Le 29 octobre 2014
Shanghai, République populaire de Chine
Le texte prononcé fait foi.
Le parcours du Canada en matière de surveillance financière : principales leçons retenues
Bonjour à nouveau,
Une bande dessinée humoristique propose la réflexion suivante : « Ceux qui n’étudient pas l’histoire sont condamnés à la répéter. Mais ceux qui étudient l’histoire sont condamnés à regarder, impuissants, les autres qui la répètent ».
En prévision de ce séminaire, j’ai réfléchi à mon expérience à l’Agence, après avoir passé près d’une décennie et demie à surveiller la protection des consommateurs dans le système financier du Canada. Que nous a enseigné notre histoire? Quels sont les succès et les échecs dont nous pouvons témoigner pour aider ceux qui en sont au tout début de leur parcours en matière de protection des consommateurs ou ceux qui passent à l’étape suivante d’un tel parcours?
Je ne crois pas me tromper en affirmant que nous sommes parmi les vétérans en la matière. Mon organisation, l’Agence de la consommation en matière financière du Canada – ou l’ACFC pour faire court – a été fondée en 2001. Le Canada était alors l’un des premiers pays à établir un régime complet et officiel pour la protection des consommateurs de produits et services financiers. Nous l’avons fait à partir de rien, si ce n’est quelques prototypes pour nous guider, en nous aventurant en terrain inconnu.
Mais revenons en 2014. Je me plais à penser que le Canada a aujourd’hui l’un des cadres de protection des consommateurs de produits et services financiers les plus solides et les plus efficaces au monde.
Cela pourrait bien avoir contribué à notre capacité à résister à la crise financière mondiale vécue il y a quelques années. Et cela a fait en sorte que nos institutions financières présentent des niveaux toujours élevés de conformité aux lois fédérales, aux règlements et aux codes volontaires, qui sont conçus pour protéger les consommateurs.
Nos idées et nos approches ont certainement évolué au fil des ans. Notre expérience, depuis nos débuts il y a 13 ans, révèle et fait ressortir les pratiques et les techniques qui sont les plus efficaces. Je m’inspire maintenant de cette expérience pour vous faire connaître les sept principales leçons que nous avons retenues en matière de surveillance financière.
Leçon no 1 – Former la bonne équipe
Première leçon : veiller à ce que la division de surveillance de la conformité soit composée de personnes ayant une expérience et une connaissance de l’industrie.
Pour arriver à réglementer un système aussi complexe que le secteur financier, il est essentiel de s’entourer de gens qui en connaissent le jargon, qui comprennent le fonctionnement des produits et des services et qui sont au fait des pratiques commerciales derrière ces produits et services.
Il est toujours possible d’apprendre les rouages d’une loi que nous appliquons. Mais pour bien saisir les tenants et les aboutissants du fonctionnement du secteur financier et des institutions financières, il est préférable de l’avoir vécu concrètement.
Depuis l’ouverture de ses portes, l’Agence a veillé à réunir un groupe de surveillance de la conformité formé pour la plupart de personnes ayant de l’expérience dans le secteur. C’est ce que les meilleurs clubs sportifs de championnat ont en commun avec les meilleures équipes gouvernementales : des talents forts et éprouvés.
Le fait d’avoir une équipe solide ne nous a pas seulement permis d’améliorer notre capacité de surveiller de façon efficace. Cela a aussi facilité le dialogue avec les entités réglementées et suscité leur respect et leur confiance en nos capacités. Les organisations financières que nous réglementons ont, quant à elles, l’impression que nous avons une excellente compréhension de leur entreprise.
Leçon no 2 – Créer de solides contrôles internes
Deuxième leçon : s’assurer que la division de surveillance de la conformité dispose de solides politiques et procédures internes.
Les nouveaux employés et les employés déjà en poste ont tous besoin d’une orientation claire : À quels types d’activités de surveillance notre organisation se livre-t-elle? Comment ces activités devraient-elles être exécutées, et quand? Quelle est la procédure à suivre pour soumettre les problèmes à l’échelon hiérarchique supérieur? Quels sont les cas considérés comme des conflits d’intérêts?
Les politiques et procédures doivent être officialisées, bien définies, complètes et, bien sûr, accessibles. Elles doivent refléter la vision stratégique et organisationnelle, tout en établissant clairement les rôles et les responsabilités associés à chacun des postes au sein de la division
À l’ACFC, de solides contrôles internes ont contribué à apporter plus de cohérence dans nos approches de conformité, tel que notre processus de gestion des cas. De plus, chaque fois que nos activités font l’objet d’un examen approfondi – par exemple par une cour judiciaire ou lors de sessions parlementaires – nos solides politiques et procédures ont rassuré les gens sur le fait que nous avions bien documenté notre travail et suivi la procédure établie dans un esprit d’équité et de transparence.
Leçon no 3 – Chercher à être un organisme de réglementation proactif et à fonder nos activités sur les risques
Cela nous mène à la troisième leçon : avoir comme objectif de devenir un organisme de réglementation proactif, qui fonde ses activités sur les risques. C’est un sujet que j’ai abordé l’autre jour.
Au début, nos activités de surveillance de la conformité à l’ACFC étaient fondées sur les plaintes. Notre équipe concentrait ses efforts sur la collecte de renseignements provenant presque entièrement de plaintes individuelles de consommateurs. Nous recevions une plainte, puis nous agissions.
Après quelques années, nous nous sommes dit qu’il devait y avoir une meilleure approche, plus productive, puisque l’approche que nous utilisions monopolisait nos maigres ressources. Nous avions consacré beaucoup de temps à examiner des questions n’ayant que peu ou pas d’importance dans le marché en général. Il était donc difficile de rester au fait des questions qui pouvaient avoir une incidence plus grande sur les consommateurs.
Le fait de fonder nos activités sur les plaintes favorisait une approche réactive à la surveillance de la conformité, plutôt qu’une approche tournée vers l’avenir qui contribue à prévoir les tendances possibles de l’industrie. Si en tant qu’organismes de réglementation en matière financière nous voulons avoir la moindre chance de faire face au volume et à la complexité des questions qui surgissent, nous devons viser les éléments qui auront les conséquences les plus importantes.
Au fil de son évolution, l’Agence est passée à une approche fondée sur les risques pour superviser la conduite des institutions financières, en mettant l’accent sur les questions et les institutions qui présentent le plus grand risque de non-conformité sur le marché et qui pourraient avoir d’importantes répercussions sur le marché et les consommateurs. À cette fin, nous recueillons maintenant de l’information auprès des entités réglementées sur les questions de conformité systémiques et nous surveillons le marché pour déceler de façon proactive les problèmes de conformité potentiels qui pourraient se poser.
Dès que possible, un organisme de réglementation devrait se doter des outils appropriés pour l’évaluation des risques afin de réaliser efficacement les tâches suivantes :
- axer ses efforts sur les entités qui présentent un risque plus élevé que leurs pairs de l’industrie;
- axer ses efforts sur les produits ou services qui présentent un risque élevé en raison de leur complexité;
- cerner les tendances potentielles du marché;
- affecter les ressources internes aux véritables priorités.
Leçon no 4 – Favoriser de bonnes relations avec les entités réglementées
Passons maintenant à la quatrième leçon : reconnaître l’importance de promouvoir des relations d’affaires solides avec les entités réglementées. Notre expérience nous a appris que la collaboration et la capacité d’avoir un dialogue ouvert sont essentielles pour obtenir de meilleurs résultats. Nous travaillons avec les institutions financières pour construire et maintenir un cadre solide de protection des consommateurs.
Une pratique clé que nous avons adoptée au fil du temps consiste à avoir des responsables des relations avec la clientèle, qui s’occupent chacun d’un portefeuille donné d’institutions financières : ils traitent leurs demandes, travaillent en étroite collaboration avec chaque institution pour déceler et corriger les problèmes, clarifient leurs obligations réglementaires, et ainsi de suite.
Dans les premières années de notre agence, nous n’affections pas de responsable à un portefeuille en particulier, et nous nous sommes vite rendu compte que ce n’était pas la façon la plus productive d’entretenir des relations ou de promouvoir la conformité. Cela a souvent abouti à des malentendus, à des désaccords ou à des différences de point de vue qui n’étaient pas conciliées.
Le fait d’avoir des responsables des relations avec la clientèle a été bénéfique pour les deux parties. Cela a permis d’établir un dialogue plus fructueux, de réduire l’incertitude et de favoriser une plus grande collaboration dans la résolution des problèmes. Cela a permis d’accroître le niveau de conformité de manière efficace et constructive.
Aujourd’hui, dans l’exercice de la surveillance d’une gamme de questions de conformité dans le secteur financier sous réglementation fédérale, notre agence bénéficie généralement d’une grande coopération et d’une bonne réceptivité de la part des institutions financières.
Nous avons constaté qu’il était beaucoup plus satisfaisant pour les membres de notre personnel de collaborer pour trouver des solutions plutôt que pour chercher des failles.
Leçon no 5 – Faire participer tous les intervenants
Une autre approche que nous utilisons pour l’établissement de relations – et pas seulement avec les entités réglementées, mais aussi avec l’ensemble de nos intervenants communautaires – est de les faire participer activement à l’examen des sujets qui nous préoccupent et à la réalisation des initiatives prévues. Il s’agit là de la cinquième grande leçon que nous avons retenue au fil des ans : faire participer les intervenants de manière constructive dans son travail.
Une telle approche est avantageuse, tant à court terme pour les besoins actuels de l’Agence qu’à long terme pour les projets et les activités durables.
À titre d’exemple, nous avons constaté que les consultations officielles auprès de l’industrie étaient extrêmement précieuses dans l’élaboration de directives pour les entités que nous réglementons. Nous voulons d’abord connaître l’opinion de l’industrie pour nous assurer que nos documents sur la conformité sont pratiques et efficaces et qu’ils favorisent l’acceptation et l’appui des entreprises.
De l’autre côté, les acteurs de l’industrie – y compris les entités réglementées, les associations de l’industrie et d’autres ministères – se sentent concernés par les importantes questions liées à la conformité qui peuvent avoir une grande incidence sur leurs activités.
Les processus de consultation officiels augmentent aussi leur compréhension du rôle et du travail de notre agence. Et ils créent un sentiment de transparence et de prévisibilité du point de vue de l’organisme de réglementation.
Récemment, le gouvernement du Canada a lancé des consultations publiques à travers le pays pour inviter les intervenants à formuler des observations sur l’élaboration d’un nouveau code exhaustif pour les consommateurs de produits et services financiers. Des Canadiens de tous les horizons ont participé et ont fait valoir leur opinion sur un éventail de questions – des façons dont le code pourrait les aider à prendre des décisions financières plus éclairées aux outils supplémentaires dont notre agence pourrait avoir besoin pour mener efficacement ses activités de surveillance.
Cette participation nous permet de rester en phase avec les consommateurs, de demeurer attentifs à leurs besoins changeants, et en fin de compte, nous aide à mieux les servir et à mieux les protéger.
Leçon no 6 – Faire entendre sa voix dans le processus décisionnel
Sixième leçon : bien que nous ne soyons pas tous des décideurs, nous pouvons – et nous devons – en tant qu’organismes de surveillance, apporter une précieuse contribution à l’environnement décisionnel. Comme nous sommes aux premières lignes de la protection des consommateurs, nous sommes bien outillés pour alimenter le dialogue sur les politiques.
Lors de sa création, notre agence était loin d’être aussi investie dans le processus décisionnel du gouvernement qu’elle aurait peut-être dû l’être.
Les choses sont différentes aujourd’hui. En effet, nous participons davantage aux discussions sur les politiques touchant les questions de consommation dans le secteur financier. Nous avons acquis une crédibilité auprès des décideurs et des politiciens, grâce à notre contribution précieuse au fil des ans.
Leçon no 7 – Donner aux consommateurs les outils nécessaires
La septième et dernière leçon concerne notre rôle d’éducation des consommateurs : être une ressource utile, accessible et objective pour les consommateurs.
Depuis sa création en 2001, l’ACFC est à l’avant-garde pour ce qui est d’aider les Canadiens à accroître leur savoir-faire – en ce qui a trait non seulement aux questions financières, mais aussi à leurs droits et responsabilités. À mon avis, la clé est de donner aux consommateurs les outils nécessaires. L’éducation favorise l’autoprotection. La littératie financière est le grand catalyseur qui permet aux gens d’améliorer leur sécurité et leur bien-être financiers.
Dans ce rôle aussi, notre agence a évolué au fil du temps. Au départ, nous voulions être des « concepteurs de contenu » et nous avons créé de nombreuses ressources pour aider les Canadiens à s’orienter dans le marché financier. Sur cette base, nous sommes ensuite devenus des « promoteurs de contenu », en menant des activités de diffusion dans la communauté pour promouvoir tant la valeur de l’éducation financière que le travail de beaucoup d’autres organisations dans le domaine de la littératie financière.
L’ACFC a utilisé un autre moyen essentiel pour éduquer les Canadiens en matière financière : elle a encouragé les institutions financières à utiliser un langage clair et simple dans leurs documents d’information. Ben Bernanke, ancien président de la Réserve fédérale des États-Unis, a dit un jour : « La capacité de tous les consommateurs, y compris les mieux informés, de faire de bons choix parmi les produits financiers offerts est renforcée par des communications claires et bien structurées ».
Il est du devoir des institutions financières de fournir aux consommateurs des renseignements de qualité qu’ils sont en mesure de comprendre. Trop souvent, les gens demeurent perplexes face aux questions d’argent, car les documents et les formulaires de demande des institutions financières peuvent être beaucoup trop complexes et difficiles à interpréter ― une tâche écrasante pour les consommateurs. C’est une plainte que les Canadiens ont formulée de façon répétée au fil des ans. Et c’est un obstacle de taille à une littératie financière accrue.
Mais nous ne devons pas négliger le fait que les consommateurs ont eux aussi des responsabilités. C’est là un autre message que nous avons cherché à faire passer. Les consommateurs ne peuvent pas rester passifs. Ils doivent solliciter des conseils, comparer les produits et comprendre les accords auxquels ils consentent. Et surtout, ils doivent pouvoir reconnaître quand leurs droits ne sont pas respectés et savoir comment exercer ces droits et déposer une plainte. En fin de compte, tout repose sur l’importance d’avoir un bon niveau de littératie financière.
Une exploration qui se poursuit
Si un grand thème devait se dégager de ma rétrospective d’aujourd’hui, c’est que la surveillance devrait être considérée comme une exploration en cours – une œuvre toujours inachevée. À mesure que l’industrie, la technologie et les besoins des consommateurs changent, le rôle et les approches des organismes de réglementation doivent changer aussi.
À l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, nous avons fait des progrès considérables dans l’accomplissement de nos responsabilités de protection et d’éducation des consommateurs, ce qui a profité à tous les Canadiens. Il nous a fallu du temps pour établir nos repères et mieux définir le rôle de l’Agence en tant qu’organisme de réglementation des pratiques du marché. Nous avons misé sur nos réussites; nous avons appris de nos ratés et nous nous sommes lancé le défi d’être un organisme pertinent pour les consommateurs et pour les entités que nous réglementons.
J’espère que notre expérience au Canada, telle que je l’ai abordée aujourd’hui, aura donné matière à réflexion : des idées novatrices, de nouvelles perspectives et même une validation des approches que vous avez envisagées ou qui sont en cours d’examen.
L’économiste français Jean Tirole, qui a remporté le prix Nobel d’économie de cette année, a affirmé un jour qu’il ne s’agissait pas de préconiser « forcément plus ou moins d’État, mais plutôt une meilleure intervention étatique ».
Même si l’environnement inhérent à nos pays respectifs est différent, nous sommes tous motivés par l’objectif prioritaire qui consiste à améliorer les résultats de notre travail. Les grands thèmes que j’ai abordés ici sont, selon moi, des principes directeurs solides pour une protection forte, efficace et adaptée des consommateurs, peu importe les variables avec lesquelles un organisme de réglementation doit composer dans un pays donné.
En terminant, laissez-moi vous présenter une courte vidéo qui a été conçue récemment par notre agence...
Merci.
