ARCHIVÉE - Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada Rapport d’évaluation de l’implémentation

III. Constats

Cette section traite des cinq questions d’évaluation.

A. Pertinence

Q1 : Dans quelle mesure il y a t’il un besoin continu d’impliquer le gouvernement fédéral dans la lutte contre le VIH/sida au Canada?

En 2004, l’Initiative fédérale est née de la Stratégie canadienne sur le VIH/sida (SCVS). Elle s’inspirait des observations empiriques issues de recherches et d’études de surveillance, d’évaluations des besoins de la population (personnes incarcérées dans des établissements fédéraux et membres de collectivités des Premières nations, Inuits et Métis), de sondages d’opinion publique et d’avis des parties concernées.

Le nouveau but pour le gouvernement fédéral dans la période de 2004 à 2008 a été d’organiser, d’harmoniser et de diriger les mesures et les ressources fédérales en partenariat avec d’autres intervenants afin de réaliser les cinq objectifs de l’Initiative fédérale. Un autre changement a été de modifier l’approche face à l’épidémie, c’est-à-dire que plutôt que de mettre en place des projets et politiques pour faire face au VIH/Sida, on cherche à développer des connaissances scientifiques pour mieux comprendre la maladie et concevoir des interventions plus efficaces.

Mises à jour sur l’épidémiologie du VIH/sida et résultats de recherche récents

Trois ans après le lancement de l’Initiative fédérale, les études épidémiologiques et les résultats d’activités de surveillance et de recherche ne montrent pas de changement significatif dans l’épidémie du VIH/sida.

Le VIH/sida demeure une priorité mondiale à cause des taux toujours élevés de transmission de l’infection, de la capacité d’adaptation du rétrovirus, de l’absence de vaccin préventif efficace, de l’absence d’une cure, du coût économique pour la société et de ses répercussions sur des populations clés.

Plus de Canadiens vivent aujourd’hui avec le VIH – un nombre estimé à 58 000 à la fin de 2005 comparativement à 50 000 à la fin de 2002. L’ASPC a estimé qu’il y a eu 2 300 à 4 500 nouvelles infections par le VIH en 2005 comparativement à 2 100 à 4 000 en 2002 (D. Boulos, 2005). En 2005, l’ASPC a estimé qu’environ 27 % de toutes les personnes vivant avec le VIH ne sont pas diagnostiquées et ne le connaissent pas leur état. Cela donne à penser qu’il faut accorder davantage d’attention à des interventions nationales visant à accroître la sensibilisation au risque de transmission du VIH et à améliorer l’accès au dépistage du VIH et son utilisation.

Des études récentes révèlent de nouvelles tendances au sein des populations vulnérables. Par exemple, les plus jeunes infectés qui utilisent des drogues sont moins susceptibles d’utiliser la thérapie rétrovirale (M. Rush et coll.). De plus, l’ostracisme lié au VIH continue de le distinguer de la plupart des autres maladies au Canada ou à l’étranger. Des études d’opinion publique menées par l’ASPC et Santé Canada (Ekos Research Associates, Inc- Sondage de suivi sur les attitudes touchant le VIH/sida) en 2003 et 2006 fournissent des preuves que l’intolérance et l’ostracisme sont toujours associés au VIH/sida. Pour modifier les perceptions sociales et les comportements, il faut des mécanismes efficaces pour diffuser de l’information par le truchement d’interventions de marketing social et de campagnes de sensibilisation.

Pertinence du rôle des partenaires de l’Initiative fédérale dans la lutte contre le VIH/sida au Canada et à l’étranger

Les rôles que chaque partenaire joue au sein de l’Initiative fédérale sont pluridimensionnels. Les partenaires contribuent aux activités suivantes :

• empêcher les Canadiens d’être exposés au virus dans un environnement changeant;
• promouvoir un comportement sain;
• améliorer la qualité de vie des personnes vivant avec le VIH;
• fournir des services de santé à des populations particulières;
• accroître les connaissances pour améliorer l’accès à des traitements, à des interventions et à des pratiques saines;
• s’acquitter de certains engagements envers la communauté internationale.

Un examen des activités des partenaires fédéraux a confirmé qu’elles demeurent pertinentes au rôle fédéral. L’encadré III-1 illustre la corrélation étroite entre les résultats à long terme de l’Initiative fédérale et les buts et mandats des quatre ministères et agences partenaires.

Même si les constats confirment que le rôle du gouvernement du Canada dans la lutte contre le VIH/sida au Canada demeure pertinent, néanmoins les modifications récentes des priorités du gouvernement auront une incidence sur l’Initiative fédérale. Par exemple, la création de l’Agence de la santé publique du Canada (2004) et le nouvel accent sur la santé publique au sein de Service correctionnel (2007) donnent à penser qu’il serait utile d’examiner les fonctions de ces partenaires sous l’angle de la santé publique afin d’harmoniser leurs approches à l’égard du VIH/sida avec leur nouveau rôle en santé publique.

Conclusion

Le VIH est un problème de santé publique d’intérêt national. L’exposition au VIH peut être évitée et pourtant, le nombre de Canadiens infectés ne cesse d’augmenter. Aussi, la pertinence de l’Initiative fédérale découle de la nécessité d’un effort concerté à l’échelon national qui empêche les Canadiens de contracter le VIH. Ainsi, l’Initiative fédérale a pour rôle de lancer des activités de marketing social; d’élaborer des politiques fondées sur des données probantes; de recenser les pratiques exemplaires; de  mener des études d’épidémiologie, de surveillance et de laboratoire; de financer la recherche et d’établir les interventions adaptées aux populations cibles.

L’Initiative fédérale devra pouvoir s’adapter sans cesse à l’évolution des tendances épidémiologiques et aux pressions politiques et environnementales. La présente évaluation a recueilli des preuves suffisantes pour confirmer le besoin continu de la participation du gouvernement fédéral à la lutte contre le VIH/sida au Canada.

Encadré III-1 – Résultats à long terme de l’Initiative fédérale et responsabilités des partenaires

Résultats à long terme de l’Initiative fédérale

1. Prévenir les infections et leur transmission
2. Ralentir la progression de la maladie et améliorer la qualité de vie
3. Contribuer aux efforts mondiaux en vue de réduire la propagation du VIH/sida et d’atténuer les répercussions de la maladie
4. Atténuer les répercussions sociales et économiques du VIH/sida pour les Canadiens

L’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) est responsable de promouvoir et de protéger la santé des Canadiens par le leadership, le partenariat, l’innovation et l’intervention en santé publique.

Le Centre de la lutte contre les maladies transmissibles et les infections (CLMTI/ASPC) est responsable de réduire la transmission des maladies infectieuses, comme le VIH/sida et d’améliorer l’état de santé des personnes infectées. Les bureaux régionaux de l’ASPC sont responsables d’exécuter le mandat de l’Agence par des activités comme l’exécution de programmes, la recherche et le développement de connaissances, l’analyse et l’élaboration de politiques, le renforcement des capacités communautaires et l’éducation publique et professionnelle. Les bureaux régionaux de l’ASPC administrent le Programme d’action communautaire sur le sida (PACS).

Santé Canada a pour but de classer les Canadiens parmi les populations les plus en santé au monde. La Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits (DGSPNI) de Santé Canada travaille en étroite collaboration avec les Premières nations dans les réserves et certaines collectivités inuites afin d’améliorer leur état de santé, d’assurer la disponibilité de services de santé de qualité et l’accès à ces services, et de soutenir une prise en charge accrue du système de santé par les Premières nations dans les réserves et certaines collectivités inuites.

La Direction des affaires internationales du Ministère met en oeuvre, coordonne et assure un suivi des politiques, des stratégies et des projets du Ministère dans le domaine international. Elle conseille le Ministère sur son approche stratégique en matière d’affaires internationales, elle fait en sorte que les activités internationales du Ministère soient conformes à ses politiques et à celles de l’administration fédérale et s’assurer de la participation du Ministère aux conférences internationales.

Le Service correctionnel du Canada (CSC), en tant que composante du système de justice pénale et dans la reconnaissance de la primauté du droit, contribue à la sécurité publique en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant sur eux un contrôle raisonnable, sûr, sécuritaire et humain. Le SCC offre des services de santé, notamment des services de prévention, de soins et de traitements en matière de VIH/sida, aux contrevenants condamnés à une peine d’emprisonnement de deux ans ou plus. Il offre aux détenus le dépistage du VIH, des conseils sur les résultats des tests, de l’éducation sur la réduction des risques et un traitement médical aux détenus infectés par le VIH.

Les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) ont été créés en 2000 pour exceller, selon les normes internationales reconnues de l’excellence scientifique, dans la création de nouvelles connaissances et leur application en vue d’améliorer la santé de la population canadienne, d’offrir de meilleurs produits et services de santé et de renforcer le système de santé du Canada.

B. Conception et exécution

Le CGRR fait état des changements ci-dessous qui distinguent l’Initiative fédérale de son prédécesseur :

• huit priorités (voir l’encadré I-1);
• une approche axée sur des populations cibles;
• de l’argent neuf, affecté de façon graduelle sur cinq ans;
• l’implémentation de mécanismes de soutien et de coordination de l’Initiative fédérale : structure de gouvernance et système de mesure et de gestion du rendement.

Q2 : Le financement prévu selon le domaine d’action permet-t-il d’aborder les priorités et les populations ciblées.

Affectation et répartition du financement selon le domaine d’action

Les affectations financières sont réparties entre les cinq domaines d’action de l’Initiative fédérale. L’encadré III-2 – Financement de l’Initiative fédérale selon les domaines d’action, illustre les affectations relatives en 2005.

L’annexe I-2 résume la nature des 13 programmes et des trois volets de gouvernance de l’Initiative fédérale, la répartition des fonds entre les ministères et agences participants et les liens avec les cinq domaines d’action.   Au cours des trois premières années, 118,6 millions de dollars ont été dépensés du budget total de 157.6 millions pour poursuivre et améliorer l’exécution des activités établies par la SCVS. Aussi, 39 millions de dollars ont été investis dans l’exécution de nouvelles activités et orientations stratégiques.

L’annexe I-4 – Affectations de l’Initiative fédérale selon les domaines d’action – montre que les fonds des exercices 2004 à 2007 ont été affectés et dépensés en totalité. Les dépenses réelles selon les domaines d’action ne sont pas disponibles parce que les codes de suivi n’ont pas été mis en oeuvre. Un système de suivi financier perfectionné est mis en oeuvre au cours de l’exercice 2008 pour corriger ce problème. L’ASPC, SC, les IRSC et SCC utilisent les gabarits de collecte de données financières sur l’Initiative fédérale, créés par les Services financiers de l’ASPC, ce qui fournira des détails financiers homogènes aux fins de rédaction de rapports futurs.

Affectation et répartition des fonds selon les priorités

Deux principales stratégies sous-tendent le modèle d’exécution de l’Initiative fédérale : les activités exécutées directement par le gouvernement fédéral et les activités exécutées indirectement. Voici un aperçu de l’analyse fournie dans les annexes I-2 et I-3.

Les activités exécutées indirectement sont menées à bien au moyen de programmes de subventions et de contributions. Le gouvernement fédéral a pour rôle de financer des organismes ou des chercheurs nationaux ou locaux (principalement par l’intermédiaire d’établissements d’enseignement) pour exécuter des activités se rapportant aux priorités de l’Initiative fédérale. Les programmes dans cette catégorie sont les suivants :

• subventions et contributions nationales (Division du VIH/sida – ASPC);
• subventions et contributions régionales (PACS – Régions de l’ASPC);
• subventions et bourses de recherche financées par les IRSC;
• et une petite partie des programmes de santé dans les réserves des Premières nations et les collectivités inuites et les subventions de collaboration internationales sur le VIH/sida relevant tous deux de SC.

L’encadré III-3 – Programmes de subventions et de contributions de l’Initiative fédérale – montre que les investissements de l’Initiative fédérale destinés exclusivement aux subventions et aux contributions ont augmenté d’environ 40 % de 2003 à 2006. En 2006, 62 % (39 millions de dollars) du budget de l’Initiative fédérale étaient investis dans des programmes de S et C. L’investissement des IRSC dans la recherche a augmenté de 10 à 15,7 millions de dollars (60 %). Les fonds destinés aux subventions et contributions régionales de l’ASPC, gérés par le PACS, ont augmenté de 42 %, passant de 7,4 à 10,5 millions de dollars. Les fonds des subventions et contributions nationales de l’ASPC, gérés par la Division du VIH/sida, ont augmenté de 11 %, passant de 9,8 à 10,9 millions de dollars. Ces fonds ont tous été affectés au cours de la période à l’étude.

Cette évaluation confirme que les fonds ont été affectés aux activités comme prévu et que l’Initiative fédérale a consolidé et maintenu ses investissements indirects.

Encadré III-3 

Les activités exécutées directement

Les activités suivantes ont été exécutées directement par le financement des opérations et de la gestion

• Surveillance et évaluation des risques à l’échelon national (Division de la surveillance et de l’évaluation des risques – ASPC)
• Programmes de services de santé visant le VIH et les ITS pour des populations particulières (services de santé pour les Premières nations, les Inuits et les Métis – SC et personnes incarcérées dans des établissements fédéraux – SCC)
• Services de référence sur le VIH dans les laboratoires nationaux et études de résistance sur des souches du VIH (ASPC)
• Lignes directrices nationales sur le VIH et les ITS (Division du VIH/sida, infections acquises dans la collectivité – ITS – ASPC)
• Activités internationales et transfert de connaissances sur la scène internationale (Direction des affaires internationales – SC et Division de la surveillance et de l’évaluation des risques et laboratoires nationaux sur le VIH – ASPC)
• Plans fondés sur des données probantes concernant la situation dans des populations particulières, programmes de sensibilisation et de marketing social, soutien destiné à des organes coordonnateurs et consultatifs et rédaction de rapports et évaluation (Division du VIH/sida – ASPC)

Encadré III-4

Les services d’évaluation ministériels de Santé Canada ont appuyé les activités d’évaluation. (Cette fonction a été transférée à la fonction d’évaluation ministérielle de l’ASPC en 2007.) Le bureau du directeur général du Centre de prévention et de contrôle des maladies infectieuses a facilité les communications à l’égard des rapports obligatoires de l’Initiative fédérale.

L’encadré III-4 révèle les points saillants suivants :

1. À l’exception de deux petites enveloppes budgétaires destinées au soutien des rapports obligatoires et des évaluations ministérielles, les crédits de tous les programmes ont été majorés. Le budget destiné aux services de santé pour les Premières nations et les Inuits a augmenté de 0,2 à 1,2 million de dollars par an et le budget destiné aux services de santé pour les personnes détenues dans des prisons fédérales a augmenté de 0,6 à 2,4 millions de dollars par an. Les deux programmes ont obtenu des hausses considérables en 2004 et 2005.
2. Le budget affecté aux activités de collaboration internationales a augmenté de 0,3 à 0,8 millions de dollars par an. Ce programme était responsable de coordonner la participation du gouvernement fédéral au Congrès international sur le sida tenu à Toronto en 2006, d’organiser un dialogue international sur les politiques à l’égard du VIH et les prisons, de créer de nouvelles alliances régionales, d’influencer les politiques internationales par l’intermédiaire du conseil des Nations Unis, des commissions et de l’UNGASS ‘United Nations General Assembly Special Session’ sur le VIH et le sida et de renforcer la cohérence des activités de collaboration internationales du gouvernement fédéral sur le VIH/sida.
3. La Division du VIH/sida a augmenté d’environ 80 %, passant de 4,4 à 7,9 millions de dollars. Ce centre de responsabilité couvre la gouvernance et la responsabilisation ainsi que le soutien des organes de coordination et des organes de consultations (Conseil national autochtone sur le VH/Sida, Comité champion Au premier plan) les communications, l’élaboration des politiques et des programmes et les campagnes de marketing social. Les priorités relatives aux fonds affectés aux activités de gouvernance et de responsabilisation ont changé d’une année à l’autre à mesure que l’initiative fédérale a évolué. En 2004, la priorité était axée sur la coordination et l’harmonisation des programmes fédéraux. En 2005, la priorité était accordée à l’amélioration de l’efficacité de la gestion horizontale et en 2006, l’accent était mis sur l’exécution du processus d’évaluation. Le Programme des communications et du marketing social est aussi inclus dans ce CR.
4. L’enveloppe budgétaire du Programme national de surveillance et d’évaluation des risques a augmenté d’environ 78 %, de 2,3 à 4,1 millions de dollars par an. Les fonds additionnels ont servi à élaborer et à mettre en oeuvre des outils de surveillance de deuxième génération qui permettent d’effectuer des analyses multifactorielles qui mettent en corrélation des comportements et des données socioéconomiques et épidémiologiques. Ce programme travaille en étroite collaboration avec la Division des infections acquises dans la collectivité (DIAC), dont les travaux sur les ITS sont financés par l’Initiative fédérale. La DIAC a bénéficié d’une majoration de 43 % de son budget, qui est passé de 0,7 à 1 million de dollars par an. Le financement des deux programmes corrélait aux activités prévues en 2005.
5. Le budget des laboratoires nationaux du VIH a augmenté d’environ 30 % passant de 2,4 à 3,1 millions de dollars par an. Les laboratoires offrent des services de haute technologie et un savoir-faire spécialisé aux laboratoires provinciaux et territoriaux du VIH. L’objectif est de renforcer et d’assurer la précision du dépistage du VIH et de servir de centre de référence national sur le VIH en fournissant des directives normalisées sur les services de laboratoire.

L’étude confirme que les nouveaux crédits et le financement continu ont été affectés aux priorités de l’Initiative fédérale.

Populations cibles

Les huit populations cibles de l’Initiative fédérale ont été jointes par des activités directes et indirectes. Les programmes qui travaillent auprès des personnes détenues dans des prisons fédérales et ceux qui travaillent auprès des Premières nations et des Inuits joignent directement leurs populations cibles. Les programmes qui travaillent sur des campagnes de sensibilisation joignent non seulement la population cible mais ils influencent aussi la population générale au moyen d’affiches, de conférences et de matériel éducatif. Les renseignements recueillis au moyen de l’Outil de cueillette de données de projets (OCDP) sur les SCC de l’ASPC, qui collecte des renseignements sur les extrants et les résultats communs dans l’ensemble des programmes, confirment la portée des programmes nationaux et régionaux de l’ASPC.

Les programmes de recherche et de surveillance sont considérés comme des activités indirectes en ce sens qu’ils utilisent des données de recherche pour déterminer les besoins, les pratiques exemplaires, les modèles et les approches.

L’encadré III-5 -Sommaire des populations jointes par l’initiative résume les différents moyens par lesquels les programmes joignent les populations.

Il a été difficile de mesurer l’effet sur les populations cibles. Le manque d’homogénéité des rapports sur les programmes a été un problème et de plus, par exemple une personne peut faire partie de plusieurs populations différentes à la fois. La mesure du nombre total de personnes touchées (dénominateur) est actuellement un problème méthodologique qui se répercutera sur l’évaluation.

Des systèmes de mesure du rendement sont en voie d’adaptation mais l’absence de données de base permettant de comparer les progrès a nui à la capacité de mesurer les effets des programmes.

Annexe I-7 – Sommaire de la conception selon les domaines d’action (colonne : « population ») fait le lien entre les renseignements collectés dans le cadre de la présente évaluation auprès des différents programmes et l’encadré III-5.

Conclusions

La présente évaluation a révélé une étroite corrélation entre les priorités, les plans, les enveloppes financières et les dépenses. La plupart des programmes ont bénéficié de majorations de leur budget. Les affectations aux Rnterventions de première ligne et aux programmes de recherche (SCC) ont augmenté de 40 % de 2003 à 2007. En 2006-2007, les programmes de SCC ont reçu en tout 39 millions, soit 62 %, du budget de l’Initiative fédérale.

L’Initiative fédérale a aussi financé des activités exécutées directement par des partenaires fédéraux. Ces derniers ont investi les fonds dans les activités prévues, mais les faiblesses en matière de rédaction de rapports financiers sur les activités financées ont limité la capacité de faire le lien entre les dépenses et les principaux extrants. Le budget est affecté aux différents domaines d’action. Dans les cas où un codage financier a été mis au point pour déclarer les dépenses, ces codes n’ont pas été mis en oeuvre convenablement. L’élaboration de pratiques normalisées visant à améliorer la qualité des rapports financiers, notamment des procédures normalisées de codage, de rapport et de mesure, permettra de faire le lien entre les dépenses et les extrants clés.

Les programmes respectent bien l’approche axée sur les populations particulières. Toutefois, il demeure difficile de mesurer le profil de la population. Cette approche devra être perfectionnée afin de mieux suivre les progrès à l’égard de la satisfaction des besoins de la population cible.

L’évaluation a révélé que le financement prévu de l’Initiative fédérale selon le domaine d’action était harmonisée avec les priorités établies dans les affectations budgétaires pour 2004 à 2007. La stratégie globale d’exécution de l’Initiative fédérale a pris en compte les populations cibles.

 

Q3 : Dans quelle mesure les partenaires de l’Initiative fédérale ont-ils implanté de nouvelles activités?

Pour répondre à cette question, l’approche utilisée était d’examiner les domaines d’action et les activités décrites dans les documents des programmes de l’Initiative fédérale et les RPP. L’annexe I-3 « État de l’implémentation des nouveaux investissements de l’Initiative fédérale » décrit chaque activité, les analyses réalisées et le degré d’implémentation (mesuré à partir de l’échelle décrite à la page 13, soit implémentation intégrale, implémentation avancée, implémentation cours ou non implémentation).

L’encadré suivant est le résumé des constats.

Il a été constaté que les extrants des programmes de recherche et de surveillance étaient compatibles avec les buts de l’Initiative fédérale. Les nouvelles activités ont été implantées comme prévu, en partie parce que les fonds de l’Initiative fédérale ont permis d’exécuter les plans qui étaient à une étape de développement avancée de développement avant l’affectation de l’argent neuf.

 

La plupart des programmes communautaires sont à un stade avancé d’implémentation. Les programmes communautaires sont exécutés grâce à des subventions et des contributions (SCC) et ils fonctionnent sur un cycle pluriannuel. Il faut de trois à cinq ans pour changer les orientations de programme. Le PACS de l’ASPC et les subventions et contributions nationales ont harmonisé tous leurs programmes avec l’Initiative fédérale en 2007. L’encadré III-6 illustre le cycle pluriannuel et la mise en oeuvre sur trois ans.

En 2005-2006, l’ASPC a investi 21 millions de dollars par l’octroi de SCC à des organismes communautaires afin de soutenir la prévention du VIH/sida et de l’amélioration de l’accès au diagnostic, aux soins, aux traitements et au soutien pour les personnes touchées. Les projets financés aux échelons national (52) et régionaux (148) étaient destinés à améliorer les connaissances et la sensibilisation à l’épidémie et à renforcer les capacités des collectivités et des services de santé publique quant à l’épidémie.

 

Le Congrès international sur le sida à Toronto a été mis en oeuvre intégralement et les extrants clés ont été fournis. Ce projet jouissant d’une grande visibilité, doté de plans structurés, d’un cycle de vie court et bénéficiant de l’appui de la haute direction et de ressources humaines dédiées était un exemple d’une activité à laquelle des ressources suffisantes ont été affectées pour assurer son succès.

Les programmes de subventions et contributions nationales et régionales de l’ASPC ont utilisé l’Outil de cueillette de données de projets (OCDP) normalisé de l’ASPC pour collecter des données sur le rendement des programmes. Le PACS a ajouté à l’outil des questions précises pour collecter des renseignements sur les résultats des projets.

Une étude préliminaire des renseignements sur le rendement (PMF Inventory, 2006) a révélé que l’Initiative fédérale a élaboré plus de 200 indicateurs de programme pour donner suite aux différentes exigences relatives à la rédaction de rapports. L’étude a recommandé de réviser et de mettre à jour le CGRR afin d’harmoniser les objectifs des programmes avec les principaux extrants et résultats du modèle logique de l’Initiative fédérale et de confirmer les indicateurs de base qui satisferont aux besoins futurs en matière de rapport et d’évaluation.

Le modèle logique théorique a été partiellement implanté. Les activités ont été alignées sur les domaines d’action, mais il faut recenser et décrire intégralement les extrants clés en fonction des domaines d’action. La validation des sources de données, les échéanciers applicables à la collecte de données et un plan de mise en oeuvre de la mesure du rendement sont des lacunes importantes.    

Le volet de la collaboration internationale comporte des activités bien définies. Un rapport de la DAI décrivait ses activités ainsi que ses principaux extrants et résultats. Comme les affectations budgétaires sont communes à d’autres CR, il n’y a pas de corrélation entre celles-ci et les principaux extrants dans ce domaine d’action.

Des gestionnaires de l’Initiative fédérale ont fait état des forces des programmes et ont identifié les faiblesses à travers les cinq domaines d’action. Les forces comprennent une grande coopération entre les partenaires fédéraux et le succès des activités fondées sur des interventions éprouvées en matière de santé publique. Les faiblesses recensées comprennent la pénurie de ressources humaines.

Les programmes qui ont éprouvé des difficultés pour l’implémentation possédaient des plans et des activités bien définis, mais leurs difficultés étaient davantage attribuables à la lourdeur des mécanismes de recrutement de ressources humaines spécialisées et au degré élevé de mobilité de ces ressources. La fonction publique doit rivaliser pour recruter des ressources spécialisées, tel que le personnel infirmier, les médecins et les analystes et cette concurrence a entravé l’exécution d’activités dans les délais établis, en particulier au sein de la DGSPNI et de SCC où des professionnels de la santé exécutent les programmes de l’Initiative fédérale.

Conclusions

La plupart des nouvelles activités sont bien établies. Les extrants des activités de surveillance et de recherche sont plus faciles à distinguer et à mesurer que les extrants des activités communautaires. Les outils de mesure des résultats des programmes et des projets n’ont pas encore été implantés ce qui limite la capacité de parler de résultats. Le défi est exacerbé par la complexité de la gestion d’initiatives horizontales dans le contexte du gouvernement fédéral. Les quatre partenaires doivent relever le défi de mettre au point un système commun de gestion, de contrôle et de rédaction des rapports obligatoires dans un contexte où chaque partenaire doit aussi être comptable envers un système de gestion et de contrôle vertical (ministériel). La mise au point d’un seul système de gestion et de rédaction de rapports est une priorité. Ce système renforcera la gouvernance et la reddition de comptes et contribuera à la mise en place des principaux éléments de l’évaluation formative.

Les programmes ne décrivent pas tous de façon comparable les extrants principaux (annexe I-7 « Sommaire de la conception selon les domaines d’action ») de l’Initiative fédérale. Les mécanismes visant à développer une compréhension commune et à renforcer la capacité de planifier en fonction d’objectifs quantifiables améliorera les processus de rapports verticaux et horizontaux.

En chargeant les CCR de s’occuper en priorité de donner suite aux recommandations de l’étude sur le CMR (2006), on renforcera les capacités en matière de mesure du rendement et on permettra l’implémentation intégrale du modèle logique.

Q4 : Dans quelle mesure la gouvernance et la stratégie de mesure du rendement sont-elles implantées?

Importance de la bonne gouvernance

La gouvernance est définie comme les interactions entre les structures, les processus et les traditions qui déterminent la façon dont le pouvoir et les responsabilités sont exercés, les décisions sont prises et les citoyens ou d’autres intervenants ont leur mot à dire (J. Graham, 2003).

La gouvernance est l’attente que les conditions essentielles (cohérence interne, discipline organisationnelle et harmonisation avec les résultats) sont en place pour assurer une orientation stratégique efficace et un soutien au ministre et au Parlement ainsi que la livraison des résultats. Humphries (2003) compare la mise en place d’une bonne gouvernance d’une organisation à la construction d’une maison – si une partie est mal construite ou si vous construisez hors séquence, les résultats seront inefficaces, dangereux et probablement inutilisables. Le rapport 2005 du Bureau du vérificateur général (BVG), La gestion des initiatives horizontales, mentionne que les problèmes de gouvernance sont cruciaux. Le rendement pour la société des ressources consacrées à des programmes horizontaux est fonction de l’efficacité de la gouvernance et des processus décisionnels mis en place. L’annexe I-5 – Résultats de l’étude sur le Cadre de gestion du rendement et l’annexe I-6 – Résultats de l’évaluation de la gouvernance – renferment les principaux constatas sur l’implémentation de la gouvernance.

Organe directeur

L’Initiative fédérale comporte un cadre de gestion centralisé. L’ASPC assume la responsabilité globale de la coordination, de la mise en oeuvre et de l’établissement des rapports des programmes. Les quatre ministères et agences participants sont individuellement comptables de la prise de décisions et de l’exécution de leurs programmes respectifs. La gouvernance de l’Initiative fédérale est dispersée parmi les 11 CR qui exécutent 16 catégories d’activités.

Le CCR a été formé en mars 2006 en tant qu’organe directeur de l’Initiative fédérale à qui l’on a confié le rôle central de gérer l’Initiative fédérale. Chaque centre de responsabilité a désigné des gestionnaires pour siéger au CCR. L’élaboration et l’implémentation des programmes sont formées par les plans et priorités établis dans le CGRR. Le CCR a créé le GTR pour rassembler des renseignements et faire des recommandations à l’égard de la rédaction de rapports, de la surveillance et de l’évaluation.

L’évaluation des indicateurs de la gouvernance (voir l’annexe I-6) a révélé que le CCR utilise des pratiques exemplaires en matière d’initiatives horizontales parce que les décisions sont prises au moyen d’une représentation démocratique et d’une approche concertée. Le CCR a pour rôle de favoriser la cohérence des politiques et des programmes entre les ministères et agences participants et de maximiser l’utilisation des ressources disponibles. Toutefois, les constats révèlent que le CCR n’a pas encore atteint son plein potentiel. Le CCR devait se réunir trois fois par an. En 2006, le CCR s’est réuni deux fois et en 2007, une fois seulement. Les documents issus des réunions montrent un manque d’attention accordée aux objectifs communs, ce qui peut avoir nui aux possibilités d’examiner les défis et les risques et de modifier les plans, les stratégies et les échéanciers.

Le CCR pourrait être plus conscient des risques communs globaux inhérents à ses plans de gestion. Le Cadre de vérification axé sur les risques [CVAR 2004] énumère les obstacles possibles à la réussite de l’implémentation des programmes. Aucun rapport en bonne et due forme sur la gestion des risques n’a été soumis bien qu’on ait trouvé un gabarit de rapport sur les niveaux de risque, daté de novembre 2005. Sans communication efficace des risques, aucune mesure d’atténuation des risques ne peut être attendue de l’organe directeur de l’Initiative fédérale.

Les problèmes suivants surgi en 2007-2008 soulignent l’importance du rôle et des responsabilités du CCR :

• le financement de l’Initiative fédérale a été réduit de 84,4 à 72,6 millions de dollars, l’impact le plus important s’étant fait sentir sur les CR de l’ASPC;
• l’engagement de présenter un rapport annuel lors de la Journée mondiale du sida n’a pas été respecté depuis 2005;
• des intervenants non gouvernementaux (qu’on a désignés comme la clé du succès de l’Initiative fédérale) ont exprimé leurs préoccupations face au manque de renseignements opportuns sur l’état de l’Initiative fédérale.

La présente évaluation appuie les constatations sur la gouvernance formulées dans le rapport sur le CMR (2006) qui conclut que :

[TRADUCTION] ... comme le CMR est encore en voie d’élaboration, il règne une certaine confusion quant aux rôles et aux responsabilités à l’égard de l’établissement de rapports sur le rendement et que par ailleurs, l’information sur le rendement elle-même ne semble pas bien intégrée avec les processus décisionnels, peut-être une fois encore parce que le CMR est en voie d’élaboration.

implémentation du cadre et du système de gestion du rendement

L’implémentation des systèmes de mesure du rendement est plus avancée dans certains programmes que dans d’autres. Seuls 4 des 13 programmes ont mis au point un système de mesure du rendement systématique.

• Les programmes de S et C nationales et régionales de l’ASPC utilisent l’Outil de cueillette de données de projets (OCDP) pour surveiller les projets de S et C. L’OCDP a été mis à l’épreuve dans des projets pilotes régionaux et nationaux pour harmoniser les activités des projets sur le VIH/sida et les indicateurs de l’OCDP.
• Les IRSC ont harmonisé leurs activités de recherche avec les objectifs stratégiques de l’Agence. Les IRSC ont mis au point les indicateurs de rendement afin de documenter les extrants et les effets des recherches financées ainsi que le succès des programmes par rapport aux objectifs de l’Initiative fédérale. Les indicateurs n’ont pas été évalués dans le contexte des exigences de l’Initiative fédérale en matière de rédaction de rapports.
• La Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits a mis au point un cadre de mesure du rendement. Ce système collecte des renseignements auprès des régions et les envoie à leurs bureaux nationaux. Ces données n’étaient pas disponibles aux fins de la présente évaluation et le CMR n’a pas été évalué du point de vue des exigences de l’Initiative fédérale en matière de rédaction de rapports.

En général, les rapports sont produits au besoin et les programmes soumettent des descriptions des activités au lieu des données sur le rendement pour rendre compte des domaines d’action. Les données disponibles ne sont pas suffisantes pour prouver la cohérence du cadre. Le modèle logique théorique n’est pas mis en oeuvre au niveau opérationnel et les extrants et activités clés des programmes ne sont pas parfaitement harmonisés avec les extrants de l’Initiative fédérale. Tous les éléments sont présents, mais non dans la forme requise pour établir des liens entre les coûts et les extrants ou les résultats.

Cette faiblesse compromet tous les rapports, une constatation qui fait écho au rapport sur le CMR (2006) qui conclut qu’il faut améliorer les indicateurs et classer les cibles par priorité.

[TRADUCTION] Quant aux indicateurs, il reste beaucoup de travail à ce niveau pour réduire la redondance, simplifier les indicateurs et déterminer les quelques indicateurs essentiels. De plus, il faudrait entreprendre un examen plus approfondi des indicateurs afin d’améliorer la cohérence entre les indicateurs eux-mêmes, leur qualité et les rendre davantage axés sur les résultats ou révélateurs. Il faudrait inclure une lentille de la population. Il faut aussi aligner les indicateurs sur les programmes de S et C.

La présente évaluation a également révélé que toutes les exigences en matière de rapport sur le rendement ont été entièrement satisfaites. Les programmes ont rempli les gabarits, parfois sans définition normalisée ni ligne directrice expliquant la façon d’utiliser ces gabarits. La somme d’information accumulée avec le temps était énorme et l’effort pour compiler et analyser les données sera énorme.

Le rapport sur le CMR (2006) appuie également ces constatations.

[TRADUCTION] Dans la plupart des cas, la collecte de données aux fins de l’Initiative fédérale en est à ses débuts et elle n’est pas automatisée; d’autres travaux sont nécessaires pour simplifier les exigences en matière de rapport et officialiser les responsabilités. [...] Dans l’ensemble, les ressources affectées aux tâches relatives à la rédaction de rapports sur le rendement sont insuffisantes. [...] Quelques renseignements sont collectés sur tous les indicateurs auxquels une cible est associée; toutefois, la mesure dans laquelle un niveau de base pourrait ou devrait être établi pour ces indicateurs n’est pas claire. Un examen plus approfondi est nécessaire pour déterminer à quel point des renseignements de base sont nécessaires en général et à quel point ils sont disponibles.

Conclusions : Gouvernance et mesure du rendement

Le CCR a le potentiel d’être un excellent modèle de gouvernance d’une initiative horizontale. Dans l’ensemble, le CCR travaille de façon concertée et chaque CR prend des décisions qui concordent avec son propre domaine de responsabilité et son rôle. Le CCR devrait bénéficier de soutien additionnel pour renforcer son rôle en tant que responsable de la gouvernance de l’Initiative fédérale. Il serait utile de redéfinir les rôles des CR dans le contexte des responsabilités horizontales et verticales.

À titre de responsable du CCR, la Division du VIH/sida devra concentrer les efforts du CCR sur l’établissement de priorités communes et la promotion d’une meilleure harmonisation avec les exigences de l’Initiative fédérale. Les CR devront travailler en collaboration avec la Division du VIH/sida pour investir les efforts nécessaires pour faire avancer l’implémentation de l’Initiative fédérale.

Des défis pointent à l’horizon. Les processus de planification des CCR seront appelés à réagir à l’évolution des attentes en matière de politiques et aux réaffectations des fonds. La gestion horizontale nécessite une compréhension claire des structures organisationnelles. Un modèle logique qui définit l’ensemble des activités connexes et montre la chaîne de résultats qui lie les activités aux résultats à long terme constitue une base essentielle pour la mesure des résultats. Le modèle logique est une représentation graphique des liens entre les activités des programmes, les extrants immédiats et les résultats escomptés. Le modèle guide l’élaboration d’un système de mesure du rendement axé sur les résultats qui évalue efficacement le progrès de chaque élément de cette chaîne de résultats. La mise au point de systèmes de mesure du rendement est un processus complexe. Il faut plus de temps pour implanter des cadres d’initiatives horizontales que des cadres de programmes verticaux.

Les partenaires de l’Initiative fédérale devraient confirmer que les ressources nécessaires sont disponibles pour entreprendre l’implémentation des systèmes de mesure et de rapport du rendement. Un examen du modèle logique actuel et de l’harmonisation des indicateurs de programme est une priorité pour le CCR. La mobilisation des groupes de travail et des programmes de l’Initiative fédérale afin d’assurer l’implémentation du système de mesure et de rapport du rendement est une priorité pour garantir le succès.

Les mécanismes de gouvernance sont évalués au fur et à mesure de l’implémentation. Le CCR est une excellente structure, mais une structure décisionnelle sans lien avec des outils et des renseignements n’est pas efficace. Le CCR a besoin de l’appui d’un système de rédaction de rapports qui surveille efficacement l’exécution de l’Initiative fédérale. Une stratégie de gestion du rendement est en place mais elle a besoin de meilleurs outils et d’une stratégie d’implémentation pour faciliter la collecte et l’analyse des données et la rédaction de rapport.

C. Succès

La présente section couvre les deux dernières questions concernant les progrès accomplis vers la réalisation des résultats à court terme et les résultats inattendus.

Q5 résultats à cours terme?

Imprévus ont découlé de la mise en oeuvre de l’Initiative fédérale de lutte contre le VIH/sida au Canada?

Q5 Quels progrès ont été accomplis vers la réalisation des résultats à court terme?

Les données collectées aux fins de la présente étude fournissent des indications que les activités et les extrants des programmes s’inscrivant dans l’Initiative fédérale se situent dans les cinq domaines d’action du modèle logique et qu’il est possible d’en déduire des progrès. Par exemple (d’après les données fournies dans le RMR 2006-2007) :

Il est possible d’affirmer que l’accroissement des connaissances et de la sensibilisation a été accompli au moyen de ce qui suit :

• l’élaboration de rapports de surveillance nationaux (DSER);
• le financement de 299 subventions et bourses de recherche directement liées au VIH/sida et de 17 chaires de recherche du Canada dans le domaine du VIH/sida (IRSC);
• le soutien de projets communautaires, comme « GUYZ », qui accroît les connaissances et la sensibilisation à l’égard du VIH, de l’hépatite C (VHC) et des infections transmises sexuellement (ITS) chez les jeunes hommes gais (âgés de 19 à 29 ans) et les fournisseurs de services dans la région de St. John’s (PACS);
• le développement de normes de données pour les infections transmissibles sexuellement et par le sang afin d’améliorer la qualité et l’opportunité des données nationales (DIAC);
• le développement de M-Track pour mieux comprendre les comportements risqués en cause dans la co-infection du VIH avec l’hépatite virale ou des infections transmises sexuellement. À titre de système de surveillance de deuxième génération, M-Track va au-delà de la déclaration de la maladie pour essayer de comprendre l’évolution de l’épidémie et les comportements qui précèdent l’infection (DSER);

L’amélioration de la mobilisation et de l’harmonisation multisectorielles par :

• le soutien aux organes consultatifs et aux comités de coordination (Division du VIH/sida).

Le renforcement des capacités individuelles et organisationnelles, au moyen :

• de lignes directrices sur la planification de soin continu, qui assurent la prestation d’un soutien aux détenus à l’égard des soins et des traitements dont ils ont encore besoin pour les maladies infectieuses pendant qu’ils purgent la portion de leur peine où ils sont assujettis à une surveillance dans la collectivité (SCC);
• de lignes directrices sur les soins infirmiers pour le VIH/sida et l’hépatite C à l’intention du personnel infirmier qui travaille dans des réserves (DGSPNI);
• de mesures de soutien destinées à des organismes et des projets communautaires sur le sida. Par exemple, un projet a comporté l’embauche d’un jeune de la rue pour coordonner la production d’un guide alimentaire et d’un livre de recettes destinés aux jeunes de la rue qui vivent avec le VHC à Montréal, un virus qui partage des modes communs d’exposition avec le VIH. En plus d’assurer un leadership exemplaire, cette personne a encouragé plusieurs autres jeunes de la rue à participer au projet et certains d’entre eux ont pu se trouver plus tard un emploi. (PACS);
• du Programme d’assurance de la qualité des services de laboratoire qui aide les laboratoires des provinces et des territoires à appliquer des normes de diagnostic du VIH uniformes au Canada (LNVR).

Amélioration de la cohérence des mesures d’intervention fédérales au moyen :

• de la coordination efficace de la présence du gouvernement fédéral au XVIe Congrès international sur le sida tenu à Toronto (DAI);
• de la formation d’un comité interministériel de SMA pour se pencher sur les déterminants de la santé liés au VIH/sida dans l’ensemble du gouvernement fédéral (Division du VIH/sida).

Ces activités peuvent être bénéfiques, mais aucun outil n’a été mis en place pour mesurer les progrès attribuables à l’Initiative fédérale. De plus, il est difficile de mesurer l’amélioration à partir des cibles irréalistes. Une « réduction de 50 % de l’incidence du VIH au Canada » nécessite des mesures concertées de tous les intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux et il s’agit d’un objectif irréaliste ou impossible à mesurer pour un programme fédéral. Il faudrait réviser les objectifs de l’Initiative fédérale pour déterminer des résultats adaptés aux programmes fédéraux.

En conclusion, un exercice ciblé visant à harmoniser les extrants des programmes avec les résultats et à fixer des cibles réalistes créera un modèle logique entièrement opérationnel qui peut être utilisé pour démontrer des progrès.

Q6 : Quels ont été les résultats imprévus découlant de l’implémentation de l’Initiative fédérale?

Quelques résultats imprévus sont ressortis au cours de l’étude d’évaluation :

1. La recherche sur les vaccins en 2004 a eu un effet notable en haussant les attentes à l’égard du potentiel de contribuer à la prévention du VIH. En 2006, l’Initiative canadienne de vaccin contre le VHI (ICVV) a été établie. Entre 2006 et 2008, 3,7 millions de dollars ont été transférés du budget de l’Initiative fédérale à l’appui des mesures de prévention s’inscrivant dans l’ICVV. Le soutien prévu pour l’ICVV dans le cadre de l’Initiative fédérale pour les cinq exercices financiers allant de 2007-2008 à 2011-2012 s’élèvera à 15 millions de dollars.
2. Après les rajustements budgétaires qui sont entrés en vigueur à compter de 2007-2008 (effet conjugué des compressions et des réaffectations dans l’ensemble du gouvernement du Canada), l’enveloppe permanente prévue de 84,4 millions de dollars pour financer les activités de l’Initiative fédérale ne sera pas disponible. En 2008-2009, le budget s’élève à environ 72,6 millions de dollars. Cette réduction a eu des implications sur l’embauche d’employés ayant les habilités en mesure de rendement et en évaluation, aussi cela obligera davantage le CCR d’identifier les priorités conjointes.
3. Une étude financée par les IRSC a révélé que les personnes à risque pour le VIH deviennent moins craintives à mesure que le temps passe et que les résultats de leurs tests demeurent négatifs, jusqu’à en venir à croire que leurs comportements à risque sont sans danger. Ces résultats soulignent le besoin de renforcer le counseling auprès des personnes dont les tests continuent d’être négatifs et qui persistent à avoir des comportements à risque.
4. Les travaux sur la présente évaluation formative ont créé un environnement dynamique au sein des programmes en augmentant les interactions et le partage d’information et en renforçant les capacités grâce à des activités conjointes.
5. Le processus d’apprentissage prend plus de temps que prévu. La gestion horizontale est relativement nouvelle au sein du gouvernement fédéral et le savoir-faire externe fait défaut pour aider à guider le processus.