment où les Britanniques venaient d’établir leur campement. Plus tard dans la journée, la FIAS et les responsables afghans ont signé un accord décrivant en détail la relation entre la force multinationale et la nouvelle administration civile. La mission, comme l’a dit Moore, pouvait maintenant « se poursuivre ». Footnote 1
La naissance de la FIAS est le fruit d’une évolution complexe réalisée dans un laps de temps relativement court. Ce qui suit, un compte rendu de l’évolution des circonstances initiales de la force – limitées en termes de temps, de géographie et d’objectifs – est essentiel pour comprendre son héritage au cours de ses quatorze années d’existence. Footnote 2
« Qui contrôle Kaboul, contrôle l’Afghanistan » : La chute de Kaboul
Environ un mois après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, une coalition dirigée par les États-Unis a lancé l’opération ENDURING FREEDOM (OEF), une campagne militaire de lutte contre le terrorisme, dirigée contre les talibans et Al-Qaïda en Afghanistan. Footnote 3 Au cours de la deuxième semaine de novembre, les forces de l’OEF et de l’Alliance du Nord (l’AN ou l’alliance) –le principal groupe de résistance afghan allié aux Américains – s’étaient emparées de la majeure partie du nord de l’Afghanistan et les forces terrestres de l’alliance attaquaient l’aérodrome de Bagram, au nord de Kaboul. Le 12 novembre, la combinaison des bombardements américains et des tirs d’artillerie et d’armes légères afghanes a permis de briser les positions des talibans. La milice de l’AN a rapidement afflué vers la capitale et presque tous les talibans ont fui la ville cette nuit-là, laissant le champ libre à l’occupation par les forces de l’alliance. À la mi journée du 13 novembre, la police en uniforme de l’AN était positionnée aux principaux carrefours de la ville. D’autres combattants ont pris possession de bâtiments gouvernementaux importants, et quelque 6 000 soldats de l’alliance ont été signalés dans la capitale et ses environs dans la soirée. Abdullah Abdullah, ministre des Affaires étrangères de l’AN, Footnote 4 a informé les médias que Kaboul était désormais sous la protection d’un conseil militaire dirigé par le général Mohammad Fahim, ministre de la Défense de l’alliance et commandant de ses forces militaires. Footnote 5
En tant que siège du gouvernement central de l’Afghanistan, la tradition veut que « celui qui contrôle Kaboul contrôle l’Afghanistan ». Footnote 6 Le départ des talibans a créé un vide au niveau des leviers politiques et administratifs de l’État. Les Afghans se souvenaient très bien de la présence des milices factionnelles dans la ville au début des années 1990, après l’effondrement du régime communiste. Cette situation a donné lieu à des conflits amers, suivis d’une guerre ouverte qui a tué de nombreux habitants, détruit des parties de la ville et entraîné l’exode de dizaines de milliers de personnes en tant que réfugiés ou personnes déplacées à l’intérieur du pays.
Bien qu’elle ne fasse pas partie du plan de campagne américain, la décision de l’AN d’occuper Kaboul n’a pas été un choc. Gary Schroen, un agent de la Central Intelligence Agency (CIA) en Afghanistan à l’époque, avait prévenu ses supérieurs : « À tort ou à raison, ils considèrent Kaboul comme faisant partie de leur patrie naturelle et, à mesure que les talibans se retirent de la ville, ils estiment que leur retour à Kaboul est justifié par les réalités historiques, ethniques et du champ de bataille sur le terrain ». Footnote 7 Le sort de Kaboul faisait l’objet de discussions entre les responsables américains et afghans depuis un certain temps. Le général Tommy Franks, commandant du US Central Command (CENTCOM) – l’autorité militaire régionale américaine pour les opérations en Afghanistan – a rencontré le général Fahim le 30 octobre pour connaître ses intentions. Footnote 8 Fahim a répondu qu’il fallait prendre Kaboul en raison de son importance pour le pays. Gary Berntsen, un autre agent de la CIA, était présent et a écrit qu’il était clair que Fahim « avait pour objectif de prendre le contrôle politique du pays ». Footnote 9 En revanche, le général Franks a dit à Fahim que les forces de l’alliance devaient « s’arrêter à l’extérieur de Kaboul jusqu’à ce qu’il reçoive l’autorisation d’entrer dans la capitale ». Fahim a accepté. Footnote 10
Le sort de la capitale faisait l’objet de discussions au sein du National Security Council (NSC) depuis au moins le 9 octobre, lorsque le président George W. Bush a suggéré que l’Organisation des Nations Unies (ONU) gère Kaboul. Le secrétaire d’État Colin Powell a abondé dans ce sens, estimant que si « l’Alliance du Nord s’en empare en premier, elle n’y renoncera pas ». Deux jours plus tard, le NCS a de nouveau discuté de Kaboul, M. Powell recommandant « un mandat de l’ONU et des forces d’un pays tiers pour diriger Kaboul ». Footnote 11
Le sous-secrétaire à la Défense chargé de la politique, Douglas Feith, a informé le secrétaire à la Défense, Donald Rumsfeld, de la question le 11 octobre. Feith a affirmé que les États Unis « devraient essayer de faire en sorte que la ville soit administrée par un groupe international qui apaiserait la crainte des Pachtounes d’être dominés par les tribus de l’Alliance du Nord (tadjiks et ouzbeks) ». Il a ajouté que cette force pourrait émaner de l’ONU ou être créée par plusieurs États volontaires, mais qu’elle ne serait pas américaine. Footnote 12 Cinq jours plus tard, un document de planification interne du gouvernement américain ajoutait que l’administration Bush devait dire à l’AN qu’une « sorte de dispositif de sécurité international » – éventuellement une force de maintien de la paix – devait être mise en place à Kaboul, afin de permettre la mise en place d’une solution politique. Footnote 13
Le 11 novembre, Gary Berntsen a confirmé à la direction de l’AN qu’elle resterait en dehors de Kaboul, ce qui permettrait, selon lui, à l’ONU de se déployer dans la ville et de négocier un accord pour éviter la violence. Footnote 14 Cependant, quand les troupes de l’alliance ont commencé à s’infiltrer dans la ville, le NSC a de nouveau évoqué l’idée d’impliquer d’autres pays, non pas en tant que représentants de l’ONU, mais en tant que « coalition de volontaires » chargée d’assurer la sécurité et de soutenir l’acheminement de l’aide humanitaire. Footnote 15 Rumsfeld a déclaré au NSCl qu’il souhaitait « envoyer rapidement une force multilatérale à Kaboul ». Powell a accepté de faire pression sur le Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, pour qu’il mette sur pied un tel contingent. Footnote 16 Zalmay Khalilzad, directeur principal au sein du NSC et expatrié afghan, a estimé qu’il n’était pas réaliste de penser que les forces de l’alliance resteraient en dehors de la ville. Footnote 17 Quoi qu’il en soit, les talibans se sont effondrés dans la capitale « comme un château de cartes » selon les termes du président Bush Footnote 18 et l’AN est entrée en jeu.
« Il faut trouver un autre nom » : L’ONU revoit ses options
Un mois plus tôt, le 12 octobre 2001, l’ONU et le Secrétaire général Annan ont reçu le prix Nobel de la paix « pour leur travail en faveur d’un monde mieux organisé et plus pacifique ». Footnote 19 Jean Marie Guéhenno, Secrétaire général adjoint de l’ONU chargé des opérations de maintien de la paix, s’est souvenu plus tard avoir félicité Annan et a fait remarquer que : la conversation s’est rapidement orientée vers l’Afghanistan. Serait-ce comme la Somalie? L’ONU serait-elle prise dans une lutte entre les factions afghanes? Quel était le risque que la victoire d’un groupe sur un autre soit enveloppée dans le drapeau de l’ONU, alors que l’Iran et le Pakistan se disputaient l’influence et le contrôle? C’était la première fois qu’une nouvelle opération de maintien de la paix était envisagée sous ma direction, et je me suis concentré sur les nombreuses façons dont les choses pouvaient mal tourner. Footnote 20
Kieran Prendergast, Secrétaire général adjoint aux affaires politiques de l’ONU, a écrit à Annan pour faire valoir que l’ONU « devrait se concentrer sur la préparation à l’émergence d’une vacance soudaine du pouvoir » en Afghanistan. Footnote 21 Prendergast a déclaré que le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) de l’ONU Footnote 22 avait commencé à établir des plans d’urgence pour une éventuelle opération de maintien de la paix, en particulier parce que l’on s’attend à ce que l’ONU joue un rôle majeur dans la stabilisation ou l’administration de l’Afghanistan suivant la fin des opérations militaires dirigées par les Américains. Footnote 23
Le 15 octobre, John Renninger, fonctionnaire de l’ONU à la tête de la force opérationnelle intégrée de mission (Integrated Mission Task Force [IMTF]) de l’ONU pour l’Afghanistan, a informé Prendergast et Lakhdar Brahimi, récemment nommé Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) des Nations Unies pour l’Afghanistan, de la planification des mesures d’urgence et de ses réflexions sur la voie à suivre. Footnote 24 Le rapport de Renninger informait Brahimi de la possibilité d’un effondrement soudain des talibans, entraînant un « vide en matière de sécurité. Les seigneurs de guerre et les bandits pourraient réapparaître. Que pourrait on demander à l’ONU pour combler ce vide et comment devrions-nous réagir? » Footnote 25 En ce qui concerne les plans d’urgence, Renninger a écrit qu’il y avait « beaucoup de spéculations non informées » sur ce que le Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) pourrait demander à l’ONU de faire, y compris la mise en place d’administrations transitoires comme celles du Cambodge, du Timor-Oriental et du Kosovo, ou la création d’une force de maintien de la paix pour combler le vide. Le chef de l’IMTF a affirmé que la planification de l’ONU « doit reconnaître le risque que le déploiement d’une force de maintien de la paix des Nations Unies en Afghanistan conduise en fait à une combinaison des pires expériences antérieures possibles », puis il a mentionné les missions en Somalie, en ex Yougoslavie, au Rwanda et au Kosovo. Footnote 26 Renninger souhaitait obtenir des conseils « sur la meilleure façon de parvenir à une estimation stratégique des besoins, si la communauté internationale (soit les “Casques bleus”, soit une coalition ponctuelle) est appelée à se charger de cette tâche ». Footnote 27 Le document aborde ensuite des scénarios individuels impliquant la création d’une mission des Nations Unies, y compris la possibilité d’une opération de maintien de la paix de grande envergure dans l’ensemble du pays. Footnote 28
Guéhenno a ensuite fait état d’une réunion à la mi octobre 2001 entre des représentants de l’ONU, dont lui-même et Brahimi, et une délégation américaine dirigée par John Negroponte, l’ambassadeur américain auprès de l’ONU, et Richard Haass, directeur de la planification des politiques au Département d’État. Guéhenno a écrit qu’une brève discussion a eu lieu sur le type de mission de paix qui pourrait être déployée à Kaboul. Les participants ont envisagé trois possibilités : une force multinationale spéciale non placée sous le commandement de l’ONU, une force afghane multiethnique et des casques bleus américains placés sous le commandement de l’ONU. Des questions ont immédiatement été soulevées quant à la direction et à la composition d’une force multinationale, à la cohésion d’une force entièrement afghane et au temps nécessaire au déploiement d’une mission de paix de l’ONU. Footnote 29
Le 16 octobre, Danilo Türk, Sous-Secrétaire général aux affaires politiques de l’ONU, a déclaré à un journaliste que, d’après son expérience, l’ONU devait faire preuve de prudence lorsqu’elle envisageait de déployer une opération de paix en Afghanistan. Türk a cru qu’il était trop tôt et, rappelant l’expérience de l’organisation en Somalie, a affirmé que l’ONU « devrait faire très attention à ne pas se rendre dans un pays où elle n’est pas souhaitée ». Footnote 30 Le même jour, Brahimi et d’autres représentants de l’ONU ont participé à une session à huis clos du CSNU, pendant laquelle ils ont informé les membres de la situation en Afghanistan. Footnote 31 Selon un rapport ultérieur des médias, le RSSG a déclaré aux membres du Conseil que l’ONU ne devrait pas créer immédiatement une mission de maintien de la paix. Elles devraient plutôt se concentrer sur l’acheminement de l’aide humanitaire, la création d’un gouvernement post-taliban et les efforts de reconstruction. Footnote 32
Une semaine plus tard, Brahimi a fait valoir qu’une opération de maintien de la paix de l’ONU n’était pas appropriée pour l’Afghanistan post-taliban, notant que « le maintien de la paix signifie qu’il y a une paix à maintenir. Par définition, la situation actuelle ne s’y prête pas. Pour le maintien de la paix, il faut l’accord de toutes les parties sur le terrain, et si ce n’est pas le cas, il faut l’appeler autrement ». Footnote 33 Quelques jours plus tard, une réunion d’information de l’ONU a fait état d’un manque de clarté sur la question de savoir si la mission de l’ONU après les talibans sera une opération de maintien de la paix ou si elle se limitera à des efforts politiques et humanitaires. Bien que l’option du maintien de la paix « ne soit pas considérée comme souhaitable ou réalisable, la planification se poursuit pour faire face à toutes les éventualités ». Footnote 34
Le 2 novembre, l’IMTF a fait rapport au Secrétariat de l’ONU sur cette planification, y compris un projet prévoyant le retour du personnel de l’ONU dans certaines parties du pays et la création éventuelle d’une nouvelle mission. Dans ce cadre, le DOMP examinait les ressources nécessaires au déploiement d’une forme d’opération complexe de maintien de la paix. D’autres éléments examinés tournaient principalement autour de la « propre réflexion de Brahimi concernant la nécessité d’éviter une présence civile de l’ONU trop importante et trop gênante ». Footnote 35
Le 9 novembre, quatre jours avant la chute de Kaboul, Guéhenno a fait rapport à Annan sur l’état actuel du déploiement rapide des nouvelles opérations de maintien de la paix. Guéhenno a déclaré que l’évolution de la situation en Afghanistan, au Burundi et en République démocratique du Congo pourrait nécessiter la mise en place rapide de nouvelles opérations de maintien de la paix au début de l’année 2002. Il n’existe pas encore de capacité de déploiement rapide, et le fonctionnaire de l’ONU a demandé le soutien de Annan pour obtenir une aide financière des États membres de l’ONU afin de créer des attentes réalistes quant à la capacité de l’ONU à mettre en place de nouvelles opérations, y compris en Afghanistan. Footnote 36
Au moment où l’AN a occupé Kaboul, les efforts de l’ONU se sont détournés d’une éventuelle opération de paix de l’ONU. Le 13 novembre, Brahimi a informé le CSNU des tentatives de création d’un gouvernement afghan intérimaire. Il a fait valoir que le progrès passait par la sécurité et qu’un nouveau régime aurait besoin du soutien d’une force de protection solide. Brahimi a déclaré qu’il existait trois options pour une telle mission : une force de sécurité entièrement afghane, une force multinationale et une force de maintien de la paix de l’ONU. Sa préférence va à une force entièrement afghane, « à condition qu’elle puisse être déployée rapidement, avec des effectifs robustes et crédibles ». Toutefois, Brahimi a cru qu’il était peu probable que cela puisse se faire dans un avenir proche et a suggéré que le Conseil envisage sérieusement le déploiement d’une force multinationale. Brahimi a fait valoir qu’une telle mission pourrait assurer la sécurité dans les grandes villes et apporter une stabilité politique, à condition qu’elle soit suffisamment entraînée et armée. Il n’est pas surprenant qu’il ait maintenu qu’une force armée de maintien de la paix de l’ONU n’était pas souhaitable. Le RSSG a fait valoir que les forces de maintien de la paix de l’ONU avaient le plus de succès « lorsqu’elles sont déployées en vue de mettre en œuvre un accord politique préexistant entre des parties animées de bonne volonté, et non pas pour se substituer à l’une d’entre elles. Une force de sécurité créée en l’absence d’accord de cessez le feu crédible ou de règlement politique et constituée par les Afghans, du personnel international ou les deux, pourrait se retrouver rapidement dans un rôle de combattant. Ce n’est pas le rôle des Casques bleus ». Footnote 37
Après avoir discuté des options qui lui ont été présentées le 13 novembre, Footnote 38 le CSNU a voté à l’unanimité en faveur Footnote 39 de la résolution 1378 du CSNU, qui précise le soutien du Conseil aux actions de l’ONU, reconnaît l’urgence de la situation, soutient les plans de Brahimi visant à réunir divers groupes afghans et appelle les États membres de l’ONU à soutenir tout gouvernement intérimaire qui en résulterait. La résolution encourage également les États membres à « soutenir les efforts visant à assurer la sécurité des régions de l’Afghanistan qui ne sont plus sous le contrôle des talibans ». Footnote 40
La résolution 1378 du CSNU énonce clairement l’appel du Conseil à « une aide humanitaire d’urgence pour soulager les souffrances de la population afghane ». Footnote 41 De nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) – dont beaucoup sont financées en tout ou en partie par le gouvernement américain – ont fourni une assistance humanitaire en Afghanistan au fur et à mesure que la campagne militaire menée par les États Unis se déroulait. Footnote 42 En outre, l’armée américaine procédait à des largages d’aide humanitaire, même si ceux ci n’étaient pas toujours bien accueillis par les groupes d’aide. Footnote 43
Pour certaines organisations humanitaires, la défaite imminente des talibans offrait la possibilité qu’une intervention militaire humanitaire puisse fournir, selon les termes d’un comité permanent de l’ONU, « un cadre de sécurité internationale pour les droits de l’homme et les préoccupations humanitaires ». Footnote 44 Par exemple, le 20 novembre, le Comité international de secours et la Commission des femmes pour les femmes et les enfants réfugiés ont demandé l’envoi d’une force de sécurité internationale en Afghanistan pour aider à la mise en place d’un gouvernement de coalition qui permettrait « la pleine participation à la société civile de toutes les personnes, indépendamment de leur sexe ou de leur appartenance ethnique ». Footnote 45 Deux jours plus tard, le groupe mondial de lutte contre la pauvreté Oxfam a souligné les difficultés rencontrées pour nourrir les Afghans et a demandé le déploiement immédiat d’une force de sécurité de l’ONU afin d’assurer la sécurité de la distribution de l’aide dans les zones clés et de contribuer au maintien de l’ordre public en cette période d’incertitude. Oxfam a fait valoir que la mission pourrait être formée par des soldats de la paix de l’ONU ou par une force multinationale mandatée par l’ONU, concluant que l’essentiel était « d’envoyer rapidement un nombre important de soldats sur place ». Footnote 46
Publiquement, l’ONU a continué à rejeter la viabilité d’une opération de maintien de la paix de l’ONU, appelant, selon les termes de Francesc Vendrell, le RSSG adjoint pour l’Afghanistan, à une « coalition de volontaires, une force de sécurité internationale, [qui] pourrait être mise en place ». Footnote 47 En privé, Prendergast a demandé à Annan d’interroger le secrétaire d’État américain Powell : l’OEF serait-elle responsable de la sécurité à Kaboul? Que pensent les États Unis d’une éventuelle force multinationale? Si une telle force était créée, quels pays pourraient y contribuer ou la diriger? L’AN était-elle favorable à une telle force? Quelle était la relation prévue entre l’OEF, la force multinationale et les forces de sécurité afghanes? Footnote 48
En l’espace de quelques jours, des fonctionnaires de l’ONU ont rédigé un document de travail proposant la création d’une Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA), en remplacement de la Mission spéciale des Nations Unies en Afghanistan (UNSMA), aujourd’hui en grande partie disparue. Footnote 49 Les recommandations comprenaient la création de la MANUA d’ici le printemps 2002 à Kaboul, d’où elle aiderait les Afghans à créer un pays stable dans le respect de l’État de droit. Le document indique que la mission devrait avoir une « empreinte réduite » pour « éviter une présence internationale trop importante et intrusive ». Footnote 50 En ce qui concerne la sécurité, les hypothèses de planification et les conditions préalables comprenaient l’exigence fondamentale de la mission de l’ONU proposée : « En l’absence d’une force de sécurité nationale afghane viable, il faudra déployer une force multinationale (FMN) pour assurer la sécurité et la stabilité, ainsi que l’espace nécessaire à l’émergence d’un consensus politique afghan. La FMN devra rester en place jusqu’à ce qu’une force afghane puisse assumer ces responsabilités ou jusqu’à ce que d’autres dispositions puissent être prises. » Footnote 51
« Une force pour le bien dans le monde » : L’interrègne
Quel que soit le type de présence internationale envoyé en Afghanistan, il fallait qu’une forme de gouvernement post taliban soit en place pour qu’elle puisse apporter son aide. En octobre 2001, des représentants de l’AN ont rencontré Zahir Shah, l’ancien roi d’Afghanistan, à Rome, tandis que, plus tard dans le mois, des chefs tribaux et religieux pachtounes se sont réunis à Peshawar pour discuter des options possibles. Footnote 52 L’ONU a également progressé sur le front diplomatique et a organisé le 12 novembre, une réunion du groupe « six plus deux » – les six pays limitrophes de l’Afghanistan, ainsi que les États-Unis et la Russie. Footnote 53 Lors de cette réunion, les représentants ont convenu de la nécessité d’« une administration afghane largement représentative, pluriethnique, politiquement équilibrée et librement choisie ». Footnote 54
La réunion du groupe « six plus deux » a été rapidement suivie par la chute de Kaboul, l’appel du RSSG Brahimi au CSNU et la publication par ce dernier de la résolution 1378. Le fait que cette résolution encourage les États membres « à appuyer les efforts visant à assurer la protection et la sécurité des zones de l’Afghanistan qui ne sont plus tenues par les talibans » Footnote 55 a été décrit plus tard par un analyste comme « un appel à la création d’une force de sécurité internationale qui pourrait fournir l’“espace politique” essentiel nécessaire à Kaboul pour créer un gouvernement à base élargie ». Footnote 56
À ce moment, certains pays ont élaboré des plans ou pris des mesures sur la base de la résolution 1378 du CSNU ou, du moins, sur la base des circonstances humanitaires, politiques et militaires qui ont conduit à l’adoption de la résolution en premier lieu. Cette volonté d’agir s’est manifestée parallèlement à l’OEF, où la coalition dirigée par les Américains était déjà confrontée à une situation difficile, les partenaires de l’OTAN et d’autres pays offrant plus de personnel et de ressources militaires que les Américains ne pouvaient, ou ne voulaient, en employer. Footnote 57 L’administration Bush s’est également clairement opposée à l’utilisation de l’armée américaine pour la construction d’une nation, déclarant qu’« une fois le travail [de l’OEF] terminé, nos forces ne sont pas des gardiens de la paix. Nous devrions mettre en place une force de protection de l’ONU et partir. » Footnote 58
Contrairement à Bush, qui ne souhaitait pas participer à une opération de paix d’après guerre, et à l’ONU, qui a déclaré qu’elle ne déploierait pas de mission de maintien de la paix, Footnote 59 le premier ministre britannique Tony Blair croyait fermement aux interventions militaires humanitaires. Footnote 60 Il a affirmé que la communauté internationale devait fournir une assistance humanitaire et assurer la sécurité après la fin des opérations de combat. Une source a indiqué que le gouvernement britannique avait eu « de longues discussions sur les retombées humanitaires » en Afghanistan, en gardant à l’esprit les expériences de la Bosnie et du Kosovo. Footnote 61 Lors de la séance du cabinet de guerre du 13 novembre, Blair a cherché des options militaires, politiques, diplomatiques et humanitaires à mettre en œuvre par le Royaume Uni. Footnote 62 Ce dernier faisait déjà partie de l’OEF, Footnote 63 et Blair a dit aux médias que la coalition dirigée par les Américains devait envisager des mesures politiques et humanitaires de suivi. Footnote 64 Comme l’a déclaré plus tard un diplomate britannique de haut rang sous le couvert de l’anonymat : « Nous voulions désespérément être à Kaboul ». Interrogé par les journalistes sur l’implication potentielle des forces militaires britanniques, et notamment sur la possibilité qu’elles participent à un effort provisoire de maintien de l’ordre en Afghanistan, le premier ministre a répondu qu’il ne pouvait pas spéculer sur « les troupes que nous pourrions déployer et où ». Footnote 65
Le lendemain matin, le ministère britannique de la Défense (MOD) a annoncé que, « compte tenu de la fluidité et de l’évolution rapide de la situation en Afghanistan », des éléments de la Joint Rapid Reaction Force (JRRF) avaient été placés à un niveau de préparation plus élevé. Footnote 66 Plus tard dans la journée, Blair a informé la Chambre des communes que toute force déployée aurait pour mission de sécuriser les voies d’approvisionnement humanitaire. Il a ajouté que d’autres forces pourraient travailler à la sécurisation des aérodromes et à l’élimination des munitions non explosées, ainsi qu’au soutien du retour en toute sécurité de l’ONU et des ONG, « permettant ainsi la construction d’un gouvernement à base élargie qui est si nécessaire ». Blair a ajouté que les troupes britanniques déployées le seraient pour une durée limitée, tandis que d’autres forces internationales seraient créées pour travailler aux côtés d’un régime afghan post taliban. Footnote 67 Geoffrey Hoon, le secrétaire d’État à la Défense britannique, a fait remarquer que le rôle du Royaume Uni serait de préparer avec succès la scène pour une opération de maintien de la paix ultérieure. Footnote 68
Entre-temps, des rapports ont révélé que les responsables de l’AN étaient opposés à la présence d’une force multinationale à Kaboul, soutenant qu’une fois les talibans vaincus, il n’y aurait pas de « besoin de forces internationales de maintien de la paix » dans la capitale. Footnote 69 Au même moment, toutefois, les Kabouliens se sont déclarés très inquiets, car il était clair que l’alliance « renforçait son emprise sur les institutions de la ville et ressemblait de plus en plus à un gouvernement afghan de facto à chaque heure qui passait ». Footnote 70
Le 14 novembre, Blair s’est entretenu avec le président Bush. Les détails de la discussion n’ont pas été rendus publics, mais le dirigeant britannique a déclaré à un journaliste : « Si cela ne tenait qu’à moi, nous serions déjà sur le terrain ». Footnote 71 Le lendemain, des avions de transport britanniques et américains se sont posés à l’aérodrome de Bagram. La plupart des rapports indiquent que les avions américains transportaient environ 60 membres des forces spéciales, tandis que les avions de transport britanniques ont déployé une centaine de membres du Special Boat Service (SBS). Footnote 72
Jack Straw, le secrétaire d’État aux Affaires étrangères du Royaume-Uni, a rappelé plus tard que « l’enfer s’est déchaîné » à l’arrivée des Britanniques. Footnote 73 Bien que le SBS n’ait pas essuyé de tirs pendant son arrivée ou immédiatement après, Footnote 74 un officier britannique déjà sur place a déclaré que les milices afghanes avaient été tentées de lui tirer dessus. Footnote 75 L’AN aurait été furieuse et aurait menacé d’ouvrir le feu si d’autres avions britanniques tentaient d’atterrir. Footnote 76 Le ministre des Affaires étrangères Abdullah a appelé le RSSG adjoint Vendrell pour affirmer que « les Britanniques sont en train d’envahir! » Footnote 77 La CIA a tenté de rassurer Abdullah sur les intentions pacifiques des forces britanniques, ce à quoi il a répondu : « Il s’agit d’une violation de notre souveraineté. Si nous ne sommes pas une nation souveraine, je devrais démissionner. Nous préférerions qu’ils partent. Footnote 78
La confusion quant à savoir qui était au courant du déploiement britannique était généralisée. Certains responsables britanniques ont déclaré qu’ils ne savaient pas que cela allait se produire, d’autres ont affirmé que les Américains étaient au courant du plan et l’avaient approuvé, tandis que les responsables de l’ONU auraient été informés au dernier moment. Footnote 79 Quant à savoir si les Afghans avaient été prévenus du déploiement, les témoignages allaient de l’aveu qu’ils n’avaient pas été informés, Footnote 80 à l’observation que les Britanniques avaient oublié de demander la permission, Footnote 81 en passant par l’affirmation que l’AN avait été informée, mais que « certaines factions » n’avaient pas compris le message, Footnote 82 jusqu’à l’affirmation que l’alliance avait été informée, tout en évoquant la situation chaotique qui régnait sur le terrain à l’époque. Footnote 83 Les Afghans sont restés fermes; un porte-parole de l’alliance a déclaré que même si les Britanniques sont venus pour assurer la sécurité des efforts humanitaires, leur « arrivée n’a pas été coordonnée avec nous. Leur arrivée était leur propre décision et ils ne nous en ont pas informés. Peut-être feront-ils demi-tour ». Footnote 84
Dans tous les cas, des troupes britanniques se trouvaient à Bagram et des milliers d’autres étaient en attente au Royaume Uni. Le MOD a déclaré aux journalistes que le SBS constituait une avant-garde, mais que cela ne signifiait aucunement que le déploiement des 4 000 autres soldats était imminent. Footnote 85 Les explications sur les raisons de l’arrivée des Britanniques varient considérablement. Le lendemain du débarquement, le MOD a déclaré que le SBS était là pour évaluer l’aérodrome. Footnote 86 Jeremy Greenstock, l’ambassadeur du Royaume Uni à l’ONU, a dit à Annan qu’ils pourraient servir à protéger les premiers éléments de l’ONU arrivant à Kaboul en provenance de l’étranger ou tout ressortissant afghan revenant pour participer à un gouvernement post-taliban. Footnote 87 Blair a déclaré que ses priorités étaient l’aide et la stabilisation de la situation sur le terrain, mais que les troupes pourraient être utilisées dans la lutte contre les talibans. Footnote 88 Les médias ont évoqué des rôles allant du soutien aux opérations humanitaires, Footnote 89 à la prévention d’éventuels affrontements tribaux à Kaboul, en passant par des patrouilles sur les routes entre Bagram et la capitale, Footnote 90 jusqu’au maintien de l’ordre dans les régions libérées du pays en tant que composante d’une force internationale. Footnote 91 Straw a insisté sur le fait que les troupes britanniques n’étaient pas là en tant que force de police, leur tâche principale étant de préparer l’aérodrome pour les efforts humanitaires et diplomatiques. Footnote 92 Néanmoins, comme l’a écrit Alastair Campbell (porte-parole du premier ministre Blair) dans son journal, « il semblait que nos troupes se trouvaient là sans raison, sans que ni l’AN ni les Américains ne veuillent vraiment qu’elles soient là, de sorte que c’était un peu désordonné ». Footnote 93
Ces explications ne semblent pas avoir apaisé l’AN. Footnote 94 Pourtant, les responsables britanniques ont fait remarquer qu’il ne leur avait pas été officiellement demandé de retirer leurs troupes de Bagram, Footnote 95 et la question s’est rapidement tournée vers le déploiement proposé du personnel britannique supplémentaire, le ministre Abdullah affirmant que l’arrivée du corps principal était une question à débattre. Footnote 96 Malgré un rapport des médias du 18 novembre indiquant que le corps principal britannique commencerait à arriver le lendemain, Footnote 97 cela n’a pas été le cas. Des rapports font état d’une grave division au sein du gouvernement britannique; Blair est impatient d’envoyer des renforts, mais Hoon et l’état-major militaire sont plus prudents. Footnote 98 Finalement, le 23 novembre, les responsables du MOD déclarent que les plans de déploiement d’une force militaire plus importante ont été abandonnés en raison de l’opposition afghane et de la faible priorité accordée par le CENTCOM à la distribution de l’aide humanitaire. Footnote 99
Le Royaume-Uni n’était pas le seul pays à envisager une présence militaire potentiellement plus importante sur le terrain en dehors de l’OEF. L’armée française, qui participe à l’OEF, effectuait des missions humanitaires à Mazar e Charif dès le 15 novembre. Footnote 100 Plusieurs autres pays, dont le Canada, ont également fait savoir à cette époque qu’ils envisageaient d’envoyer du personnel militaire pour servir dans le cadre de l’OEF dirigée par les Américains ou dans d’autres opérations. Footnote 101 La nouvelle la plus surprenante était que le président Burhanuddin Rabbani avait accepté le déploiement de personnel russe armé à Kaboul. Le 27 novembre, les Russes sont arrivés pour entamer les efforts humanitaires et réparer leur ambassade. Footnote 102
« Les Tadjiks sont maintenant à Kaboul » : Bonn et l’administration intérimaire afghane
Pendant ce temps, l’avenir immédiat de l’Afghanistan post-taliban était discuté à Bonn, en Allemagne. Les opérations militaires en cours mettaient en évidence la nécessité, selon une analyse, pour les États Unis et l’ONU « d’équilibrer ces progrès par un effort diplomatique visant à établir une gouvernance légitime ». Footnote 103 Brahimi a déclaré au CSNU le 13 novembre que les efforts diplomatiques devaient céder la place à une coopération entre l’AN, l’ONU et les divers pays pour parvenir à un accord sur la voie à suivre. Footnote 104 Le temps presse, car « il devient urgent d’éviter le fait accompli sur le terrain » après la prise de Kaboul et de tirer le meilleur parti de l’occasion actuelle. Footnote 105
Après l’occupation de Kaboul, la faction tadjike dirigée par le Panjshiri au sein de l’AN – groupe qui avait été dirigé par feu Ahmad Shah Massoud – a immédiatement commencé à recréer l’administration du président Rabbani avant l’arrivée des talibans. Footnote 106 Le 23 novembre, le ministre des Affaires étrangères Abdullah a déclaré que l’alliance se rendait compte qu’elle n’était pas le gouvernement, « mais en même temps, il y a le problème d’assurer la sécurité à Kaboul. La communauté internationale doit être sensible à notre dilemme ». Footnote 107 Six jours plus tard, le ministre de l’Intérieur de l’AN, Yunus Qanuni, a été plus direct : « Nous sommes le gouvernement ». Footnote 108
L’affirmation de Qanuni a été faite alors que la conférence de Bonn était déjà en cours. Organisée par le gouvernement allemand et dirigée par Brahimi, la conférence a été baptisée « Pourparlers des Nations Unies sur l’Afghanistan ». Footnote 109 Quatre groupes afghans anti talibans ont été invités, le journaliste Craig Whitlock les décrivant comme « un mélange de seigneurs de la guerre, d’expatriés, de monarchistes et d’anciens communistes, ainsi que leurs assistants et leurs proches ». Footnote 110 La délégation de l’AN – officiellement le Front national islamique uni pour le salut de l’Afghanistan – se composait principalement de Tadjiks, bien qu’il y ait eu d’autres groupes ethniques en son sein. Footnote 111 La deuxième série d’invités était composée de membres du « groupe de Rome », principalement des Afghans expatriés qui soutenaient le retour de Zahir Shah sur le trône. Footnote 112 Troisièmement, il y avait les représentants du « groupe de Chypre », des Hazaras opérant à partir de l’Iran. Footnote 113 Enfin, il y avait le « groupe de Peshawar », des Pachtounes opérant à partir du Pakistan. Footnote 114 Les deux premiers groupes représentaient plus des trois quarts des Afghans présents à Bonn et étaient beaucoup plus influents que les deux derniers. Footnote 115
Le choix des invités afghans a été problématique; Barnett Rubin, universitaire américain et membre de la délégation de l’ONU, a écrit qu’ils « ne représentaient pas le peuple afghan, que ce soit directement ou indirectement », Footnote 116 notamment en ce qui concerne les Pachtounes, le groupe ethnique le plus important du pays et la force dominante dans le sud de l’Afghanistan, qui étaient sous représentés parmi les invités. Footnote 117 En outre, de nombreux Afghans avaient un « passé peu recommandable » du point de vue des droits de l’homme ; selon une analyse, leur présence mettait en évidence le fait que « les parties prenantes afghanes et internationales acceptaient implicitement et explicitement la logique selon laquelle la sécurité et la stabilité à court terme devaient avoir la priorité sur la responsabilité, la paix et la justice à plus long terme ». Footnote 118
Il n’y avait notamment pas de représentants des talibans à Bonn, car ils n’avaient pas été invités. Footnote 119 Cette absence, qui a fait l’objet de controverses à l’époque et par la suite, était très importante, en partie parce qu’il aurait été utile d’avoir l’ennemi à la table des négociations, mais surtout parce que la composition des talibans comprenait un grand nombre de Pachtounes. Footnote 120
Dans son message d’ouverture du 27 novembre, Annan a décrit la conférence de Bonn comme une occasion historique de paix et de réconciliation en Afghanistan. Faisant référence au début de la guerre civile qui a finalement conduit à la montée des talibans, il a déclaré : « Il vous faut faire passer les intérêts de votre peuple en premier, en les plaçant au-dessus de toutes les autres préoccupations. C’est ainsi seulement que le processus qui s’engage – cette tentative pour rompre l’engrenage du malheur et de la misère, des conflits et de la violence – aura une chance d’aboutir. » Footnote 121 Il était également clair que les promesses financières de la communauté internationale pour la reconstruction de l’Afghanistan nécessitaient l’unité des factions au sein d’un gouvernement inclusif. Footnote 122 Annan n’a pas mâché ses mots : « Sans un partenaire crédible, nous ne serons pas en mesure d’investir les ressources nécessaires au développement du pays ». Footnote 123 Dans cette optique, le président Rabbani a été invité à soutenir les pourparlers et la création d’un gouvernement à base élargie. Les trois premiers ministres de l’AN ont également fait pression sur Rabbani pour qu’il coopère. Footnote 124
Les pourparlers de Bonn se sont déroulés à huis clos, en présence uniquement des Afghans et de l’équipe de l’ONU, sur la base d’un ordre du jour rédigé par l’ONU, Footnote 125 et ils étaient en rapport avec le plan que Brahimi avait présenté au CSNU deux semaines plus tôt. Footnote 126 Des représentants de plusieurs pays intéressés étaient sur place et ont pu s’entretenir avec les Afghans en dehors des séances à huis clos. Footnote 127 Comme l’a conclu une analyse ultérieure, Brahimi a « créé un espace séparé pour que les Afghans trouvent un terrain d’entente, bien que lié à des mécanismes externes de diplomatie coercitive ». Footnote 128
Après les différentes déclarations d’ouverture, Brahimi a présenté un document rédigé par l’ONU exposant en détail la structure d’une « autorité intérimaire » pour diriger l’Afghanistan. Footnote 129 Il n’a fallu qu’une journée aux participants pour se mettre d’accord sur la création de l’Administration intérimaire afghane (AIA). Footnote 130 Les Afghans ont choisi Hamid Karzai, un Pachtoune originaire du sud de l’Afghanistan, comme président de l’AIA, après de nombreuses discussions et pressions de la part des participants internationaux. Footnote 131 Le choix des ministres du gouvernement a été plus difficile, Rabbani à Kaboul et les participants de l’AN à Bonn se montrant peu enclins à céder sur leurs exigences. Une fois de plus, la pression internationale l’a emporté et des concessions ont été faites, bien que l’AN ait conservé les postes de la Défense, des Affaires étrangères et de l’Intérieur. Footnote 132
Le 5 décembre, après des jours de sessions difficiles et souvent conflictuelles, les Afghans ont signé l’« Accord définissant les arrangements provisoires applicables en Afghanistan en attendant le rétablissement d’institutions étatiques permanentes ». L’Accord de Bonn était essentiellement une feuille de route pour la formation d’un gouvernement national afghan en termes politiques, constitutionnels et juridiques. Il ne s’agissait pas d’un plan de paix : la campagne militaire menée par les Américains était toujours en cours et les talibans n’étaient pas présents. Footnote 133
Les annexes de l’accord exposaient en détail la composition de l’AIA, le rôle de l’ONU dans les prochaines étapes, les demandes particulières des Afghans et un appel à l’assistance militaire internationale. Footnote 134 La question de la sécurité dans un régime post-taliban a été un point de discussion important. Avant Bonn, Qanuni a insisté sur le fait que la paix et la sécurité régnaient en Afghanistan et qu’il n’y avait « absolument pas besoin de troupes étrangères supplémentaires ». Lorsqu’on lui a demandé si la position de l’alliance pouvait changer lors de la prochaine conférence, il a répondu : « En aucun cas ». Footnote 135
Néanmoins, les délégués non membres de l’AN voulaient discuter d’une force de sécurité. Footnote 136 L’AN a maintenu sa position en affirmant qu’une mission étrangère de maintien de la paix n’était pas nécessaire et que s’il y avait « un besoin de sécurité supplémentaire, alors bien sûr nous pouvons avoir des forces combinées des groupes ethniques à l’intérieur de l’Afghanistan ». Footnote 137 Les autres groupes afghans se sont retranchés dans leur position, affirmant que sans une force de maintien de la paix indépendante, l’accord de paix intérimaire échouerait. Footnote 138 Le 29 novembre, Qanuni a cédé, réapparaissant devant les médias pour souligner que l’alliance n’était pas opposée au déploiement de troupes étrangères, mais qu’elle « contrôlait la plus grande partie du pays ». Footnote 139
Le projet d’accord final de Bonn (rédigé par l’ONU) recommandait la création d’une force multinationale d’une taille, d’un mandat et d’une durée encore indéterminés pour répondre à « la nécessité de sécuriser Kaboul et son environnement immédiat et [de] se déplacer vers d’autres régions du pays en fonction des besoins, une fois déployée. » Footnote 140 Le 4 décembre, le porte parole de l’ONU Ahmad Fawzi a déclaré que la rapidité était essentielle, car il y avait un risque de vide si une force n’était pas déployée le plus vite possible. Footnote 141
L’Accord de Bonn signé le lendemain décrit en détail la « Force de sécurité internationale » dans sa première annexe. Les signataires afghans ont reconnu que « la responsabilité d’assurer la sécurité et l’ordre public dans l’ensemble du pays » leur incombait, les délégués s’engageant à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour instaurer cette sécurité. Ils demandent notamment à la communauté internationale de les aider à créer et à former de nouvelles forces armées et forces de sécurité afghanes. Comprenant que cela prendrait du temps, les signataires ont demandé au CSNU d’envisager d’autoriser le déploiement rapide d’une force multinationale mandatée par l’ONU. Sa mission consisterait à « aider au maintien de la sécurité » à Kaboul et dans les zones environnantes, avec la possibilité de l’étendre à d’autres régions du pays. Les Afghans ont également promis de retirer toutes les unités de miliciens de Kaboul et de tout autre endroit où la force multinationale serait déployée. À la fin du dernier paragraphe, il a été ajouté qu’il était souhaitable que la force contribue à la restauration de l’infrastructure afghane. Footnote 142 Après ses derniers commentaires à Bonn, Brahimi a été interrogé sur la rapidité avec laquelle une force pourrait être déployée à Kaboul, ce à quoi il a répondu : « Tout dépend du type de force. Si la volonté est là, si les pays veulent le faire, oui, cela peut être fait très, très rapidement. Rappelez-vous la rapidité avec laquelle les Australiens ont pu aller au Timor. Ou les Américains à Haïti. » Footnote 143
« Nous assurerons une présence » : La naissance de la FIAS
Le 6 décembre, le CSNU a examiné un projet de résolution appelant à l’approbation de l’Accord de Bonn et déclarant la volonté du Conseil « à continuer d’agir, sur la base du rapport du Secrétaire général, pour appuyer les institutions » afin de soutenir le nouveau gouvernement afghan et la mise en œuvre de l’Accord. Footnote 144 Les membres du Conseil ont voté à l’unanimité en faveur du projet, Footnote 145 qui a été adopté en tant que résolution 1383 du CSNU. Footnote 146
Entre-temps, les groupes humanitaires ont continué à réclamer le déploiement immédiat d’une force internationale et se sont prononcés sur la forme qu’elle devrait prendre. Human Rights Watch (HRW), par exemple, a écrit au CSNU que la résolution 1383 du CSNU exigeait que la sécurité en Afghanistan prenne en compte les exigences de sécurité des opérations humanitaires et des futures missions de l’ONU. Faisant ressortir la priorité accordée au développement à long terme des droits de l’homme (et non à l’aide humanitaire à court terme), HRW a demandé au Conseil, « lors de la conception d’une telle force, de souligner l’importance d’inclure du personnel ayant reçu une formation appropriée en matière de droit international humanitaire, de droits de l’homme et de droit des réfugiés, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives aux enfants et au genre. Le personnel devrait également avoir une bonne sensibilité culturelle et être compétent en matière de négociation, de communication et de coordination civilo militaire. » HRW a également insisté sur la formation d’une force de sécurité capable de s’étendre aux centres situés en dehors de la capitale et de contrôler les routes, de manière à pouvoir être déployée rapidement sur ordre du Secrétaire général des Nations Unies ou du RSSG pour l’Afghanistan. Footnote 147
Les attentes mises à part, la question immédiate était de savoir qui, des Américains ou de l’ONU, ferait de la Force internationale de sécurité une réalité. Christopher Meyer, ambassadeur du Royaume Uni aux États Unis, a écrit plus tard qu’il était « préoccupé par le fait que, ayant, selon eux, gagné la guerre, les Américains essaieraient de laisser la paix à d’autres, notamment aux Britanniques, et de passer à autre chose ». Footnote 148 Néanmoins, le secrétaire à la Défense Hoon a déclaré aux journalistes : « Nous voulons certainement aider. Nous avons gagné la guerre. Il est important que nous gagnions la paix. » Footnote 149
Certains éléments du gouvernement Blair se sont toutefois montrés réticents à l’idée que le Royaume Uni puisse diriger la force de sécurité. Le 6 décembre, Alastair Campbell a noté que l’amiral Michael Boyce, le chef d’état-major de la défense (CEMD), avait commencé à « s’inquiéter, non sans raison, [de] l’idée que des Britanniques se trouvent dans une partie de l’Afghanistan pour tuer des talibans, tandis que dans une autre partie, nous sommes comme une force de police. Il a dit que c’était dangereux, pas du tout bénin ». Footnote 150 Quatre jours plus tard, Boyce a fait part de ses inquiétudes lors d’une présentation au Royal United Services Institute, affirmant que le Royaume Uni devait décider s’il allait mener des opérations de construction nationale en même temps que des opérations de lutte contre le terrorisme, ou à la place de ces dernières. Il a souligné que cette décision comportait des dangers stratégiques, notamment la possibilité que la violence entre factions en Afghanistan « conduise à une dérive de la mission et aux dangers de l’imposition de la paix », ou « une transition réticente et inadéquate de la part de l’ONU, conduisant à une stratégie de sortie ou à un état final irréalisable ». Footnote 151 Boyce a fait valoir qu’au minimum, « nous pourrions envisager une version amplifiée de la protection militaire rapprochée du Bureau britannique à Kaboul et des 29 délégués de l’administration intérimaire. Et au maximum, nous pourrions envisager une force de stabilisation multinationale pour l’Afghanistan et tout ce que cela implique – et je veux dire par là que nous devrions nous rappeler que la Bosnie a nécessité 65 000 soldats – et que nous ne sommes pas encore sortis de là! ». Footnote 152
Plus tard dans la journée, Brahimi a informé les médias qu’il n’était « pas en mesure de discuter des chiffres ou des questions opérationnelles », tout en rappelant que la force ne combattrait personne puisqu’elle venait aider à instaurer la stabilité et la sécurité pour les Afghans. Il espère que la force s’étendra au delà de Kaboul, mais « le peuple afghan devrait être largement informé du fait qu’aucun pays ne souhaite envoyer une force ici pendat 20 ans. Je pense qu’ils enverront une force pendant trois mois, six mois et qu’ils voudront partir plus tôt que plus tard; il n’y a donc pas de problème. » Footnote 153
Le 11 décembre, le secrétaire d’État américain Powell a répondu indirectement aux préoccupations de l’ambassadeur Meyer en déclarant aux médias qu’il était heureux que le Royaume-Uni soit disposé à « s’avancer et à se porter volontaire pour un rôle de leadership » au sein de la force multinationale. L’annonce a apparemment pris Blair « au dépourvu », Footnote 154 les représentants du gouvernement à Londres déclarant que le Royaume Uni n’avait pas été invité à participer à la mission, et encore moins à la diriger. Blair a déclaré qu’aucune décision formelle n’avait encore été prise quant à un rôle de premier plan du Royaume Uni dans une mission de paix mandatée par l’ONU, mais il a reconnu la pression exercée par les États Unis et l’ONU pour qu’une décision soit prise. Footnote 155
Deux jours plus tard, les médias ont annoncé que le gouvernement britannique avait accepté de diriger la mission et de déployer plus de 1 500 soldats à Kaboul. Des sources de la Défense ont indiqué que le major général John McColl, commandant de la 3e Division, conduirait une équipe à Kaboul dans les prochains jours afin d’évaluer la situation locale en matière de sécurité. Footnote 156 Le QGPJ a ordonné à McColl de « voir si c’est possible, et si ce n’est pas le cas, de le dire ». Footnote 157 À cette époque, des discussions ont lieu entre les dirigeants britanniques, américains, français, allemands et de l’Union européenne au sujet du commandement et de la composition de la mission. Footnote 158 Les représentants de 15 pays susceptibles de fournir des troupes ont participé à une session de planification préliminaire au ministère de la Défense britannique les 14 et 15 décembre. Une réunion de suivi organisée cinq jours plus tard a rassemblé 21 participants. Footnote 159 De nombreux pays proposaient de l’infanterie, mais les Britanniques souhaitent plus offrir du soutien logistique, du personnel chargé de la neutralisation des explosifs et munitions, des signaleurs, des ingénieurs, du personnel médical, des avions de transport et des hélicoptères. Footnote 160
Au même moment, le personnel militaire américain et britannique, ainsi que James Dobbins, le « représentant américain auprès de l’opposition afghane », se sont réunis pour discuter de la force proposée. Footnote 161 Dobbins a écrit plus tard que ces réunions ont permis aux Américains d’affirmer leur soutien à la force, ainsi que de stipuler que la zone d’opérations de la mission devait être « fortement circonscrite », c’est à dire limitée à Kaboul. Les Américains ont également fait valoir que la mission devait être rebaptisée « Force internationale d’assistance à la sécurité » (FIAS) afin d’éliminer toute idée selon laquelle la mission pourrait être censée assurer directement la sécurité des civils afghans. Dobbins a écrit que, compte tenu de l’absence actuelle de forces de sécurité nationales afghanes, « cette position laissait effectivement la sécurité entre les mains des commandants des milices locales. Dans le cas de Kaboul, c’est le général Fahim qui était en charge. » Footnote 162 Malgré la réticence des gouvernements français et allemand à placer le personnel de la FIAS qu’ils pourraient fournir sous le commandement du CENTCOM, le soutien américain était essentiel pour sauver les troupes si la situation sur le terrain s’aggravait de façon spectaculaire. Footnote 163 Finalement, les discussions entre les Britanniques, les Français et les Allemands ont abouti à un compromis qui a permis à la mission de se concrétiser. Footnote 164 Le major général McColl s’est souvenu plus tard que « nous avons obtenu à peu près ce que nous voulions » à l’issue des différents pourparlers. En conséquence, sa 3e Division a été chargée de fournir le quartier général de la FIAS et de se concentrer sur les questions stratégiques. La 16e Brigade d’assaut aérien devait fournir un quartier général tactique, le 2e Bataillon du régiment de parachutistes étant désigné comme l’unité de manœuvre de la FIAS. Footnote 165
Blair, quant à lui, se heurte toujours aux réticences du ministère de la Défense à l’égard de la mission. Dobbins a écrit qu’à la mi décembre, les États Unis « ont compris que l’armée britannique n’était pas enthousiaste » à l’égard de la mission. Footnote 166 Campbell a noté le 17 décembre que Blair était en colère contre le ministère de la Défense pour son opposition persistante, tandis qu’un journal écrivait « Les généraux mettent en garde Blair, en mal de gloire ». Footnote 167 Lord Peter Inge, un ancien CEMD, s’est publiquement opposé à la direction britannique de la FIAS, déclarant que la mission « était très vague, difficile à comprendre, pleine de dangers et susceptible de durer longtemps », ajoutant que « l’opération est marquée du sceau de la dérive missionnaire ». Footnote 168
Le premier ministre aurait « estimé qu’il serait malvenu que le Royaume Uni ne soit pas correctement impliqué dans cette opération », Footnote 169 et craignait qu’un manque de soutien international ne fasse de l’Afghanistan un État en déliquescence. Le 18 décembre, Blair a annoncé que le Royaume Uni dirigerait la FIAS et que les principaux éléments de la force seraient à Kaboul pour l’inauguration de l’AIA. Il a ajouté que l’engagement britannique n’était pas illimité, puisqu’il ne visait qu’à « mettre en route la force de sécurité » afghane. La FIAS sera dirigée par les Britanniques mais fonctionnera sous le commandement général du CENTCOM, qui a promis un soutien logistique complet. Footnote 170
Il n’y avait pas encore de définition précise de ce que la FIAS était censée faire, ce qui préoccupait le gouvernement britannique qui espérait éviter les mandats vagues des précédentes missions de soutien de la paix, notamment dans les Balkans. Footnote 171 Une source diplomatique britannique à Kaboul a déclaré que la FIAS n’escorterait pas les convois d’aide humanitaire et ne désarmerait pas la population locale, ajoutant : « Il s’agira d’une présence discrète, il s’agira simplement d’être là. Nous ne souhaitons pas faire quoi que ce soit qui pourrait laisser croire aux forces de police locales que nous voulons leur voler la vedette ». Footnote 172
Parallèlement, la question d’une résolution du CSNU autorisant la FIAS et les arrangements avec les Afghans restaient en suspens. Le ministre des Affaires étrangères Abdullah a tenté de limiter le recours à la force par les troupes internationales, en écrivant au Conseil le 14 décembre pour déclarer que le gouvernement afghan – qu’il s’agisse du régime de Rabbani ou de la nouvelle AIA n’est pas clair – n’accepterait qu’un mandat fondé sur le Chapitre VI. Les médias américains ont rapporté que les principaux membres du Conseil étaient favorables à une autorisation au titre du Chapitre VII, qui permettrait à son personnel de « prendre toutes les mesures nécessaires », y compris le recours à la force, pour soutenir la mission. Karzai aurait rassuré les responsables britanniques et américains sur le fait qu’Abdullah avait agi sans son accord, ajoutant que son gouvernement demanderait que la FIAS soit créée en vertu du Chapitre VII. Footnote 173
Pendant ce temps, les Afghans continuaient d’insister pour que la FIAS soit limitée en nombre, Footnote 174 les discussions de Fahim avec McColl n’ayant pas progressé. Le ministre de la Défense a également insisté pour que le personnel de la FIAS « ne puisse patrouiller qu’en compagnie de ses propres hommes, ce qui lui permettrait efficacement de déterminer où et quand les unités de la FIAS opèrent ». Le 16 décembre, après la cérémonie de réouverture de l’ambassade américaine à Kaboul, Dobbins réunit Fahim, Qanuni et McColl. Fahim a accepté qu’un maximum de 5 000 soldats de la FIAS patrouillent dans la ville, soit de manière indépendante, soit aux côtés de la police afghane, mais il a refusé « de retirer ses soldats de la ville une fois que la FIAS serait arrivée ». Footnote 175 L’Afghan a fait valoir que l’Accord de Bonn signifiait seulement que ses forces éviteraient les rues. Dobbins a écrit : « Nous semblions dans une impasse. Je voyais l’Accord de Bonn s’effilocher. Si Fahim refusait de se retirer, les Britanniques pourraient refuser de se déployer. De nombreux émigrés membres du nouveau gouvernement pourraient alors refuser de prendre leurs nouvelles fonctions. McColl a cependant fait preuve de pragmatisme et d’esprit de décision. Voyant que j’avais poussé Fahim dans ses derniers retranchements, le général est intervenu. Il a déclaré qu’il pouvait accepter que les soldats afghans restent dans leurs casernes, laissant la police afghane et la FIAS patrouiller dans les rues. J’ai conclu la réunion sur cette base, toujours un peu inquiet de la réaction des autres factions afghanes, mais très soulagé que nous n’ayons pas eu une rupture complète de procédure lors de la mise en place de la FIAS sur le terrain. » Footnote 176
Le 19 décembre, le ministre des Affaires étrangères Straw a informé l’ONU que le Royaume-Uni « est disposé à devenir la première nation à prendre la tête » de la FIAS, conformément aux dispositions de l’Accord de Bonn, « en vertu d’un mandat de l’Organisation des Nations Unies », pendant environ trois mois après « la déclaration de capacité opérationnelle initiale ». Footnote 177 Le même jour, Abdullah a informé le CSNU que le gouvernement afghan acceptait le déploiement de la FIAS. Footnote 178 Straw a écrit que « dans sa phase initiale, la force aura essentiellement pour mission de contribuer au maintien de la sécurité comme envisagé » à Bonn. Il a ajouté que la FIAS pourrait également être là pour aider à la création de l’AIA, pour offrir des conseils et un soutien à l’AIA et à l’ONU sur les questions de sécurité, pour examiner les besoins relatifs au développement et à la formation futurs des nouvelles forces armées et de sécurité afghanes, pour contribuer aux efforts de développement des infrastructures, « et pour élargir éventuellement à d’autres régions de l’Afghanistan l’assistance en matière de sécurité ». Footnote 179 Les Britanniques ont également insisté sur le fait que la FIAS devait être distincte de l’OEF, proposant que le Royaume Uni exerce le commandement de la FIAS, tandis que le CENTCOM aurait autorité sur la FIAS pour harmoniser les opérations et veiller à ce que les efforts de la FIAS n’interfèrent pas avec l’achèvement des missions de l’OEF. Footnote 180
Le CSNU a immédiatement commencé à discuter d’une résolution visant à créer la FIAS , Footnote 181 ses membres ayant examiné un projet le 20 décembre. Ce projet proposait que la FIAS soit créée en vertu du Chapitre VII pour une période de six mois afin d’aider l’AIA à maintenir la sécurité à Kaboul et dans ses environs, permettant ainsi au personnel de l’AIA et de l’ONU de travailler dans un environnement sûr. Le projet demandait aux États membres de l’ONU de fournir du personnel militaire, de l’équipement et d’autres ressources et précisait que les dépenses de la force devaient être assumées par les pays contributeurs de troupes, et non par l’ONU. La FIAS a été invitée à travailler en étroite collaboration avec l’AIA et l’ONU et, de même, les Afghans ont été invités à collaborer avec la FIAS, les organisations gouvernementales et les ONG. Après avoir pris acte de l’engagement pris à Bonn de retirer toutes les unités de miliciens de Kaboul, le document encourageait également les États voisins et les autres nations à aider la FIAS dans toute la mesure du possible. Enfin, les pays qui fournissent du personnel à la FIAS sont invités à aider l’AIA à créer et à former les forces de sécurité et les forces armées afghanes. Footnote 182 Le même jour, le CSNU a adopté à l’unanimité le projet de résolution 1386. Footnote 183
Immédiatement après l’adoption de la résolution 1386 du CSNU, l’ONU a reçu des notifications officielles de pays autres que le Royaume Uni qui souhaitaient participer à la FIAS. L’Allemagne, le Danemark et les Pays Bas ont proposé un contingent combiné, Footnote 184 suivi par la France, l’Espagne, l’Italie et la Suède. Footnote 185 La date d’arrivée de ces forces n’était pas claire, et l’inauguration de l’AIA était prévue le 22 décembre à Kaboul. Dobbins espérait qu’« avec un peu de chance, un contingent avancé de la force de sécurité internationale arriverait un jour ou deux avant la cérémonie et apporterait au moins un réconfort symbolique, mais toutes les dispositions pratiques, y compris celles relatives à la sécurité, étaient entre les mains de Fahim, d’Abdullah et de Qanuni ». Footnote 186
Les forces de la FIAS ne seraient pas prêtes à temps pour la cérémonie d’inauguration. Dans l’intervalle, le gouvernement britannique s’est tourné vers son personnel en attente dans la région de la mer d’Oman. Ces membres du 40e commando des Royal Marines ne faisaient pas partie du nouveau contingent britannique de la FIAS, mais appartenaient à une force à haut niveau de préparation à Oman, prête à soutenir les opérations menées après le 11 septembre. Footnote 187 Les médias ont rapporté que 50 marines étaient arrivés en Afghanistan le 20 décembre et que 250 autres devaient arriver à Kaboul dans les deux jours. Le lendemain, ils avaient pour mission d’accompagner les dignitaires arrivant de Bagram à Kaboul pour la cérémonie d’inauguration. Footnote 188 Toutefois, « concluant qu’ils n’avaient pas besoin de la sécurité occidentale, les délégués afghans se sont rendus à Kaboul par leurs propres moyens ». Footnote 189 Un rapport de presse ultérieur indique que les marines ont accompagné des convois de diplomates étrangers à Kaboul. Footnote 190 À leur arrivée dans la capitale, le premier groupe de marines a été chargé de protéger Karzai et d’autres hauts responsables de l’AIA pendant la cérémonie et immédiatement après. Footnote 191
L’AN a réservé un accueil glacial aux Britanniques. Footnote 192 Le personnel du président sortant Rabbani a déclaré qu’ils n’étaient pas les bienvenus et que les Afghans avaient la mémoire longue. L’un des principaux collaborateurs de Rabbani a fait la remarque suivante : « Les armes avec lesquelles nos grands pères se sont battus contre les Britanniques sont encore huilées ». Footnote 193 Fahim a continué à s’opposer à la présence des troupes internationales, faisant remarquer qu’elles n’étaient à Kaboul que parce qu’elles le voulaient bien. En même temps, il a reconnu que « leur présence est un symbole. La sécurité relève de la responsabilité des Afghans. Certains ministres du nouveau gouvernement, qui ont toujours vécu à l’extérieur du pays, s’inquiètent de la sécurité et pensent qu’ils ont besoin des soldats de la paix pour se protéger, mais lorsqu’ils arriveront ici, ils verront que la situation est bonne et que ce n’est pas nécessaire. » Footnote 194
Le commandant des Royal Marines sur le terrain a compris que son groupe devait constituer « une force relativement discrète ». Le major Matt Jones a indiqué que ses troupes se trouveraient dans des véhicules non blindés et ne porteraient pas de casque, déclarant que la population « est probablement sensible aux troupes étrangères. Nous n’avons aucune raison de contrarier qui que ce soit. » Il a ajouté : « Nous assurerons une présence. » Footnote 195 Le transfert du pouvoir de Rabbani à Karzai semble s’être déroulé sans problème majeur. Un média a indiqué que les Afghans – probablement la milice de l’AN Footnote 196 – assuraient une sécurité renforcée dans tout Kaboul. L’article ne mentionne pas les marines britanniques, Footnote 197 bien qu’ils montent la garde devant le bâtiment du ministre de l’Intérieur où s’est déroulée la cérémonie. Footnote 198
Entre-temps, les efforts visant à finaliser la composition de la FIAS se sont poursuivis. Bien que les Britanniques aient reçu de nombreuses offres d’assistance de la part de nombreux pays, l’offre prédominante concernait l’infanterie, alors que le Royaume Uni préférait qu’ils « réfléchissent à certaines des tâches les plus compliquées ». Footnote 199 Néanmoins, les militaires britanniques ont élaboré un plan de déploiement échelonné, prévoyant l’arrivée des troupes britanniques et françaises en premier, suivies des Allemands, puis des Turcs. Footnote 200
Le 26 décembre, les 200 premiers soldats britanniques de la FIAS étaient prêts à remplacer les Royal Marines dans la capitale afghane. Footnote 201 Cinq jours plus tard, seul le Royaume Uni disposait en Afghanistan de forces spécifiquement affectées à la FIAS, Footnote 202 ces troupes se préparant à l’arrivée d’un plus grand nombre de membres de la FIAS. Au cours des deux semaines suivantes, une équipe de quartier général britannique a été déployée, une équipe de reconnaissance multinationale a été mise en place et le corps principal de la mission a commencé à arriver. Footnote 203
Le « document cadre » : L’accord militaire technique
Alors que la force se développe lentement, le major général McColl, désormais commandant de la FIAS (COMFIAS), doit parvenir à un accord avec le nouveau gouvernement afghan sur le statut de la FIAS dans le pays. L’absence d’un tel accord était considérée par les Britanniques comme un « carton rouge » pour la mission en raison de la « fragilité du consentement local ». Footnote 204 Le 31 décembre, les médias ont rapporté qu’un accord militaire technique (MTA) avait été paraphé par McColl et Qanuni. McColl a déclaré qu’il s’agissait d’une étape importante pour le déploiement de la FIAS, franchie à la suite de négociations positives et favorables avec l’AIA. Qanuni a répondu simplement : « Je suis satisfait ». Footnote 205 Le MTA a été officiellement signé le 4 janvier 2002 par le COMFIAS et le ministre de l’Intérieur, en présence d’un officier supérieur de l’OEF. Footnote 206 Karzai, Brahimi et des représentants militaires français et allemands étaient également présents. Footnote 207
Les autorités britanniques ont qualifié l’accord de « document cadre » de la FIAS. Footnote 208 Le MTA avait une large portée et reposait sur « l’engagement pris par l’AIA dans l’Accord de Bonn à coopérer avec la communauté internationale dans la lutte contre le terrorisme, la drogue et la criminalité organisée, à respecter le droit international et à entretenir des relations pacifiques et amicales avec les pays voisins et le reste de la communauté internationale ». Footnote 209
Le document couvrait les obligations générales convenues par l’AIA, le statut de la FIAS (couvrant largement les questions de compétence) et l’établissement de la sécurité et de l’ordre public. Footnote 210 L’AIA devait veiller à ce que toutes les unités militaires afghanes soient placées sous son commandement et son contrôle. Footnote 211 Elle a également convenu que toutes les unités militaires afghanes basées à Kaboul seraient placées dans des casernes Footnote 212 et que ces unités seraient confinées dans ces lieux et ne les quitteraient pas sans l’approbation préalable de l’AIA et la notification de la FIAS. Le gouvernement afghan devait s’abstenir de mener des actions militaires offensives dans la zone de responsabilité de la FIAS. En outre, le MTA a autorisé la création d’un organe de coordination conjoint composé de représentants de l’AIA et de la FIAS, qui se réunira régulièrement pour discuter des questions de sécurité actuelles et à venir et pour résoudre les problèmes éventuels. Footnote 213
Les signataires ont reconnu que la résolution 1386 du CSNU autorisait la création de la FIAS pour une durée de six mois afin d’aider l’AIA à maintenir la sécurité à l’intérieur et autour de la capitale. Footnote 214 Cette dernière comprenait la ville de Kaboul, ses environs et une extension au nord suffisante pour inclure l’aérodrome de Bagram. Footnote 215 Les Américains ont protesté contre cette dernière stipulation et Bagram a été retiré de la couverture de la FIAS au plus tard le 10 avril 2002. Footnote 216
Les autorités afghanes ont accepté que la FIAS dispose d’une autorité illimitée pour faire tout ce qu’elle jugeait nécessaire afin de protéger la force et sa mission. Cela signifie, par exemple, que la FIAS a bénéficié d’une totale liberté de mouvement sur l’ensemble du territoire et de l’espace aérien afghans. Footnote 217 En ce qui concerne les responsabilités de la FIAS, le MTA a noté que la force entreprendrait une série de tâches, en envisageant à nouveau l’éventualité de les coordonner avec les besoins et les exigences de l’AIA. Parmi les tâches possibles figurent les « patrouilles de protection », qui pourraient être menées conjointement avec les forces afghanes. En outre, avec l’accord du COMFIAS et de l’AIA, la FIAS a été autorisée à aider les Afghans à mettre en place les futures structures de sécurité, à accomplir des tâches de reconstruction ainsi qu’à déterminer et à organiser des tâches de formation et d’assistance pour les futures forces de sécurité afghanes. Footnote 218
La réaction des médias à l’accord s’est largement concentrée sur la volonté de permettre aux forces de l’AN de rester à Kaboul – sans être dans la rue, mais toujours dans la ville. Footnote 219 Certaines sources britanniques ont clairement considéré l’interprétation de l’AIA comme une « faille » permettant de maintenir les forces de la milice de l’AN en place. Officiellement, cependant, le porte parole de l’ambassade britannique à Kaboul a déclaré que les dirigeants de l’AIA étaient les « détenteurs souverains » de l’Accord de Bonn. En tant que tels, ils avaient le droit de changer d’avis. Footnote 220
Le 10 janvier, Hoon a déclaré que le MTA avait défini le statut de la FIAS et lui avait donné « les pouvoirs dont elle a besoin pour opérer librement et sans entrave ». Le ministre a ajouté que la FIAS n’était « pas une mission de maintien de la paix », mais qu’elle fournissait simplement une assistance en matière de sécurité à la jeune AIA. Footnote 221 En ce sens, les réflexions sur la FIAS exprimées en 2002 par le lieutenant-général Satish Nambiar, un commandant expérimenté dans le domaine du maintien de la paix, sont particulièrement pertinentes : Il serait peut être incorrect de parler d’“opération de paix”, car ce n’en est pas une. La connotation la plus appropriée pour cette opération pourrait bien être celle d’une action multinationale d’application de la loi en soutien à une administration qui a le soutien de la communauté internationale. » Footnote 222
L’ONU s’est rangée à l’avis du lieutenant-général Nambiar, du fait qu’elle ne considérait pas, en 2002 ou ultérieurement, la FIAS comme une opération de maintien de la paix. Le CSNU a confié son mandat à la FIAS, mais l’ONU ne l’a ni dirigée ni financée. L’ONU avait accepté que les Afghans soient responsables de l’ordre public à Kaboul et dans l’ensemble du pays. La FIAS n’était pas la composante militaire d’une opération de paix de l’ONU dotée de larges pouvoirs de direction, comme cela avait été le cas pour les missions de l’ONU formées au Timor-Oriental et au Kosovo.
En fait, lorsque la FIAS a commencé à opérer, la mission de l’ONU en Afghanistan, entièrement réorganisée, n’avait pas encore été mise en place depuis plusieurs semaines. Il s’agissait là d’une préoccupation majeure, soulignée lors d’une conférence organisée par l’Institut de maintien de la paix de l’armée américaine en novembre 2001. Les participants ont noté qu’il était habituel, dans le cadre d’une opération de paix, que les militaires arrivent avant les civils. Les participants ont noté que la crainte était que les militaires « se retrouvent les seuls à être déployés et que des pressions s’exercent sur eux pour qu’ils accomplissent des tâches civiles que d’autres pourraient mieux faire s’ils étaient présents. Les acteurs civils internationaux devront agir plus rapidement pour suivre le rythme des militaires ». Footnote 223
Si la direction et la participation civiles ne suivaient pas le rythme des activités militaires, il était tout à fait possible que les préoccupations des chefs d’état major de la défense britanniques actuels et précédents relatives à la « dérive de la mission » se concrétisent. En l’occurrence, la FIAS allait durer bien au delà de son mandat initial de six mois, voir sa couverture géographique s’étendre à l’ensemble du pays et ses rôles s’élargir considérablement dans des domaines que ses fondateurs n’avaient pas prévus à l’origine.
