Présentation de la Présidente du Comité externe d'examen de la GRC au Groupe de travail chargé de faire rapport sur la gouvernance et le changement culturel à la GRC

le 5 septembre 2007

Le Comité est un tribunal indépendant spécialisé dans les relations de travail établi en vertu de la partie II de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (la « Loi »). Le présent document a pour but de renseigner le groupe de travail au sujet du rôle du Comité dans les relations de travail à la GRC. Il a des connaissances qui se rapportent à l'examen, par le groupe de travail, du processus disciplinaire de la GRC et au délai de prescription pour prendre des mesures disciplinaires. De surcroît, il a un rôle dans la procédure de règlement des griefs, un mécanisme interne de responsabilisation qui a une incidence sur les questions de responsabilité et de gouvernance.

La création du Comité externe d'examen de la GRC tire son origine du rapport du juge René Marin, président de la Commission d'enquête sur les plaintes du public, la discipline interne et le règlement des griefs au sein de la Gendarmerie royale du Canada (Information Canada, Ottawa, 1976). Le rapport mettait en lumière la nécessité d'avoir des relations de travail davantage indépendantes au sein de la GRC. Le Comité a été formé en 1986 afin de fournir un mécanisme d'examen indépendant pour les questions de relations de travail.

Le Comité a pour mandat d'examiner les griefs, les mesures disciplinaires et les cas de renvoi et de rétrogradation qui sont portés à son attention par la GRC et de formuler des recommandations pour le commissaire de la GRC. En examinant les cas portés à son attention, le Comité s'emploie à assurer la transparence, l'équité, l'impartialité et l'indépendance du processus des relations de travail au sein de la GRC.

Comme l'a récemment déclaré le juge O'Connor dans le rapport de l'examen de la politique effectué par la Commission d'enquête relativement à Maher Arar, l'objectif principal d'un examen indépendant est de maintenir la confiance du public en l'agence assujettie à l'examen, et cela permet également de s'assurer que l'agence respecte la loi et les droits de la personne.

Le pouvoir du Comité ne touche que les membres réguliers et les membres civils. Les fonctionnaires qui travaillent pour la GRC ont d'autres processus des relations de travail.

À l'heure actuelle, le Comité compte un seul membre, qui est à la fois président et principal dirigeant de l'organisme, nommé par la gouverneur en conseil pour un mandat d'au plus cinq ans. Selon la Loi, toute personne qui siège au Comité ne peut pas être un membre ou un ancien membre de la GRC. Le Comité compte également une personne qui agit à titre de directeur exécutif et d'avocat principal et cinq (5) autres fonctionnaires. Le budget du Comité est d'environ 1 M$.

En 2006-2007, le Comité a examiné 42 griefs et formulé 40 recommandations, comparativement à 34 cas examinés en 2005-2006 (et à 30 recommandations formulées) et à 24 cas examinés en 2004-2005 (et à 23 recommandations formulées). Le Comité a formulé 5 recommandations pour ce qui est des appels relatifs à des mesures disciplinaires. Aucune recommandation n'a été formulée dans le domaine des mesures de renvoi et de rétrogradation.

Le Comité n'a traité aucun des cas liés aux questions soulevées dans le Rapport Brown.

Le Comité ne peut pas prendre l'initiative de lancer des examens ; il doit être saisi des cas par le commissaire de la GRC. La Loi énonce les types de cas qui exigent un examen du Comité. De même, le Comité n'est pas investi de pouvoirs d'enquête. Pour tous les griefs, les mesures disciplinaires et les cas de renvoi et de rétrogradation dont il est saisi, le Comité fonde son examen sur le dossier qui lui est présenté. Ce dossier comprend tous les documents originaux, les décisions rendues et les argumentations des parties. Lorsque l'examen porte sur l'appel d'une décision rendue dans le cadre de mesures disciplinaires et de cas de renvoi et de rétrogradation, la transcription de l'audience du comité ayant entendu l'affaire est aussi examinée par le Comité, ainsi que toute pièce présentée à l'audience. Le président peut exiger que les parties fournissent des renseignements ou des argumentations supplémentaires. Si tel est le cas, l'autre partie a l'occasion de répondre. Par ailleurs, le président a le pouvoir de tenir une audience s'il le juge nécessaire, bien qu'il ait rarement recours à cette option. Pour pouvoir trancher, il examine l'ensemble de la preuve, des questions juridiques, des lois pertinentes et de la jurisprudence.

Après avoir étudié toutes les questions, le président du Comité transmet ses conclusions et ses recommandations aux parties et au commissaire de la GRC, qui a le pouvoir de décision ultime dans la procédure interne pour ces cas. Le commissaire de la GRC doit étudier les recommandations du Comité. S'il décide de ne pas les suivre, la Loi exige qu'il motive son choix dans sa décision. Le taux d'acceptation des décisions du Comité par le commissaire de la GRC est de quelque 85 %. Dans le domaine des griefs, le taux d'acceptation est de 89 %. En matière de mesures disciplinaires, il est de 70 % . Dans le domaine des renvois, où seulement quatre recommandations ont été faites par le Comité, le taux d'acceptation est de 75 %.

Le Comité a un mandat très particulier. Au fil des ans, la GRC a apporté des changements dans divers secteurs, à la suite de recommandations formulées par le Comité. Le fait de signaler certaines lacunes a entraîné des changements de politiques en ce qui a trait au renvoi pour raisons médicales, à la suspension sans solde et au harcèlement. Sur le plan de la procédure, le Comité a fait ressortir divers enjeux, tels que le maintien et la protection de l'équité de la procédure, l'accès à l'information, la prévention de la partialité ou de l'apparence de partialité dans le processus décisionnel, et la protection du droit d'être entendu.

Les membres de la GRC doivent se conformer au Code de déontologie (qui figure aux articles 38 à 58.7 du Règlement de la GRC de 1988). La partie IV de la Loi décrit les processus disciplinaires et les peines applicables aux membres de la GRC et définit les mécanismes de responsabilité des membres qui dérogent au Code de déontologie. Les manquements au Code peuvent être sanctionnés par des mesures informelles; toutefois, dans les affaires les plus graves, on a recours à des mesures officielles. Dans ces cas, la question est renvoyée devant un comité d'arbitrage, qui se compose de trois officiers de la GRC. Au cours d'une audience, le comité d'arbitrage détermine si le membre en question a effectivement enfreint le Code de déontologie. Si c'est le cas, le comité d'arbitrage tient une autre audience pour établir la peine appropriée. Pour ce faire, il doit tenir compte de tous les éléments pertinents, ainsi que des facteurs aggravants et atténuants.

En vertu de la partie IV de la Loi, l'officier qui a convoqué l'audience disciplinaire ou le membre concerné peut contester la décision du comité d'arbitrage devant le commissaire de la GRC. Seul le membre qui est accusé d'avoir enfreint le Code de déontologie peut en appeler de la peine imposée. L'intention d'interjeter appel doit être signifiée par écrit. À moins que le membre demande que le dossier ne soit pas examiné par le Comité, le commissaire envoie l'appel devant le Comité à des fins de conclusions et de recommandations.

La procédure de règlement des griefs, prévue dans la Loi, fournit une méthode de résolution des conflits liés aux droits de la personne et aux intérêts personnels. Le paragraphe 31(1) de la Loi prévoit qu'un membre à qui une décision, un acte ou une omission concernant la gestion des affaires de la Gendarmerie cause un préjudice peut présenter un grief, tant et aussi longtemps que la Loi, ses règlements ou les consignes du commissaire ne prévoient aucune autre procédure pour corriger ce préjudice.

L'examen des griefs déposés par les membres de la GRC constitue l'aspect prédominant du travail du Comité. En début de processus, ces griefs sont examinés par un officier de la GRC qui agit à titre d'arbitre de niveau I, et la décision est fondée sur un examen des documents écrits pertinents. Le membre qui n'est pas satisfait de la décision rendue peut présenter son grief au niveau II.

Les griefs présentés au niveau II ne sont pas tous renvoyés devant le Comité. La Loi et le Règlement sur la GRC définissent en effet cinq catégories de griefs qui doivent être renvoyés devant le Comité pour examen, à savoir :

• les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application des politiques gouvernementales qui ont été étendues aux membres de la GRC;
• les griefs relatifs à la cessation de la solde et des indemnités des membres visés par une suspension;
• les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive sur les postes isolés;
• les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive sur la réinstallation;
• les griefs relatifs au renvoi par mesure administrative pour incapacité physique ou mentale, abandon de poste ou nomination irrégulière.

À l'heure actuelle, la majorité des griefs renvoyés devant le Comité sont reçus en vertu de l'alinéa a), la catégorie qui présente le plus grand nombre de défis sur le plan de l'interprétation. L'alinéa 36a) comprend trois volets. Tout d'abord, il doit s'agir d'une politique gouvernementale. Normalement, c'est une politique du Conseil du Trésor, mais d'autres politiques gouvernementales (p. ex. les politiques en matière de santé ou de sécurité) peuvent émaner d'autres ministères. Deuxièmement, la politique gouvernementale doit aussi s'appliquer aux membres de la GRC. À titre d'exemples de ces types de politiques, il convient de mentionner les politiques du Conseil du Trésor sur le paiement des frais juridiques, les frais de déplacement, les logements appartenant à l'État et le harcèlement. Puis, troisièmement, le grief doit porter sur l'interprétation, par la Gendarmerie, de la politique en question (par opposition à un désaccord avec la politique en tant que telle). La plupart des questions qui ne peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le Comité portent sur des politiques qui ne s'appliquent pas à l'ensemble du gouvernement, c'est-à-dire qu'elles ne s'appliquent qu'à la GRC. Ainsi, par exemple, les questions comme les mutations et les pensions ne peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le Comité externe d'examen.

Il n'est pas toujours évident de savoir quels griefs peuvent faire l'objet d'un renvoi devant le Comité et on a parfois même fait remarquer que les catégories devraient être élargies. À l'heure actuelle, c'est à la GRC que revient la décision de saisir ou non le Comité d'un grief. Plusieurs options se présentent au gouvernement s'il souhaite accroître le nombre de griefs qui peuvent faire l'objet d'un examen externe : modifier la loi afin de permettre le renvoi de tous les griefs de niveau II devant le Comité, c'est-à-dire éliminer la notion même du renvoi. S'il souhaite toujours que seuls certains griefs puissent faire l'objet d'un renvoi devant le Comité, il pourrait faire participer ce dernier au choix des griefs qui font l'objet d'un renvoi et établir une liste claire de ceux qui le sont et de ceux qui ne le sont pas. Selon le Comité, la clarification de la question du renvoi améliorerait la transparence de la procédure de règlement des griefs aux yeux des membres de la GRC.

Si on estime toujours que le renvoi est essentiel aux bonnes relations de travail à la GRC, on devrait accorder un pouvoir discrétionnaire au commissaire, c'est-à-dire lui permettre de renvoyer devant le Comité des griefs qui ne le seraient pas normalement. Un tel pouvoir est prévu aux termes de la Loi sur la défense nationale pour ce qui est du renvoi de cas devant un comité des griefs externe. Une autre option consisterait à modifier la loi afin de permettre la présentation de griefs de principe, ce qui faciliterait les échanges sur des questions importantes qui concernent les membres de la GRC.

Dans le cadre de la portion de son mandat qui porte sur l'examen des griefs, le Comité se penche sur une vaste gamme de questions relatives aux ressources humaines qui font l'objet de différends. Ainsi des enjeux tels que le harcèlement, les indemnités pour déplacement, les réinstallations, l'aide au déplacement pour service extérieur, les suspensions sans solde, l'aide au logement pour les membres de la Gendarmerie et les postes isolés ont été soulevés dans les affaires portées à l'attention du Comité.

Un membre peut faire l'objet d'une mesure de renvoi ou de rétrogradation s'il a omis d'exercer ses fonctions de façon satisfaisante « en dépit de l'aide, des conseils et de la surveillance qui lui ont été prodigués pour l'aider à s'amender ». À la première étape du processus, le commandant divisionnaire envoie au membre un avis d'intention de renvoi ou de rétrogradation. Le membre peut examiner la documentation connexe et demander ultérieurement la création d'une commission de licenciement et de rétrogradation, formée de trois officiers supérieurs de la Gendarmerie, qui examinera l'affaire.

Le membre visé ou le commandant divisionnaire peut interjeter appel de la décision de la commission de licenciement et de rétrogradation de la GRC. Il doit signifier son intention par écrit. Le mémoire d'appel est ensuite communiqué au Comité.

Le délai de prescription pour amorcer un processus disciplinaire contre un membre de la GRC est prévu au paragraphe 43(8) de la Loi : « L'officier compétent ne peut convoquer une audience en vertu du présent article relativement à une contravention au code de déontologie censément commise par un membre plus d'une année après que la contravention et l'identité de ce membre ont été portées à sa connaissance. » Dans la plupart des cas, l'officier compétent (OC) est le commandant de la division.

Le certificat présenté par l'OC faisant état du moment où ont été portées à sa connaissance une contravention au code de déontologie censément commise par un membre et l'identité de ce dernier (par. 43(9) de la Loi) constitue une preuve de la date à laquelle celui-ci a été informé des allégations d'inconduite, et donc une preuve du début du délai de prescription d'un an. Cependant, si le membre en question présente des éléments de preuve contraires, le fardeau de la preuve passe à l'OC, qui devra prouver, selon la prépondérance des probabilités, que les renseignements sur lesquels le certificat a été établi sont exacts.

Le paragraphe 43(8) a été interprété par le Comité et par le commissaire de la GRC, et aussi par la Cour fédérale. Les critères établis aux termes du paragraphe en question ne sont pas toujours faciles à respecter ou à comprendre et ont été sujets à de multiples interprétations.

La récente décision de la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Thériault c. Canada (Gendarmerie royale du Canada), 2006 CAF 61, précise certaines questions que soulève le paragraphe 43(8). La Cour d'appel fédérale a affirmé que l'OC acquiert la connaissance dont il est question au paragraphe 43(8) de la Loi quand il ou elle possède des renseignements crédibles et convaincants quand à la contravention alléguée et à l'identité de son auteur. Il n'est pas nécessaire d'effectuer une enquête pour confirmer le degré de connaissances pour que commence le délai de prescription, et il n'est pas nécessaire d'avoir toutes les preuves requises pour exercer son droit d'action. La Cour d'appel a aussi conclu que la connaissance qu'a tout agent des éléments énoncés au paragraphe 43(8) de la Loi le suit lorsqu'il assume le poste d'officier compétent, même s'il n'assume ses fonctions que de façon intérimaire.

Dans son énoncé de décision, la Cour fait remarquer que l'objectif de l'article 43(8) est de tenir en équilibre le devoir de traiter les membres visés par le processus disciplinaire équitablement et la nécessité de maintenir l'intégrité de la GRC.

Le Comité a été saisi de 10 appels du processus disciplinaire dans le cadre desquels le paragraphe 43(8) a été sujet à interprétation. (Il est important de noter que quand aucune mesure disciplinaire n'est initiée parce que le délai de prescription a expiré, le cas n'est pas renvoyé devant le Comité aux fins d'examen.)

En plus de s'être prononcé sur tous les points soulevés dans l'arrêt Thériault c. Canada (Gendarmerie royale du Canada), le Comité a aussi traité d'autres questions se rapportant au paragraphe 43(8). Par exemple, dans un cas donné, le comité d'arbitrage a décidé que le délai de prescription prévu au paragraphe 43(8) commençait à partir de la date à laquelle l'OC aurait dû avoir pris connaissance des renseignements requis. Le Comité a manifesté son désaccord, affirmant que le critère juridique à respecter se fonde sur la connaissance réelle de la part de l'OC. Dans un autre cas, l'ancien commandant du membre avait pris connaissance de la contravention alléguée de nombreux mois avant que l'OC actuel du membre en ait pris connaissance. Le Comité a affirmé que le délai de prescription commençait à partir du moment où l'OC actuel a pris connaissance de l'information requise.

Faisant fond sur son expérience dans l'application et l'interprétation du paragraphe 43(8), le Comité propose de reformuler le délai de prescription afin de simplifier le critère. Il est parfois difficile de déterminer à quel moment l'OC a pris connaissance des renseignements requis et donc à partir de quand le délai d'un an commence. C'est le cas quand aucun certificat n'est présenté aux termes du paragraphe 43(9) ou quand le membre soumet des éléments de preuve contraires. De plus, il est arrivé que des membres fassent valoir qu'aux termes du paragraphe 43(8), tel que rédigé, il n'y a aucune garantie de transparence et il est possible de rallonger le délai en empêchant l'OC de recevoir l'information relative à la contravention alléguée et à l'identité du membre.

Bien que le Comité reconnaisse combien il est important que les processus disciplinaires se déroulent rapidement, il estime qu'il est aussi important que le public sache que les contraventions alléguées au code de déontologie font l'objet d'un examen. Si, par exemple, la Loi était modifiée de manière à ce que le délai de prescription commence à un moment plus facile à déterminer et à ce que celui-ci soit raccourci, il faudrait prévoir, en toute transparence, la possibilité que le délai soit prolongé dans les cas où une enquête plus approfondie s'impose afin de maintenir l'équilibre entre le traitement équitable du membre et la protection de l'intégrité de la GRC.

Au fil des ans, plusieurs questions relatives à la responsabilité, la rapidité et l'efficacité du processus disciplinaire de la GRC ont été soulevées; le groupe de travail envisage de se pencher sur certaines d'entre elles.

Tel que mentionné ci-dessus, la création du Comité externe d'examen de la GRC tire son origine du rapport du juge René Marin, président de la Commission d'enquête sur les plaintes du public, la discipline interne et le règlement des griefs au sein de la Gendarmerie royale du Canada. Le rapport met en lumière la nécessité d'avoir des relations de travail davantage indépendantes au sein de la GRC. Le Juge Marin était d'avis que c'est au commissaire de la GRC que devrait revenir les décisions dans les domaines de la discipline et des griefs : « [...] un organisme d'examen ne doit ni abroger, ni limiter, l'autorité de contrôle et de gestion de la GRC, exercée par le commissaire ». Le juge O'Connor exprime une idée semblable dans le rapport de l'Examen de politique de la Commission Arar. Il affirme que les mesures disciplinaires prises à l'égard des agents devraient être à l'entière discrétion de la direction des services de police.

Toutefois, le Comité est conscient du fait que, dans certains territoires de compétence, une entité externe rend la décision d'appel sur les questions de discipline. La question est complexe. Sans se prononcer sur les vertus de l'un ou l'autre modèle, le Comité souhaite indiquer qu'il est disposé à remplir son mandat quel que soit le modèle retenu. Il estime que la transition d'un organisme habilité à formuler des recommandations à un organisme capable de se prononcer sur des questions se ferait assez facilement, étant donné que la façon dont il fonctionne se prête aussi bien à l'un qu'à l'autre.

Le Comité a seulement compétence dans le domaine des relations de travail. Il n'a aucune autorité dans celle des plaintes du public. Le Comité estime que, dans le cas de la GRC, il est important que l'examen des plaintes du public et celui des questions de relations de travail restent distincts.

À la GRC, les plaintes du public sont examinées par la Commission des plaintes du public contre la GRC (CPP). En plus de présenter ses recommandations au commissaire à propos des enquêtes policières sur les plaintes du public, elle a aussi le pouvoir de lancer ses propres enquêtes. Dans un tel système, si l'organisme chargé de faire enquête sur une plainte a aussi l'autorité d'émettre des recommandations ou de prendre des décisions au sujet des mesures disciplinaires prises en réponse à cette même plainte, cela pourrait donner une impression de partialité. C'était ce qu'a constaté le juge Patrick Lesage au terme de son examen de la Commission civile des services policiers de l'Ontario (la « CCSPO »).

De plus, au gouvernement fédéral, le Comité a compétence non seulement sur les questions disciplinaires, mais aussi sur les griefs, les renvois et les rétrogradations. La fusion du mandat du Comité portant sur les relations de travail et de celui de la CPP sur les plaintes du public présenterait des difficultés singulières. (Le Comité a d'ailleurs soumis un mémoire à la Commission Arar au sujet de la fusion de l'examen des plaintes du public et des relations de travail au niveau fédéral.)

Le Comité s'est penché sur la question de la participation du public au processus disciplinaire de la GRC dans le mémoire qu'il a présenté à la Commission Arar, et il y propose des éléments qui pourraient être intégrés au mandat confié au Comité en sa qualité d'organe d'appel :

Essentiellement, le Comité est un organe d'appel. Il est saisi de dossiers disciplinaires bien après leur création et bien après l'événement en question. De plus, quand il est saisi de questions disciplinaires, le Comité examine de près la décision du comité d'arbitrage et non la totalité du processus disciplinaire. Par conséquent, même s'il peut parfois déceler des tendances dans les dossiers disciplinaires, il ne peut en tirer aucune conclusion directe au sujet de la qualité du processus disciplinaire de la GRC.

Le Comité estime, cependant, que l'efficacité d'un processus disciplinaire dépend entre autres de la transparence. Ainsi, les fonctions de communication et de sensibilisation du Comité contribuent à l'efficacité du processus disciplinaire de la GRC. Le Comité publie un communiqué trimestriel, qu'il distribue par la poste et dont une version électronique est affichée sur Internet (www.erc-cee.gc.ca). Ce communiqué contient non seulement des résumés de toutes les recommandations du Comité, mais aussi des articles sur le milieu des relations de travail à la GRC et un résumé des décisions juridiques pertinentes. Le président et les employés font aussi des exposés sur le travail du Comité.

Les efforts de communication et de sensibilisation du Comité sont limités par sa petite taille. Quand il a été mis sur pied en 1988, le Comité avait davantage d'employés. Il avait toute une section responsable de la recherche et publiait divers documents d'information sur les processus disciplinaires et de règlement de griefs au sein des services de police. En 1993, le Comité a dû se départir de plus de la moitié de ses employés. Par suite de cette compression, la fonction de recherche a été éliminée et ses activités de sensibilisation réduites.

De 1993 à aujourd'hui, le Comité a dû composer avec des ressources insuffisantes. Sa charge de travail ainsi que les exigences opérationnelles ont augmenté. Le Comité a bénéficié d'un financement provisoire lui permettant de mieux s'acquitter de sa fonction d'examen de cas, et cherche à obtenir un financement supplémentaire afin de pouvoir répondre aux nombreuses exigences qu'on lui impose. Une solution de financement à long terme s'impose.

Il peut s'écouler beaucoup de temps entre la contravention alléguée au code de déontologie et la décision finale du commissaire au sujet de l'appel d'une décision disciplinaire. Malheureusement, les contretemps à l'étape de l'examen externe par le Comité contribuent à cette longue durée.

Le Comité n'a aucun contrôle sur le nombre de cas qui lui sont renvoyés d'année en année; qui plus est, il y a une grande diversité dans la complexité des cas. Il y a plusieurs années, le Comité a mis en ouvre des délais dans lequel les griefs, les appels disciplinaires et les cas de renvoi sont traités. Il a déterminé que la procédure de règlement des griefs devrait prendre environ trois mois. Pour les cas de renvoi et de rétrogradation, cela devrait prendre six mois. À l'heure actuelle, ces délais ne sont pas toujours respectés et le Comité a un arriéré de cas, qui lui ont été renvoyés il y a plus d'un an. Il continue d'essayer de régler cet arriéré en intégrant la présélection et l'examen par les pairs à ses opérations. De plus, il a reçu plus de fonds pour faciliter l'examen des cas en général. Ces sources de financement supplémentaires sont limitées au court terme, cependant, ce qui crée des problèmes de dotation pour le Comité. En effet, ce dernier ne peut ni attirer des employés d'une durée indéterminée pour combler les postes nécessaires, ni effectuer une planification à long terme.