Fomation du Cabinet

[ * ] Il y a un astérisque quand des renseignements sensibles ont été enlevés aux termes de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Le premier ministre

État constitutionnel et relation avec le gouverneur général

Le rôle du premier ministre, comme bien d’autres éléments du système de gouvernement de Westminster, est fondé sur la convention constitutionnelle plutôt que sur le droit législatif. On ne fait pas mention du premier ministre dans la Loi constitutionnelle de 1867, et on ne l’aborde qu’accessoirement dans la Loi constitutionnelle de 1982.

Traditionnellement, le premier ministre est « premier parmi ses égaux » au sein du Cabinet, une expression qui met l’accent à la fois sur sa prééminence et sur son importance relativement égale par rapport aux autres ministres de la Couronne qui, de pair avec le premier ministre, agissent collectivement en tant que Cabinet. Cela dit, à titre de personne appelée par le gouverneur général à former un gouvernement, le premier ministre émet son avis sur la nomination des autres ministres, en plus d’être l’architecte du système du Cabinet, de ses processus décisionnels et de l’appareil gouvernemental. La gestion du Cabinet par le premier ministre varie en fonction de ses penchants et des circonstances, mais, traditionnellement, les premiers ministres canadiens ont joué un rôle dominant au sein de leur Conseil des ministres.

Puisque le Canada est une monarchie constitutionnelle, le Roi est le chef de l’État alors que le premier ministre est le chef du Gouvernement. Le pouvoir exécutif appartient au Roi, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. Aux termes des Lettres patentes de 1947, la plupart des fonctions souveraines du chef de l’État sont exercées par le gouverneur général, le représentant du Roi au Canada. Or, par convention, ces fonctions sont exercées sur avis du premier ministre et du Cabinet, sauf dans des circonstances exceptionnelles.

Le gouverneur général détient le pouvoir de nommer le premier ministre, de destituer un premier ministre qui tente de gouverner sans la confiance de la Chambre des communes ainsi que de dissoudre le Parlement et de convoquer des élections. Sauf dans des cas exceptionnels, la convention et le processus démocratique font en sorte qu’il est inutile et inapproprié pour un gouverneur général de faire preuve d’initiative personnelle et de discrétion dans l’exercice de ces pouvoirs.

À titre de chef du Gouvernement, le premier ministre assume l’entière responsabilité des relations avec le gouverneur général et le Roi, et il constitue leur conseiller en chef. Par exemple, le premier ministre est chargé de traiter avec le gouverneur général au nom du gouvernement et de conseiller le Roi sur la nomination du gouverneur général.

Le premier ministre approuve également les voyages officiels à l’étranger^{Note de bas de page 1}  du gouverneur général et approuve toutes les visites officielles au Canada du Roi et de la famille royale.

Habituellement, le premier ministre et le gouverneur général se réunissent régulièrement pour discuter du programme du gouvernement et des questions d’actualité. Il s’agit normalement de rencontres informelles. Même si le gouverneur général ne participe pas à l’élaboration des politiques du gouvernement, il possède par tradition le droit de conseiller, d’encourager et de mettre en garde le premier ministre s’il estime qu’il faut examiner des questions de préoccupation publique importante.

Pouvoirs et responsabilités

À titre de personne responsable de former et de diriger le gouvernement au pouvoir dans un environnement complexe comportant des défis d’envergure nationale et internationale, il n’est pas surprenant que le premier ministre ait un rôle vaste et chargé.

L’une des approches permettant au premier ministre de maîtriser sa charge de travail considérable consiste à établir un vaste programme pour son gouvernement, de manière à orienter le travail du Conseil des ministres et de se concentrer personnellement sur un nombre limité de priorités clés. Cela souligne l’importance des lettres de mandat que le premier ministre fournit aux ministres et du discours du Trône, qui constituent des moyens de jeter les bases du programme du gouvernement ainsi que des priorités individuelles et collectives des ministres.

Dans le cadre du système de Westminster, le premier ministre est doté d’un large éventail d’outils afin d’établir et de surveiller le cours de son gouvernement. Plus particulièrement, la nomination de ministres et d’autres titulaires d’une charge publique de haut rang, ainsi que l’organisation de l’appareil gouvernemental fédéral – ce qui comprend la taille et la composition du Conseil des ministres, la structure et le processus décisionnel du Cabinet, l’organisation des portefeuilles, la structure et le mandat des ministères, des organismes et d’autres entités, et la répartition des fonctions au sein de telles entités – relèvent de la prérogative personnelle exclusive du premier ministre. En d’autres mots, ces décisions ne font pas en soi l’objet de l’approbation du Cabinet ou du Parlement, pourvu qu’elles cadrent avec les pouvoirs et la législation en place. Le premier ministre, dans l’exercice de ces fonctions, reçoit l’appui du Bureau du Conseil privé (BCP) et du Cabinet du premier ministre (CPM).

Les principaux pouvoirs et responsabilités du premier ministre se répartissent parmi les catégories énoncées ci-dessous^{Note de bas de page 2} .

Le pouvoir de recommander des nominations à des postes clés :

• Cela inclut les ministres, les ministres d’État, les sous-ministres, les chefs d’organismes, les secrétaires parlementaires, les agents parlementaires, les sénateurs, le gouverneur général et les lieutenant-gouverneurs, les juges de la Cour suprême et les membres d’organismes quasi-judiciaires. Veuillez consulter le livre «Aperçu des nominations» pour plus d’informations.
• De ce pouvoir découle le pouvoir du premier ministre d’attribuer des

responsabilités aux ministres ainsi qu’aux ministères et aux organismes dont ils ont la charge, et d’établir des normes de conduites à l’intention des ministres et autres titulaires d’une charge publique nommés par ce dernier.

Le pouvoir d’organiser le gouvernement, ce qui inclut la structure du Cabinet et le processus décisionnel. Le premier ministre :

• Fixe les règles de base selon lesquelles opère le Cabinet, détermine la structure et les mandats des comités du Cabinet et sélectionne les présidents et les membres des comités;
• Convoque et préside les réunions du Cabinet, oriente le Cabinet vers un consensus et détermine le consensus établi;
• Établit l’appareil gouvernemental, ce qui englobe la structure et le mandat des portefeuilles ministériels, la création de nouvelles organisations, les modifications apportées aux mandats ou l’amalgamation, la transformation ou l’élimination d’entités existantes.
• A la responsabilité globale d’établir et de surveiller l’orientation de la politique et des dépenses du gouvernement dans son ensemble. Par exemple, le premier ministre :
  • Recommande la convocation, la prorogation ou la dissolution du Parlement;
  • Met de l’avant le programme du gouvernement auprès du Parlement en orientant la préparation du discours du Trône;
  • Établit les attentes et les priorités dans les lettres de mandat à l’intention du Conseil des ministres;
  • Examine les propositions de financement aux fins d’inclusion dans le budget (et généralement, les propositions budgétaires hors cycle) avec le ministre des Finances et approuve le budget présenté par le ministre;
  • Est le porte-parole officiel au sein du gouvernement, du Parlement et à l’extérieur du gouvernement sur ce qui constitue ou ne constitue pas une politique gouvernementale.

Une responsabilité spéciale au titre de la sécurité nationale :

• Bien que le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile soit chargé de coordonner les activités des organismes de sécurité nationale et d’exécuter les programmes et les politiques de sécurité publique et de gestion des urgences, à titre de chef du gouvernement, le premier ministre assume la responsabilité ultime de préserver la sécurité de l’état et des citoyens, les droits des Canadiens ainsi que l’intégrité du Conseil des ministres et du gouvernement dans son ensemble. Dans cette optique, le premier ministre détermine l’orientation générale de la sécurité nationale, de la défense et du renseignement étranger.

La responsabilité ultime de la politique étrangère et des relations internationales :

• Bien que le ministre des Affaires étrangères soit responsable de la gestion quotidienne des affaires étrangères, le premier ministre détermine l’orientation générale de la politique étrangère du Canada. En tant que chef du gouvernement, le premier ministre est également le représentant et le porte-parole prééminent du Canada à l’étranger.
• Le premier ministre donne le ton à l’engagement du Canada sur la scène internationale en tissant et en maintenant de bonnes relations personnelles avec les dirigeants étrangers par l’intermédiaire de la correspondance et d’appels téléphoniques, et en représentant les intérêts du Canada dans les forums internationaux sur des questions telles que la sécurité, la défense, les échanges et le commerce, l’aide au développement, l’environnement, la santé et les droits de la personne.
• Outre son engagement direct au chapitre de la politique étrangère, le premier ministre est doté d’un certain nombre de pouvoirs et d’outils afin de mettre en œuvre la politique étrangère du gouvernement. Le pouvoir de nomination (précisé précédemment), par exemple, permet au premier ministre de nommer les ministres, les sous-ministres et les chefs des missions diplomatiques du Canada à l’étranger (ambassadeurs et hauts-commissaires), ainsi que d’autres personnes ayant des responsabilités relatives aux affaires étrangères. Par l’intermédiaire des lettres de mandat à l’intention du ministre des Affaires étrangères et d’autres ministres dotés de responsabilités liées aux affaires internationales, le premier ministre peut définir les paramètres de l’engagement du Canada sur la scène internationale et définir les priorités et les résultats attendus. Dans le cadre du processus décisionnel du Cabinet, le premier ministre a également le pouvoir d’approuver ou de rejeter les propositions de politiques liées à l’engagement du Canada à l’international.
• Bien que le gouverneur général soit le commandant en chef des Forces armées canadiennes, dans la pratique, le premier ministre, en étroite collaboration avec le ministre de la Défense nationale, détermine les politiques et les priorités globales en matière de défense stratégique. Le déploiement des Forces armées canadiennes est un instrument de pouvoir national important qui appuie les objectifs de la politique étrangère en protégeant le Canada des menaces extérieures, et en contribuant aux efforts de paix et de sécurité internationaux. Le Chef d’état-major de la Défense, nommé par le gouverneur général sur les conseils du premier ministre, informe le premier ministre directement des enjeux militaires importants.
• Le premier ministre a également la capacité de cerner les points d’intérêts pour le Canada et de poursuivre activement les objectifs à ce chapitre, y compris par l’entremise de son engagement personnel.
• Le premier ministre défend également les intérêts du Canada en participant à des visites bilatérales et multilatérales, en participant à des sommets internationaux (par exemple, l’Assemblée générale des Nations Unies, le G7 et le G20, la Coopération économique de la zone Asie-Pacifique, la Francophonie et la Réunion des chefs de gouvernement des pays du Commonwealth), et en recevant des dirigeants internationaux au Canada. Deux fois par année, en consultation avec le ministère des Affaires mondiales et le Cabinet du premier ministre, le Bureau du Conseil privé fournit des conseils sur les événements internationaux à venir et sur les déplacements du premier ministre et du gouverneur général au pays et à l’étranger.

La responsabilité directe des relations fédérales-provinciales-territoriales :

• L’ultime responsabilité des relations intergouvernementales relève du premier ministre. Le premier ministre est le principal interlocuteur auprès des premiers ministres provinciaux et territoriaux, et ses responsabilités à ce titre correspondent notamment à convoquer et à présider l’ensemble des réunions des premiers ministres. En fonction de ces dernières, le premier ministre donne le ton et définit l’approche pour ce qui est de l’engagement du gouvernement du Canada auprès des provinces et des territoires.
• En outre, le premier ministre assume la responsabilité primordiale d’assurer l’unité nationale et de représenter le gouvernement du Canada dans le cadre des discussions constitutionnelles avec les premiers ministres. Le Président du Conseil privé du Roi pour le Canada et ministre des Affaires intergouvernementales est un conseiller principal du premier ministre et du Cabinet en ce qui touche les questions intergouvernementales.

Les relations avec les dirigeants autochtones :

• Les dirigeants autochtones au Canada cherchent de plus en plus à établir des relations directes avec le premier ministre, en tant que chef de gouvernement, dans le cadre de relations de nation à nation. Ceci s’est traduit par la création de mécanismes plus formels d’engagement du premier ministre et de son implication dans les enjeux de politique autochtones (par exemple, la création de « mécanismes bilatéraux permanents »).

La gestion du portefeuille du premier ministre :

• Compte tenu de la gamme des responsabilités et des intérêts du premier ministre, mais de l’absence de responsabilités des programmes législatifs, la forme du portefeuille du premier ministre peut être dynamique. À sa base, le portefeuille inclut les autres ministres qui détiennent des responsabilités intergouvernementales complémentaires. Les organisations du portefeuille reflètent les responsabilités du premier ministre et des ministres, par exemple, en apportant un soutien à leurs fonctions ou en leur faisant rapport par l’entremise du Parlement. Un premier ministre peut aussi transférer une organisation à son portefeuille afin de fournir un leadership direct ou de démontrer son importance pour le programme du gouvernement. Les entités indépendantes peuvent être placées dans le portefeuille afin d’éviter les conflits potentiels ou apparents avec le mandat et les pouvoirs du ministre responsable.

• Un premier ministre peut également choisir de s’octroyer lui-même un rôle particulier au sein d’un ministère, lié à un dossier précis, pour souligner l’importance de celui-ci pour le gouvernement. Compte tenu de la charge de travail quotidienne associée au poste de premier ministre, toutefois, ces responsabilités devraient idéalement être relativement petites. Le soutien pour ce type de responsabilités particulières, pour lesquelles un premier ministre se nomme lui-même, est assuré par le BCP.

• Au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques, le premier ministre est le ministre responsable du Bureau du Conseil privé, de l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement, du Bureau du secrétaire du gouverneur général et du Bureau du commissaire au renseignement.

Toutes les responsabilités décrites ci-dessus s’ajoutent à celles du premier ministre en son rôle de chef du parti, leader du caucus et représentant de sa circonscription.

Organismes servant le premier ministre : BCP et CPM

Deux organismes servent directement le premier ministre. Ils font partie de son portefeuille et leurs rôles se complémentent car ils occupent des sphères différentes : le Bureau du Conseil privé (BCP) et le Cabinet du premier ministre (CPM). 

Bureau du Conseil privé (BCP)

Le BCP est un organisme central composé de fonctionnaires, qui épaule directement le premier ministre dans l’ensemble de ses responsabilités à titre de chef du gouvernement. Sous la direction du greffier du Conseil privé, qui est le cadre supérieur non-partisan le plus haut placé au gouvernement du Canada, le BCP sert de ministère de la fonction publique au premier ministre (et aux autres ministres du portefeuille du premier ministre) et agit à titre de secrétariat du Cabinet et de ses comités.

Le rôle du greffier a grandement évolué depuis 1867 (lorsqu’il était principalement administratif), ce qui témoigne de la charge de travail et de la complexité croissantes du système du Cabinet. Cela a certainement été le cas lors de l’époque ayant suivi la Deuxième Guerre mondiale, pendant laquelle le rôle du gouvernement a pris de l’ampleur et le processus de prise de décision par le Cabinet et le soutien de la fonction publique sont devenus beaucoup plus sophistiqués. Les responsabilités consultatives du greffier sont aussi devenues plus importantes, et il est devenu le principal conseiller impartial du premier ministre et lien à la fonction publique.

Aujourd’hui, le greffier joue trois rôles distincts : sous-ministre du premier ministre, secrétaire du Cabinet et chef de la fonction publique. Dans chacune de ces capacités, il agit à titre de conseiller principal du premier ministre sur la fonction publique et de lien de première instance avec la fonction publique – tant en exprimant les conseils des ministères qu’en communicant les orientations du premier ministre à la fonction publique. Les fonctions du BCP découlent des responsabilités du greffier.

Sous-ministre du premier ministre

À titre de sous-ministre du premier ministre, le greffier est le principal conseiller du premier ministre sur la fonction publique. Il est responsable de lui fournir des conseils impartiaux de la plus haute qualité sur les politiques et les opérations gouvernementales. Pour ce faire, il tire profit des conseils et du soutien de tous les ministères et organismes.

Les sphères stratégiques précises où le greffier et le BCP offrent conseils et soutien sont les suivantes :

• les questions et les relations constitutionnelles avec le Roi et le gouverneur général;
• les relations avec le Parlement, y compris les priorités législatives;
• la structure, le fonctionnement et les processus de prise de décision du gouvernement;
• les remaniements et les mandats ministériels;
• la gestion des transitions de gouvernement, comme après une élection;
• les politiques sociales, économiques et fiscales, y compris les politiques budgétaires;
• les nominations et les processus de nomination à certains postes au gouvernement, y compris les postes de sous-ministres et de chefs d’organismes;
• la sécurité nationale et les enjeux liés aux politiques en matière d’affaires étrangères et de défense;
• les réunions du premier ministre avec les dirigeants et les représentants d’autres pays et d’organisations internationales;
• les relations avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, y compris les dates et les sujets éventuels à l’ordre du jour pour les réunions des premiers ministres.

Secrétaire du Cabinet

Le rôle du greffier comme secrétaire du Cabinet a été officialisé par décret en 1940. Dans ce rôle, il aide le premier ministre à maintenir la cohésion du Conseil des ministres et à lui donner des directives. À titre de secrétaire du Cabinet, le greffier fournit soutien et conseils au Conseil des ministres dans son ensemble et il doit personnellement rendre compte au premier ministre de l’intégrité et de la cohérence du processus du Cabinet, y compris les travaux des comités du Cabinet et la gestion des documents produits par les gouvernements précédents à l’intention du Cabinet.

Sous la direction du greffier, le BCP est responsable d’assurer les services de secrétariat du Cabinet. Cela suppose non seulement d’assurer les services de secrétariat lors des délibérations du Cabinet et de ses comités, mais encore, de donner des conseils au premier ministre sur la structure générale du processus décisionnel et d’assurer que les procédures applicables sont suivies conformément aux normes établies par le premier ministre.

Le BCP fournit au Cabinet et à ses comités le soutien nécessaire pour mener leurs activités, notamment :

• il organise les réunions;
• il propose des ordres du jour et les diffuse;
• il voit à la distribution des documents;
• il fournit des avis sur les points à l’ordre du jour et un soutien divers au président de chaque comité;
• il collabore avec les ministères lors de la préparation de propositions à l’intention des ministres, et assure la coordination et la consultation entre les ministères;
• il rédige les procès-verbaux et consigne les décisions du Cabinet;
• il transmet les décisions du Cabinet aux ministères;
• il assure la gestion et le respect de la confidentialité des documents du Cabinet;
• il assure que les décrets et autres textes réglementaires soient préparés et fournis aux fins d’approbation par le gouverneur général afin de donner effet aux décisions du gouvernement.

En appui des responsabilités du greffier à titre de sous-ministre du premier ministre et de secrétaire du Cabinet, le BCP travaille en étroite collaboration avec les ministères responsables, ainsi qu’avec le CPM, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances afin de s’assurer que les nouvelles propositions soient compatibles avec les politiques et objectifs d’ensemble du gouvernement, que les risques (en matière de finances et de mise en œuvre, ainsi que des conséquences inattendues) font l’objet d’une évaluation exhaustive et que toutes les parties intéressées aient été consultées. Une fois les décisions prises par le Cabinet et que toutes les décisions relatives à l’appareil gouvernemental et au financement ont été prises, le BCP veille à ce qu’elles soient communiquées aux ministres et ministères concernés, qui sont responsables de leur mise en œuvre.

Chef de la fonction publique

En sa qualité de chef de la fonction publique – assise donnée officiellement en vertu de modifications à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique adoptées en 1992 – le greffier représente le principal lien entre le premier ministre et la fonction publique du Canada. Il veille à la qualité des conseils et des services spécialisés, professionnels et impartiaux que la fonction publique fournit au premier ministre, aux autres ministres et à l’ensemble des Canadiens. Le greffier est également responsable de protéger les valeurs essentielles de la fonction publique, comme l’intégrité et l’impartialité.

En sa qualité de premier sous-ministre, le greffier communique une vision et une orientation stratégique pour la fonction publique par son leadership au sein du groupe des sous-ministres. À ce titre, il est aussi responsable de la gestion et du perfectionnement des hauts fonctionnaires de la fonction publique, y compris la prestation d’avis sur la nomination de sous-ministres et la gestion du rendement des sous-ministres par le biais d’un processus d’examen annuel.

Les principaux mécanismes qui permettent au greffier d’atteindre ces objectifs comprennent les suivants : des réunions régulières des sous‑ministres, le Comité des hauts fonctionnaires (comité composé de sous-ministres qui conseille le greffier en ce qui a trait aux nominations de cadres supérieurs et à d’autres priorités et enjeux relatifs à la gestion des ressources humaines) et les comités d’orientation opérationnelle des sous‑ministres. Le greffier est également responsable de présenter des recommandations au gouverneur en conseil au sujet de la nomination et de la gestion du rendement des sous‑ministres.

Comme l’exige la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, le greffier doit chaque année présenter au premier ministre un rapport sur l’état de la fonction publique. Des copies de ce rapport sont déposées au Parlement.

Continuité du gouvernement du Canada

Le greffier et le BCP ont des responsabilités distinctes en ce qui concerne la continuité du système de gouvernement du Canada. Ces responsabilités vont au-delà du service au gouvernement au pouvoir, et incluent notamment :

• mener des recherches à moyen-terme en matière de politiques relatives aux enjeux qui peuvent s’étendre au-delà du mandat du gouvernement et l’élaboration de telles politiques;
• assurer la continuité du gouvernement entre les administrations successives, notamment en s’assurant que la fonction publique est prête à offrir son appui en vue d’une transition efficace et pacifique qui constitue un des fondements d’une démocratie moderne;
• conseiller le gouvernement au pouvoir sur les conventions établies de la monarchie constitutionnelle du Canada, y compris la mise en œuvre de la convention de transition;
• veiller à la bonne garde des dossiers des gouvernements précédents.

Cabinet du Premier ministre (CPM)

Le CPM est composé d’employés politiques et personnels du premier ministre. Son rôle global est de fournir des conseils politiques et stratégiques, un soutien au caucus et pour les relations avec les médias, ainsi qu’un soutien logistique, directement au premier ministre. Le rôle précis du CPM varie en fonction des préférences et des besoins du premier ministre en poste, et son organisation est laissée complètement à sa discrétion.

Le CPM donne des conseils et apporte son soutien au premier ministre au titre des activités gouvernementales officielles. Cela inclut notamment la prestation de conseils en ce qui concerne les priorités, la stratégie et les tactiques politiques, ainsi que les dimensions politiques des initiatives stratégiques, y compris les communications. Le CPM assure également la liaison avec les ministres, le caucus et le personnel exonéré dans les bureaux ministériels. Bien que le personnel du CPM n’ait aucun pouvoir juridique d’exercer l’autorité du premier ministre, il facilite les relations du premier ministre avec les ministres et agit comme point central de communication et de coordination avec eux. Les fonctions de soutien du CPM incluent l’organisation de l’ordre du jour du premier ministre, la coordination de son ordre du jour et de ses déplacements et la préparation de la correspondance.

Comme il a déjà été mentionné, le greffier est responsable de l’intégrité du processus du Cabinet et, pour cette raison, le personnel du CPM n’établit pas le programme de travail du Cabinet ni ne gère ses documents. Par contre, afin de remplir ses responsabilités consultatives envers le premier ministre, il a accès aux documents du Cabinet dans le contexte des séances d’information et, avec l’accord du premier ministre, un certain nombre de cadres supérieurs peuvent participer aux réunions du Cabinet et de ses comités.

Relations entre le BCP et le CPM

Comme le déclarait en 1971 Gordon Robertson, alors greffier du Conseil privé :
« Le Cabinet du premier ministre est partisan, polarisé par l’administration, et cependant attentif à la réalité politique. Le Bureau du Conseil privé est non partisan, polarisé par l’administration, et cependant attentif à la réalité politique. Nous nous renseignons librement et ouvertement les uns les autres si cela se révèle pertinent ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une perspective très différente. »

Cette description des relations appropriées entre le CPM et BCP demeure encore précise. Afin de servir adéquatement le premier ministre, il est essentiel que les relations entre les deux organismes soient caractérisées par la communication et la confiance systématiques.

Dans le cadre d’un processus official, le greffier fournit des notes de services et d’autres instructions écrites au premier ministre sur une base continue pour lui fournir de l’information et des avis, et obtenir des décisions. Ces notes sont habituellement passées en revue par le personnel du CPM afin de fournir des avis supplémentaires au premier ministre sur les considérations politiques des affaires en cours, mais sans modifier ni empêcher la formulation d’avis au PM de la part du BCP.

De plus, des mécanismes de consultation sont en place pour faciliter la coordination des avis fournis par les deux organismes. Il est essentiel que le premier ministre et le greffier puissent communiquer en tout temps à propos des activités du gouvernement. Le premier ministre rencontre régulièrement son chef de cabinet et le greffier, ensemble ou séparément, selon le cas. D’autres cadres supérieurs du BCP peuvent accompagner le greffier pour offrir des séances d’information spécialisées, ou les offrir seuls, avec l’accord du greffier. D’autres membres du personnel du CPM peuvent également participer aux discussions, selon les désirs du PM. Lors de ces réunions, le premier ministre est mis au courant des enjeux de l’heure qui requièrent son attention, et il peut soulever des questions et fournir une orientation. Cela lui offre la possibilité d’évaluer, de concert avec ses principaux conseillers politiques et publics, les considérations opérationnelles et politiques qui sous-tendent les principaux enjeux. Ces réunions sont complétées par des réunions régulières des cadres supérieurs du CPM et du BCP et l’interaction soutenue entre les conseillers spécialistes des communications et des politiques des deux organismes.

Ces mécanismes étayent la confiance et la coopération nécessaires au fonctionnement efficace du BCP et du CPM, ainsi que du gouvernement dans l’ensemble. Mais ils sont aussi révélateurs du fait que les deux organismes ont des ensembles de responsabilités et offrent des ensembles d’avis indépendants.

Formation du Cabinet

Assembler un Cabinet est l’une des premières responsabilités d’un nouveau premier ministre. La conception globale du Cabinet, le choix des ministres et la répartition des responsabilités déterminent comment le gouvernement mobilisera ses forces individuelles et collectives sous la direction du premier ministre pour réaliser ses priorités et superviser la gouvernance quotidienne du pays.

Le premier ministre dispose d’une grande marge de manœuvre dans l’exercice de sa prérogative de constituer un Cabinet et de modifier l’appareil gouvernemental en conséquence. Bien qu’il y ait un certain nombre de postes ministériels à pourvoir, le premier ministre peut employer les moyens suivants pour structurer sa conception et sa vision du ministère :

• Il peut nommer une personne à plus d’un poste par une nomination conjointe;
• Il peut modifier le titre de travail des ministres pour tenir compte de l’image publique qu’ils souhaitent projeter et de leur rôle dans l’avancement de certaines priorités;
• Il peut attribuer des responsabilités aux ministres en modifiant l’appareil gouvernemental (par exemple en créant de nouvelles entités, ou en réattribuant ou consolidant des éléments de portefeuilles existants).

Un premier ministre peut également recommander la nomination d’un nombre illimité de ministres d’État pour aider les ministres à exercer leurs responsabilités générales ou particulières.

De façon générale, il faut décider des aspects suivants de la formation du gouvernement dans les jours qui suivent immédiatement l’élection :

• La composition du Cabinet (par exemple sa taille, la représentation et les mesures prises pour respecter les limites imposées par la Loi sur les traitements);
• Le rôle des ministres d’État;
• Le rôle du vice-premier ministre; et
• Le processus d’affectation des ministres suppléants.

Composition du Cabinet

Le premier ministre dirige le Conseil des ministres, qui comprend l’ensemble des ministres et des ministres d’État. Une partie ou la totalité des membres du Conseil des ministres se réunissent (généralement sans les ministres d’État) au sein du Cabinet, qui constitue une tribune offerte par le premier ministre pour discuter de questions politiques et prendre des décisions à leur sujet.

Les décisions du Cabinet sont prises par consensus. Les ministres sont censés toujours faire preuve de solidarité envers le Cabinet en appuyant publiquement les décisions prises collectivement par le Cabinet (même lorsqu’ils ne sont pas personnellement d’accord). Dans le cas contraire, d’un point de vue strictement théorique, ils sont tenus de démissionner. Les délibérations du Cabinet sont donc secrètes.

La taille du Conseil des ministres et du Cabinet a considérablement changé au fil du temps, puisque le pays évolue, et que les questions qui relèvent de la compétence du gouvernement fédéral se complexifient et prennent de l’ampleur. Cela dit, les postes ministériels d’aujourd’hui ont généralement gardé la forme et les rôles qu’ils avaient à la fin des années 1970.

En général, un premier ministre désigné prend en considération les aspects suivants lorsqu’il détermine la composition du Cabinet :

• La taille du Cabinet (qui varie selon le style de gestion unique du premier ministre, les conditions optimales pour mener des discussions productives et la portée du contrôle exercé par chaque ministre);
• Le nombre de paliers du Cabinet, soit un seul (tous les ministres sont égaux) ou deux (les ministres bénéficient du soutien des ministres d’État); et
• La représentation (par exemple des régions, des communautés linguistiques, des genres, des origines ethniques et des types d’expertise).

On compte certains avantages potentiels à former un ministère de plus grande taille : 

• Il permet d’accueillir une plus grande diversité de points de vue et d’opinions dans les discussions du Cabinet;
• Il permet de répartir davantage les tâches entre les ministres; comme ils ont moins de responsabilités de portefeuille, les ministres disposent de plus de temps pour se concentrer sur les priorités qui relèvent de leur mandat et pour gérer les imprévus; et,
• Comme il compte un plus grand nombre de postes ministériels, il permet de faire ressortir l’importance de certaines priorités gouvernementales en particulier;
• Il permet de conférer le prestigieux statut de ministre du Cabinet à un plus grand nombre de membres du caucus.

À l’inverse, un ministère de plus petite taille présente d’autres avantages :

• Il facilite la gestion des discussions du Cabinet; 
• Il évite une prolifération ingérable de priorités lors des discussions du Cabinet;
• Il facilite la gestion du temps lors des discussions, pour garantir que chaque ministre a l’occasion de se prononcer sur chaque proposition et que l’on discute suffisamment de chaque question. Ces deux aspects sont des piliers essentiels de l’esprit du corps du Cabinet.

En général, un Cabinet a tendance à croître graduellement au cours du mandat d’un gouvernement. Comme l’indique le tableau ci-dessous, le Cabinet du gouvernement Trudeau était le plus grand, avec 40 membres (en comptant le premier ministre), tandis que celui du gouvernement Chrétien était le plus petit, avec 23 membres.

Ministres

Par convention, les ministres sont choisis parmi les députés de la Chambre des communes et les sénateurs. Il arrive exceptionnellement qu’une personne ne siégeant pas à une chambre du Parlement soit tout de même nommée ministre, parce qu’on s’attend à ce qu’elle soit élue (ou qu’elle soit nommée au Sénat) dans un délai raisonnable.

Les ministres sont nommés à titre amovible. À tout moment, le premier ministre peut demander la démission d’un ministre et recommander sa destitution ou son remplacement au gouverneur général. Un ministre peut également présenter sa démission, qui peut être acceptée ou rejetée par le premier ministre.

Rôles et responsabilités

Les ministres sont des agents de la Couronne. Ils peuvent donc créer des obligations juridiques exécutoires au nom de la Couronne (par exemple conclure des contrats), engager la responsabilité du fait d’autrui de la Couronne et, de façon générale, engager le gouvernement à l’égard de politiques ou de plans d’action. Ils exercent également les pouvoirs qui leur sont conférés par les lois et les règlements.

Certains ministres sont à la tête d’un ministère du gouvernement du Canada et sont responsables de sa gestion et de sa direction. Ces ministères sont composés de fonctionnaires chargés d’aider le ministre à s’acquitter de son mandat. Il arrive parfois que le Parlement confère directement des pouvoirs à des représentants officiels en particulier. Cela dit, les pouvoirs sont habituellement conférés à des ministres. À l’occasion, le Parlement exige qu’un pouvoir soit exercé par un ministre en particulier, mais, en général, les pouvoirs ministériels peuvent être exercés par des représentants officiels qui détiennent la compétence voulue et sont autorisés, en vertu d’une délégation ou d’une règle d’interprétation d’un texte de loi, à exercer les pouvoirs conférés au ministre.

La plupart des lois ministérielles précisent que les attributions du ministre « s’étendent de façon générale » à tous les domaines de compétence fédérale qui sont liés à un sujet. Cette formulation ne confère pas d’attributions aux ministres. Il s’agit plutôt d’une description du domaine dans lequel le ministre doit exercer ses attributions découlant d’autres sources. En d’autres termes, les lois ministérielles décrivent le mandat par défaut dans le cadre duquel le ministre et le ministère sont censés exercer leurs fonctions.

Nomination des ministres

Bien que le premier ministre puisse décider des personnes qui occupent les postes ministériels et dispose d’une grande latitude pour en créer d’autres, il doit tout de même respecter certaines restrictions administratives, notamment celles de la Loi sur les traitements.

La Loi sur les traitements est l’instrument législatif qui définit les niveaux de rémunération des ministres de la Couronne et dues lieutenant-gouverneurs. Avant de pouvoir recevoir une rémunération pour ses fonctions ministérielles, un ministre doit absolument être assermenté pour occuper l’un des postes énumérés dans la Loi. La Loi sur les traitements compte un total de 39 postes, sans compter le premier ministre. Ces 39 postes peuvent être classés en deux grandes catégories, à savoir :

• Les 25 postes « obligatoires » en vertu des lois ministérielles, selon lesquelles un ministre doit se trouver à la tête du ministère en question (par exemple le ministre des Finances ou le ministre de la Défense);
• Les 14 postes « facultatifs » (par exemple le ministre de la Francophonie ou le ministre des Sciences).

Il est possible pour un ministre d’être en charge d’un ou deux portefeuilles par nomination conjointe. Ce ministre peut être également être désigné comme étant « de haut rang » ou « subalterne », à la discrétion du premier ministre. Toutefois, une telle désignation n’a aucune conséquence juridique.

Bien que les ministres doivent être assermentés à un poste prévu dans la Loi sur les traitements, ils peuvent se voir attribuer un titre de travail ou adapté qui diffère de leur titre officiel. Dans le gouvernement actuel, par exemple, le ministre de l’Industrie est désigné comme le ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie, tandis que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration est désigné comme le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté. Un titre de travail peut être employé pour moderniser un titre officiel ou pour montrer l’importance que le gouvernement accorde à des fonctions particulières, parmi tant d’autres, qui relèvent d’un ministre.

Postes ministériels « obligatoires »

Les postes ministériels obligatoires, outre celui du premier ministre, sont les suivants :

1. Le ministre de la Justice et procureur général;
2. Le ministre de la Défense nationale;
3. Le ministre du Revenu national;
4. Le ministre des Finances;
5. Le ministre des Transports;
6. Le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire;
7. Le ministre des Ressources naturelles;
8. Le ministre des Anciens Combattants;
9. Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile;
10. Le ministre des Relations Couronne-Autochtones;
11. Le ministre des Services aux Autochtones;
12. Le président du Conseil du Trésor;
13. Le ministre de l’Environnement;
14. Le ministre des Pêches et des Océans;
15. Le ministre du Commerce international;
16. Le ministre du Développement international;
17. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration;
18. Le ministre de l’Industrie;
19. Le ministre des Affaires étrangères;
20. Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux;
21. Le ministre du Patrimoine canadien;
22. Le ministre de la Santé;
23. Le ministre de l’Emploi et du Développement social;
24. Le ministre de l’Infrastructure et des Collectivités;
25. Le ministre des Femmes et de l’Égalité des genres.

Postes ministériels facultatifs

On compte 14 postes qui peuvent être pourvus ou non, à la discrétion du premier ministre. Ces postes peuvent être pourvus séparément, ou encore combinés avec d’autres postes facultatifs ou avec les cabinets ministériels suivants :

26. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes;
27. Le ministre du Logement;
28. Le président du Conseil privé du Roi pour le Canada;
29. Le leader du gouvernement au Sénat;
30. Le ministre associé de la Défense nationale; 
31. Le ministre du Travail;
32. Le ministre des Affaires du Nord;
33. Le ministre de la Francophonie;
34. Le ministre des Sciences;
35. Le ministre de la Petite Entreprise et du Tourisme;
36. Le ministre des Sports et des Personnes handicapées;
37. -39. Trois ministres supplémentaires nommés par commission sous le Grand Sceau.

Il convient de noter que, s’il souhaite créer un nouveau poste ministériel lorsqu’il n’y a pas de poste disponible ou pertinent en vertu de la Loi sur les traitements, le premier ministre peut créer un nouveau poste de ministre d’État et simplement adapter le titre du poste pour qu’on l’appelle « ministre ». Il s’agissait de la pratique courante dans le Conseil des ministres de Trudeau.

Éléments propres à certains postes ministériels

Le poste de président du Conseil privé du Roi pour le Canada existe depuis la Confédération. Étant donné que ce poste comporte peu de responsabilités, le premier ministre jugera peut-être pertinent de lui attribuer des fonctions supplémentaires. Par le passé, le titulaire du poste a également assumé des fonctions de leader parlementaire, de ministre responsable des institutions démocratiques ou, souvent, de ministre des Affaires intergouvernementales. 

Bien que le leader du gouvernement à la Chambre des communes ait longtemps fait l’objet d’une nomination conjointe à un autre poste, depuis le milieu des années 1970, on préfère nommer un leader parlementaire sans responsabilités ministérielles. Le leader du gouvernement à la Chambre des communes peut également se voir confier des responsabilités supplémentaires non ministérielles, à la discrétion du premier ministre.

Bien que le poste de leader du gouvernement au Sénat ne soit pas exigé par la loi, il joue un rôle important et a été utilisé par bien des ministères successifs. Le leader du gouvernement au Sénat peut se voir confier des responsabilités supplémentaires à la discrétion du premier ministre. Au cours des dernières années, le représentant du gouvernement au Sénat n’était pas membre du Cabinet, mais faisait partie du Conseil privé et pouvait être invité à assister à la réunion du comité du Cabinet chargé des opérations, au besoin, pour discuter des affaires parlementaires.

Si personne n’est nommé en tant que ministre des Affaires du Nord, les responsabilités du poste incombent automatiquement au ministre des Relations Couronne-Autochtones en vertu des textes législatifs du ministère.

Si personne n’est nommé en tant que ministre du Travail, les responsabilités du poste incombent automatiquement au ministre de l’Emploi et du Développement social en vertu des textes législatifs du ministère.

Si personne n’est nommé en tant que ministre du Logement, les responsabilités du poste incombent automatiquement au ministre de l’Infrastructure et des Collectivités en vertu des textes législatifs du ministère.

Le ministre associé de la Défense nationale est souvent nommé conjointement au poste de ministre des Anciens Combattants afin de favoriser une collaboration plus étroite entre les deux ministères.

Bien qu’on ait rarement eu recours à une telle pratique au cours des dernières décennies, il est possible de nommer un ministre sans lui attribuer un portefeuille particulier. On a procédé ainsi par le passé pour veiller à ce qu’une région soit représentée au sein du Cabinet ou pour inviter un ministre expert ou expérimenté à se joindre au Cabinet sans lui imposer les responsabilités relatives à un portefeuille. 

Ministres d’État

En vertu de l’article 11 de la Loi sur les départements et ministres d’État, il est possible de nommer des ministres d’État pour aider un ministre dans des dossiers ou des domaines d’activités précis. Les ministres d’État assument des attributions du ministre qu’ils sont chargés d’aider et bénéficient du soutien du ministère auquel ils sont associés.

• Tout au long du mandat du premier ministre Chrétien (1993‑2003) et à la première année du mandat du premier ministre Harper (2007‑2008), les ministres d’État ont porté le titre de secrétaires d’État pour indiquer que leur poste était de niveau subalterne (c’est-à-dire qu’ils n’étaient pas des ministres) et qu’ils ne siégeaient pas au Cabinet. Les secrétaires d’État étaient toutefois membres du Conseil des ministres et du Conseil privé du Roi pour le Canada.
• En formant le 29e ministère, le premier ministre Trudeau a choisi de nommer plusieurs ministres dans certains portefeuilles. Sur le plan administratif, cela nécessitait la nomination d’un certain nombre de ministres d’État. Dans les dernières années, tous les membres du ministère portaient le titre de ministre, étaient tout aussi importants que les ministres de la Couronne, et avaient un salaire et du soutien administratif de même niveau. De plus, ils s’exprimaient sur un pied d’égalité lors des discussions du Cabinet.

Bien qu’on leur attribue habituellement une importance de « subalternes », les ministres d’État peuvent généralement accomplir toutes les fonctions qui leur sont confiées :

• Les ministres d’État ont le pouvoir, à l’instar des autres ministres, de négocier des contrats pour la Couronne;
• Ils peuvent signer et présenter aux fins d’examen des mémoires au Cabinet qui sont liées à leurs domaines de responsabilités;
• Ils peuvent également préparer des règlements et les soumettre au gouverneur en conseil.

Du point de vue de la gestion financière, ils relèvent du ministre du portefeuille dans l’exercice de leurs divers pouvoirs.

Avantages potentiels

Traditionnellement, les ministres d’État n’assistent pas aux réunions du Cabinet ou de ses comités (à moins d’y être invités pour discuter de questions particulières)^{Note de bas de page 4} . Cette pratique permet de réduire la taille du Cabinet, ce qui est généralement plus propice à l’efficacité des prises de décision.

En nommant un ministre d’État responsable d’un domaine stratégique en particulier, le premier ministre signale au grand public l’importance de cet enjeu pour le gouvernement et veille du même coup à ce qu’une personne soit spécifiquement dédiée à faire avancer ces priorités.

En affectant plusieurs ministres de statut égal à un portefeuille, on risque de causer un certain niveau de confusion (et de friction) en ce qui concerne l’attribution des pouvoirs juridiques (par exemple, bien qu’ils soient de statut égal, les ministres du portefeuille ont souvent besoin de déléguer certains de leurs pouvoirs à leurs collègues). La nomination de ministres d’État en appui aux ministres permet de délimiter plus clairement les responsabilités de chacun.

Un Cabinet à deux paliers est généralement moins coûteux qu’un Cabinet à un seul palier, puisque les salaires et le soutien administratif offerts aux ministres d’État sont typiquement moindres, comparativement aux ministres.

Vice-premier ministre

C’est la prérogative du premier ministre, s’il le désire, de désigner un ministre du Cabinet à titre de vice-premier ministre. Le poste n’a aucune validité légale et ne comporte pas automatiquement des fonctions ni des tâches officielles. C’est le premier ministre qui attribue des responsabilités et des rôles précis au vice-premier ministre. Le poste peut s’accompagner d’un pouvoir important au sein du ministère, mais ce pouvoir est informel et de nature essentiellement politique en raison de la relation de travail entre le vice-premier ministre et le premier ministre.

Le titre de vice-premier ministre provient du premier ministre Pierre Trudeau qui, en 1977, a nommé l’honorable Allan J. MacEachen à titre de vice-premier ministre. À l’exception de l’honorable Herb Gray, qui a occupé ce poste de 1997 à 2002, et d’une brève période de six mois pendant laquelle l’honorable John Manley a occupé ce poste de manière autonome, le poste de vice-premier ministre a toujours été occupé conjointement avec un autre portefeuille ministériel (par exemple M. MacEachen a été vice-premier ministre et leader parlementaire du gouvernement; l’honorable Erik Nielsen était vice-premier ministre et ministre de la Défense; l’honorable Sheila Copps a été vice-première ministre et ministre de l’Environnement; l’honorable Anne McLellan a été vice-première ministre et ministre de la Sécurité publique; l’honorable Chrystia Freeland a été vice-première ministre et ministre des Finances).

• En tant que vice-premier ministre sans autre portefeuille ministériel, les principales responsabilités de M. Gray étaient d’agir à titre de premier ministre suppléant en son absence, notamment en remplaçant le premier ministre à la Chambre des communes. Il a soutenu le premier ministre dans la gestion du Cabinet, siégeant à titre de membre ou de membre d’office de la plupart des comités, et on lui a confié la responsabilité de coordonner et de planifier la participation du gouvernement du Canada aux activités nationales et internationales visant à souligner le nouveau millénaire.
• En tant que vice-premier ministre sans autre portefeuille ministériel, le ministre Manley s’est vu confier des responsabilités particulières en matière de sécurité en réponse aux attentats du 11 septembre (par exemple le lancement du programme des frontières intelligentes, présidence du comité ministériel spécial sur la sécurité publique et l’antiterrorisme).

Le poste a évolué au fil des ans en grande partie pour refléter les besoins du premier ministre au pouvoir. L’un des rôles principaux a toujours été de représenter et de défendre le premier ministre à la Chambre des communes lorsqu’il ne peut être présent. 

Dans les années 1980, plusieurs vice-premiers ministres ont été chargés d’aider le premier ministre à « gérer le système », particulièrement en ce qui a trait à la gestion et à la mise en œuvre de mesures d’efficience à l’échelle du gouvernement (c’est‑à‑dire l’examen des programmes) ainsi qu’au maintien de la discipline et au règlement des différends au sein du ministère. L’une des principales responsabilités du vice-premier ministre Erik Nielsen était de présider un groupe de travail ministériel responsable d’examiner tous les programmes gouvernementaux afin de déterminer les gains d’efficacité et les possibilités de regroupement. Cette initiative a été appuyée par le Bureau du Conseil privé. Il a également eu le mandat d’entreprendre un examen approfondi des lignes directrices sur les conflits d’intérêts. 

Ministres régionaux

Les ministres régionaux sont généralement les ministres politiques principaux d’une région et leur rôle est généralement distinct de celui des ministres responsables des organismes de développement régional. À la discrétion du premier ministre, les ministres régionaux peuvent assumer des rôles tels que porte-parole principal dans une région, conseiller régional principal pour les affaires du Cabinet, les nominations et l’établissement des relations avec les intervenants.

Ministres suppléants

Dès son entrée en fonction, le premier ministre recommande au gouverneur en conseil la publication d’un procès-verbal du Conseil concernant les ministres suppléants qui indique qui doit le remplacer s’il est temporairement incapable d’exercer ses fonctions en raison d’une maladie ou d’une incapacité. Il précise également quels ministres peuvent se remplacer dans des circonstances semblables. Le procès-verbal est mis à jour périodiquement pour tenir compte des changements apportés au Conseil des ministres.

Le procès-verbal est utilisé dans diverses circonstances, notamment si un ministre n’est pas disponible pour exercer ses fonctions pour des raisons médicales (par exemple pour subir une intervention chirurgicale), s’il s’absente pendant une période prolongée pour des raisons personnelles (par exemple pour un congé parental) ou si un poste devient vacant en raison d’une démission. Lorsque le procès-verbal est actif en raison de maladie ou d’une absence temporaire, le ministre en question continue de recevoir une compensation jusqu’à ce qu’il démissionne de son poste. Au moment de l’activation du procès-verbal, le ministre suppléant assume toutes les attributions juridiques du ministre au nom duquel il agit. À cet égard, un ministre ne peut pas être sélectif dans l’utilisation du procès-verbal. Il s’agit d’une équation binaire : soit il est capable d’exercer ses fonctions, soit il ne l’est pas. 

Lorsqu’un ministre souhaite utiliser le procès-verbal, la règle générale veut qu’il écrive au premier ministre pour l’informer de la raison de son absence à venir et pour établir, dans la mesure du possible, la durée de la suppléance de son collègue du Cabinet. Le procès-verbal ne peut être utilisé sans l’approbation expresse du premier ministre ou de son cabinet, et les ministres et leur personnel ne peuvent pas en déclencher l’utilisation unilatéralement.

Lorsqu’il s’agit de déterminer quels ministres agiront au nom de quels autres ministres, la pratique a consisté par le passé, dans la mesure du possible, à ce que les ministres du même portefeuille agissent l’un pour l’autre (par exemple le ministre des Relations Couronne-Autochtones est désigné comme suppléant du ministre des Services aux Autochtones; le ministre du Commerce international se voit délégué comme suppléant du ministre des Affaires étrangères). Cela permet de s’assurer, dans une certaine mesure, qu’il y aura une familiarité préexistante avec les dossiers du collègue et avec les hauts fonctionnaires qui appuient le ministre. En l’absence d’un portfolio, il peut être utile d’avoir comme remplaçant quelqu’un qui a déjà occupé le poste.

Secrétaires parlementaires

Choisis par le premier ministre, les secrétaires parlementaires sont responsables d’aider les ministres. Ils ne sont pas membres du Conseil des ministres. Ils s’acquittent de leurs responsabilités en se conformant aux cadres de politique et de programme établis par le ministre.

Il incombe aux secrétaires parlementaires d’aider le ministre à s’acquitter de certaines de ses responsabilités parlementaires, publiques et ministérielles. En ce qui concerne les responsabilités parlementaires et publiques des ministres, les secrétaires parlementaires constituent un lien essentiel entre les ministres et le Parlement. Ils aident les ministres à demeurer en contact avec les membres de la Chambre des communes et les sénateurs, de façon à promouvoir l’efficacité du processus décisionnel du Parlement et à contribuer à l’avancement ou à la gestion du programme législatif. Ils assurent une liaison essentielle au sein du caucus, et dans l’ensemble de la Chambre des communes et de ses comités.

Dans les comités, les secrétaires parlementaires peuvent aider à diffuser l’information en provenance des ministères et peuvent être appelés à planifier, de concert avec les présidents de comités, la comparution de ministres et de fonctionnaires. Ils sont censés faciliter la comparution de représentants des ministères en faisant valoir les points de vue du ministre et en tentant de régler les questions politiques qui peuvent surgir. En ce qui a trait aux affaires émanant des députés, les secrétaires parlementaires constituent le lien entre les parlementaires et le ministre. Ils peuvent également aider à l’interaction avec les ministères dans l’élaboration des initiatives parlementaires que le gouvernement choisit d’appuyer. En l’absence du ministre, les secrétaires parlementaires peuvent aussi être appelés à intervenir à la période des questions, quoiqu’il revienne davantage aux ministres désignés de répondre aux questions particulièrement délicates. Le Règlement de la Chambre des communes stipule que les secrétaires parlementaires ne peuvent parrainer une affaire émanant des députés.

Les ministres peuvent déléguer aux secrétaires parlementaires des tâches précises à l’égard de l’élaboration d’un projet de politique. Toutefois, le ministre demeure globalement responsable et imputable, y compris en ce qui concerne notamment la gestion des fonctionnaires et des ressources du ministère, et a le pouvoir d’initier des actions ministérielles.

La Loi sur le Parlement du Canada permet la création d’un nombre de postes de secrétaire parlementaire égal au nombre de postes ministériels énoncés dans la Loi sur les traitements en plus de celui du premier ministre. Bien qu’il soit possible de nommer un maximum de 40 secrétaires parlementaires, il existe une certaine flexibilité lorsqu’il est question de les jumeler à des ministres. Les ministres peuvent avoir plusieurs secrétaires parlementaires, et les secrétaires parlementaires peuvent appuyer plus d’un ministre. Cela signifie qu’il peut y avoir plus de secrétaires parlementaires que de ministres. Les ministres d’État ne peuvent pas se voir attribuer directement des secrétaires parlementaires.

Les postes de secrétaire parlementaire sont d’une durée maximale de 12 mois, mais peuvent être renouvelés.

La Loi sur les conflits d’intérêt et la Loi sur le lobbying

Les ministres, les ministres d’État et les secrétaires parlementaires sont des titulaires de charge publique selon la Loi sur les conflits d’intérêt. Cette désignation impose certaines obligations, notamment de consulter le Bureau du commissaire aux conflits d’intérêt et à l’éthique afin d’identifier tout conflit d’intérêt potentiel et de régler leurs affaires personnelles de façon appropriée (par exemple par la cession d’actifs contrôlés ou en plaçant leurs actifs dans une fiducie sans droit de regard).

Les ministres, les ministres d’État et les secrétaires parlementaires sont des titulaires de charge publique selon la Loi sur le lobbying. Par conséquent, ceux-ci sont assujettis à des interdictions d’exercer des activités de lobbying auprès du gouvernement pour une période de cinq ans suite à leur départ du Conseil des ministres.

Bureau de régie interne

Le Bureau de régie interne est établi en vertu de la Loi sur le Parlement du Canada et est l’organisme qui supervise toutes les questions financières et administratives concernant la Chambre des communes (c’est‑à‑dire les locaux, les services et le personnel). Le Bureau est composé du Président, de deux conseillers privés, du chef de l’opposition officielle (ou de son délégué) et des membres du caucus du gouvernement et de l’opposition. La Loi prévoit différentes façons de calculer la représentation au caucus, selon le nombre de partis d’opposition reconnus. Le premier ministre doit déterminer quels sont les deux conseillers privés qui seront nommés au Bureau et un décret doit être adopté pour confirmer leur participation.

Processus décisionnel au sein du Cabinet et le rôle des comités du Cabinet

Le rôle des comités du Cabinet

Conformément aux principes fondamentaux du système de Westminster, les ministres sont tenus responsables de façon individuelle et collective par le Parlement pour les décisions et politiques du gouvernement. Le processus décisionnel collectif au sein du Cabinet concilie ces deux responsabilités. Le système de Cabinet exerce plusieurs fonctions essentielles, y compris : obtenir l’accord entre les ministres sur les priorités du gouvernement et les actions parlementaires, offrir un forum de débat, et faire en sorte que les ministres aient accès à l’information requise afin de s’acquitter de leurs responsabilités.

Le système de Cabinet est composé de comités du Cabinet. Au Canada, les comités du Cabinet ont été établis en 1916 afin de contribuer à l’effort de guerre (le Conseil du Trésor est toutefois une exception puisqu’il a été établi en 1867 et on lui a conféré des dispositions législatives en 1869). Jusqu’à l’importante restructuration du Cabinet menée par le premier ministre Pearson en 1964, ces comités fonctionnaient principalement sur une base ad hoc. Des rencontres régulières des comités ont été fixées pour la première fois par le premier ministre Pierre Elliot Trudeau.

Types de comités du Cabinet

L’organisation du processus décisionnel du Cabinet et des comités du Cabinet relève de la prérogative du premier ministre. Ceci dit, dans le passé récent, il y a eu deux types de comités du Cabinet : des comités axés sur les politiques et des comités exécutifs.

En général, les comités axés sur les politiques évaluent les propositions visant à mettre en place le programme du gouvernement, les travaux parlementaires et toute autre question d’ordre général pour la population canadienne ou le gouvernement. Ces questions sont normalement apportées à l’attention des comités par une ou un ministre sous la forme d’un mémoire au Cabinet qui est remis au comité du Cabinet approprié après avoir été circulé à tous ses membres. Au sein des anciens Conseils des ministres, des comités axés sur les politiques ont été mis sur pied pour évaluer des enjeux reliés aux questions sociales, à l’économie, à l’environnement, aux affaires étrangères, à la sécurité, aux questions autochtones, aux relations canado-américaines et à l’unité.

Lorsqu’un comité axé sur les politiques a discuté d’un item et que ses membres sont arrivés à un consensus, la décision du comité est ensuite généralement sujette à la confirmation ou ratification formelle du Cabinet ou d’un comité exécutif désigné (habituellement présidé par le premier ministre).

Des comités exécutifs (par exemple, le comité chargé des priorités et de la planification) ont également été mis sur pied afin d’évaluer des questions particulièrement urgentes, de déterminer une direction stratégique et/ou de servir de « Cabinet interne » pour les ministres de haut rang.

• Le Conseil du Trésor est également considéré comme un comité exécutif puisque ses décisions ne sont habituellement pas sujettes à des approbations supplémentaires. Historiquement, le Conseil du Trésor était responsable de la gestion des finances, de l’administration et du personnel, de la fonction de contrôleur et de l’approbation des règlements et de la majorité des décrets.

Un premier ministre peut également souhaiter compléter la structure des comités avec des sous-comités ou des comités spéciaux. Ces organes sont bien adaptés pour faire progresser des questions de politiques bien définies au moment opportun (par exemple, le comité spécial sur les feux de forêt de 2019 en Colombie-Britannique, le comité spécial sur l’approvisionnement en matière de défense). Notamment, un comité spécial peut être formé afin de fournir une direction sur la position du Canada au cours des étapes critiques de négociations de commerce international ou pour faire progresser des éléments du programme gouvernemental lors d’une période critique. Pour assurer leur réussite, des comités spéciaux nécessitent un mandat et une direction clairs afin de déterminer s’ils peuvent ratifier leurs propres recommandations ou s’ils doivent les soumettre pour approbation au Cabinet ou à un autre comité autorisé.

Les comités spéciaux ou les sous-comités peuvent s’avérer utiles afin d’examiner plus en détails certaines questions puisqu’ils ont généralement plus de capacité pour y arriver qu’un comité axé sur les politiques. Un sous-comité peut préserver le lien entre le travail approfondi en cours de son comité principal en lui rapportant ses conclusions sur une base régulière. Les comités spéciaux et les sous-comités peuvent également représenter une manifestation tangible de la priorité portée sur un enjeu ou un thème.

Dimension et structure

L’expérience récente a montré que le nombre optimal de comités se trouve entre sept et dix. Entre 1964 et 1993, le nombre de comités permanents au sein de chacun des Cabinets était d’environ dix, toutefois, ce nombre a augmenté au cours des dernières années. Dans l’histoire moderne, le nombre maximal de comités permanents a été de 16 (au sein du gouvernement du premier ministre Mulroney) et le nombre minimal a été de quatre (au sein du gouvernement du premier ministre Chrétien) (bien que ces comités aient été complétés par des comités spéciaux et des « groupes de référence » ministériels). La structure du Cabinet actuelle comprend 11 comités et deux groupes de travail ministériels.

Les types de comités suivants ont été en place au sein de la majorité des gouvernements :

• Priorités et planification/établissement des programmes
• Affaires parlementaires/opérations gouvernementales
• Conseil du Trésor
• Affaires étrangères/défense/sécurité nationale
• Affaires économiques
• Affaires sociales
• Comité spécial du Conseil (qui autorise les présentations au gouverneur en conseil – il est relié à la fonction du Conseil du Trésor depuis 2006) et
• Relations fédérale-provinciales.

À l’occasion, les titres des comités sont utilisés pour mettre en lumière certains domaines prioritaires pour le gouvernement en place (par exemple; l’économie et l’environnement; la gestion de la fonction publique et l’éthique).

Le Conseil du Trésor

Le Conseil du Trésor est un comité du Cabinet du Conseil privé du Roi pour le Canada. Il a été créé en 1867 et a obtenu le pouvoir le gérer le gouvernement en 1869. Son mandat et ses membres découlent de la Loi sur la gestion des finances publiques. Selon la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor est composé de six membres (le Président du Conseil du Trésor, le ministre des Finances et quatre autres membres déterminés par le gouverneur en conseil). La Loi stipule également que tous remplaçants participant au besoin au Conseil du Trésor à la place de ses membres doivent être désignés par le gouverneur en conseil.

Le Conseil du Trésor est chargé de l'imputabilité et de l'éthique, de la gestion des finances, du personnel et de l'administration, de la fonction de contrôle ainsi que de l'approbation des règlements et de la plupart des décrets en conseil.

Le Conseil du Trésor (Partie A) et le Conseil du Trésor (Partie B) sont considérés comme deux comités différents mais dont les membres sont les mêmes et qui partagent la même plage horaire. Le Conseil du Trésor (Partie A) agit à tire du « conseil de gestion » du gouvernement alors que le Conseil du Trésor (Partie B) est le comité du Conseil privé chargé de l’approbation de la plupart des règlements et des décrets. Ainsi, lorsque les membres du Conseil du Trésor se rencontrent, ils tiennent une réunion Partie A suivie immédiatement par une réunion Partie B. Le Secrétariat du Conseil du Trésor appuie les membres du comité dans leurs responsabilités reliées à la Partie A alors que le Bureau du Conseil privé appuie les membres pour toutes questions reliées aux décrets ou à la Partie B.

Le Conseil du Trésor n’est pas dans l’obligation de fonctionner comme le comité spécial du Conseil, qui évalue les décrets et règlements. Avant la fusion du Conseil du Trésor et du comité spécial du Conseil par le premier ministre Chrétien, les premiers ministres les considéraient comme deux entités complètement différentes appuyées respectivement par le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé.

Le Conseil de la sécurité nationale

Un “Conseil de la sécurité nationale » a été créé en 2024 afin de servir de tribune pour la prise de décisions stratégiques et pour la présentation de l’analyse de renseignement. Bien qu’ils ne soient pas des membres officiels du comité, de hauts-fonctionnaires de la communauté du renseignement étaient invités à jouer un rôle actif dans les discussions et les délibérations du comité.

Les groupes de travail ministériels

Un premier ministre peut décider de créer des groupes de travail ministériels opérant hors de la structure formelle des comités du Cabinet. Une approche de groupes de travail davantage informelle a l’avantage d’offrir plus de flexibilité et de faciliter la participation d’experts et de fonctionnaires qui ne font pas partie du Conseil des ministres. En ce sens, ces groupes représentent une avenue afin d’examiner certaines questions politiques horizontales et de coordonner leurs réponses. En général, ces entités n’ont pas de responsabilité de nature décisionnelle et les discussions qui y prennent place ne bénéficient pas de protections reliées aux confidences du Cabinet.

Groupe d’intervention en cas d’incident

Le premier ministre Trudeau a mis sur pied un Groupe d’intervention en cas d’incident, c’est-à-dire une entité non-Cabinet activée au besoin afin d’apporter et de coordonner des réponses à des crises nationales ou des menaces au Canada. Le Groupe, présidé par le premier ministre, ne comptait pas de liste de membres établie et des membres du Conseil des ministres étaient invités à participer aux rencontres en fonction des enjeux en question. Il ne s’agissait pas d’un comité du Cabinet formel, notamment afin de permettre à un nombre plus large d’individus de participer aux délibérations.

Structures du comité sélectionnées, 1979 à 2021

Une vue d’ensemble d’une diversité de structures du Cabinet adoptées par différents premiers ministres au cours des dernières décennies est présentée ci-dessous. Il importe de noter que ceux-ci ne représentent qu’un bref aperçu de chaque Conseil des ministres et que ces structures ont évolué au cours de chacun des mandats du premier ministre et ce, souvent en réponse à la croissance soutenue de la taille du Cabinet. Les exemples ci-dessous fournissent un aperçu des éléments principaux qui ont caractérisé l’approche de chacun des premiers ministres par rapport à la construction des comités du Cabinet.

Fonctionnement des comités du Cabinet

Les membres des comités du Cabinet et les présidents des comités

Le premier ministre décide des membres de chaque comité du Cabinet, en cherchant à équilibrer la nécessité d’avoir les experts d’un portefeuille autour de la table et d’autres facteurs, tels que la représentation régionale. Le premier ministre désigne également un président et un vice-président pour chacun des comités. Généralement, en début de mandat, les premiers ministres écrivent aux présidents afin de leur exposer leurs attentes quant à la manière dont les réunions des comités devraient être organisées.

Au sein du 29^e Conseil des ministres, le ministre des Finances a été nommé membre ex officio de tous les comités du Cabinet.

Participation au Cabinet et aux comités du Cabinet

À part quelques exceptions limitées, il est de tradition que les ministres et les ministres d’État soient les seuls membres des comités du Cabinet et qu’ils n’y aient qu’eux qui participent à leurs délibérations et à leur prise de décisions. En général, ni les fonctionnaires, ni le personnel politique ne sont invités à siéger à la table du Cabinet avec les ministres et ne participent librement dans les discussions.

Le Bureau du Conseil privé offre un appui administratif pour les délibérations des comités, y compris en préparant les procès-verbaux et les archives des recommandations des comités et des décisions du Cabinet. Les ministres présentant leurs propositions sont généralement accompagnés d’un haut fonctionnaire qui peut offrir de l’information factuelle à la demande d’un ministre. À l’occasion, d’autres représentants du gouvernement, tel que des ambassadeurs, sont invités à porter des rapports à l’attention des comités.

Le personnel politique du Cabinet du premier ministre assiste généralement aux rencontres du Cabinet et des comités du Cabinet afin d’offrir au premier ministre une séance d’information sur les délibérations du comité.

Gabarit du mémoire au Cabinet

Le mémoire au Cabinet (MC) est l’instrument principal par lequel les ministres mettent de l’avant des propositions de politiques qui sont ensuite présentées à leurs collègues du Cabinet aux fins d’examen et d’approbation. Les MCs s’appuient sur des faits et établissent un juste équilibre entre les considérations de nature politique et stratégique. Ils prennent également en considération les enjeux de communications, de mise en œuvre et d’évaluation des propositions. Une fois approuvés, ils servent de guide aux fonctionnaires qui exécutent la décision.

Le gabarit du MC actuel a été instauré en 2016. En général, les nouveaux premiers ministres développent et émettent de nouveaux gabarits en début de mandat pour faire en sorte que les propositions de politiques mettent l’emphase sur différents domaines de priorités (par exemple, la prestation de service, les considérations de mise en œuvre, les relations fédéral-provinciales ou les coûts impliqués).