OTTAWA, le 26 juin 2008 – L'Office des transports du Canada a rendu une décision finale aujourd'hui, dénotant des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des voyageurs aériens ayant une déficience qui ont besoin d'oxygène thérapeutique, et ordonnant à Air Canada de prendre une série de mesures correctives.
La décision no 336-AT-A-2008 fait suite à la décision provisoire rendue par l'Office en 2005 dans laquelle il avait déterminé qu'il existait des obstacles, mais ne disposait pas de preuves suffisantes pour lui permettre d'évaluer le caractère abusif des obstacles. L'Office a décidé de poursuivre son enquête en convoquant une audience publique en 2007 afin de recueillir plus de renseignements et d'examiner des mesures correctives ou des solutions de rechange en vue d'éliminer, au besoin, tout obstacle abusif.
La compagnie WestJet autorise l'oxygène gazeux personnel des passagers sur ses vols intérieurs, mais l'interdit sur ses vols transfrontaliers et internationaux. En 2005, les passagers ayant besoin d'oxygène thérapeutique ne pouvaient donc pas voyager sur ces vols. L'Office a conclu qu'il s'agissait à l'époque d'un obstacle important aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Depuis, WestJet a éliminé l'obstacle volontairement en modifiant ses politiques de manière à permettre aux passagers d'apporter leur concentrateur d'oxygène portatif (COP), une nouvelle technologie approuvée et largement acceptée, sur tous ses vols. L'Office a conclu, à la lumière de cette modification, qu'aucune autre mesure n'est nécessaire de la part de WestJet.
Air Canada interdit l'oxygène gazeux personnel des passagers, mais fournit, sur tous ses vols, de l'oxygène gazeux moyennant un tarif. En 2005, l'Office a conclu qu'il existait des obstacles systémiques dans ce service. Depuis février 2008, Air Canada permet elle aussi l'utilisation de COP fournis par les passagers sur ses vols intérieurs et transfrontaliers de même que sur certains vols internationaux.
L'Office a conclu dans sa décision que l'oxygène personnel des passagers, quelle qu'en soit la forme autorisée par la réglementation en matière de sûreté et de sécurité, représente la mesure d'accommodement la plus appropriée pour les personnes ayant une déficience qui ont besoin d'oxygène lorsqu'elles voyagent par avion avec Air Canada et WestJet; plus particulièrement l'oxygène gazeux personnel des passagers et les COP dans le cadre des services intérieurs et les COP fournis par les passagers dans le cadre des services internationaux. Cependant, si Air Canada veut continuer à offrir un service d'oxygène gazeux au lieu de permettre l'oxygène gazeux personnel des passagers, l'Office considérera le service d'oxygène d'Air Canada comme une solution de rechange raisonnable à l'oxygène gazeux personnel des passagers sur ses vols intérieurs à condition que le transporteur applique les mesures correctives énoncées dans la décision.
Air Canada doit instaurer les mesures correctives à différentes étapes, mais elle doit appliquer l'ensemble des mesures sur une période d'un an à compter de la date de la présente décision. Les principales mesures correctives comprennent ce qui suit :
- modifier son formulaire portant sur l'état de santé des personnes désirant voyager pour obtenir seulement des renseignements sur les besoins en oxygène de la personne;
- fournir un service d'oxygène continu, à partir de l'enregistrement, durant les escales et jusqu'à l'arrivée dans l'aire publique, à destination finale;
- fournir, sans frais, à l'exclusion du coût de l'oxygène lui-même et de toutes pièces d'équipement non réutilisables, son service d'oxygène à bord des aéronefs et dans les gares.
En ce qui a trait aux activités internationales sur les routes où l'utilisation des COP fournis par les passagers est autorisée par les autorités réglementaires étrangères mais non pas par Air Canada, cette dernière doit continuer de fournir de l'oxygène gazeux selon les mesures correctives de la décision.
En rendant cette décision, l'Office continue d'assurer l'égalité d'accès au réseau de transport de compétence fédérale des personnes ayant une déficience, sans égard à la nature de celle-ci.
L'Office des transports du Canada est un tribunal indépendant du gouvernement du Canada ayant les attributions d'une cour pour rendre des décisions de façon ponctuelle. La partie V de la Loi sur les transports au Canada énonce la compétence de l'Office en ce qui a trait aux personnes ayant une déficience qui est d'assurer que les personnes ayant une déficience peuvent se prévaloir d'un service de transport accessible et adéquat. Aux termes de son mandat, l'Office rend des décisions et prend des arrêtés en vue d'éliminer les obstacles abusifs, dans le réseau de transport fédéral, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
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Des fiches d'information relatives à la décision no 336-AT-A-2008 de l'Office portant sur l'oxygène sont présentées dans la section Médias à l'adresse www.otc.gc.ca. La décision no 720-AT-A-2005 publiée le 13 décembre 2005 et le communiqué de presse qui l'accompagne se trouvent également sur le site Web de l'Office.
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FICHE D'INFORMATION
Décision portant sur l'oxygène thérapeutique
Dans sa décision de 2005, l'Office des transports du Canada a déterminé que les personnes qui ont besoin d'oxygène thérapeutique lorsqu'elles voyagent avec Air Canada et WestJet ont rencontré des obstacles à leurs possibilités de déplacement. Cette décision était le résultat de 25 plaintes contre Air Canada et d'une contre WestJet déposées entre 2000 et 2005.
En 2005, WestJet a permis l'oxygène gazeux personnel des passagers à bord des vols intérieurs, mais non pas sur les vols transfrontaliers ou internationaux. Puisque les passagers ayant besoin d'oxygène thérapeutique ne pouvaient pas voyager à bord de ces vols, l'Office a conclu qu'il s'agissait d'un obstacle important aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Depuis, comme WestJet a volontairement modifié ses politiques sur l'utilisation des concentrateurs d'oxygène portatifs (COP) fournis par les passagers à bord de tous ses vols, ce qui élimine l'obstacle, l'Office a conclu qu'aucune autre mesure n'est nécessaire.
Air Canada, en 2005, fournissait seulement aux passagers un service d'oxygène gazeux moyennant des frais. L'Office a conclu qu'il existait des obstacles systémiques dans ce service. Depuis février 2008, Air Canada permet l'utilisation de COP fournis par les passagers à bord de ses vols intérieurs, de ses vols transfrontaliers et de certains vols internationaux. De plus, elle continue de fournir son propre service d'oxygène gazeux aux passagers, moyennant des frais, à bord de tous ses vols.
Même si l'Office a déterminé que des obstacles existaient en 2005, il n'avait pas assez de preuves pour évaluer si les obstacles étaient abusifs et, le cas échéant, quelles mesures correctives devaient être prises.
Afin de déterminer si un obstacle est abusif, l'Office tient compte du contexte dans lequel la plainte est formulée. L'Office doit trouver un juste équilibre entre les diverses responsabilités des fournisseurs de services de transport et le droit des personnes ayant une déficience de voyager et d'utiliser le réseau de transport fédéral sans rencontrer d'obstacles abusifs à leurs possibilités de déplacement. C'est cet équilibre que l'Office applique au concept du caractère abusif.
L'Office reconnaît que les questions étaient très complexes. Il a donc décidé de poursuivre l'enquête au moyen d'audiences publiques qui ont eu lieu entre le 29 octobre et le 22 novembre 2007, afin de recueillir davantage de renseignements pour l'aider à prendre une décision sur le caractère abusif.
Lors des audiences, l'Office a entendu :
- un des plaignants;
- des témoins experts médecins;
- des conseillers d'entreprises de fabrication et d'approvisionnement d'équipement d'oxygène;
- des responsables de Transports Canada de divers secteurs, y compris le transport de marchandises dangereuses.
L'Office a aussi recueilli et examiné des renseignements supplémentaires concernant :
- la réglementation canadienne du transport et de l'utilisation d'oxygène à bord des aéronefs;
- la réglementation américaine du transport et de l'utilisation d'oxygène à bord des aéronefs;
- d'autres règlements connexes étrangers;
- les méthodes d'administration de l'oxygène;
- les deux principaux troubles médicaux qui nécessitent l'utilisation d'oxygène;
- les personnes qui ont besoin d'oxygène afin de voyager par avion;
- les normes de l'industrie de l'oxygène et ses tendances futures.
Des renseignements ont été présentés pour trois méthodes d'administration de l'oxygène : oxygène gazeux, oxygène liquide et concentrateurs d'oxygène.
Les coûts de l'équipement d'oxygène liquide sont généralement plus élevés, ce qui n'a pas empêché ce type d'oxygène d'être préféré à l'oxygène gazeux car il dure plus longtemps. Toutefois, en raison des progrès technologiques, l'oxygène gazeux peut maintenant être utilisé avec des dispositifs pour la conservation de l'oxygène qui augmentent le temps de disponibilité de l'oxygène.
Récemment, il y a eu une autre nouvelle technologie importante, les concentrateurs d'oxygène portatifs (COP). Les concentrateurs d'oxygène ont gagné en popularité puisqu'ils sont plus économiques que les technologies d'oxygène gazeux ou liquide. La preuve présentée indique que les COP peuvent être utilisés dans les aéroports et qu'ils sont généralement acceptés à bord des aéronefs partout dans le monde. Un seul dispositif est nécessaire pour le voyage de la personne, et il n'y a pas de question de remplissage des réservoirs. Les COP prennent l'oxygène de l'air et le concentrent. Ce dispositif facilement portatif peut fonctionner à piles.
Le régime de réglementation canadien permet aux transporteurs aériens de choisir s'ils souhaitent fournir eux-mêmes l'oxygène ou s'ils vont permettre l'oxygène personnel des passagers. Même si l'oxygène gazeux est considéré comme une marchandise dangereuse, la réglementation prévoit une exemption à l'égard du transport d'oxygène gazeux par avion pour des raisons médicales. L'oxygène liquide ne peut être transporté par avion. Les COP ne sont pas considérés comme des marchandises dangereuses puisque la pression à l'intérieur des dispositifs est limitée.
Les États-Unis autorisent l'utilisation de concentrateurs d'oxygène portatifs, mais interdisent le transport d'oxygène gazeux personnel des passagers. Ils ont récemment tranché que tous les transporteurs exploitant des vols en partance ou à destination des É.-U. doivent permettre l'utilisation de concentrateurs portatifs personnels à bord des avions à partir de mai 2009. L'Office a entendu des témoignages selon lesquels la réglementation européenne n'interdit pas l'oxygène gazeux personnel des passagers à bord des aéronefs, mais que la plupart des transporteurs offrant des services complets ne permettent pas le transport de l'oxygène gazeux personnel à bord des vols internationaux. Au cours de son enquête, l'Office n'a pas entendu de témoignages comme quoi des entités interdisent l'utilisation de COP fournis par le passager et approuvés à bord des vols.
Le 26 juin 2008, l'Office a publié sa décision finale à propos des plaintes déposées contre Air Canada et WestJet au sujet des personnes qui ont besoin d'oxygène lorsqu'elles voyagent par avion. L'Office a conclu qu'il y avait des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et a enjoint à Air Canada de mettre en œuvre une série de mesures correctives, WestJet ayant déjà éliminé les obstacles.
Dans la décision, l'Office est d'avis que l'oxygène personnel des passagers, quelle qu'en soit la forme autorisée, est la mesure d'accommodement la plus appropriée pour les personnes ayant une déficience qui ont besoin d'oxygène lorsqu'elles voyagent par avion pour les vols intérieurs; soit l'oxygène gazeux ou un COP.
Toutefois, l'Office a conclu qu'en ce qui a trait aux services aériens internationaux, la mesure d'accommodement la plus appropriée est limitée aux COP fournis par le passager.
L'Office s'est concentré sur ce qui constitue une mesure d'accommodement raisonnable et a décidé d'accepter le service d'oxygène d'Air Canada comme une solution de rechange raisonnable à l'oxygène gazeux fourni par le passager à bord de ses vols intérieurs, à la condition que le transporteur mette en œuvre les mesures correctives de la décision.
Les mesures correctives sont les suivantes :
- Modifier sa politique de préavis de façon à prévoir des efforts raisonnables pour fournir son service d'oxygène malgré un préavis de moins de 48 heures.
- Modifier son formulaire portant sur l'état de santé des personnes désirant voyager pour obtenir seulement des renseignements sur les besoins en oxygène de la personne.
- Fournir un service d'oxygène continu, à partir de l'enregistrement, durant les escales et jusqu'à l'arrivée dans l'aire publique, à destination finale.
- S'assurer que l'emplacement du Medipak (la méthode d'alimentation du service d'oxygène du transporteur) n'empiète pas de façon déraisonnable sur l'espace de plancher de la personne.
- Rétablir la fourniture d'humidificateurs d'oxygène sur demande du médecin traitant du passager.
- Fournir son service d'oxygène sans frais à bord de l'aéronef et dans les aérogares pour les vols intérieurs, à l'exception du coût de l'oxygène et de toute pièce d'équipement non réutilisable.
Lorsque les COP fournis par le passager sont permis par la réglementation étrangère, mais ne sont pas autorisés par Air Canada, cette dernière doit continuer de fournir son service d'oxygène gazeux comme solution de rechange avec les mesures correctives.
Cette décision touche les personnes ayant une déficience qui ont besoin d'oxygène lorsqu'elles voyagent par avion. Les deux principaux troubles médicaux qui nécessitent de l'oxygène thérapeutique à long terme sont la maladie pulmonaire obstructive chronique (aussi connue sous le nom de bronchite chronique ou d'emphysème) et la fibrose pulmonaire. De récents chiffres annuels fournis par Air Canada démontrent que de l'oxygène a été utilisé à bord de 1 751 allers simples et WestJet affirme que de l'oxygène a été utilisé à bord de 1 044 allers simples.
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FICHE D'INFORMATION
Le processus décisionnel de l'Office des transports du Canada relatif à l'accessibilité du réseau de transport fédéral
L'Office des transports du Canada est un tribunal indépendant ayant les attributions d'une cour pour rendre des décisions de façon ponctuelle. La partie V de la Loi sur les transports au Canada énonce la compétence de l'Office, qui est de s'assurer que les personnes ayant une déficience peuvent se prévaloir d'un service de transport accessible et adéquat.
L'accessibilité au réseau de transport fédéral signifie que chaque étape du cycle de transport, qui comprend plusieurs composantes, est accessible et permet à une personne ayant une déficience de voyager dans l'ensemble du réseau sans rencontrer d'obstacles abusifs.
L'Office garantit l'accessibilité grâce à divers mécanismes. Par l'entremise du mécanisme de traitement des plaintes, une personne ayant une déficience soumet un problème vécu dans le réseau de transport fédéral à l'étude de l'Office. Ce dernier évalue si la personne a une déficience aux termes de la Loi sur les transports au Canada et détermine ensuite s'il y a un obstacle et si ce dernier est abusif, ce qui comprend la prise en considération des contraintes excessives. À la suite de quoi l'Office rend une décision et peut ordonner des mesures correctives afin d'éliminer les obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
Obstacle
Le terme « obstacle » n'est pas défini dans la Loi sur les transports au Canada. Il s'entend habituellement d'une chose qui entrave le progrès ou la réalisation. L'obstacle doit être directement lié à la déficience d'une personne et rencontré au sein du réseau de transport fédéral. L'Office peut conclure qu'il y avait des obstacles dans les cas où les personnes ont pu voyager, mais leur expérience remet en question le fait que la personne a eu un accès approprié à des services de transport adéquats et a été traitée avec dignité, puisqu'il s'agit d'un droit fondamental en tant que personne.
Il est impossible d'établir une liste exhaustive des obstacles qu'une personne ayant une déficience peut rencontrer et des contraintes auxquelles feront face les fournisseurs de services de transport lorsqu'ils essaieront de répondre aux besoins de ces personnes.
Obstacle abusif
Même si le terme « abusif » n'est pas défini dans la Loi sur les transports au Canada, il s'entend habituellement d'une chose qui dépasse ou viole les convenances ou le bon usage (excessif, immodéré, exagéré).
Une fois que l'Office a conclu qu'une caractéristique du réseau de transport fédéral représente un obstacle pour les personnes ayant une déficience, il doit déterminer si cet obstacle est abusif. L'Office tient compte du contexte dans lequel la plainte est formulée.
Pour prendre sa décision, l'Office considère ce qui suit :
- Importance et nature récurrente de l'obstacle;
- Impact sur les personnes ayant une déficience;
- Considérations commerciales et opérationnelles du fournisseur de services de transport;
- Responsabilités du fournisseur de services de transport;
- Évaluation de la contrainte excessive.
L'Office doit trouver un juste équilibre entre les diverses responsabilités des fournisseurs de services de transport et le droit des personnes ayant une déficience de voyager sans rencontrer d'obstacles abusifs. C'est cet équilibre que l'Office applique aux concepts d'obstacles abusifs et de contrainte excessive.
Mesure d'accommodement idéale
L'Office évalue ce que les plaignants veulent généralement obtenir comme mesure d'accommodement. Dans certains cas, cela peut être considéré « idéal » parce qu'il répond, selon les plaignants, à tous leurs besoins et toutes leurs préférences afin qu'ils puissent voyager. Si l'Office convient que la mesure d'accommodement idéale demandée est la plus appropriée dans les circonstances, il doit déterminer si cette mesure d'accommodement est raisonnable ou non eu égard aux circonstances du fournisseur de services de transport.
Mesure d'accommodement la plus appropriée
L'Office détermine ce qui est considéré comme la mesure d'accommodement « la plus appropriée », démarche distincte de sa détermination de contrainte excessive. L'expertise spécialisée de l'Office dans le domaine du transport lui permet d'exercer sa discrétion afin d'éliminer les autres options d'accommodement qui ne sont pas réalistes (c.-à-d. impossibles ou déraisonnables).
La mesure d'accommodement la plus appropriée sera celle qui respecte la dignité de la personne, répond aux besoins individuels et favorise l'autonomie, l'intégration et la participation complète des personnes ayant une déficience au sein du réseau de transport fédéral.
Une fois la mesure d'accommodement la plus appropriée définie, l'Office doit déterminer si l'exigence de prendre la mesure d'accommodement la plus appropriée causerait ou non une contrainte excessive aux fournisseurs de services ou s'il existe des solutions de rechange raisonnables à la mesure d'accommodement la plus appropriée.
Même la mesure d'accommodement la plus appropriée peut avoir certaines contraintes pour les personnes ayant une déficience. Par exemple : ne pas pouvoir monter à bord de l'aéronef dans leur propre fauteuil roulant; arriver à une aérogare plus tôt afin d'avoir suffisamment de temps pour monter à bord; ou attendre plus longtemps que les personnes sans déficience afin de quitter l'aéronef.
Mesure d'accommodement raisonnable
Le fournisseur de services de transport doit démontrer qu'une mesure d'accommodement de rechange a été prise sans qu'il ait subi de contrainte excessive. L'Office examine aussi s'il existe des solutions de rechange à la mesure d'accommodement la plus appropriée. La mesure d'accommodement raisonnable dans chaque cas est une question de degré et dépend de l'équilibre entre les intérêts des personnes ayant une déficience et ceux des fournisseurs de services de transport.
En fin de compte, la mesure d'accommodement raisonnable sera celle qui est la plus appropriée et qui ne causera pas de contrainte excessive au fournisseur de services de transport.
Contrainte excessive
Afin que l'Office puisse déterminer si l'obstacle ou la mesure d'accommodement la plus appropriée constitue une contrainte excessive, le fournisseur de services de transport doit démontrer ce qui suit :
- Aucune solution de rechange raisonnable n'existe pour mieux répondre aux besoins d'une personne ayant une déficience;
- Des contraintes existent et rendraient le retrait de l'obstacle déraisonnable, irréalisable, voire impossible.
Les exemples de contraintes dont l'Office tient compte pour déterminer s'il y a eu contrainte excessive sont ceux qui sont reliés aux questions de structure et de sécurité et aux questions opérationnelles, financières et économiques et comprennent les mesures de sûreté, les calendriers ou les horaires à respecter pour des raisons commerciales, la conception de l'équipement et l'impact économique de l'adaptation des services.
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