Réunion préparatoire de Kigali : La protection des personnes à risque, l’alerte avancée et les déploiements rapides

Résumé de la réunion
Kigali, Rwanda, les 29 et 30 août 2017

La réunion préparatoire de Kigali, organisée par les gouvernements du Rwanda et des Pays‑Bas, s’est tenue les 29 et 30 août 2017. La réunion a eu lieu à la demande du Canada, en prévision de la réunion des ministres de la Défense qui se tiendra les 14 et 15 novembre 2017 à Vancouver. Du personnel militaire et civil de 25 États membres a participé à la réunion, ainsi que des représentants de l’Union africaine, de l’Union européenne et des Nations Unies.

La réunion préparatoire de Kigali avait pour but de préparer des réflexions et des engagements potentiels liés à deux thèmes de la Réunion des ministres de la Défense qui se tiendra à Vancouver : L’alerte avancée et les déploiements rapides et La protection des personnes à risque. Les discussions étaient pour les États membres une occasion d’explorer plus à fond les lacunes et les défis actuels associés à ces thèmes, et d’élaborer des solutions pour y remédier au moyen de résultats et d’engagements concrets qui seront annoncés lors de la Réunion des ministres de la Défense à Vancouver. Le document intitulé Uniformed Capabilities Requirements publié par les Nations Unies en août 2017 dresse la liste des engagements recherchés.

La réunion a été divisée en quatre séances thématiques. Des présentations de la part des panélistes ont eu lieu dans le cadre de chacune des séances avant que les participants ne se divisent en petits groupes de travail pour discuter des questions soulevées dans la note conceptuelle. Tous les participants ont été affectés à un groupe de travail et ont présenté leurs conclusions dans le cadre d’une séance plénière. Un document universitaire commandé par le Canada a également contribué à la discussion.

Séance 1 : La protection des personnes à risque

• Étant donné que les civils sont de plus en plus souvent ciblés directement par les attaques et que les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont le mandat de protéger les civils, le succès des missions est souvent évalué en fonction de la capacité des Casques bleus de protéger les civils. La mise en œuvre de mandats de protection des civils est une responsabilité qui incombe à l’ensemble de la mission et exige une collaboration à tous les niveaux entre les éléments militaires, civils et policiers pour la prise de mesures préventives. Parfois, la protection physique des civils entraîne un conflit entre les missions et l’État hôte. À l’inverse, lorsque le ciblage délibéré de civils est ignoré, les griefs s’accentuent. Il pourrait s’avérer de plus en plus difficile de trouver des solutions politiques, et de surcroît, la crédibilité et l’acceptation de la mission pourraient être mises en péril.
• Les missions réalisées sans effort politique parallèle et interdépendant risquent de s’enliser dans la gestion des conséquences, et non des causes, du conflit. Ce faisant, les missions risquent de perdre l’initiative politique; elles ne peuvent plus façonner ou influencer les évènements, y compris ceux liés à la protection des civils.
• Les commandants des forces doivent gérer la relation difficile entre les capacités dont ils disposent et la taille de la population à protéger dans leur zone d’opération, souvent vaste et située en terrain difficile. Ils doivent souvent faire face à de graves problèmes de sécurité, notamment des conflits armés intra-étatiques, des actes de terrorisme, des troubles civils, du désordre public, de la criminalité violente et des violations généralisées des droits de la personne.

Principaux points de discussion et principales recommandations

• Les mandats de protection des civils sont au cœur des opérations de maintien de la paix des Nations Unies; neuf des quinze opérations de maintien de la paix actuellement menées par les Nations Unies ont pour mandat de protéger des civils. Les Casques bleus des Nations Unies disposent de suffisamment d’outils politiques et de directives en matière de protection des civils; pourtant, la protection des civils n’est pas encore mise en œuvre systématiquement, ce qui donne lieu à des incidents, comme à Juba en 2016.
• Les Principes de Kigali dressent la liste des pratiques exemplaires en matière de protection des civils pour les pays fournisseurs de troupes (PFT) et les pays fournisseurs de policiers (PFP). Les États membres ont été encouragés à adhérer à ces principes. Les 18 Principes de Kigali sur la protection des civils couvrent des domaines essentiels, comme la formation, l’utilisation de la force, les mises en garde nationales et le libellé des mandats du Conseil de sécurité des Nations Unies. Ces principes visent à appuyer les lignes directrices de protection des civils énoncés dans les manuels de maintien de la paix des Nations Unies et à réduire les échecs fréquemment observés en matière de protection des civils. Les participants ont toutefois souligné que l’appui aux Principes de Kigali doit être soutenu par une volonté politique de la part des États membres.
• Des dirigeants et du personnel peu performant sur le terrain, en raison d’un manque de formation, ont également entraîné des défaillances dans la protection des civils. Une plus grande visibilité et mobilité des Casques bleus améliorerait la mise en œuvre du mandat de protection des civils. Les PFT et les PFP devraient axer la formation de leurs troupes et de leurs policiers sur la protection des civils de sorte que les Casques bleus des Nations Unies acceptent de prendre des mesures vigoureuses pour protéger les civils.
• La mise en œuvre des mandats de protection des civils dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies s’est avérée difficile et a souvent échoué par le passé, surtout en raison du manque d’engagement politique de la part des États membres à l’égard de la création de mandats de mission réalistes et clairs, et de l’existence de mises en garde nationales pour les PFT et les PFP. Une meilleure synchronisation et communication entre les niveaux politiques et militaires dans les capitales et à New York pourrait contribuer à améliorer les nouveaux mandats et les mandats renouvelés. Il est également primordial de s’attaquer à l’utilisation de mises en garde nationales lorsque ces dernières risquent d’entraver la protection des civils.
• Les États membres devraient utiliser, tant lors de la formation préalable au départ en mission que lors de la formation dispensée en cours de mission, la trousse de formation exhaustive créée pour orienter les diverses tâches confiées par les Nations Unies en matière de protection, notamment la protection des civils, mais également la protection des enfants et les réponses aux violences sexuelles liées aux conflits.
• Des mesures fermes sont nécessaires pour tenir les commandants et le personnel responsables lorsque des Casques bleus des Nations Unies ne parviennent pas à protéger des civils. Parmi ces mesures, il y a la nouvelle politique de responsabilisation en matière de protection des civils élaborée par le Secrétariat des Nations Unies, axée sur les hauts responsables du Siège de l’Organisation des Nations Unies et des missions de maintien de la paix. La politique énonce les principales responsabilités de ces hauts responsables à l’égard de la mise en œuvre des mandats de protection des civils et exige d’eux qu’ils veillent au rendement efficace de leurs subordonnés, dans les limites de leur autorité. La politique établit une nouvelle exigence d’établissement de rapport et d’examen qui permet d’articuler rapidement les défis existants et prévisibles.  

Séance 2 : La perspective des genres dans le maintien de la paix

• Les femmes et les enfants endurent les conflits prolongés de manière disproportionnée. Lors de conflits, les femmes sont souvent victimes de violations odieuses des droits de la personne, y compris des violences sexuelles.
• Les obstacles structurels continuent d’aggraver les risques encourus par les femmes lors de conflits, où elles sont le plus à risque. La meilleure façon de protéger et de soutenir les femmes à risque est de leur founir une aide les permettant de s’aider elles-mêmes, en prévenant les risques. Dans le maintien de la paix, il n’y a pas de protection sans participation. Ainsi, les femmes à risque ne peuvent pas être entièrement protégées lorsqu’elles n’ont pas la possibilité de participer.
• Une façon de garantir que les opérations de maintien de la paix répondent mieux aux besoins des femmes est d’augmenter le nombre de femmes Casques bleus. Les femmes Casques bleus ont un rôle vital à jouer dans la collaboration avec la population locale et l’élargissement des perspectives des quartiers généraux militaires à l’égard de la planification et de la conduite des opérations. L’augmentation du nombre de femmes Casques bleus n’est toutefois pas une panacée, et doit être inscrite au sein d’une impulsion plus large pour inclure les points de vue des femmes dans la planification, l’intervention et le dialogue.
• Les femmes militaires Casques bleus sont également un multiplicateur de force; elles peuvent contribuer à des stratégies plus sophistiquées de protection des civils, favoriser la confiance entre la communauté locale et les Nations Unies, agir comme modèles à suivre pour les femmes indigènes et même transmettre un message tacite aux hommes de la communauté. L’objectif d’atteindre 15 p. 100 de femmes militaires Casques bleus d’ici décembre 2017 est ferme et le Bureau des affaires militaires des Nations Unies aide les États membres à atteindre cet objectif.

Principaux points de discussion et principales recommandations

• Tous les participants conviennent que l’intégration de la perspective des genres dans toutes les politiques et dans tous les plans des opérations de maintien de la paix des Nations Unies constitue un avantage net pour tous les acteurs du maintien de la paix. Il convient d’intégrer la perspective des genres pour garantir que l’incidence des politiques et des programmes des Nations Unies sur les hommes et les femmes sur le terrain, tant les Casques bleus que les civils, soit bien comprise.
• Les femmes Casques bleus accroissent l’efficacité opérationnelle des opérations de maintien de la paix des Nations Unies. L’augmentation, par les PFT et les PFP, du nombre de femmes participant aux missions dépend, au bout du compte, du leadership et de l’égalité sociale des États membres.
• La participation des femmes aux opérations de maintien de la paix augmente, mais des défis subsistent, comme la représentation des femmes dans les postes de direction et de commandement. L’une des solutions suggérées est que les Nations Unies accordent la priorité, dans le Système de préparation des capacités de maintien de la paix, aux engagements ayant un plus grand nombre de femmes officiers pour l’avancement et l’affectation en mission, y compris au niveau de déploiement rapide (NDR).
• Outre une augmentation de la participation de femmes soldats Casques bleus, les participants ont souligné l’importance de former et de sensibiliser les hommes Casques bleus aux questions de genre, et d’intégrer la perspective des genres à tous les aspects de la planification et de l’intervention.
• Les États membres doivent certifier et garantir que le personnel participant aux opérations n’a jamais enfreint les règles de bonne conduite. Les participants ont également souligné que la question de l’exploitation et des atteintes sexuelles est un problème de comportement et de rendement, et non un problème d’inégalité des genres. Les États membres ont été encouragés à faire des contributions volontaires au Fonds d’affectation spéciale pour l’exploitation et les atteintes sexuelles.

Séance 3 : Progrès réalisés dans la création d’une capacité de déploiement rapide des Nations Unies

• Des défis importants sont associés aux nouvelles opérations mises sur pied rapidement ou renforçant rapidement des opérations existantes. Pour mener à bien ces missions, il faut maintenir les contingents à un niveau de préparation élevé, mettre en place des ententes de transport stratégique fiables et avoir la capacité de soutenir les forces une fois en service. Plusieurs facteurs contribuent aux retards dans l’affectation des Casques bleus, notamment le faible niveau de préparation des unités en uniforme ou les retards dans le processus de mise sur pied des forces, ainsi que les obstacles politiques dans les pays hôte ou les pays de transit.
• Les lignes directrices expliquant en détail l’inscription, l’approbation, la vérification, le déploiement et le remboursement d’unités au NDR ont été parachevées et sont maintenant disponibles. Le concept de brigade d’avant-garde s’applique aux forces militaires intégrées de jusqu’à 4 000 personnes qui seront envoyées rapidement pour participer à une nouvelle mission ou pour renforcer une mission existante. La brigade d’avant-garde serait constituée à partir d’unités du NDR. Les États membres ayant des unités au NDR pourraient être appelés à participer avec leurs commandants de contingent à un exercice de répétition de poste de commandement ou de mission, certifié et évalué par les Nations Unies, si des fonds étaient disponibles pour financer un tel exercice chaque année.  

Principaux points de discussion et principales recommandations

• Les Nations Unies encouragent les États membres à apporter une contribution en unités, particulièrement des éléments habilitants, au NDR pour 2017-2018 et 2018-2019. En vertu du NDR, les unités doivent pouvoir partir en mission dans les 60 jours suivant la présentation d’une demande par les Nations Unies. Les États membres ont demandé que les Nations Unies fournissent des jalons et des échéanciers clairs pour la réforme interne visant à appuyer l’affectation rapide.
• Les Nations Unies collaborent avec des organisations régionales, comme l’Union africaine et l’Union européenne, afin de travailler en partenariat dans le cadre des opérations de maintien de la paix dans le but d’améliorer la mise sur pied rapide et de réduire le délai de démarrage d’une mission.
• Les Nations Unies et les États membres ont également insisté sur l’importance du processus de validation pour les unités au NDR. Ils ont convenu qu’il serait essentiel de garantir que les unités promises au NDR sont effectivement capables de partir rapidement en mission.

Séance 4 : Progrès réalisés à l’égard de la collecte de renseignements et lacunes actuelles

• Durant les délibérations tenues le deuxième jour, les participants ont discuté de la nécessité d’adopter des approches, des capacités et des technologies novatrices pour améliorer l’alerte rapide, l’analyse et la planification à l’appui du démarrage de la mission et de la prévention des conflits. Il s’est ensuivi une discussion plus générale sur la nécessité, pour les commandants militaires, de pouvoir compter sur le meilleur renseignement possible dans le contexte du maintien de la paix et le fait qu’il est primordial d’envoyer des femmes Casques bleus dans des environnements de maintien de la paix où les femmes et les enfants sont touchées de façon disproportionnée par le conflit. Une leçon clé retenue du Groupe de centralisation du renseignement de la MINUSMA est l’importance du « facteur humain » pour tenir les Casques bleus informés des acteurs, des facteurs, des menaces et des risques imminents, et des occasions qu’une mission peut mettre à profit pour réussir à accomplir son mandat.
• Les participants ont discuté de la nature changeante des menaces, tant transnationales qu’asymétriques, auxquelles sont confrontées les opérations de maintien de la paix. Ils ont insisté sur le fait que les Casques bleus doivent être préparés à composer avec des menaces sophistiquées et émergentes, et que cela implique qu’il faut accepter un niveau de risque plus élevé et la perte possible de personnel. Selon les participants, il serait nécessaire de développer des règles d’engagement et des mandats clairs et crédibles, et accroître l’utilisation de nouvelles technologies.
• Les participants sont déterminés à tout faire pour que leurs Casques bleus aient la capacité de relever les défis et reconnaissent qu’il faut mieux remédier aux menaces asymétriques. Selon eux, il faut une formation et de l’équipement appropriés, des capacités de renseignement ainsi qu’une capacité linguistique convenable.
• Les participants ont réitéré, à maintes reprises, l’importance d’obtenir et de maintenir le soutien des États hôtes, lequel est considérablement limité sans les opérations de maintien de la paix.

Principaux points de discussion et principales recommandations

• Les Nations Unies prennent très au sérieux la mise en œuvre des capacités du renseignement dans le contexte du maintien de la paix dans la foulée de la publication, en mai 2017, d’une politique sur le renseignement dans ce contexte. Cette politique énonce pourquoi et comment les opérations de maintien de la paix des Nations Unies obtiennent, rassemblent, analysent, diffusent, utilisent, protègent et gèrent le renseignement pour appuyer les opérations de maintien de la paix sur le terrain.
• En outre, la politique : crée un cadre qui établit une approche cohérente et fondée sur les principes à l’égard du renseignement dans le contexte du maintien de la paix; garantit l’utilisation la plus efficace des ressources disponibles; met sur pied un solide régime de surveillance, de reddition de compte et d’amélioration continue; et instaure des mécanismes pour favoriser la mise en place d’une approche globale pour la mission qui est à la fois efficace, intégrée et sécuritaire.