Aperçu – Audit de l’administration des subventions et des contributions à Environnement et Changement climatique Canada
Depuis 2016, le mandat d’Environnement et Changement Climatique Canada (ECCC) s’est considérablement élargi, avec un accent accru sur la prestation des programmes pour appuyer les efforts du gouvernement du Canada en matière de lutte contre les changements climatiques et de protection de l’environnement. Cette situation a été accompagnée d’une augmentation sans précédent du financement des subventions et contributions (S et C) versé au Ministère pour appuyer les priorités. L’administration de ce financement est une priorité clé du Ministère. Compte tenu de l’augmentation du financement, ce secteur a été cerné comme un risque dans plusieurs documents ministériels.
L’administration des S et C en général est une responsabilité partagée entre les directions générales de programmes et de multiples équipes de la Direction générale des services ministériels et des finances (DGSMF) qui exercent diverses fonctions de soutien qui permettent la prestation de S et C. Ce travail est appuyé par deux comités, le Comité des sous-ministres adjoints sur les ressources et les opérations ministérielles et le Comité des Directeurs Généraux sur la gestion des subventions et des contributions.
Au cours de l’été 2020, les responsables ont entrepris un examen de l’administration des S et C afin de mieux comprendre la réponse du Ministère à l’augmentation importante des fonds et les domaines qui restaient à améliorer. L’examen a été achevé en novembre 2021 et a débouché sur des recommandations qui doivent être mises en œuvre en trois phases. Le Comité des Directeurs Généraux sur la gestion des subventions et des contributions est l’organisme de gouvernance qui surveille les progrès de la mise en œuvre.
À propos de l’audit
L’objectif global de l’audit était d’évaluer l’efficacité opérationnelle de la gouvernance, de la gestion des risques et des contrôles internes en place pour administrer les programmes ministériels de S et C, et d’évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations du comité spécial des directeurs généraux sur l’examen des subventions et contributions effectué de 2020 à 2021. La portée comprenait des éléments de l’administration du portefeuille ministériel des S et C, y compris des programmes de financement fondés à l’aide de sommes adjugées par la cour administrés par le personnel régional et le personnel de la région de la capitale nationale. L’audit fut mené entre décembre 2022 et octobre 2023.
Ce que l’audit a revelé
L’augmentation du financement des S et C depuis 2016 et le passage d’un ministère chargé de l’exécution de programmes de S et C de petite taille à des programmes de grande envergure ont mis à rude épreuve les ressources, l’infrastructure, et les processus opérationnels existants.
Les fondements structurels et stratégiques nécessaires à l’appui du modèle d’exécution des programmes – tels que la gouvernance, les processus, les systèmes, le cadre de conformité, la formation et le renforcement des capacités – ont été élaborés et ont évolué de façon organique et n’ont pas été adaptés de manière à soutenir efficacement l’ampleur et la complexité du nombre actuel de programmes exécutés et la variété des bénéficiaires qui utilisent le financement.
Le contexte actuel révèle une approche défragmentée et non coordonnée de l’exécution des programmes dans les directions générales et les programmes, divers processus, outils et façons de gérer les S et C qui varient selon les directions générales, une multitude d’outils et de systèmes de gestion de l’information pour administrer et gérer les S et C qui ne sont pas normalisés ou mis à jour d’une façon axée sur les risques afin de permettre une prestation des activités de S et C en fonction de la complexité et des différents types de bénéficiaires que le Ministère gère actuellement, et conforme à l’engagement ministériel à l’égard de la réconciliation avec les peuples autochtones.
L’audit a cerné des opportunités d’amélioration sur la gouvernance, la prestation de S et C axée sur les bénéficiaires, la coordination et la formation, la gestion financière, les contrôles et les rapports, ainsi que les systèmes d’information et les mécanismes de gestion de l’information pour gérer les subventions et les contributions. L’interdépendance de chaque élément a une incidence sur la façon dont l’écosystème d’exécution des programmes est façonné dans son ensemble, et les améliorations dans un domaine touchent tous les autres.
L’audit a également noté que l’approche du Ministère en matière d’administration des S et C comporte des éléments structurels importants qui doivent aussi évoluer pour que les responsables du programme adoptent pleinement un modèle de prestation axé sur les bénéficiaires. Il s’agit notamment des autorisations de programme, des modalités, de l’architecture des programmes et du cadre ministériel des résultats, entre autres. Ces éléments doivent être revus afin d’assurer l’harmonisation avec le mandat et les priorités du Ministère dans le contexte de l’exécution de programmes et de l’administration des S et C.
L’examen des S et C en 2020 a mené à des efforts et à plusieurs pratiques exemplaires qui ont été mis en œuvre pour améliorer les processus de S et C. Nous avons constaté que les travaux visant à mettre en œuvre les 17 recommandations demeurent pertinents et que ces mesures doivent être réévaluées, de même que les autres constatations soulignées dans l’audit, dans le contexte d’une approche ministérielle élargie.
Une vision unifiée, des efforts concertés et une approche ministérielle stratégique relativement à l’administration et de l’exécution des programmes de S et C qui tient compte de la mise en œuvre d’une solution de gestion des S et C organisationnelle en lien avec le système financier sont nécessaires pour apporter des améliorations et permettre au Ministère de faire les progrès nécessaires à cet égard.
Recommandations et réponses de la direction
Cinq (5) recommandations ont été formulées afin de répondre aux opportunités d’amélioration identifiées pendant l’audit. Compte tenu du fait que les responsabilités et les obligations de reddition de comptes associés à l’administration des S et C sont partagées au sein d’ECCC et du niveau d’effort requis pour la mise en œuvre, les recommandations sont adressées au Ministère, ou à la sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF, selon le cas :
Recommandation 1
Le Ministère devrait définir, communiquer et mettre en œuvre une vision et une stratégie organisationnelle communes pour gérer les S et C, et examiner son modèle de prestations des S et C actuel afin d’améliorer l’efficacité globale de ses programmes de S et C.
Réponse de la direction
La direction convient qu'il est nécessaire de définir, de communiquer et de mettre en œuvre une vision et une stratégie d'entreprise communes pour la gestion des S et C, et qu'il est nécessaire de revoir le modèle actuel d'exécution des S et C afin d'améliorer l'efficacité globale des programmes de S et C. La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les sous-ministres adjoints des programmes et les directeurs généraux régionaux, entreprendront un examen des objectifs du programme de S et C d'ECCC dans le but de définir une vision et une stratégie à l'échelle de l'entreprise pour la programmation des S et C, fondée sur une compréhension de la manière dont ECCC s’engage par le biais de S et C et sur son mandat et les priorités du gouvernement du Canada, telles que la réconciliation.
Recommandation 2
La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les directions générales de programmes, devraient examiner, mettre à jour au besoin et communiquer les fonctions de gouvernance et de surveillance, les responsabilités, les rôles qui permettent une approche organisationnelle efficace à l’égard de la prestation des programmes de S et C.
Réponse de la direction
La direction convient que les fonctions de gouvernance et de contrôle, les obligations de rendre compte, les rôles et les responsabilités devraient être revus, mis à jour et communiqués. Une fois la recommandation #1 mise en œuvre, la sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les sous-ministres adjoints des programmes et les directeurs généraux régionaux, élaboreront un cadre ministériel de gestion des S et C afin d'officialiser la gouvernance, les processus et les outils ministériels pour une bonne gestion des S et C.
Recommandation 3
Le Ministère devrait examiner et répondre à ses besoins en matière de gestion de l’information et de technologie de l’information (GI‑TI) conformément à une vision commune pour appuyer une approche organisationnelle de la prestation des S et C axé sur les bénéficiaires. Ceci comprend :
- À court terme, élaborer et mettre en œuvre une solution organisationnelle de gestion des S et C qui comprend la capacité de gérer l’ensemble du cycle de vie des programmes et qui intègre le système financier ainsi que les fonctionnalités de gestion des relations avec la clientèle. Une stratégie de ressourcement devrait être envisagée, qui appuie la gestion de la solution organisationnelle tout au long de son cycle de vie.
- Élaborer et mettre en place un plan visant à réduire les risques liés à la gestion de l’information associés au lecteur partagé et à la base de données sur les S et C, notamment l’élaboration de lignes directrices sur la conservation des documents et une stratégie de suivi de la mise en œuvre.
Réponse de la direction
La direction convient qu'un examen des exigences ministérielles en matière de GI-TI devrait être effectué et que des améliorations devraient être mises en œuvre, conformément à la vision et à la stratégie du ministère en matière de subventions et contributions. La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec la sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des services et du numérique, Direction générale des services numériques, avec les sous-ministres adjoints des programmes et les directeurs généraux régionaux, élaboreront une feuille de route pour la modernisation des technologies de l'information et de la communication des S et C et les livrables connexes.
Recommandation 4
Dans le contexte d’une approche stratégique élargie et fondée sur une vision et une stratégie commune, le Ministère devrait examiner et normaliser les processus, les outils, les directives et la formation nécessaires à l’appui de la prestation des S et C tout au long de leur cycle de vie, en adoptant des principes organisationnels pour soutenir l’efficacité et la cohérence, et permettre une prestation axée sur les bénéficiaires. Ceci comprend:
- Renforcer les processus relatifs à l’élaboration et à l’administration de S et C, selon une approche axée sur le risque, en mettant l’accent sur les valeurs fondamentales de la responsabilisation, de la transparence, de la saine gestion financière et de l’intendance des fonds publics (y compris l’optimisation des ressources), et en tenant compte de l’engagement du Ministère à l’égard de la réconciliation avec nos partenaires autochtones;
- Renforcer l’approche ministérielle actuelle en matière de formation afin d’aider les divers intervenants dans la prestation des S et C. Déterminer s’il faut adopter une approche stratégique ministérielle qui comprend des éléments de formation obligatoires.
Réponse de la direction
La direction convient qu'un examen et une normalisation des processus, des outils, des orientations et de la formation sont nécessaires pour permettre une approche d'entreprise efficace et cohérente, fondée sur le risque, pour la mise en œuvre d'une approche des S et C axée sur les bénéficiaires et basée sur les principes et les valeurs fondamentales de l'entreprise. La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les sous-ministres adjoints des programmes et les directeurs généraux régionaux, élaboreront des processus, des outils et des orientations normalisés pour soutenir une approche d'entreprise de la gestion des S et C.
Recommandation 5
La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les directions générales de programmes, devrait examiner et mettre à jour les contrôles internes qui appuient l’atténuation des risques associés à la prestation des S et C et reflètent la portée et l’ampleur de l’environnement actuel des S et C. Ceci comprend :
- Renforcer les pratiques et les processus financiers relatifs aux processus de mouvement de trésorerie, au processus d’examen des demandes de remboursement et à l’utilisation des avances et des créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE).
- Renforcer les contrôles ministériels sur les conflits d’intérêts à l’appui de l’exécution du programme de S et C, afin d’atténuer le risque de fraude.
- Examiner et mettre à jour le cadre d’audit des bénéficiaires afin d’établir les rôles et les responsabilités liés aux mécanismes de règlement des différends et aux processus de recouvrement.
Réponse de la direction
La direction convient que le renforcement des contrôles internes ainsi que des pratiques et processus financiers relatifs aux S et C est nécessaire pour soutenir une approche efficace fondée sur le risque dans la mise en œuvre des programmes de S et C. La sous-ministre adjointe et Dirigeante principale des finances, DGSMF en collaboration avec les sous-ministres adjoints des programmes et les directeurs généraux régionaux, examineront les pratiques financières des S et C et les contrôles internes connexes afin d'évaluer leur adéquation et leur rigueur pour assurer une gestion financière saine et une bonne administration des fonds publics.
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