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Rapport annuel au ministre de la Défense nationale : application de la loi et des instructions au MDN et aux FAC pour éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères 2023

Table des matières

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(SC) Sommaire

(SC) Préambule

(SC//OUO) Le présent rapport du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes (MDN et FAC) est présenté au ministre de la Défense nationale aux termes des Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (Instructions de 2019) du gouverneur en conseil, qui ont été publiées en tant qu’instructions faisant suite à la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (2019).

(SC//OUO) Les renseignements contenus dans le présent rapport concernent la période du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2023. Le contenu du présent rapport décrit la manière dont les activités de défense autorisées du MDN et des FAC ont été menées dans les limites des obligations prévues par la Loi (2019) et des instructions qui en découlent, notamment l’Instruction du ministre de 2022, les directives du chef d’état-major de la défense et du sous-ministre (SM) de 2022, et la Directive fonctionnelle du chef du renseignement de la défense de 2021.

(SC//OUO) Conformément au paragraphe 18 de l’Instruction du ministre au ministère de la Défense nationale et aux Forces armées canadiennes : éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères (Instruction du ministre de 2022), la version classifiée de ce rapport comprend ce qui suit :

  1. une description détaillée du nombre total de cas pour lesquels le MDN et les FAC ont délibéré sur le risque substantiel de mauvais traitements infligés à des personnes en 2023;
  2. une explication de tous les cas évalués comme présentant un risque imminent de mauvais traitements infligés à des personnes;
  3. des mises à jour sur la mise en œuvre de l’ensemble des politiques associées à la Loi.

(SC//OUO) La version non classifiée de ce rapport comprend le contenu décrit ci-dessus sans contenir de renseignements :

  1. dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale, à la défense nationale ou aux relations internationales ou compromettrait une opération ou une enquête en cours;
  2. qui sont soumis au secret professionnel de l’avocat ou au secret professionnel des avocats et des notaires ou au privilège du contentieux.

(SC) Introduction

(SC//OUO) Il s’agit du sixième rapport annuel publié depuis la présentation de l’instruction du ministre (IM) en 2017, qui a précédé la loi fédérale de 2019. Contrairement aux années précédentes, le MDN et les FAC ont estimé qu’une entité étrangère présentait un risque important et imminent de mauvais traitements infligés à des personnes, ce qui a empêché le personnel du MDN et des FAC d’appuyer une demande d’assistance bilatérale d’une entité étrangère ou de participer à une opération multinationale avec des alliés.

(SC) Contexte

(SC//OUO) Le gouvernement du Canada compte sur le MDN et les FAC pour remplir leurs mandats complémentaires par la mise en œuvre de la politique de défense du Canada, Protection, sécurité, engagement.

Grâce à la politique Protection, sécurité, engagement, les FAC sont en mesure de défendre la souveraineté du Canada tout en contribuant de manière tangible à ses engagements bilatéraux et multilatéraux en Amérique du Nord et à l’échelle internationale.

(SC//OUO) Les relations bilatérales et multilatérales du Canada, en particulier avec ses partenaires du Groupe des cinq et de l’alliance de l’OTAN, sont facilitées par l’échange régulier, souvent réciproque, d’information et de renseignement. La capacité du Canada à échanger les bons renseignements, au bon moment, avec le bon partenaire, restera cruciale pour ses relations les plus importantes et sa capacité à défendre sans équivoque les intérêts canadiens dans un monde qui évolue rapidement.

(SC//OUO) Si le gouvernement du Canada s’est engagé à défendre le pays et à promouvoir les intérêts canadiens en Amérique du Nord et à l’étranger, il s’est également engagé à respecter les valeurs canadiennes dans le cadre de cette mission. Le Canada condamne avec la plus grande fermeté le recours à la torture ou à d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. La Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères (la Loi) permet donc aux ministères et organismes gouvernementaux d’échanger des renseignements avec leurs partenaires dans le respect des valeurs et des principes juridiques fondamentaux du Canada.

(SC//OUO) Depuis l’adoption de la Loi en 2019, le MDN et les FAC ont élaboré un solide ensemble de politiques de suivi pour guider le personnel dans l’évaluation du risque substantiel de mauvais traitements infligés à des personnes lors de l’échange de renseignements dans le cadre d’activités de défense autorisées.

(SC) Le paysage actuel de la défense

(SC//OUO) Le Canada et ses alliés n’ont eu aucun répit dans les défis liés à l’ordre international fondé sur des règles en 2023. Le personnel du MDN et des FAC a continué à servir les intérêts canadiens dans le cadre de plusieurs opérations simultanées, notamment l’opération (Op) UNIFIER, l’Op REASSURANCE, l’Op IMPACT, l’Op NEON et l’Op ARTEMIS.

(SC//OUO) Par ailleurs, le MDN et les FAC ont coopéré avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux pour soutenir l’engagement du Canada en faveur de la paix et de la stabilité internationales au moyen de la stratégie indo-pacifique, du groupe de travail interministériel sur Haïti et de l’évacuation de citoyens canadiens et des autres personnes jugées admissibles du Soudan, d’Israël et des territoires palestiniens.

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(SC) Rapport

(SC) Cadre politique et de gouvernance

(SC//OUO) Le ministère de la Défense nationale (MDN) et les Forces armées canadiennes (FAC) disposent d’un ensemble de politiques solides pour guider les commandements opérationnels (Commandement des opérations interarmées du Canada [COIC], Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada [COMFOSCAN] et Commandement du renseignement des Forces canadiennes [COMRENSFC]) dans l’échange de renseignements avec des entités étrangères dans le cadre de leurs activités de défense autorisées.

(SC//OUO) La directive fonctionnelle existante du chef du renseignement de la défense, intitulée Directive fonctionnelle du chef du renseignement de la défense : communication à des entités externes de renseignement par le MDN et les FAC, a été signée en décembre 2021.

(SC//OUO) Le Bureau de coordination de la diffusion et de la divulgation (BCDD) du COMRENSFC a entrepris un examen interne de la directive fonctionnelle en 2023. Les responsables ont constaté que certaines formulations de la suite de politiques pouvaient être clarifiées, notamment en ce qui concerne les outils d’évaluation du risque substantiel de mauvais traitements infligés à des personnes.

(SC//OUO) Les responsables du COMRENSFC ont achevé un projet de révision de la directive fonctionnelle à la fin de l’année 2023 et prévoient que la politique mise à jour sera promulguée au début de l’année 2024.

(SC) Gouvernance

(SC//OUO) Bien que la mise à jour de la politique de décembre 2021 ait officialisé le Groupe de travail sur l’échange d’information de la défense (GTEID) et le Comité d’évaluation de l’échange d’information de la défense (CEEID), tous les deux existaient avant 2021 (2019 et 2018, respectivement) en tant qu’organes consultatifs chargés d’éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères.

(SC//OUO) Le GTEID reste un comité de travail qui permet aux experts de l’État-major interarmées stratégique, du Cabinet du juge-avocat général, du Bureau du conseiller juridique auprès du ministère de la Défense nationale et des Forces canadiennes, du COMRENSFC, du COIC, du COMFOSCAN et du sous-ministre adjoint (politique) de fournir des conseils en temps quasi réel aux commandants opérationnels sur les questions relatives à l’échange de renseignements, y compris les cas de risque substantiel potentiel de mauvais traitements infligés à des personnes.

(SC//OUO) Le CEEID, composé de hauts responsables des organisations mentionnées ci-dessus, sert de comité consultatif au SM et au chef d’état-major de la défense (CEMD). Le CEEID se réunit lorsqu’un commandant opérationnel n’est pas en mesure de déterminer si un risque important de mauvais traitements infligés à une personne peut être atténué au cours d’un GTEID; ou si des renseignements reçus par le MDN et les FAC d’une entité étrangère qui pourraient empêcher la perte de vies ont probablement été obtenus à la suite de mauvais traitements.

(SC//OUO) Le CEEID ne s’est pas réuni en 2023; toutefois, le SM et le CEMD ont été informés des questions soumises au GTEID au moyen des comptes rendus de discussions de chaque réunion.

(SC//OUO) Dans tous les cas depuis sa mise sur pied en 2019, le GTEID est parvenu à une décision par consensus ou a fourni au commandement opérationnel demandeur les conseils dont celui-ci avait besoin pour prendre une décision éclairée. Pour cette raison, et compte tenu du fait que le SM et le CEMD restent informés des questions portées à l’attention du GTEID au moyen des comptes rendus de discussions connexes, le GTEID n’a recommandé aucun cas à examiner ou à trancher lors du CEEID en 2023.

(SC) Échange de renseignements

(SC) Mise à jour sur les cas de 2022 du GTEID

(SC//OUO) Le GTEID s’est réuni à neuf reprises en 2022. Bien qu’un certain nombre de points à l’ordre du jour aient été soulevés, les deux sujets décrits ci-dessous ont revêtu une importance particulière :

  1. Échange de renseignements avec une entité étrangère,
  2. Allégations crédibles de mauvais traitements graves infligés à des personnes par deux entités étrangères avec lesquelles le MDN/FAC entretient des relations d’échange.

(SC//OUO) En ce qui concerne l’échange de renseignements avec une entité étrangère, le GTEID a convenu que des mesures d’atténuation suffisantes étaient en place.

(SC//OUO) En ce qui concerne les allégations crédibles de mauvais traitements commis par deux entités étrangères, le BCDD COMRENSFC a rédigé des évaluations des entités partenaires afin d’évaluer la capacité du MDN/des FAC à atténuer les risques associés aux mauvais traitements infligés à des personnes, ce qui a permis de conclure qu’un changement dans le contexte d’échange n’était pas immédiatement nécessaire.

(SC) Points relatifs à l’échange de renseignements portés à l’attention du GTEID en 2023

(SC//OUO) Le GTEID s’est réuni à six reprises en 2023. Les réunions de 2023 ont permis de souligner que la complexité croissante de l’environnement opérationnel mondial, dans lequel le MDN et les FAC se déploient, n’a pas été envisagée dans la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères (2019).

(SC//OUO) Le cadre politique repose sur la spécificité de l’échange de certains renseignements par le MDN et les FAC avec des entités étrangères particulières, ce qui permet aux responsables d’évaluer le risque de mauvais traitements substantiels infligés à des personnes au cas par cas.

(SC) Formation et connaisance des responsabilités prévues par la Loi (2019)

(SC//OUO) Le MDN et les FAC s’acquittent de leurs obligations au titre de la Loi (2019) au moyen d’un processus complet de formation et d’agrément.

(SC//OUO) Le BCDD COMRENSFC a publié sa version actualisée du cours de formation des agents et des autorités de diffusion et de divulgation sur le Réseau d’apprentissage de la défense en 2023, ce qui a marqué une étape importante dans l’avancement de la méthode de formation à l’intention du personnel du MDN et des FAC au pays et en déploiement à l’étranger. Le BCDD a également mis le cours à la disposition des employés des autres ministères et organismes gouvernementaux ainsi que du personnel du renseignement au sein du Groupe des cinq.

(SC//OUO) La formation mise à jour est à rythme libre et offerte entièrement en ligne. Elle comprend des vidéos et des études de cas qui aideront les agents et autorités de diffusion et de divulgation à comprendre l’application de diverses politiques et directives à des situations au pays et à l’étranger.

(SC//OUO) En 2023, le COMRENSFC a dirigé la formation et la qualification de 128 membres du MDN et des FAC, dont 76 ont été accrédités. Tous les membres du MDN et des FAC obtiennent la qualification une fois le cours réussi; toutefois, seuls certains membres du personnel sont admissibles à une accréditation supplémentaire de cinq ansFootnote 1. Plus de 600 membres du MDN et des FAC ont été accrédités à ce jour, et 427 d’entre eux détenaient toujours une accréditation valide en 2023.

(SC//OUO) De plus, il reste pertinent de noter que les membres des FAC sont expressément tenus de suivre une formation obligatoire sur leurs obligations en matière de droits de la personne avant d’être envoyés en déploiement dans le cadre d’une opération expéditionnaire désignée. Cette formation préalable au déploiement comprend des instructions sur le droit international humanitaire (c.-à-d. le droit des conflits armés), y compris les conventions de Genève et de La Haye, ainsi que d’autres instruments internationaux fondamentaux relatifs aux droits de la personne. Autrement dit, chaque membre des FAC est en mesure de s’assurer individuellement qu’il agit conformément à toutes les lois pertinentes et de repérer toute infraction réelle ou potentielle.

(SC) Amélioration de la communication

(SC//OUO) Le MDN et les FAC ont élaboré, et ont commencé à mettre en œuvre, un plan de communication visant à mieux faire connaître les connaissances sur les responsabilités en matière d’échange d’information avec des entités étrangères, à clarifier les politiques et procédures, et à appuyer la prise de décisions éclairées et objectives.

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(SC) Mise en œuvre du Programme d’évaluation des risques pour les droits de la personne

(SC//OUO) Le Programme d’évaluation des risques pour les droits de la personne a été mis en œuvre avec succès en 2023, avec l’achèvement des profils des droits de la personne pour chaque pays.

(SC//OUO) Le personnel du Programme a continué d’appuyer le Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER) en 2023 en assistant à des réunions interministérielles et en trouvant des moyens de collaborer avec les agents et autorités de diffusion et de divulgation concernant des responsabilités conjointes en vertu de la Loi (2019).

(SC//OUO) Profils des droits de la personne dans pays : Les profils des droits de la personne des pays présentent un résumé qualitatif des antécédents de chaque pays et territoire en matière de respect des droits de la personne, puis attribuent un score quantitatif permettant de classer les pays en matière des droits de la personne; leur élaboration a commencé en 2021. Un registre comptant au total 192 profils, produit en 2022-2023, vise à appuyer les commandements opérationnels et les cadres supérieurs. Les profils sont accessibles dans l’ensemble de l’Entreprise du renseignement de la Défense ainsi qu’aux partenaires du gouvernement du Canada et du Groupe des cinq.

(SC//OUO) Le BCDD COMRENSFC a terminé l’élaboration initiale des 192 profils en 2023. Les responsables les tiendront à jour en 2024, en mettant particulièrement l’accent sur les pays jugés comme présentant un risque modéré (jaune) ou élevé (rouge). Autrement dit, les responsables seront en mesure de surveiller le paysage géopolitique et de défense pour assurer la mise à jour adéquate des profils de sorte que ceux-ci demeurent pertinents pour les commandements opérationnels et les cadres supérieurs. Les responsables peuvent également mettre à jour des profils particuliers en fonction de la situation en matière de droits de la personne d’un pays ou d’un territoire (p. ex. lorsqu’une situation se détériore ou est susceptible de déclencher des événements, tels que des troubles civils).

(SC//OUO) Évaluations des entités partenaires : Les évaluations des entités partenaires sont requises pour les entités étrangères (p. ex. unité militaire particulière, organisation de renseignement ou d’application de la loi, etc.) situées dans des pays ou des territoires jugés comme présentant un risque modéré ou élevé – selon leur profil des droits de la personne dans les pays – lorsque le MDN et les FAC sont susceptibles d’échanger avec elles de l’information ou du renseignement qui pourrait entraîner un risque important de mauvais traitements à l’égard de personnesFootnote 2. Le commandement opérationnel qui supervise l’activité de défense doit approuver l’évaluation avant l’échange d’information ou de renseignement avec l’entité partenaire.

(SC//OUO) Le MDN et les FAC ont réalisé deux évaluations d’entités partenaires en 2023.

(SC//OUO) Évaluations transactionnelles : Les évaluations transactionnelles servent à documenter les considérations liées aux échanges d’information et aux mauvais traitements avant que les agents et les autorités de diffusion et de divulgation ne transmettent des renseignements à un pays ou un à territoire jugé comme présentant un risque modéré ou élevé de mauvais traitements à l’égard de personnes.

(SC//OUO) Aucun des commandements opérationnels n’a effectué d’évaluations transactionnelles en 2023, ce qui s’explique en grande partie par le fait que la plupart des principaux partenaires d’échange d’information du Canada sont ses alliés du Groupe des cinq et de l’OTAN. Le MDN et les FAC étaient toujours convaincus que les entités du Groupe des cinq et de l’OTAN étaient dignes de confiance et fiables, et qu’aucun risque de mauvais traitements à l’égard de personnes impossible à atténuer n’empêcherait le MDN et les FAC d’échanger de l’information de façon responsable avec eux.

(SC//OUO) Plans d’échange d’information pour les opérations : Ces plans sont conçus au début d’une opération désignée autorisée lorsqu’il est raisonnable de s’attendre à un échange d’information ou de renseignement courants (à une fréquence qui rendrait les évaluations transactionnelles prohibitives) au cours d’opérations de défense multilatérales où au moins un partenaire étranger a été jugé comme présentant un risque modéré ou élevé. À titre d’exemple probable, un plan d’échange d’information pour les opérations peut être requis, plutôt qu’une évaluation transactionnelle, dans le cadre d’une opération multinationale au cours de laquelle l’échange d’information ou de renseignement est un objectif inhérent.

(SC//OUO) Un seul plan plan d’échange d’information pour les opérations a été produit par les commandements opérationnels en 2023.

(SC) Tenue de dossiers

(SC//OUO) Afin d’appuyer à la fois une prise de décisions efficace et une tenue de dossiers uniforme, le BCDD COMRENSFC a pris, en 2022, des mesures pour améliorer les pratiques de tenue de documents.

(SC//OUO) Registre des agents de diffusion et de divulgation : Le registre des agents de diffusion et de divulgation a été achevé en 2023 pour appuyer l’échange l’information et aider à la tenue de dossiers. Bien que l’utilisation du registre fasse actuellement l’objet d’une transition, on s’attend à ce que le registre puisse être utilisé à l’avenir comme outil pour fournir à l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale des données et des statistiques sur les échanges d’information liés à la Loi.

(SC) Collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux

(SC//OUO) Le MDN et les FAC ont continué de renforcer leurs relations de collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux en 2023. Dans le but d’appuyer raisonnablement une méthodologie cohérente d’évaluation des risques entre les principaux partenaires de la sécurité nationale et du renseignement, le MDN et les FAC ont organisé en décembre 2023 leur deuxième sommet annuel sur les droits de la personne. Les participants ont discuté de la méthodologie de chaque organisation en ce qui a trait aux évaluations des droits de la personne dans les pays, ce qui a permis aux responsables de repérer les éléments cohérents ainsi que les lacunes dans leurs processus respectifs.

(SC//OUO) Bien qu’il existe des différences entre la méthodologie de chaque organisation, les processus de recherche, d’évaluation et de validation ont produit des cotes de risque sensiblement similaires dans le cadre de deux études de cas examinées au cours du sommet de 2023.

(SC//OUO) Les participants ont fait l’examen, sous forme d’étude de cas, de deux entités étrangères afin d’illustrer les différentes méthodologies et de confirmer que les organisations ont une compréhension commune de la situation qualitative des droits de la personne associée à chaque entité.

(SC//OUO) Comme par les années passées, le MDN et les FAC ont présenté de façon proactive leurs profils des droits de la personne des les pays aux autres ministères et organismes gouvernementaux qui ont des responsabilités en vertu de la Loi (2019), ainsi qu’à leurs partenaires du Groupe des cinq.

(SC//OUO) Les profils des droits de la personne des pays produits par le MDN/les FAC étaient à la disposition des autres ministères et organismes gouvernementaux qui ont des responsabilités en vertu de la Loi (2019), comme Affaires mondiales Canada, le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada, le Centre intégré d’évaluation du terrorisme et le Bureau du Conseil privé.

(SC) Prochaines étapes

(SC//OUO) Le MDN et les FAC continueront de mettre en œuvre leur ensemble de politiques d’une manière collaborative qui permet à leur personnel ainsi qu’aux autres ministères et organismes gouvernementaux de comprendre leurs responsabilités en vertu de la Loi. Les activités cernées pour appuyer ce travail en 2024-2025 comprennent ce qui suit :

(SC) Conclusion

(SC//OUO) Un risque important de mauvais traitements à l’égard de personnes impossible à atténuer s’est produit en 2023, et a empêché le personnel du MDN et des FAC d’échanger de l’information ou du renseignement avec une entité étrangère.

(SC//OUO) Le BCDD COMRENSFC a tenu six réunions du GTEID en vue de fournir des conseils stratégiques opportuns aux commandements opérationnels et d’éclairer son examen des politiques de 2023.

(SC//OUO) Le MDN et les FAC ont également dirigé des rencontres au sujet de la Loi (2019) avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux, comme le Sommet sur les droits de la personne, qui a facilité un échange en temps réel sur les pratiques exemplaires entre le MDN/FAC, le CST et le SCRS. Ils ont également diffusé leurs documents d’instruction sur le RAD, ce qui a permis au personnel des autres ministères et organismes gouvernementaux de suivre la formation.

(SC//OUO) Le MDN et les FAC continueront de favoriser une collaboration solide entre les autres ministères et organismes gouvernementaux grâce à leur participation au GCER.

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2024-06-26