Audit interne des valeurs et de l’éthique dans les agences de développement régional

Chaque ADR avait établi un code de conduite organisationnel qui indiquait les rôles et les responsabilités en matière de valeurs et d’éthique.

Le code de conduite d’une organisation constitue l’un des principaux outils auxquels la direction peut recourir afin de communiquer les normes qui définissent les comportements acceptables. Le code représente le fondement de la culture de l’organisation et il permet de mettre en lumière l’importance que la direction attache à l’intégrité pour atteindre les buts de l’organisation. Conformément aux exigences de la LPFDAR, chaque ADR avait mis en œuvre un code de conduite organisationnel qui s’harmonisait avec le Code de valeurs et d’éthique du secteur public. Le code de conduite de chaque ADR définissait les comportements attendus ainsi que des devoirs et obligations spécifiques pour les employés et les représentants de la direction par rapport aux valeurs établies dans le Code de valeurs et d’éthique du secteur public : le respect de la démocratie, le respect envers les personnes, l’intégrité, l’intendance et l’excellence. Les codes de conduite des agences comportaient aussi des dispositions concernant les conflits d’intérêts liés à des situations pendant et après le mandat.

Aucune disposition particulière n’était en place dans les ADR pour appuyer l’examen régulier du code de conduite organisationnel. Bien que FedDev Ontario avait récemment mis à jour son code de conduite, DEO et CanNor quant à elles ont indiqué ne procéder à de tels examens qu’au besoin. Même s’il ne s’agit pas d’une exigence de la politique, l’établissement d’un protocole d’examen veillerait à ce que les codes de conduite et les instruments connexes soient pertinents, applicables et qu’ils représentent les exigences organisationnelles actuelles. Une fois mis en œuvre, le protocole pourrait être utilisé régulièrement afin d’accroître la sensibilisation.

En plus de définir les devoirs et obligations dans les codes de conduite ministériels, les administrateurs généraux^{Voir la note en bas de page 8} doivent, conformément au Code de valeurs et d’éthique du secteur public, s’assurer que les employés peuvent obtenir des conseils appropriés dans leur organisation à propos des questions d’éthique, notamment de possibles conflits d’intérêts. Toutes les ADR avaient des agents principaux désignés, comme un agent principal des valeurs et de l’éthique de la fonction publique et un champion des valeurs et de l’éthique, pour promouvoir une culture positive de valeurs et d’éthique et pour offrir un soutien et des conseils aux employés des ADR. De plus, conformément à la LPFDAR, les ADR avaient désigné un agent principal pour les divulgations afin de gérer les divulgations internes signalées.

Il serait possible de définir les priorités organisationnelles se rapportant aux valeurs et à l’éthique dans les 3 ADR.

Conformément au Code de valeurs et d’éthique du secteur public, les administrateurs généraux sont responsables de promouvoir une culture positive axée sur les valeurs et l’éthique dans leur organisation.

Les comportements attendus qui contribuent aux objectifs organisationnels en matière de valeurs et d’éthique sont communiqués par l’intermédiaire du code de conduite de chaque ADR. De plus, les ADR ont indiqué que les priorités organisationnelles se rapportant aux valeurs et à l’éthique sont discutées au niveau de la haute direction. Toutefois, ces discussions n’étaient appuyées que par un nombre limité d’éléments probants tangibles, voire aucun. Il a donc été difficile de déterminer dans quelle mesure les discussions ont contribué à la définition des priorités liées aux valeurs et à l’éthique. L’établissement et la documentation des priorités favorisent la promotion et le renforcement d’une culture fondée sur les valeurs et l’éthique.

Deux ADR avaient mis en œuvre des plans opérationnels : à DEO, un plan d’action axé sur les valeurs et l’éthique pour le suivi du progrès des activités; et à FedDev Ontario, une stratégie de nouvelle mobilisation décrivant les activités se rapportant aux valeurs et à l’éthique. Toutefois, les activités prévues n’ont pas pu être reliées aux priorités organisationnelles en matière de valeurs et d’éthique, et aucune mesure du rendement n’avait été définie afin d’évaluer si les activités prévues permettaient d’obtenir les résultats voulus. L’utilisation de mesures du rendement fournirait à la direction des renseignements lui permettant de surveiller et, le cas échéant, de modifier les objectifs, les plans et les processus afin de veiller au respect des priorités en matière de valeurs et d’éthique. Ceci contribuerait aussi à renforcer le rôle de surveillance de la haute direction à l’appui d’une culture fondée sur les valeurs et l’éthique.

Les processus de planification des activités et les pratiques opérationnelles des 3 ADR intègrent les principes directeurs en matière de valeurs et d’éthique.

En raison du rôle qu’elles jouent en administrant de nombreux programmes de subventions et de contributions, les ADR sont exposées à des risques de conflits d’intérêts réels, apparents ou potentiels ou à des influences inappropriées. Le fait d’intégrer les principes directeurs se rapportant aux valeurs et à l’éthique aux documents de planification des activités et aux pratiques opérationnelles donne un moyen de soutenir l’application de pratiques éthiques au cours des processus de prise de décision et de livraison pour les programmes de subventions et de contributions.

Selon le Code de valeurs et d’éthique du secteur public, « les organisations sont censées prendre des mesures afin d’intégrer les valeurs énoncées à leurs décisions, leurs mesures, leurs politiques, leurs processus et leurs systèmes ». Après examen, il en ressort que des principes directeurs fondés sur les valeurs et l’éthique figurent dans les documents organisationnels de planification des activités propres aux ADR, comme les plans opérationnels intégrés et les rapports sur les plans et les priorités, ainsi que les manuels opérationnels et les principaux guides se rapportant aux subventions et aux contributions. En outre, un examen de certains dossiers de projets de subventions et de contributions dans chaque ADR a révélé que des pratiques éthiques étaient appliquées au moment d’évaluer les propositions et de prendre les décisions de financement. Ces pratiques éthiques comprenaient l’utilisation de pratiques et d’outils de gestion des risques à l’appui de la diligence raisonnable; la mise en place, pour les agents de programme et les gestionnaires, de responsabilités et de rôles clairs et consignés qui favorisent la séparation appropriée des tâches, et la tenue de suffisamment de renseignements, d’analyses et de recommandations à l’appui de la prise de décision. Le renforcement de l’importance d’une culture opérationnelle fondée sur les valeurs à l’aide de pratiques et d’outils établis contribue au maintien des valeurs du secteur public que sont l’intégrité, l’intendance et le respect de la démocratie.

Les 3 ADR avaient établi un processus de signalement et de résolution des conflits d’intérêts potentiels. Toutefois, 2 des ADR n’avaient pas mis en œuvre l’obligation de désigner les postes à risque pour les préoccupations concernant les conflits d’intérêts après le mandat.

La Politique sur les conflits d’intérêts et l’après-mandat du Conseil du Trésor fournit une orientation et des mesures destinées à aider les organisations et les fonctionnaires à composer efficacement avec les situations de conflits d’intérêts réels, apparents ou potentiels qui peuvent se présenter pendant et après leur mandat dans la fonction publique. La politique englobe 2 types de situations de conflits, à savoir, les conflits d’intérêts et les conflits de fonctions. Les conflits d’intérêts renvoient à une situation dans laquelle un fonctionnaire a des intérêts privés susceptibles d’influencer de façon inappropriée l’exécution de ses fonctions et responsabilités officielles ou dans laquelle le fonctionnaire utilise son poste pour en tirer un gain personnel. Les conflits de fonctions correspondent à des situations dans lesquelles un fonctionnaire se retrouve dans une situation de conflit parce qu’il assume plusieurs responsabilités officielles concurrentes ou opposées.

En vertu de la politique, il incombe aux administrateurs généraux de s’assurer que des procédures sont en place au sein de leur organisation pour permettre aux fonctionnaires de déposer un signalement de l’ensemble des situations, des actifs, des éléments de passif ou des intérêts qui pourraient donner lieu à un conflit d’intérêts réel, apparent ou potentiel à l’égard de leurs fonctions officielles. Les 3 ADR avaient établi des procédures permettant aux employés de déclarer et de signaler les situations de conflits d’intérêts. Ces procédures sont offertes à tous les employés, principalement par le truchement du code de conduite de chaque agence, et elles sont publiées sur le site intranet des agences. Un examen de certains formulaires de déclaration de conflits d’intérêts dans chaque ADR a permis de confirmer que les cas de conflits d’intérêts étaient signalés et gérés par l’agent principal désigné pour les conflits d’intérêts, conformément aux exigences de la politique.

En ce qui concerne la gestion des situations de conflits d’intérêts après mandat, la Politique sur les conflits d’intérêts et l’après-mandat exige des administrateurs généraux qu’ils examinent leurs opérations et leur structure organisationnelle afin de désigner les postes exposés à des risques en matière de conflits d’intérêts après mandat. FedDev Ontario avait désigné les postes exposés à des risques en matière de conflits d’intérêts après le mandat alors que CanNor et DEO ne s’étaient pas conformées à l’exigence de la politique. La désignation de tels postes offre un mécanisme préventif qui peut renforcer la sensibilisation des gestionnaires et des employés aux exigences relatives à l’après-mandat.

Une procédure de gestion des enquêtes sur les divulgations d’actes répréhensibles était en place dans les 3 ADR. Toutefois, les exigences de la LPFDAR se rapportant à la protection de l’identité des personnes et de la confidentialité des renseignements n’étaient pas définies.

La LPFDAR établit une procédure de divulgation des actes répréhensibles dans le secteur public. Cette procédure permet aux employés du secteur public de porter à l’attention de leur superviseur immédiat, de leur agent principal de la divulgation ou du commissaire à l’intégrité du secteur public, de façon confidentielle et sans craindre de représailles, toute violation grave du code de conduite.

En vertu de la LPFDAR, chaque administrateur général doit désigner un agent principal qui sera responsable de recevoir et de traiter les divulgations d’actes répréhensibles par des fonctionnaires employés dans l’organisation dont l’administrateur général est responsable. Chacune des 3 ADR avait désigné des agents principaux pour la divulgation, et les fonctions de ces agents étaient consignées dans le code de conduite de l’ADR.

La LPFDAR exige également que chaque administrateur général établisse des procédures internes destinées à gérer les divulgations faites par des fonctionnaires. Les procédures doivent comprendre des dispositions destinées à assurer la protection de l’identité des personnes participant au processus de divulgation, de même que la confidentialité des renseignements relatifs aux divulgations. Les 3 ADR avaient défini des procédures internes pour veiller à ce que l’agent principal de la divulgation gère les divulgations d’actes répréhensibles dans le cadre de ses fonctions et de ses pouvoirs. Toutefois, ces procédures n’englobaient pas de dispositions exposant en détail les modalités à suivre pour assurer la protection de l’identité des personnes concernées par la divulgation ainsi que la confidentialité des renseignements recueillis.

Même si aucune allégation interne d’actes répréhensibles n’a été signalée dans les ADR au cours de l’exercice 2015 à 2016, les ADR gagneraient à consigner des procédures d’enquête conformes aux dispositions de la LPFDAR de sorte que les exigences en matière de renseignements personnels et de confidentialité soient respectées en cas d’allégations. Une telle mesure contribuerait aussi à renforcer le crédit que les employés accordent au processus.

Il existe une crainte de représailles dans les 3 ADR.

Il ressort du rapport de 2015 commandé par le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada^{Voir la note en bas de page 9}, que la crainte de faire l’objet de représailles pour avoir signalé des actes répréhensibles constitue une source de préoccupation dans le secteur public fédéral.

Le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux (SAFF) de 2014 comprenait des questions précises liées à l’éthique en milieu de travail, notamment sur la crainte des représailles. Cet aspect était important pour toutes les ADR, ainsi que pour la fonction publique en général. D’après les résultats du SAFF de 2014, 45 % seulement de tous les employés de la fonction publique considèrent qu’ils peuvent entamer un processus de recours formel (grief, plainte ou appel, par exemple) sans avoir à craindre des représailles. En ce qui concerne les ADR, seulement 29 % des employés de FedDev Ontario ^{Voir la note en bas de page 10}, 40 % des employés de CanNor ^{Voir la note en bas de page 11} et 54 % des employés de DEO ^{Voir la note en bas de page 12} estiment pouvoir entamer un processus de recours formel sans craindre de représailles.

À la suite de la publication des résultats du SAFF de 2014, FedDev Ontario a mis en œuvre un plan d’action axé autour de volets destinés à régler des problématiques précises. Le volet consacré à la croissance et l’autonomisation des employés, dont l’objectif était de les amener à discuter avec la direction de leurs opinions ainsi que de leurs difficultés et de leurs préoccupations, comprenait des initiatives visant à donner aux employés la possibilité de faire part de leurs commentaires et de leur avis sans craindre de représailles. À DEO, les activités relatives à la problématique de la crainte de représailles se sont limitées à des séances d’information sur les méthodes de recours internes et externes, qui étaient offertes dans 2 bureaux régionaux. FedDev Ontario et DEO ont indiqué qu’elles attendaient de connaître les résultats du SAFF de 2017 afin de statuer sur l’efficacité des activités qu’elles ont mises en œuvre. CanNor n’a pas organisé d’activité afin d’aborder la crainte de représailles; elle a indiqué qu’elle se concentrait sur d’autres enjeux relevés dans le SAFF. Il est possible que les employés soient plus enclins à faire part de leurs préoccupations d’ordre éthique à propos d’activités organisationnelles ou à signaler les allégations d’actes répréhensibles s’ils estiment qu’un tel acte n’entraînera pas de représailles, de vengeance ou d’autres répercussions.

Recommandations : gouvernance des valeurs et de l’éthique

1. Les ADR devraient renforcer davantage les activités liées à la gouvernance afin de soutenir une culture fondée sur les valeurs et l’éthique.
   1. 1.1 

      CanNor, FedDev Ontario et DEO devraient définir des priorités organisationnelles en matière de valeurs et d’éthique et mesurer les progrès accomplis en vue de leur réalisation.
   2. 1.2 

      CanNor et DEO devraient désigner les postes susceptibles d’être exposés à des risques en matière de conflits d’intérêts après mandat, conformément à la Politique sur les conflits d’intérêts et l’après-mandat du Conseil du Trésor.
   3. 1.3 

      CanNor, FedDev Ontario et DEO devraient modifier leurs procédures d’enquête internes afin d’y inclure les exigences de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR) se rapportant à la protection de l’identité des personnes participant au processus de divulgation et à la confidentialité des renseignements recueillis.
2. CanNor et DEO devraient considérer la nécessité d’évaluer davantage la crainte de représailles qui existe au sein de leur organisation respective et établir un plan d’action, si elles le jugent approprié.

Les dispositions des codes de conduite et les procédures de divulgation internes ne sont pas régulièrement surveillées.

Le Code de valeurs et d’éthique du secteur public précise que les administrateurs généraux doivent s’assurer que leur code de conduite organisationnel et leurs procédures de divulgation internes font l’objet d’une mise en œuvre efficace ainsi que d’une surveillance et d’une évaluation régulière.

Le code de conduite des 3 ADR comprenait une exigence concernant la surveillance et l’évaluation régulières des dispositions du code et des procédures de divulgation internes. Même s’il ressort de l’audit que certaines activités de surveillance étaient en place, comme le suivi des situations de conflits d’intérêts et le signalement des allégations divulguées d’actes répréhensibles dans le rapport annuel sur la LPFDAR, il manquerait d’éléments probants tangibles pour démontrer l’existence d’une surveillance régulière du code de conduite et des procédures de divulgation internes. Deux ADR ont indiqué que leurs ressources limitées nuisaient à leur capacité de mettre en œuvre des activités de surveillance et de production de rapports. Des activités de surveillance régulières permettraient aux ADR de disposer de renseignements pour mesurer l’efficacité et le respect des dispositions du code de conduite et des exigences des procédures de divulgation internes. Cette surveillance contribuerait en outre à l’atteinte des objectifs se rapportant aux valeurs et à l’éthique.

Recommandation : activités de surveillance

1. 3.

    

   CanNor, FedDev Ontario et DEO devraient s’assurer que leur code de conduite organisationnel et leurs procédures de divulgation internes font l’objet d’une surveillance régulière.

Des renseignements sur les valeurs et l’éthique sont communiqués dans les 3 ADR. Il serait possible de s’assurer que les activités de formation et de sensibilisation soutiennent la réalisation des priorités organisationnelles se rapportant aux valeurs et à l’éthique.

Une culture fondée sur les valeurs incitera les employés à appliquer des comportements souhaitables, par exemple, à établir un environnement de travail respectueux et à signaler des cas suspects d’actes répréhensibles. Le fait d’offrir des activités de formation et de sensibilisation contribue à réduire le risque de comportements non éthiques et à assurer une compréhension commune de la signification de l’éthique^{Voir la note en bas de page 14}.

Les exigences et les attentes se rapportant aux valeurs et à l’éthique étaient communiquées aux employés par diverses méthodes. Les 3 ADR faisaient référence au code de conduite dans les lettres d’offre d’emploi, elles publiaient des bulletins internes à propos des valeurs et de l’éthique et mettaient en ligne des renseignements à ce sujet ainsi que des outils et ressources connexes sur leurs sites intranet.

En outre, les 3 ADR avaient organisé des séances de sensibilisation ou de mobilisation au cours de la période visée par l’audit. FedDev Ontario avait organisé des séances de sensibilisation à la prévention du harcèlement et à la gestion des conflits en milieu de travail; CanNor avait organisé des séances sur les activités politiques; et DEO avait organisé une séance de mobilisation des employés à propos des valeurs et de l’éthique. Par ailleurs, FedDev Ontario et DEO avaient organisé des séances de discussion ouverte avec les employés qui portaient notamment sur les valeurs et l’éthique. Toutefois, seule FedDev Ontario a fourni des preuves démontrant que de telles séances étaient régulièrement organisées au sein de l’agence. La participation des employés aux séances n’était pas obligatoire et elle ne faisait l’objet d’aucun suivi formel dans aucune des ADR et aucune d’entre elles ne disposait d’un mécanisme pour obtenir la rétroaction des employés sur le contenu et l’utilité des séances. Il a donc été difficile de déterminer si les messages ayant trait aux valeurs et à l’éthique qui étaient transmis à tous les employés étaient uniformes au sein de chaque ADR et dans quelle mesure les activités de sensibilisation s’harmonisaient avec les priorités en matière de valeurs et d’éthique.

Étant donné que les ADR disposent de nombreux bureaux régionaux, il est important qu’elles adoptent une approche qui permet à tous les employés de recevoir les mêmes renseignements en matière de valeurs et d’éthique. En harmonisant les activités de sensibilisation avec les priorités organisationnelles se rapportant aux valeurs et à l’éthique, tel qu’il est indiqué dans la recommandation 1.1, les ADR seraient mieux à même de s’assurer que les exigences énoncées et les comportements attendus soient respectés.

Il n’y a pas de mécanisme en vertu duquel les employés attestent à intervalle régulier qu’ils acceptent leurs devoirs et obligations en matière de valeurs et d’éthique.

Les employés sont censés respecter le code de conduite de leur ministère et le Code de valeurs et d’éthique du secteur public. L’acceptation des dispositions de ces codes constitue une condition d’emploi pour tous les employés du secteur public fédéral, indépendamment de leur niveau ou de leur poste.

Les 3 ADR mentionnaient le Code de valeurs et d’éthique du secteur public à l’intérieur de leur propre code de conduite ainsi que les exigences en matière de conflits d’intérêts dans les lettres d’offre d’emploi destinées aux personnes acceptant une nomination initiale ou encore une nomination ou un déploiement ultérieurs. Il ressort des lettres d’offre d’emploi et des formulaires de déclaration des conflits d’intérêts sélectionnés que cette exigence était appliquée dans toutes les ADR. Toutefois, certains problèmes concernant la cohérence des renseignements figurant dans les lettres de DEO ont été constatés. Cette dernière s’est engagée à régler ces problèmes.

Même si les employés attestent qu’ils comprennent les dispositions du code de conduite au moment de signer les lettres d’offre d’emploi et dans le cadre du processus annuel de gestion du rendement, il n’y a pas de mécanisme continu en place qui leur permet d’attester à intervalle régulier qu’ils comprennent ces dispositions. L’utilisation de mécanismes tels que l’obligation, pour l’employé d’attester, lorsqu’il se connecte au réseau, qu’il est conscient des attentes énoncées et qu’il les reconnaît donnerait l’occasion de rappeler périodiquement aux employés leurs devoirs et obligations.