Audit de la gestion des subventions et des contributions dans le cadre du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

Liste des tableaux

• Tableau 1 : volets, budgets et état des ententes du FEFEC
• Tableau 2 : dossiers du FEFEC examinés
• Tableau 3 : pourcentage des décisions de financement communiquées dans un délai de cinq jours ouvrables
• Tableau 4 : résultats d'audit pour les normes de service du FEFEC
• Tableau 5 : pourcentage d'ententes de financement fournies aux bénéficiaires pour signature dans les 15 jours suivant la conclusion positive des négociations
• Tableau 6 : signature de l'engagement de fonds (article 32) avant la signature de l'entente de financement

Sommaire

L’objectif de cet audit interne était d’évaluer la gouvernance, la gestion des risques et les contrôles en place pour gérer les subventions et contributions (S et C) dans le cadre du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (FEFEC).

Pourquoi est-ce important?

Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (FEFEC) est une initiative fédérale clé qui aide à honorer les engagements du Canada pris dans le cadre de l’Accord de Paris en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030.

Avec un budget de 1,8 milliard de dollars, le FEFEC est plus important que tous les autres programmes de S et C d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) réunis. Il s’agit d’un programme de S et C complexe comportant quatre volets distincts et une grande variété de projets et de bénéficiaires admissibles. Le FEFEC est unique en ce sens qu’aucun des programmes précédents de S et C d’ECCC ne portait spécifiquement sur la réduction des gaz à effet de serre (GES).

Le FEFEC est mis en œuvre au moyen d’un cadre de S et C distinct des autres programmes de S et C d’ECCC. En raison des contraintes de temps pour le lancement du programme, les processus du FEFEC et le système de technologie de l’information étaient élaborés au fur et à mesure du déploiement de chaque phase du cycle de vie des S et C. Certains éléments des processus de S et C, comme la surveillance des ententes et les vérifications des bénéficiaires, étaient donc encore en cours d’élaboration au moment de l’audit.

Ce que nous avons constaté

Dans l’ensemble, un programme adéquat a été mis en place pour permettre la gestion du programme de subventions et contributions dans le cadre du FEFEC. Cependant, le programme est toujours en cours d’élaboration. L’audit a cerné des aspects à améliorer pour mieux soutenir la gérance et la durabilité du programme. Voici plus précisément les résultats de l’audit.

Processus de gestion des subventions et contributions dans le cadre du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

L’infrastructure du programme et les processus de gestion des subventions et contributions dans le cadre du FEFEC sont en place, y compris la mobilisation des demandeurs et les actions de sensibilisation associés, les communications avec ces derniers, la sélection et l’approbation des projets et l’établissement des ententes de financement.

Certaines possibilités d’amélioration ont été cernées concernant le respect des normes de service ministérielles relatives aux subventions et contributions, la mise à jour des ententes de financement en temps opportun, l’établissement d’un suivi des projets axé sur les risques, le renforcement du processus d’examen des demandes de paiement et le renforcement du processus d’engagement des dépenses et d’approbation des engagements de fonds.

Surveillance financière globale

Dans l’ensemble, les rôles et responsabilités du personnel du FEFEC au niveau des projets ont été clairement définis et mis en œuvre. Cependant, aucun rôle spécifique n’a été attribué au sein du personnel pour la responsabilité d’analyse et de suivi financiers globaux.

Gouvernance

Des structures de gouvernance appropriées ont été conçues et mises en œuvre pour surveiller le FEFEC et les ententes avec les provinces et les territoires. Cependant, ces comités ne s’acquittent pas pleinement de leur mandat de surveillance et de suivi de l’ensemble du FEFEC et de mise en œuvre des ententes provinciales et territoriales.

Gestion des risques

Les phases de sélection, de mise en œuvre et de suivi des projets ont été conçues et menées en fonction des risques. Cependant, il n’existe pas de cadre formel de gestion des risques au niveau du programme pour permettre au FEFEC de surveiller les risques émergents.

Mise en œuvre de la stratégie de gestion de l’information

Divers moyens sont utilisés pour sauvegarder l’information et les données du FEFEC relatives au programme, y compris le système des S et C du FEFEC et les lecteurs partagés ministériels d’ECCC. Cependant, la documentation ayant une valeur opérationnelle qui soutient la prise de décisions et les approbations n’est pas toute enregistrée dans ces lecteurs partagés. Le FEFEC n’a développé aucune stratégie de gestion de l’information ou directive pour aider le personnel à comprendre quelle information doit être conservée et où elle doit être sauvegardée.

Mesure du rendement

La mesure du rendement dans le cadre du FEFEC a été conçue au niveau des projets et au niveau du programme. Au niveau des projets, le FEFEC a mis au point une méthodologie d’indicateurs de rendement pour l’estimation des réductions de GES qui doit être utilisée pour tous les secteurs. La méthodologie sert à établir les estimations de la réduction de GES pour chaque projet, tant au cours de la phase d’évaluation de la proposition que lors des phases de mise en œuvre et de clôture du projet. Toute l’information pertinente est sauvegardée dans le système du FEFEC.

Recommandations

En réponse à ces constatations, l'équipe d'audit a formulé cinq recommandations. La Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien (DGMOCP) a accepté les recommandations et a mis au point un plan d'action de gestion en réponse à celles-ci.

Recommandation 1 – processus de gestion des subventions et des contributions

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner, améliorer, documenter et surveiller les processus opérationnels du FEFEC liés à la gestion des ententes de financement, la surveillance des projets et le traitement des demandes de paiement, afin de s’assurer que :

• les normes de service ministérielles sont respectées;
• les projets approuvés sont documentés au moyen de modifications opportunes apportées aux ententes de financement, et les projets approuvés qui ont été retirés par le demandeur sont officiellement annulés;
• les projets sont surveillés de manière efficace en fonction de leur niveau de risque conformément à la stratégie et aux directives fournies au personnel;
• le rôle de la Division de la méthodologie et de l’évaluation dans l’examen technique des rapports sur les projets est défini;
• les demandes de paiement sont traitées avec la diligence raisonnable appropriée, et les retenues ne sont versées qu’à la réception de toute l’information requise;
• les exigences pertinentes de délégation de pouvoirs d’ECCC (engagement de dépenses, engagements) sont respectées et documentées.

Recommandation 2 – suivi financier global

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner les rôles et les responsabilités du personnel pour s’assurer que toutes les responsabilités financières du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone sont attribuées et exécutées en temps opportun, de manière à soutenir une saine gestion et une prise de décisions efficace en ce qui a trait à l’ensemble du programme du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone.

Recommandation 3 – gouvernance

3.1 Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner la structure de gouvernance globale pour répondre à l’évolution des besoins en matière de surveillance du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, y compris l’orientation stratégique et la surveillance opérationnelle et financière, pour soutenir la prise de décisions et s’assurer que les priorités et les objectifs de rendement du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone sont pris en compte.

3.2 Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait renforcer le rôle et les activités de surveillance des Comités de gestion des ententes pour favoriser le respect des ententes de financement pour Fonds du leadership et la réalisation des projets et des programmes au niveau provincial et territorial.

Recommandation 4 – gestion des risques

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait élaborer, documenter et mettre en œuvre une stratégie de gestion des risques évolutive qui officialise l’analyse des facteurs de risque externes et internes et documente les plans de tolérance aux risques et d’atténuation des risques, à l’appui des objectifs stratégiques et opérationnels.

Recommandation 5 – mise en œuvre d’une stratégie de gestion de l’information

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait :

• élaborer et mettre en œuvre une stratégie de gestion de l’information afin de garantir que tous les documents justificatifs et toutes les données ayant une valeur opérationnelle sont entreposés de manière appropriée;
• fournir des directives au personnel sur ce qui constitue des données ayant une valeur opérationnelle et où elles doivent être sauvegardées.

1. Contexte

Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (FEFEC) a été annoncé dans le Budget de 2016 en tant qu’initiative du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques pour aider à honorer les engagements en matière de réduction des gaz à effet de serre pris au titre de l’Accord de Paris. En janvier 2020, le FEFEC en était à sa troisième année, avait un budget d’environ 1,8 milliard de dollars et une date de fin prévue en 2024.

Au moment du lancement du FEFEC, la Direction générale des services ministériels et des finances d’ECCC mettait à jour sa stratégie et ses processus de subventions et contributions (S et C), mais les processus revus n’avaient pas encore été mis en œuvre. Faute de temps et en raison du volume prévu d’ententes, le FEFEC a rapidement élaboré, à partir de rien, un processus de S et C distinct. L’annexe B illustre les éléments du processus du FEFEC.

Aperçu du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

L’objectif du FEFEC est de financer des projets, des programmes et des initiatives en vue d’aider le Canada à atteindre son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour 2030. Le FEFEC est composé de deux fonds, soit le Fonds du leadership et le Défi, qui sont divisés en quatre volets de financement. Les projets proposés pour le FEFEC doivent aborder les secteurs ciblés des projets de modernisation, de la foresterie, de l’agriculture, du secteur industriel, du transport et du secteur des déchets.

Fonds du leadership

Le Fonds du leadership a été lancé en juin 2017. Il fournit jusqu’à 1,3 milliard de dollars en financement de contrepartie aux provinces et territoires pour des projets visant la réduction des émissions de GES. Chaque province ou territoire qui a adopté le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques est admissible à un financement de base de 30 millions de dollars plus un financement supplémentaire en fonction de la population. Cette enveloppe de financement appuie leurs efforts de réduction des émissions de GES, d’innovation, d’épargne, de création d’emplois et d’établissement de collectivités plus saines.

Les projets et initiatives admissibles dans le cadre du Fonds du leadership sont ceux dont l’objectif principal est la réduction des émissions de GES et l’avancement des objectifs en matière de croissance propre, notamment :

• des programmes incitatifs, comme des incitatifs pour les projets de modernisation;
• des programmes de financement, comme le financement permettant à des entrepreneurs d’entreprendre du reboisement;
• des projets d’immobilisations, comme l’achat d’équipement pour soutenir la modification des procédés industriels et le remplacement de combustibles.

Programme de remises écoénergétiques (Ontario seulement)

À l’été 2018, l’Ontario a annulé ses programmes du Fonds du leadership. Une partie (jusqu’à 228 millions de dollars) de l’allocation restante du Fonds du leadership – Ontario a été utilisée pour créer le programme de remises écoénergétiques. Cette initiative, lancée en juin 2019, octroie des fonds aux détaillants admissibles pour offrir des remises aux consommateurs qui achètent des appareils et d’autres produits écoénergétiques en Ontario. Environ 22,6 millions de dollars ont été transférés à RNCan dans le cadre de protocoles d’entente pour soutenir deux projets en particulier (Forests Ontario pour le Programme 50 millions d’arbres et la ville de Brampton pour le projet Transport public de Brampton : Essai pancanadien de démonstration et d’intégration d’autobus électriques).

Fonds du Défi

Lancé en mars 2018, le Fonds du Défi octroie 500 millions de dollars dans le cadre d’appels de propositions concurrentiels pour des projets permettant de réduire les émissions de GES et de générer de la croissance propre. Le Fonds du Défi comporte deux volets :

• Le volet des champions fournit plus de 450 millions de dollars pour des projets entrepris par des demandeurs admissibles, y compris des provinces et territoires, des municipalités, des collectivités et organisations autochtones, des entreprises privées et des organismes sans but lucratif.
• Le volet des partenariats fournit jusqu’à 50 millions de dollars par le biais de deux cycles distincts. Le premier cycle fournit environ 40 millions de dollars à des projets entrepris par de petites et moyennes entreprises, des organismes sans but lucratif, des petites municipalités et des collectivités et organisations autochtones. Le deuxième cycle fournit environ 10 millions de dollars à des projets entrepris par de petites et moyennes entreprises de moins de 500 employés.

Voici des exemples de projets admissibles dans des secteurs ciblés pour les volets des champions et des partenariats :

• rénovations écoénergétiques et remplacement de combustibles pour les bâtiments, le transport et les procédés industriels;
• amélioration de puits de carbone et du captage du méthane dans les secteurs de la foresterie, de l’agriculture et de la gestion des déchets;
• production de combustible, d’électricité et d’énergie à faibles émissions, comme les systèmes de chauffage de quartier et la production combinée de chaleur et d’électricité pour usage par l’organisation, l’entreprise ou la collectivité.

Les projets non admissibles incluent les nouvelles constructions de bâtiments, l’accroissement des activités de recyclage, les nouveaux véhicules, le transport actif et la production d’électricité pour la vente sur le marché.

Le tableau 1 présente les volets du FEFEC et leurs budgets respectifs, ainsi que l’état actuel des projets.

Source : FEFEC, 27 janvier 2020

Structure de la Direction des programmes du FEFEC

La Direction des programmes au sein de la Direction générale de mise en œuvre du Cadre pancanadien est responsable de l’exécution du FEFEC. La direction comprend quatre divisions (voir à l’annexe C l’organigramme de la direction) avec les responsabilités suivantes :

• la Division de la politique et de l’engagement, qui dirige la conception des programmes, la mobilisation des intervenants et l’élaboration des propositions au Cabinet;
• la Division de la méthodologie et de l’évaluation, qui élabore des directives méthodologiques et des outils d’évaluation et évalue la conception et les résultats des propositions;
• la Division des opérations des programmes, qui gère et supervise le processus de mise en œuvre des propositions et assure le suivi des résultats des projets;
• la Division des demandes de paiement et des services, qui examine et traite les demandes de paiement.
• De plus, la Direction générale des services ministériels et des finances appuie le programme du FEFEC au moyen d’un examen approfondi simultané du traitement des demandes.

2. Objectif, portée et méthodologie

Objectif

L’audit visait à évaluer la gouvernance, la gestion des risques et les contrôles en vigueur pour la gestion des S et C dans le cadre du FEFEC.

Portée

L’audit a porté sur les quatre volets de financement du FEFEC :

• Fonds du leadership;
• Programme de remises écoénergétiques;
• Champions;
• Partenariats.

L’audit a porté sur la gestion des S et C, y compris l’évaluation de l’admissibilité des projets, la sélection et l’approbation, l’élaboration des ententes de financement, le traitement des demandes de paiement et le suivi et la clôture des projets. La portée de l’audit comprenait également la gouvernance du programme et la gestion des risques.

La portée de l’audit couvrait la période allant de l’annonce du FEFEC dans le cadre du Budget de 2016 à l’achèvement substantiel de la phase de réalisation de l’audit en janvier 2020.

Les champs d’enquête et critères de l’audit sont présentés à l’annexe A. Ces critères ont été élaborés en fonction des résultats d’une évaluation des risques effectuée au cours de la phase de planification de l’audit, en tenant notamment compte des exigences de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT) et de l’ensemble de politiques connexes.

Méthode

La méthodologie de l’audit comprenait ce qui suit :

• un examen de la documentation pertinente, comme les politiques, les lignes directrices et les procédures et l’harmonisation avec les sources faisant autorité;
• des entrevues et des enquêtes auprès du personnel d’ECCC, des membres externes des comités et des intervenants clés;
• des révisions structurées des processus et systèmes;
• l’analyse et l’examen des dossiers de S et C, y compris la conformité à l’ensemble de politiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, à la Loi sur la gestion des finances publiques, aux modalités du programme du FEFEC et aux normes de service liées aux S et C d’ECCC;
• une analyse des données financières du programme du FEFEC.

Énoncé de conformité

À mon avis ou selon mon jugement professionnel, des procédures suffisantes et appropriées ont été suivies et des preuves rassemblées pour corroborer l'exactitude de la conclusion de la mission. Les constatations et la conclusion de la mission reposent sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de la mission et des critères établis qui ont été convenus avec la direction. La mission est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne, telles que corroborées par les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Jocelyne Kharyati
Dirigeante principale de l’audit

3. Constatations, recommandations et réponses de la direction

3.1 Processus

Ce que nous avons examiné

L’audit a permis de vérifier si des processus et des outils adéquats pour la gestion des S et C avaient été élaborés et mis en œuvre pour faire preuve de diligence raisonnable et se conformer à l’ensemble de politiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Grâce à un examen de documents comme des guides, des procédures et des modèles ainsi qu’à des entretiens avec le personnel, nous avons évalué dans quelle mesure les processus et les procédures étaient documentés et compris par le personnel. Afin de déterminer si les processus, procédures et contrôles fonctionnaient comme prévu, un échantillon de propositions, de projets, d’ententes et de demandes de paiement disponibles dans chacun des quatre volets a été examiné dans le cadre de l’audit afin de déterminer si :

• les propositions ont été évaluées en fonction de critères établis;
• les approbations de projet et la gestion des ententes de financement sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques, aux exigences du CT et aux modalités du FEFEC;
• le suivi des projets est fonction de leur niveau de risque;
• les fonds ont été versés et les demandes de paiement ont été approuvées conformément à la LGFP et en faisant preuve d’une diligence raisonnable appropriée.

Comme l’illustre le tableau 2, l’équipe d’audit a examiné 62 des 186 dossiers tirés des phases de projet disponibles pour examen. Les fichiers du Fonds du leadership étaient les plus avancés pendant la période d’audit. La plupart des provinces et territoires comptaient des projets actifs en 2019, et certains avaient soumis des demandes de paiement. Les volets des Champions, des Partenariats et du Programme de remises écoénergétiques n’étaient pas aussi avancés dans le processus de S et C.

Pourquoi est-ce important?

De solides processus opérationnels soutiennent la réalisation des objectifs et des résultats d’un programme. De plus, la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor stipule que les subventions et les contributions doivent être gérées avec intégrité, transparence et responsabilisation.

Ce que nous avons constaté

L’audit a dégagé des constatations dans les six domaines suivants de la gestion des S et C :

• mobilisation, communication et sensibilisation;
• sélection et approbation des projets;
• mise en place des ententes de financement;
• contrôles financiers liés à la délégation du pouvoir de signer;
• surveillance des projets;
• traitement des demandes de paiement.

Mobilisation, communication et sensibilisation

Le FEFEC a été le premier programme de S et C d’ECCC axé sur la réduction des émissions de GES. Le programme a donc consacré des efforts considérables à des activités de mobilisation, de communication et de sensibilisation pour informer les demandeurs potentiels sur le programme et ses objectifs, ses critères d’admissibilité et les façons de présenter une demande. Les activités de sensibilisation comprenaient :

• des rencontres avec des intervenants de chaque province et territoire pour discuter du Fonds du leadership et examiner les propositions de projets;
• des contacts directs avec les bureaux régionaux d’ECCC, d’autres ministères fédéraux, les provinces et les associations professionnelles pour partager de l’information sur le programme et créer une liste de courriels à l’intention des demandeurs potentiels;
• des séances d’information dans 18 villes et des webinaires pour promouvoir le FEFEC auprès des provinces et territoires, des municipalités, des entreprises, des organismes sans but lucratif et des collectivités et organisations autochtones;
• de l’information accessible au public, des foires aux questions et des guides sur le site Web du FEFEC pour expliquer les processus de demande de propositions, l’admissibilité, les exigences de proposition et les échéances.

Dans l’ensemble, les activités de mobilisation, de communication et de sensibilisation ont été menées de manière appropriée pour faire connaître le FEFEC ainsi que les exigences et le processus de présentation de demandes pour les différents volets.

Sélection et approbation des projets

Le FEFEC a été conçu pour atteindre des niveaux d’émissions de GES correspondants à l’objectif climatique du Canada pour 2030. La vaste portée du programme a créé un défi lors de la conception d’un processus d’examen des demandes permettant au FEFEC d’évaluer et de comparer efficacement l’incidence potentielle sur les GES d’une grande variété de grands projets complexes. Par exemple, les propositions de modification d’un procédé industriel devraient être comparées aux propositions de capture accrue du carbone dans le cadre d’un projet de reboisement. Lors de l’élaboration du processus de sélection des projets du FEFEC, des critères d’évaluation ainsi que des grilles de notation et des notes pondérées ont été conçus. Le but était de déterminer les projets qui répondaient le mieux aux objectifs du programme en matière de réduction importante des émissions, complémentaires à des mesures existantes, réalisées à court terme et aussi rentables que possible.

Un groupe technique consultatif, composé d’experts en la matière provenant d’autres directions générales d’ECCC et d’autres ministères, a examiné et approuvé le fondement technique du processus de présentation de demande et d’examen. Le personnel du FEFEC, les régions d’ECCC et les groupes d’évaluation de projets d’experts externes en la matière ont chacun joué un rôle dans la mise en œuvre des processus de sélection des projets, en tirant parti de leur expertise et en évitant la duplication des rôles et des processus.

Des enquêtes auprès de participants externes au processus d’examen des demandes au FEFEC ont été menées au cours de l’audit. Les membres du groupe technique consultatif ont indiqué que leurs rôles et responsabilités étaient clairement définis. Les directives et les exigences du groupe étaient bien documentées. La plupart des membres des comités d’évaluation de projet ont indiqué que le processus d’évaluation était bien organisé, bien soutenu par le personnel et utile, mais aussi qu’il prenait du temps lorsqu’additionné aux priorités de travail au sein de leur ministère ou direction générale.

L’examen d’un échantillon de demandes issu du processus d’examen des demandes a permis de conclure que les propositions étaient adéquatement examinées et notées par le personnel et les membres des comités à l’aide de la grille de notation approuvée. Les approbations finales étaient accordées au niveau ministériel et du Conseil du Trésor, selon le cas.

L’équipe d’audit a également examiné un échantillon de demandes rejetées soumises dans le cadre des appels de propositions pour les volets des Champions et Partenariats. Les résultats de l’audit ont montré que les critères menant à une évaluation d’inadmissibilité étaient clairement énoncés dans les guides de présentation de demande. Les projets évalués comme présentant un risque élevé n’ont pas été pris en considération pour financement, comme également indiqué dans les guides du demandeur. Les projets qui n’étaient pas aussi bien notés que les autres n’ont pas été sélectionnés pour financement. Les guides de présentation de demande indiquaient également clairement que la décision finale quant à la sélection, au financement et à l’approbation des propositions serait à la discrétion du ministre.

Au moment de l’audit, 17 bénéficiaires dans le cadre du volet des Champions avaient retiré leur projet proposé après avoir été informés de l’approbation du projet et avoir reçu une ébauche d’entente de financement. La valeur totale des projets retirés était de 85 millions de dollars, ce qui représente 18 % du financement disponible pour le volet des Champions. L’audit n’a permis de trouver aucune preuve de processus défini et documenté sur lequel le FEFEC pourrait s’appuyer pour réagir au retrait d’un projet approuvé par le demandeur. Dans 11 des 17 dossiers, aucune documentation n’a été conservée sur les communications avec le demandeur pour consigner le retrait d’un projet approuvé et annuler l’offre de financement. L’examen des dossiers a révélé que pour huit des 17 retraits, la raison du retrait n’était pas claire. Sans savoir pourquoi le demandeur a choisi de se retirer du projet, il n’est pas possible de mener une analyse et de dégager des leçons apprises sur la manière d’atténuer le risque que les fonds demeurent inutilisés lorsque les demandeurs se retirent de projets approuvés.

ECCC a établi une norme de service ministérielle pour la communication des décisions de financement des S et C au demandeur dans les cinq jours ouvrables suivant la décision finale. Les résultats d’audit montrent que le FEFEC ne répondait pas de manière constante à cette norme (voir le tableau 3). Il est important que le programme respecte les normes de service afin de s’assurer que les demandeurs et les bénéficiaires peuvent utiliser les paiements de transfert.

De plus, des normes de service propres au FEFEC ont été élaborées pour chacun des volets, comme l’illustre le tableau 4. Les résultats de l’audit montrent que le FEFEC ne satisfait pas non plus de manière constante à ses propres normes de service.

Mise en place des ententes de financement

Une fois qu’un projet a été approuvé pour financement, il est confié à un analyste de programme spécifique pour finaliser l’entente de financement, surveiller le projet et agir à titre de point de contact unique pour toutes les communications adressées au bénéficiaire ou provenant du bénéficiaire.

L’audit a permis de confirmer que les modèles d’ententes de financement respectaient les exigences de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Le personnel du FEFEC a signalé fréquemment communiquer et collaborer avec les Services juridiques d’ECCC pour établir les modèles d’entente de financement. Les Services juridiques ont également participé aux négociations avec les provinces et les territoires concernant les ententes de financement du Fonds du leadership.

Le tableau 5 montre que les volets du Leadership, des Champions et du Programme de remises écoénergétiques satisfont de manière générale aux normes de service ministérielles liées à l’envoi d’ententes de financement aux bénéficiaires pour signature dans les 15 jours ouvrables suivants la conclusion positive des négociations. L’équipe d’audit n’a pas inclus un échantillon du volet des Partenariats puisqu’au moment de l’examen de l’audit, un seul projet avait terminé l’étape de l’entente de financement.

Bien que la signature de l’entente de financement initiale ait été raisonnablement rapide, l’examen des dossiers a révélé que trois ententes du Fonds du leadership parmi les 11 ententes de financement de l’échantillon n’avaient pas été modifiées pour inclure tous les projets approuvés. Étant donné que l’entente de financement documente les engagements juridiques des deux parties, il est important qu’elle soit tenue à jour au fur et à mesure que de nouveaux projets et davantage de financement sont approuvés.

Contrôles financiers liés à la délégation du pouvoir de signer

La délégation d’ECCC en matière de dépenses et de pouvoir de signer des documents financiers définit le processus et le niveau d’autorité pour les approbations liées aux dépenses de S et C. Plus précisément, elle décrit la séquence des approbations pour l’engagement des dépenses, les engagements, l’approbation des demandes de paiement, la signature des ententes de financement et les modifications des ententes. L’échantillon de transactions examiné dans le cadre de l’audit a révélé que dans tous les cas, la personne qui signait l’entente de financement ou l’approbation des demandes de paiement avait un niveau de délégation approprié.

Cependant, deux problèmes ont été relevés concernant la séquence de l’exercice du pouvoir de signature. Selon le document de délégation du pouvoir de signature d’ECCC, le pouvoir de transaction pour la signature des ententes de financement des S et C ne peut être exercé tant que le pouvoir d’engager des dépenses et l’article 32 n’ont pas été exercés.

Le Guide d’ECCC pour les S et C suggère que l’engagement des dépenses devrait être approuvé avant d’entamer la négociation d’une entente de financement puisque des fonds suffisants doivent être disponibles avant que l’entente ou la modification ne soit signée. L’audit a révélé qu’il n’y avait pas de processus propre au FEFEC pour documenter l’approbation déléguée de l’engagement des dépenses.

Le traitement de l’approbation des engagements en vertu de l’article 32 déclenche un enregistrement dans le système de gestion financière ministérielle SAP. L’audit a montré que l’approbation en vertu de l’article 32 avait lieu bien après la signature de l’entente de financement plutôt qu’avant (voir le tableau 6). Les données financières de SAP sur les engagements ne sont donc pas à jour. Par conséquent, il existe un risque que, sans une documentation précise des engagements, les obligations envers les bénéficiaires dépassent les fonds du programme.

Des documents liés à l’article 32 ont été trouvés pour 37 des 40 dossiers examinés comportant des ententes de financement signées. L’audit a révélé que pour quatre ententes du Fonds du leadership, l’engagement en vertu de l’article 32 se base sur l’allocation de fonds à la province concernée plutôt que sur le financement de projets approuvés. Cela entraîne une surestimation des engagements de S et C dans SAP, indiquant que le financement a été alloué alors que les projets n’ont pas encore été approuvés. Le caractère significatif de ces surestimations a une incidence sur l’exactitude des renseignements financiers et la prise de décisions.

Surveillance des projets

La surveillance des projets tout au long de leur cycle de vie est une activité clé pour s’assurer que les projets planifiés se déroulent conformément à ce qui a été approuvé et que les objectifs sont atteints. La surveillance des projets au moyen d’interactions avec les bénéficiaires comprend l’examen de la conformité continue à l’entente de financement, les progrès réalisés quant aux activités et au budget du projet et de l’information en temps voulu à des fins de mesure du rendement. De plus, conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, la surveillance des projets doit être fonction du niveau de risque.

L’audit n’a révélé aucune stratégie et aucun processus officiel de documentation de la surveillance des projets pour s’assurer que la surveillance est effectuée de manière cohérente et fondée sur les risques pour l’ensemble des projets du FEFEC. Plus précisément, l’audit a révélé que des directives limitées sont fournies aux analystes de programme sur ce qu’il faut rechercher dans les rapports d’étape, comment adapter la surveillance si des niveaux de risque accrus sont relevés ou les étapes à suivre dans le processus de clôture de projet. De plus, aucun processus ne garantit le recours à l’expertise de la Division de la méthodologie et de l’évaluation pour l’examen et la validation des rapports sur les réductions des émissions de GES et les estimations des économies d’énergie.

De plus, l’équipe d’audit a constaté que les processus ne sont pas encore en place pour faire correspondre les activités de surveillance au niveau et à la nature des risques de chaque projet et bénéficiaire. Le FEFEC a développé son propre outil d’évaluation des risques au niveau des projets, mais il n’a pas été approuvé et utilisé. L’utilisation de cet outil pour analyser les risques associés aux bénéficiaires et aux projets permettrait d’ajuster le niveau de surveillance, le pourcentage de retenue et la nécessité d’effectuer une visite sur place ou un audit des bénéficiaires. L’utilisation d’une approche axée sur les risques pour adapter le niveau de surveillance aux domaines de risque améliorera l’efficacité et l’efficience de la surveillance des projets. Cela deviendra de plus en plus important à mesure que la charge de travail du personnel augmentera lorsque les projets des volets des Champions et des Partenariats seront lancés puisqu’un nombre croissant de projets exigera l’établissement de rapports semestriels.

Au moment de l’audit, seules les ententes du Fonds du leadership avaient atteint ce stade de la surveillance des projets. L’audit a révélé que le FEFEC reçoit des rapports des bénéficiaires comme le prévoient les ententes du Fonds du leadership, mais pas en temps opportun :

• six des neuf provinces et territoires ont soumis un rapport d’étape pour les exercices 2018 à 2019;
• quatre provinces et territoires ne soumettent pas de demandes de paiement annuellement, au minimum, pour démontrer que les projets se déroulent comme prévu et que les dépenses sont admissibles en vertu de l’entente de financement.

L’absence de stratégie, de processus et de directive pour la surveillance des projets fait croître le risque que les problèmes ne soient pas décelés et résolus au début du projet. De plus, sans surveillance appropriée, les fonds pourraient être décaissés sans preuve qu’un projet se déroule comme prévu et que le bénéficiaire a droit au paiement.

Traitement des réclamations

Une réclamation est une demande de remboursement par un bénéficiaire des dépenses admissibles approuvées dans l'accord de financement. Le traitement des réclamations requiert un examen des renseignements financiers soumis afin de confirmer que les dépenses sont admissibles, liées au projet et justifiées adéquatement. Il faut également confirmer que d’autres exigences, comme les rapports d’étape, ont été reçues et approuvées.

Au moment de l’audit, le programme n’avait traité que sept réclamations toutes dans le cadre du Fonds du leadership. L’examen de ces sept a révélé que les autorisations en vertu de l’article 34 étaient signées de manière appropriée conformément à une délégation de pouvoirs appropriée.

Cependant, la documentation à l’appui faisait défaut pour certains dossiers :

• Des paiements avaient été versés à trois provinces et territoires qui n’avaient pas encore soumis les rapports d’étape requis.
• Une demande de paiement finale d'une province et la libération de la retenue n'étaient pas entièrement étayées par des informations et des documents pertinents, comme le calcul de la part fédérale des dépenses du projet, conformément au projet approuvé. Le rapport d’étape et le rapport final sur l’estimation de la réduction des émissions de GES et les économies d’énergie n’avaient pas été soumis.

L’audit a relevé un certain nombre de domaines à améliorer en ce qui a trait aux processus, procédures et contrôles utilisés pour gérer les S et C dans le cadre du FEFEC.

Recommandation 1 – processus de gestion des subventions et des contributions

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner, améliorer, documenter et surveiller les processus opérationnels du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone liés à la gestion des ententes de financement, la surveillance des projets et le traitement des demandes de paiement, afin de s’assurer que :

• les normes de service ministérielles et du programme sont respectées (sélection et approbation des projets et établissement des ententes de financement);
• les projets approuvés sont documentés au moyen de modifications opportunes apportées aux ententes de financement, et les projets approuvés retirés par le demandeur sont officiellement annulés (sélection et approbation des projets et établissement des ententes de financement);
• les projets sont surveillés de manière efficace en fonction de leur niveau de risque, conformément à la stratégie et aux directives fournies au personnel (suivi des projets);
• le rôle de la Division de la méthodologie et de l’évaluation par rapport à l’examen technique des rapports sur les projets est défini (suivi des projets);
• les demandes de paiement sont traitées avec la diligence raisonnable appropriée et les retenues ne sont versées qu’après avoir reçu toute l’information requise (traitement des demandes de paiement);
• les exigences pertinentes de délégation de pouvoirs d’ECCC (engagement de dépenses, engagements) sont respectées et documentées (établissement des ententes de financement).

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec cette recommandation ainsi qu’avec les autres recommandations. La DGMOCP considère que les notes suivantes fournissent un contexte important concernant son expérience relative au FEFEC :

• Le FEFEC a été conçu et lancé de façon accélérée pour permettre des annonces opportunes.
• Le personnel de la DGMOCP qui devait appuyer la mise en œuvre du FEFEC a été redéployé pour concevoir et mettre en place de nouveaux programmes liés aux changements climatiques, également de façon accélérée en tant que priorité du gouvernement.
• Le FEFEC a été doté de ressources pour la mise en œuvre d’un programme plus simple. Les décisions subséquentes prises pour répondre aux critiques du public et à la dynamique fédérale-provinciale ont entraîné davantage de complexité, comme des cycles supplémentaires de demandes de financement et des seuils de contributions moins élevés, ce qui a entraîné la gestion d’un plus grand nombre d’ententes.

Plus précisément en ce qui concerne la recommandation 1, la DGMOCP examinera et révisera les processus opérationnels existants de suivi des normes de service, de modification et de retrait des ententes de financement, de production de rapports et de surveillance des projets et de traitement des demandes de paiement, et ce, afin d’améliorer les procédures et les rapports liés aux initiatives du programme financées par le FEFEC.

3.2 Suivi financier global du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

Ce que nous avons examiné

L’audit a permis d’examiner si les pouvoirs, les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles étaient définis et compris de manière à soutenir adéquatement la gestion des S et C dans le cadre du FEFEC. Au moyen d’entretiens et d’un examen de la documentation, les rôles et les responsabilités du personnel en ce qui a trait à la gestion du FEFEC ont été examinés. Les rôles et les responsabilités actuels et attendus sur le plan financier ont été analysés afin de déterminer qui est responsable, imputable, consulté et informé (matrice RACI) pour assurer le respect adéquat des rôles et des responsabilités en matière de surveillance financière.

Pourquoi est-ce important?

Les analystes de programme effectuent un suivi financier au niveau des projets. Cependant, une surveillance financière devrait également être effectuée au niveau du programme. Un suivi et des rapports efficaces pour l’ensemble des activités financières et des risques permettent à la haute direction d’évaluer les progrès réalisés, les opportunités et les risques et de les utiliser pour leur prise de décisions et leur surveillance.

Ce que nous avons constaté

La gestion du financement de 1,8 milliard de dollars sous forme de S et C approuvé pour le FEFEC est très complexe. Au cours des deux années de fonctionnement, le FEFEC est passé d’une initiative de deux ans qui avait été initialement annoncée à une initiative de sept ans. Il comprend maintenant quatre volets de financement, ainsi que des protocoles d’entente pour le transfert de certains fonds à d’autres ministères fédéraux et d’autres utilisations du financement.

L’audit a permis de déceler un certain nombre de problèmes qui ont une incidence sur l’ensemble du programme. Malgré cette complexité croissante, l’équipe d’audit n’a pas pu identifier un membre du personnel officiellement responsable du suivi financier global et de l’analyse et des rapports connexes pour l’ensemble du programme. Les problèmes qui vont au-delà du niveau des projets individuels incluent les suivants :

• rapprocher les entrées du système du FEFEC et les dossiers du système de gestion financière SAP d’ECCC, qui est utilisé pour gérer les fichiers des fournisseurs (engagements) et émettre les paiements pour le FEFEC;
• assurer le suivi de l’achèvement des transferts financiers interministériels en vertu de protocoles d’entente;
• analyser l’incidence de la prolongation du financement au moyen de contributions jusqu’en 2024 alors que le financement de fonctionnement n’a été approuvé que jusqu’en 2022;
• analyser plus régulièrement l’incidence sur l’ensemble des indicateurs et résultats du FEFEC des retards dans les décisions, les ententes et les dépenses;
• surveiller le montant de 10 millions de dollars en réserve pour les subventions, qui doit être transféré aux contributions avant d’être disponible à des fins de dépenses.

De plus, des entrevues avec les conseillers en gestion financière d’ECCC (Direction générale des services ministériels et des finances) affectés au FEFEC ont suggéré que leurs fonction, expertise et expérience en matière de remise en question ne sont pas mises à contribution pour appuyer le FEFEC et l’attestation par le dirigeant principal des finances de la situation financière du FEFEC. Par exemple, les conseillers en gestion financière pourraient :

• remettre en question les rapports financiers de la direction présentés aux sous-ministres et au dirigeant principal des finances (examen trimestriel et rapports financiers mensuels);
• examiner les modalités, les présentations au Conseil du Trésor, les protocoles d’entente et d’autres documents;
• remettre en question les plans d’utilisation des fonds de contribution.

La complexité croissante du FEFEC pourrait être mieux soutenue par l’attribution de rôles au sein du personnel pour le suivi financier global ainsi que l’analyse et l’établissement des rapports connexes dans le cadre du programme et par la détermination de l’expertise nécessaire pour assumer ces rôles.

Recommandation 2 – suivi financier global

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner les rôles et les responsabilités du personnel pour s’assurer que toutes les responsabilités financières du du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone sont attribuées et exécutées en temps opportun, de manière à soutenir une saine gestion et une prise de décisions efficace en ce qui a trait à l’ensemble du programme du du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

La DGMOCP examinera des rôles et des responsabilités liés au suivi financier global, en collaboration avec la Direction générale des services ministériels et des finances.

La DGMOCP déterminera les rôles du personnel et les compétences nécessaires pour assurer le suivi financier global ainsi que l’analyse et l’établissement des rapports connexes.

3.3 Gouvernance

Ce que nous avons examiné

L’audit a permis de vérifier si les structures de gouvernance étaient en place et fonctionnaient comme prévu dans le but de superviser la mise en œuvre du FEFEC. Cela a inclus un examen du mandat et des activités du comité de gouvernance du FEFEC qui supervise le programme du FEFEC dans son ensemble et des comités de gestion d’entente qui supervisent la mise en œuvre de chaque entente de financement provinciale ou territoriale. Les auditeurs ont examiné les mandats et les comptes rendus des décisions de la durée de vie des comités pour déterminer si les organes de gouvernance avaient défini clairement les rôles et responsabilités, fonctionnaient conformément à leur mandat et assuraient une surveillance efficace dans leur domaine de responsabilité.

Pourquoi est-ce important?

Une saine gouvernance et bonne surveillance appuient une prise de décisions efficace et garantissent l’atteinte des objectifs, des priorités et des cibles de rendement du programme. Des processus efficaces de surveillance sont essentiels pour s’assurer que les comités interministériels et intergouvernementaux sont en mesure de remplir leur rôle de suivi et de fourniture d’une orientation stratégique pour la mise en œuvre du FEFEC.

Ce que nous avons constaté

Surveillance du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

Lors de la création du FEFEC, un comité de gouvernance du FEFEC, présidé par le sous-ministre d’ECCC, a été créé, comprenant des membres interministériels au niveau des sous-ministres adjoints. Le but de la création de ce comité était de tirer parti de l’expertise d’autres ministères qui gèrent des programmes de financement avec les provinces et les territoires et des grands programmes de S et C. Les membres permanents du comité incluent des représentants de Ressources naturelles Canada, d’Infrastructure Canada, d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, d’Affaires autochtones et du Nord Canada, de la Société canadienne d’hypothèques et de logement, ainsi que des membres d’office de Finances Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Le mandat énoncé du comité de gouvernance du FEFEC est d’appuyer le ministre en :

• examinant et recommandant des projets aux fins d’approbation par le ministre;
• supervisant la mise en œuvre des projets et fournissant des conseils au ministre pour s’assurer que le FEFEC appuie le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques et les engagements internationaux en matière d’atténuation et que les projets et les activités progressent en harmonie avec les programmes fédéraux complémentaires.

L’équipe d’audit a examiné les comptes rendus de décisions du comité de gouvernance du FEFEC de juillet 2017 à juin 2019. L’objectif était de déterminer si le comité fonctionnait efficacement, avec une mobilisation appropriée des intervenants, des réunions régulières, la présentation et la discussion de l’information pertinente, des comptes rendus de décisions documentés, une communication des décisions et des priorités et l’approbation des projets, le cas échéant. L’audit a permis de constater que le comité se réunissait au besoin pour examiner les recommandations du personnel et des comités d’évaluation des projets concernant des propositions de financement et formulait des recommandations à l’appui de la prise de décisions par le ministre par rapport à ces propositions.

Cependant, ce qui suit a été noté dans le cadre de l’audit en ce qui concerne les activités du comité :

• Lors de quatre des 12 réunions où le comité a examiné des projets pour en recommander au ministre, le comité n’avait pas le quorum requis pour prendre ces décisions.
• L’expertise considérable de ce comité interministériel n’a pas été utilisée pour formuler des conseils sur les changements et défis majeurs dans la mise en œuvre du FEFEC. Par exemple, la rétroaction du comité n’a pas été demandée avant l’ajout du volet du Programme de remises écoénergétiques pour l’Ontario aux volets de financement initialement prévus.
• Le comité n’a pas explicitement évalué ou fourni de conseils au ministre quant à la mesure dans laquelle le FEFEC appuie le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques et les engagements internationaux d’atténuation ou à savoir si les projets et les activités avancent en harmonie avec les programmes fédéraux complémentaires.

Dans l’ensemble, les constatations de l’audit remettent en question le fait que le FEFEC a utilisé efficacement le comité de gouvernance interministériel du FEFEC ainsi que la perspective et l’expérience plus larges qu’il offre pour orienter la mise en œuvre et l’efficacité du FEFEC. Le comité a été utilisé pour examiner des projets et fournir des recommandations quant au financement, mais il n’a pas été appelé à fournir une contribution stratégique ou à assurer une surveillance globale du FEFEC.

Surveillance des ententes provinciales et territoriales du Fonds du leadership

Les ententes de financement du Fonds du leadership représentent la majorité de l’enveloppe de financement du FEFEC (environ 72 %). Chaque entente de financement comprend l’exigence que le FEFEC et la province ou le territoire mettent en place un comité de gestion de l’entente pour superviser et surveiller la mise en œuvre de l’entente.

Le mandat de chaque comité de gestion de l’entente est le suivant :

• surveiller le respect des modalités de l’entente, y compris des exigences provinciales et territoriales en matière d’établissement de rapports (p. ex. rapports d’étape, demandes de paiement et rapports de fin d’année);
• s’assurer que les plans d’audit des projets sont établis et exécutés;
• assurer le suivi des programmes et projets dans le cadre de l’entente de financement.

L’équipe d’audit s’attendait à trouver un comité de gestion des ententes actif pour chacune des 11 ententes du Fonds du leadership. L’équipe d’audit a examiné les comptes rendus de décisions des comités de gestion d’entente afin de déterminer s’ils fonctionnaient comme prévu. L’audit a permis de constater que :

• seuls huit comités de gestion d’entente se réunissaient au moins une fois par an;
• deux autres comités ont été créés en 2018, mais ne se sont réunis à nouveau qu’au début de 2020 et un comité n’a pas encore été créé;
• les discussions et décisions lors de ces réunions officielles ont été documentées et comprenaient un examen des dispositions des ententes de financement et des projets approuvés et proposés ainsi qu’une discussion sur les activités provinciales ou territoriales liées aux changements climatiques.

L’audit a également révélé certains problèmes quant à l’efficacité des comités de gestion d’entente dans l’exercice de leur responsabilité de surveiller la conformité aux exigences provinciales ou territoriales d’établissement de rapport. Comme indiqué ci-dessus en ce qui concerne la surveillance des projets des ententes du Fonds du leadership, peu de provinces et de territoires se sont pleinement conformés à l’exigence de soumettre en temps opportun des rapports d’étape annuels et des demandes de paiement financières pour chaque programme ou projet. Compte tenu de l’importance relative du volet du Leadership dans le cadre du FEFEC, le succès des provinces et des territoires dans la détermination et la mise en œuvre de leurs programmes et projets choisis aura une incidence majeure sur la réussite du FEFEC. Le rôle du comité de gestion des ententes est essentiel pour assurer une surveillance, un suivi et des rapports adéquats. Sans une surveillance et l’établissement de rapports cohérents sur les programmes et projets du Fonds du leadership, le FEFEC ne peut pas cerner efficacement les risques liés à l’atteinte des objectifs du volet du Leadership et déterminer et mettre en place des mesures d’atténuation appropriées et opportunes pour chaque province et territoire.

Recommandation 3 – gouvernance

3.1 Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait examiner la structure de gouvernance globale pour répondre à l’évolution des besoins en matière de surveillance du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, y compris l’orientation stratégique et la surveillance opérationnelle et financière, pour soutenir la prise de décisions et s’assurer que les priorités et les objectifs de rendement du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone sont pris en compte.

3.2 Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait renforcer le rôle et les activités de surveillance des Comités de gestion des ententes pour favoriser le respect des ententes de financement pour le Fonds du leadership et la réalisation des projets et des programmes au niveau provincial et territorial.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

La DGMOCP examinera les options en matière de structures de gouvernance au niveau du programme à la lumière de l’évolution des besoins en surveillance du FEFEC. Les processus et les procédures du Comité de gouvernance du directeur général du FEFEC seront mis à jour au besoin pour répondre aux priorités actuelles et futures et aux objectifs de rendement du FEFEC.

La DGMOCP renforcera le rôle de surveillance et les activités connexes des Comités de gestion des ententes (CGE). Chaque CGE se réunira au moins deux fois par an (et plus si nécessaire) pour assurer une surveillance adéquate de la progression des composantes du portefeuille, et ce, afin de favoriser le respect des ententes de financement du Fonds du leadership et d’appuyer la prestation des projets et des programmes aux niveaux provincial et territorial.

3.4 Gestion des risques associés au programme

Ce que nous avons examiné

L’audit a permis d’évaluer si des processus officiels de gestion des risques sont en place pour cerner et prendre en charge les risques au niveau du programme. Cela comprenait un examen de la mesure dans laquelle les plans d’atténuation étaient documentés et mis en œuvre en temps opportun.

Pourquoi est-ce important?

Les pratiques officielles de gestion des risques appuient la réalisation du mandat et des objectifs d’un programme. La mise en œuvre d’activités de gestion continue des risques est essentielle à mesure que les risques évoluent et que de nouveaux risques apparaissent. Une analyse continue et documentée de l’environnement de contrôle externe et interne contribue à la détermination et l’analyse des risques et à l’établissement de mesures d’atténuation en temps opportun.

Ce que nous avons constaté

À l’étape de la conception du programme, le programme du FEFEC a tenu compte de certains risques liés au programme, comme le démontre la détermination des risques et de mesures d’atténuation dans la documentation sur les autorités du programme et dans la documentation sur la conception des contrôles internes, ainsi que dans les contributions du programme au profil de risque du Ministère.

Cependant, l’audit n’a trouvé aucune preuve suggérant la mise en place dans le cadre du FEFEC d’un processus officiel pour cerner les risques, les analyser et en assurer le suivi de façon continue tout au long du cycle de vie du programme ou l’élaboration, la mise en œuvre et la surveillance de mesures d’atténuation pour contenir les risques qui auraient une incidence négative sur sa capacité à atteindre ses objectifs.

Recommandation 4 – gestion des risques

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait élaborer, documenter et mettre en œuvre une stratégie de gestion des risques évolutive qui officialise l’analyse des facteurs de risque externes et internes et documente les plans de tolérance aux risques et d’atténuation des risques, à l’appui des objectifs stratégiques et opérationnels.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

La DGMOCP développera et mettra en œuvre une stratégie de gestion des risques qui appuie les objectifs stratégiques et opérationnels du FEFEC. La stratégie énoncera les rôles et les responsabilités, la méthodologie, les orientations, les outils, les modèles, la tolérance aux risques et les activités.

La stratégie sera utilisée pour mener un examen trimestriel des risques, de la tolérance aux risques et de l’atténuation des risques formel et pour surveiller les activités consignées au registre des risques.

3.5 Mise en œuvre d’une stratégie de gestion de l’information

Ce que nous avons examiné

L’audit a permis d’examiner si des systèmes d’information adéquats étaient en place pour soutenir le suivi et la communication de l’information pertinente dans le but d’éclairer la prise de décisions pour le programme du FEFEC. Au cours de l’audit, l’équipe d’audit a consulté divers répertoires de documents, y compris le système du FEFEC et les lecteurs ministériels partagés d’ECCC. Le personnel du programme a partagé d’autres documents internes sur demande puisque l’équipe d’audit ne pouvait pas les localiser dans le système du FEFEC ou sur les lecteurs d’ECCC.

Pourquoi est-ce important?

Chaque projet génère une variété d’informations concernant les phases de sélection, de financement, de surveillance et de remboursement. Plusieurs membres du personnel génèrent de la documentation sur les projets et doivent y avoir accès dans le cadre de leur rôle tout au long du cycle de vie des projets. Le FEFEC doit donc disposer d’une solide stratégie de gestion de l’information pour permettre une gestion efficace et efficiente du programme. L’information ayant une valeur opérationnelle, notamment les documents liés à l’admissibilité des bénéficiaires, l’évaluation et l’approbation des projets, les décisions de financement, les contrôles financiers, les décaissements valides et exacts et l’information sur le rendement, doit être conservée et facilement accessible démontrer la diligence raisonnable et l'exercice correct de l'autorité pour la prise de décision. De saines politiques et pratiques de gestion de l’information sont donc essentielles pour s’assurer que les contributions du programme sont gérées de manière responsable et en faisant preuve de bonne intendance, conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et à la Politique sur les services et le numérique.

Ce que nous avons constaté

Un système logiciel pour les S et C a été développé dans le cadre du FEFEC pour faciliter la réception et l’évaluation des propositions, gérer le financement par contributions et assurer le suivi des indicateurs de rendement. Cependant, le système du FEFEC a été développé par étapes et n’était pas pleinement opérationnel lors du lancement des différents volets du FEFEC. L’information sur les projets n’a donc pas été enregistrée, gérée et suivie dans un emplacement central unique. L’audit a plutôt révélé que l’information était enregistrée à divers endroits en plus du système du FEFEC, y compris les lecteurs partagés du FEFEC, le lecteur partagé des S et C de la Direction générale des services ministériels et des finances et sur des fichiers Excel internes.

De plus, l’équipe d’audit a été informée que le disque partagé des S et C de la Direction générale des services ministériels et des finances est le système de sauvegarde central pour l’ensemble des ententes de financement d’ECCC, la documentation sur les approbations et les dossiers et approbations des demandes de paiement. Conformément aux lignes directrices ministérielles et aux procédures du FEFEC, le programme est chargé de l’ajout des documents à ce lecteur ministériel partagé. L’examen dans le cadre de l’audit d’un échantillon de paiements et d’ententes de contribution a révélé que pour 11 des 40 dossiers contenant des ententes de financement, un ou plusieurs documents étaient manquants sur le lecteur partagé des S et C de la Direction générale des services ministériels et des finances.

Tout au long de l’audit, l’équipe d’audit a relevé d’autres cas où l’information n’était pas disponible pour examen, par exemple :

• certains documents liés à l’article 32 n’étaient pas disponibles pour examen d’audit;
• les documents sur la surveillance des ententes du Fonds du leadership n’étaient pas disponibles pour examen puisque des discussions et des décisions informelles avaient lieu au fur et à mesure que des problèmes survenaient et le personnel a signalé qu’ils n’étaient pas documentés;
• lorsque des comités avaient demandé plus d’information pour finaliser leur évaluation d’un dossier en particulier, il n’y avait aucun document indiquant si davantage d’information avait été fournie et comment les préoccupations du comité avaient été résolues;
• une proposition du Fonds du leadership ne contenait pas l’approbation ministérielle signée pour le financement.

L’audit n’a trouvé aucun indice que le FEFEC a mis au point une stratégie et un plan de gestion de l’information officiels pour déterminer l’information nécessaire pour gérer le programme et comment cette information devrait être recueillie, conservée et protégée. De plus, le personnel n’avait pas reçu de directives sur l’information à recueillir, sur la manière de l’enregistrer de manière centralisée afin qu’elle soit facilement accessible et sur la manière de protéger cette information contre toute utilisation inappropriée.

De plus, au moment de l’audit, le FEFEC n’avait pas déterminé que le système du FEFEC serait son principal système de sauvegarde d’information, ni établi un plan ou dédié des ressources pour assurer une transition en douceur et en temps voulu des documents des différents emplacements de stockage vers le système du FEFEC.

Une stratégie de gestion de l’information solide et appropriée renforcera la gérance du programme et permettra de s’assurer que toutes les décisions de financement soient prises en compte de manière appropriée.

Recommandation 5 – mise en œuvre d’une stratégie de gestion de l’information

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la mise en œuvre du Cadre pancanadien devrait :

• développer et mettre en œuvre une stratégie de gestion de l’information afin d’assurer que tous les documents justificatifs et toutes les données ayant une valeur opérationnelle sont entreposés de manière appropriée;
• fournir des directives au personnel sur ce qui constitue des données ayant une valeur opérationnelle et où elles doivent être entreposées.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec la recommandation.

La DGMOCP dirigera un groupe de travail sur la gestion des données afin de développer et mettre en œuvre une stratégie de gestion de l’information qui guidera le repérage et le stockage de l’information ayant une valeur opérationnelle.

La stratégie permettra d’assurer qu’il y a un endroit central pour conserver toutes les données de la direction des programmes ayant une valeur opérationnelle. Le groupe de travail mettra au point des orientations sur l’entretien de ce dépôt central et travaillera avec des partenaires de la Direction générale des services ministériels et des finances pour s’assurer que, à l’avenir, l’information disponible est accessible et utile pour les utilisateurs ciblés.

3.6 Mesure du rendement

Ce que nous avons examiné

L’audit visait à déterminer si les progrès par rapport aux objectifs du programme du FEFEC faisaient l’objet d’un suivi adéquat afin de s’assurer que le programme du FEFEC atteindrait ses cibles prévues. Cela comprenait un examen des processus de mesure du rendement en place pour mesurer la mise en œuvre et le rendement du FEFEC et établir des rapports connexes.

Pourquoi est-ce important?

Conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, une stratégie de mesure du rendement doit être établie lors de la conception du programme afin de soutenir et de surveiller la pertinence et l’efficacité continues du programme. Une stratégie de mesure du rendement bien définie renforcera la collecte, l’analyse et la communication d’information suffisante, complète, opportune et exacte sur le rendement.

Ce que nous avons constaté

Le FEFEC, dans le contexte de la gestion du rendement, est géré comme une sous-composante du plus vaste programme d’atténuation du Cadre pancanadien sur la croissance propre. Un examen du profil d’information sur le rendement et du modèle logique de l’atténuation des changements climatiques a révélé que ceux-ci définissent officiellement la stratégie de mesure du rendement du FEFEC, y compris les résultats en matière de rendement, les rôles et les responsabilités, les sources de données et la fréquence d’établissement des rapports.

Les résultats du programme du FEFEC comprennent des réductions des émissions de GES d’ici 2030, les économies d’énergie et la création d’emplois. L’équipe d’audit a été informée que l’intention pour le FEFEC était de rendre des comptes sur les résultats au niveau du programme par le biais du profil d’information sur le rendement et du modèle logique de l’atténuation des changements climatiques, en produisant des rapports sur le rendement de tous les projets financés par le FEFEC.

L’audit a révélé que des indicateurs avaient été élaborés pour mesurer le rendement et en assurer le suivi au niveau des projets pour tous les projets financés par le FEFEC. Au cours des étapes de planification, le FEFEC a démontré un fort engagement envers le développement de processus qui relient directement les résultats des projets financés à l’objectif global du programme de réduction des émissions de GES et de réalisation d’économies d’énergie.

Le FEFEC a entrepris un travail considérable pour élaborer et valider une méthodologie permettant d’estimer efficacement l’incidence sur les GES des projets proposés, en fonction des normes internationales. La méthodologie a été conçue de manière à ce qu’une grande variété de projets puisse être comparée et classée à des fins d’évaluation et de sélection des projets. Cette méthodologie est décrite dans le guide de présentation d’une demande du programme. Des cahiers de travail sur les GES ont été élaborés pour fournir aux demandeurs un format uniforme leur permettant d’utiliser des formules pour estimer les réductions des émissions de GES.

Dans le cadre des exigences de déclaration annuelles pour chaque projet, les bénéficiaires doivent examiner et réviser les estimations de réductions des émissions de GES, d’économies d’énergie et de création d’emplois tout au long de la vie du projet. Cette mise à jour annuelle des réductions estimées d’émissions de GES pour chaque projet fournit des données permettant au FEFEC d’évaluer en continu si le programme global est en voie d’atteindre son objectif de réduction des GES.

L’audit a révélé que des directives, des outils et des indicateurs ont été élaborés et mis en œuvre pour assurer le suivi des progrès par rapport aux objectifs prévus. De plus, le FEFEC a mis au point des napperons et des apercus éclairs pour rendre compte des estimations agrégées des réductions d’émissions de GES d’ici 2030 pour les projets approuvés.

Cependant, le FEFEC n’a pas reçu de manière cohérente les rapports annuels des bénéficiaires nécessaires pour mettre à jour les indicateurs de rendement au niveau des projets et du programme. Une recommandation de renforcer le rôle et les activités de surveillance des comités de gestion des ententes, afin d’améliorer le respect des ententes de financement et des exigences connexes d’établissement de rapports, est fournie à la section 3.3.

4. Conclusion

Dans l’ensemble, un programme adéquat a été mis en place pour permettre la gestion du programme de subventions et contributions dans le cadre du FEFEC. Cependant, des aspects à améliorer ont été cernés pour mieux soutenir l’intendance et la durabilité du programme. Les aspects à améliorer incluent :

• des éléments du processus de S et C;
• le suivi financier global du programme;
• la gouvernance;
• la gestion des risques au niveau du programme;
• la stratégie de gestion de l’information et sa mise en œuvre.

Annexe A : champs d’enquête et critères d’audit

Afin d’obtenir un degré d’assurance adéquat pour atteindre les objectifs de l’audit, les critères suivants ont été élaborés pour répondre à l’objectif de l’audit. Ces critères découlent de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et de la directive, des normes et des lignes directrices connexes, ainsi que des contrôles de gestion de base.

Champ d’enquête 1 : une saine gouvernance et des responsabilités claires sont en place pour soutenir la gestion du programme de subventions et de contributions dans le cadre du FEFEC.

1. Des structures de gouvernance sont établies et fonctionnent comme prévu.
2. Les pouvoirs, les rôles et les responsabilités ainsi que les responsabilisations sont définis et compris.

Champ d’enquête 2 : les processus et les systèmes soutiennent adéquatement la gestion du programme de subventions et de contributions dans le cadre du FEFEC.

1. L’information pertinente, y compris les annonces de dépenses, le processus de demande de propositions, les exigences de soumission, les critères d’admissibilité et les échéances, est communiquée aux bénéficiaires ciblés.
2. Des processus et des outils adéquats existent pour la gestion des S et C et sont conformes à la Politique sur les paiements de transfert du CT.
3. Des directives claires et de la formation sont fournies au personnel participant à la gestion des S et C.
4. Les systèmes d’information soutiennent le suivi et la communication de l’information pertinente pour éclairer la prise de décisions tout au long du processus de prestation.

Champ d’enquête 3 : les risques associés à la gestion du programme de subventions et de contributions dans le cadre du FEFEC sont pris en compte et atténués en temps opportun.

1. Des processus de gestion des risques sont en place pour cerner et traiter les risques.
2. Les mesures d’atténuation sont documentées et mises en œuvre en temps opportun.

Annexe B : processus de subventions et contributions du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

Annexe C : organigramme de la Direction des programmes