Rapport annuel de 2018-2019 au ministre de la Défense Nationale : Application de la Loi et des Instructions au MDN et aux FAC : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères

Table des matières

Introduction

Le présent rapport du ministère de la Défense nationale (MDN) et des Forces armées canadiennes (FAC) est soumis au ministre de la Défense nationale (min DN) aux termes des Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (sous-ministre de la Défense nationale et chef d’état‑major de la défense) (les Instructions de 2019) du gouverneur en conseil, qui ont été publiées en vertu de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (la Loi).

En conformité avec la clause 23 de l’Instruction du ministre à l’intention du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes : Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères (l’IM de 2017), la version classifiée du rapport comprend ce qui suit :

  1. des renseignements sur les cas de risque substantiel pour lesquels l’IM de 2017 a été appliquée, y compris le nombre de cas;
  2. la restriction des ententes conclues en raison de préoccupations liées au mauvais traitement;
  3. les changements aux politiques et aux procédures internes liées à l’IM de 2017.

La version non classifiée du rapport contient les renseignements indiqués ci‑dessus, à l’exception de ce qui suit :

  1. En conformité avec le paragraphe 7(2) de la Loi :
    1. des renseignements dont la communication porterait atteinte à la sécurité ou à la défense nationale ou aux relations internationales, ou qui compromettraient une opération ou une enquête en cours;
    2. des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat ou du notaire ou par le privilège relatif au litige.
  2. En conformité avec la clause 25 de l’IM de 2017 :
    1. [des renseignements qui compromettraient] l’intérêt national, l’efficacité des opérations ou la sécurité d’une personne.

Le présent rapport décrit les activités qui favorisent la conformité du MDN et des FAC à l’IM de 2017, aux Instructions de 2019 et à la Loi pour la période allant du 1er décembre 2018 au 31 décembre 2019. Il convient de noter que cette période de déclaration dépasse l’exigence de la Loi en ce qui concerne l’année civile visée par le rapport. La période allant du 1er décembre au 31 décembre 2018 a été incluse pour assurer une déclaration sans interruption pendant la transition entre les exigences de déclaration prévues par l’IM de 2017 (de novembre 2017 au 30 novembre 2018) et les exigences de déclaration annuelle prévues par la Loi.

Échange d’information et gouvernance opérationnelle du MDN et des FAC

Contexte

Le MDN et les FAC échangent de l’information liée à la défense avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux ainsi qu’avec des partenaires internationaux et des alliés afin de contribuer à la défense et à la sécurité du Canada, de satisfaire aux obligations internationales en matière de défense et de préserver la vie humaine. L’échange d’information avec des entités étrangères est essentiel pour permettre au MDN et aux FAC de maintenir de solides relations et contrer les menaces à la sécurité et à la défense nationales dans l’exécution de leur mandat multilatéral et mondial. Le MDN et les FAC mènent leurs opérations et activités en conformité avec les lois canadiennes et internationales applicables, y compris celles régissant l’échange d’information.

Les mauvais traitements sont par définition incompatibles avec la mission du MDN et des FAC qui consiste à défendre les intérêts et les valeurs du Canada, au pays et à l’étranger. Comme indiqué dans l’IM de 2017, la torture et les autres formes de peines et de traitements cruels, inhumains ou dégradants ne servent aucune fin légitime en matière militaire, d’exécution de la loi ou de collecte de renseignements. La Loi tient compte des obligations internationales plus générales imposées au Canada par le droit international coutumier, le droit des conflits armés (DCA) et les accords internationaux auxquels le Canada est partie, dont les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Ces obligations légales canadiennes sont intégrées dans les mécanismes de gouvernance et de surveillance internes du MDN et des FAC.

Le MDN et les FAC ont pris plusieurs mesures pour mettre en œuvre l’IM de 2017, la Loi et les Instructions de 2019 et pour veiller à ce que tout risque de complicité dans les cas de mauvais traitements dans la conduite des opérations militaires soit évalué et atténué.

Cadre de gouvernance et de responsabilisation du MDN et des FAC

Le MDN et les FAC mènent leurs opérations et activités dans un cadre de responsabilisation solide, qui est assujetti aux lois canadiennes et internationales applicables, aux directives du Cabinet, à l’autorisation et à la surveillance ministérielles, à l’autorité du SM et du CEMD, des organisations de niveau 1 (niveau du SMA) et des commandants opérationnels, ainsi qu’aux mécanismes et aux organismes de conformité et de surveillance. Ces derniers comprennent la chaîne de commandement, les conseils de surveillance et les processus de conformité, ainsi que les politiques, directives et ordres d’opérations qui ont été élaborés à la suite de vastes consultations avec des intervenants des domaines politique, juridique et opérationnel. Ce cadre de responsabilisation a été complété par deux organes d’examen externes, soit le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (CPSNR), créé en 2017, et l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (OSSNR), créé en 2019.

Les membres des FAC et les employés du MDN, y compris les personnes responsables de l’échange d’information avec des entités étrangères, sont tenus de respecter pleinement les obligations légales applicables, de même que les ordres, directives, politiques et procédures du MDN et des FAC concernant l’échange et la protection de l’information. La nécessité d’agir en conformité avec les lois et politiques est une obligation à la fois personnelle et institutionnelle.

Le point sur les politiques et procédures

Phase 1 : Instruction du ministre de 2017

L’IM de 2017 était un ajout important au cadre stratégique du MDN et des FAC. D’abord, l’Instruction interdit strictement l’échange d’information (demande d’information d’entités étrangères ou communication d’information à celles-ci) si le risque substantiel de mauvais traitements ne peut être atténué. Ensuite, et surtout, elle s’applique à tous les aspects des activités du MDN et des FAC, et non seulement à l’échange de renseignement de défense et d’information dérivée du renseignement. En outre, l’IM de 2017 prévoit des mécanismes de consultation et de renvoi particuliers pour appuyer l’évaluation du risque de mauvais traitements et les décisions de communiquer ou non de l’information, en plus de créer de nouvelles obligations de reddition de comptes au min DN, aux organes d’examen externes et au public.

Compte tenu de ces changements, le MDN et les FAC ont élaboré des ordres, des politiques et des procédures détaillés pour s’assurer que l’information qu’ils communiquent, demandent ou utilisent n’implique pas ou n’entraîne pas le mauvais traitement d’une personne par une entité étrangère. Les mesures prises en 2017‑2018 pour mettre en œuvre l’IM de 2017 comprennent les suivantes :

Tout au long de 2018‑2019, des mesures additionnelles ont été prises pour mettre en œuvre l’IM de 2017, y compris ce qui suit :

Le MDN et les FAC ont également mis en œuvre de multiples mesures d’atténuation pour évaluer les risques associés aux activités d’échange d’information avec les forces partenaires en Iraq dans le cadre de l’opération IMPACT, et pour en informer les hauts dirigeants du MDN et des FAC.

Phase 2 : la Loi de 2019 et les Instructions de 2019

La Loi (qui est entrée en vigueur en juillet 2019) et les Instructions publiées en septembre 2019 ont complété l’instruction donnée au MDN et au FAC dans l’IM de 2017. La Loi a ajouté des exigences d’établissement de rapports à l’OSSNR, créé plus tôt cette année-là. L’entrée en vigueur de la Loi et la publication des Instructions de 2019 ont incité le MDN et les FAC à entreprendre un examen exhaustif de l’IM de 2017 et de tous les ordres et directives connexes, ce qui a donné lieu à l’élaboration de politiques et de directives harmonisées, qui sont en voie d’achèvement et qui comprendront ce qui suit :

Jusqu’à ce que l’ensemble des politiques révisées soit terminé, le MDN et les FAC demeurent assujettis à un cadre solide qui inclut :

Ce cadre est complété par un programme de formation des ODD/ADD rigoureux que tous les membres du personnel militaire et civil doivent suivre s’ils occupent un poste comportant des responsabilités en matière d’échange d’information avec des entités étrangères.

Cas présentant des risques substantiels et restrictions en matière d’échange d’information

Au cours de la période visée par le présent rapport, le MDN et les FAC n’ont relevé aucun cas présentant des risques substantiels de mauvais traitements nécessitant un renvoi au CEEID ou une décision du CEMD/SM selon le mécanisme de prise de décision décrit dans les Instructions de 2019 et/ou l’instruction de 2017. Cette situation est attribuable à une variété de facteurs, dont l’application de pratiques standards et de mesures d’atténuation des risques.

Pratiques communes et éléments de réflexion

Étant donné la portée mondiale de ses activités, la mesure où le MDN et les FAC échangent des renseignements varie considérablement selon leurs divers engagements avec leurs partenaires et alliés. Le MDN et les FAC maintiennent leur plus haut niveau d’échange d’information confidentielle et du renseignement avec le NORAD et le Groupe des cinq (FVEY – Australie, Canada, Nouvelle‑Zélande, Royaume‑Uni et États‑Unis d’Amérique) – qui sont tous deux des relations de longue date et hautement intégrées, caractérisées par des valeurs communes et une confiance mutuelle durable.

En raison de la nature variable de leurs ensembles de missions et de leurs partenariats multilatéraux, le MDN et les FAC doivent continuellement ajuster leur position en matière d’échange d’information et du renseignement afin d’équilibrer le besoin opérationnel d’échanger qui sous-tend le succès de la mission et la préservation de la vie, par rapport aux principes du besoin de savoir (exigences en matière de renseignement) et du droit de savoir (autorisations et systèmes appropriés) qui régissent l’accès à l’information de nature délicate sur le plan opérationnel et au renseignement de défense. Le MDN et les FAC doivent également s’assurer que leur position en matière d’échange d’information et du renseignement tient compte de leurs obligations légales conformément au droit international et au droit canadien applicables. Ainsi, et nonobstant la force de leurs relations, le MDN et les FAC demeurent sensibles à tout changement de circonstances qui pourrait justifier une restriction de l’échange de l’information.

Surveillance et établissement de rapports

Tout au long de la période visée par le rapport, le MDN et les FAC ont maintenu divers mécanismes de surveillance et d’établissement de rapports pour s’assurer que leurs pratiques d’échange d’information étaient conformes aux dispositions de la Loi, aux Instructions de 2019, à la directive écrite du ministre de se conformer à l’IM de 2017, à la Directive du SM/CEMD et à la Directive fonctionnelle provisoire du CRD pour éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères. Par exemple, le MDN et les FAC ont sensibilisé l’ensemble de la communauté de la défense à ses obligations liées à l’évitement de complicité dans les cas de mauvais traitements, notamment par le biais d’engagements multiples avec des organisations de N1 et avec le personnel affecté à l’étranger.

Le COMRENSFC a également dirigé la formation et la qualification des employés du MDN et des membres des FAC responsables de l’échange d’information dans le cadre de la formation des ODD/ADD.

Le MDN et les FAC ont également mis en place des mesures concrètes pour s’assurer que les décideurs et les conseillers concernés sont rapidement informés des nouvelles préoccupations relatives à l’incidence potentielle de mauvais traitements dans les zones d’opérations des FAC.

Enfin, tout au long de la période de référence, le personnel qui participe à l’échange d’information, y compris les ODD en déploiement, ont régulièrement consulté le Bureau de coordination de la diffusion et de la divulgation (BCDD) du COMRENSFC pour obtenir des conseils ou pour valider que l’échange d’information qu’il proposait était conforme aux lois, aux politiques, aux protocoles d’entente (PE), aux accords et aux autres règlements connexes. Aucune de ces demandes n’était directement associée à une préoccupation particulière concernant un risque soulevé de mauvais traitement d’une personne. La plupart des enquêtes portaient plutôt sur les méthodes de diffusion recommandées par le BCDD ou sur des questions de procédure telles que l’inclusion d’un pays présentant un faible risque de mauvais traitement dans une liste de distribution courante.

Groupes de travail et comités spéciaux

Le MDN et les FAC ont créé un cadre de gouvernance pour permettre une prise de décision rapide et efficace et une sensibilisation à la chaîne de commandement, des commandants tactiques aux commandants opérationnels de N1 et, selon les besoins, au SM, au CEMD et au min DN. Ce cadre comprenait la création de deux organismes de consultation et de prise de décision : le Groupe de travail sur l’échange d’information de la défense (GTEID) et le Comité d’évaluation de l’échange d’information de la défense (CEEID). Le MDN et les FAC sont également un membre actif du Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER), un forum qui favorise la collaboration interministérielle dans la mise en œuvre de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères.

Groupe de travail sur l’échange d’information de la défense (GTEID). Le GTEID offre une plateforme de discussion ouverte entre les représentants des organisations de N1 et des commandements opérationnels concernés sur les accords d’échange d’information existants ou proposés. Les sujets de discussion du GTEID peuvent comprendre, sans s’y limiter, les rapports relatifs aux mauvais traitements, aux leçons retenues, aux défis et aux répercussions opérationnelles potentielles. Les membres du GTEID examinent si les allégations de mauvais traitements pourraient avoir un lien avec les forces partenaires du MDN et des FAC dans le théâtre des opérations et si ces informations modifient l’évaluation du MDN et des FAC selon laquelle il n’y a pas de risque substantiel de mauvais traitements par les forces partenaires. Le GTEID se réunit une fois par mois, mais peut se réunir plus fréquemment si nécessaire (par exemple, en cas d’allégation de mauvais traitements).

Le GTEID est composé de représentants de l’État-major interarmées stratégique (EMIS), du sous-ministre adjoint (Politiques) (SMA[Pol]), du Commandement des opérations interarmées du Canada (COIC), du Commandement – Forces d’opérations spéciales du Canada (COMFOSCAN), du Cabinet du Juge-avocat général (Cabinet du JAG), du bureau du Conseiller juridique du MDN et des FC (CJ MDN/FC) et du COMRENSFC. Les comptes rendus des discussions sont documentés par le secrétariat du GTEID, distribués aux membres du GTEID et soumis au CEMD et au SM, au besoin, par l’intermédiaire du CRD ou du cmdt op de N1 concerné.

Le GTEID est un élément clé du cadre de gouvernance du MDN et des FAC pour l’échange de l’information et fournit des conseils aux commandants opérationnels de N1 dans le cas où les officiers de diffusion et de divulgation dans le théâtre d’opérations estiment qu’une demande d’échange d’information pourrait soulever un risque substantiel de mauvais traitements ou s’ils ne sont pas sûrs. En fonction des conseils fournis dans le compte rendu des discussions du GTEID, et en accord avec les principes fondamentaux du commandement et du contrôle militaires (déterminé par le commandement, unité de commandement, unité de but), le commandant opérationnel de N1 déterminera si une demande de l’échange d’information proposée peut être autorisée par l’IM. Si des doutes subsistent quant à la possibilité d’atténuer un risque substantiel de mauvais traitements, le CEEID (voir ci-dessous) sera convoqué.

Afin de fournir un avis indépendant sur l’évaluation du commandant des opérations, le directeur d’état‑majorÉtat-major interarmées stratégique, le sous-ministre adjoint (Politiques), ou tout autre commandant de N1 est tenu de faire part de ses préoccupations ou ses réserves, le cas échéant, directement au CEMD et au SM. Ce processus a été établi pour garantir que les décisions prises par un commandant des opérations de N1 concernant les demandes d’échange d’information les plus délicates ne soient pas uniquement fondées sur des impératifs opérationnels ou indûment influencés par des intérêts opérationnels.

Le GTEID s’est réuni à douze reprises au cours de la période de référence et n’a relevé aucun risque substantiel de mauvais traitement d’une personne résultant d’une activité réelle ou proposée d’échange d’information du MDN et des FAC. Néanmoins, le GTEID a discuté d’un certain nombre de questions difficiles au cours de cette période. Les FAC sont chargées par le gouvernement du Canada de mener des opérations dans des régions du monde où les droits de la personne ne sont pas respectés et où le mauvais traitement est courant. Les FAC doivent être capables de mener des opérations dans ces environnements avec des forces partenaires non traditionnelles tout en respectant l’Instruction du ministre de 2017, les Instructions de 2019 et la Loi. À ce titre, l’examen des partenaires et la surveillance continue constituent un élément essentiel des opérations. Il est également important de souligner que, bien que le GTEID soit une structure relativement nouvelle conçue pour faciliter les délibérations et la prise de décision, l’approbation des partenaires et la surveillance continue des activités des forces partenaires ont toujours été des éléments essentiels des opérations des FAC à l’étranger, bien avant la publication de l’Instruction du ministre.

Comité d’évaluation de l’échange d’information de la défense (CEEID). En l’absence d’une situation combinant un impératif de l’échange (divulgation/demande), et un risque substantiel de mauvais traitement d’une personne découlant d’une activité proposée d’échange d’information (qui ne pourrait être efficacement atténué au niveau du cmdt de la Force opérationnelle ou du N1), le CEEID n’a pas été convoqué au cours de cette période de référence.

Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER). Le GCER, dirigé par la Sécurité publique, s’est réuni à six reprises au cours de la période de référence. Le MDN et les FAC ont participé activement à toutes les réunions, de même que des représentants des douze ministères et organismes qui ont reçu, ou dont on a envisagé la réception, des directives du gouverneur en conseil concernant leurs activités d’échange d’information avec des entités étrangères. En 2019, le GCER a entrepris la création de son propre mandat, a discuté des initiatives et des défis de la mise en œuvre et a discuté des mérites et des défis de l’élaboration d’évaluations des droits de la personne au niveau des pays.

Restrictions sur les ententes actuelles en matière d’échange d’information

Aucune nouvelle restriction sur les ententes actuelles en matière d’échange d’information entre le MDN et les FAC n’a été mise en œuvre au cours de la période visée par le rapport en raison de préoccupations concernant le risque de mauvais traitements par une entité étrangère.

Autres partenariats d’échange du renseignement ou d’information

Le MDN et les FAC ont conclu un certain nombre d’accords bilatéraux et multilatéraux d’échange d’information et du renseignement avec divers partenaires internationaux du renseignement de défense. Le commandant du COMRENSFC, en sa qualité de chef du renseignement de la Défense, émet également des directives stratégiques pour les partenariats du renseignement de défense dans le but de fournir une orientation fonctionnelle et des conseils aux intervenants du MDN et des FAC, dans le but de consulter les intervenants et d’obtenir des commentaires, et de permettre au SM et au CEMD de tenir le MDN et les FAC responsables des partenariats du renseignement de défense.

Au-delà de l’échange du renseignement de défense, l’échange d’information se fait plus généralement avec un grand nombre d’autres pays afin de soutenir les activités autorisées du MDN et des FAC, comme les visites de ports, les opérations de renforcement des capacités, les opérations d’intervention en cas de catastrophe, les opérations d’évacuation des non-combattants ou les missions diplomatiques de défense (attachés de défense du Canada).

Conclusion

Au cours de la deuxième période de référence, le MDN et les FAC n’ont pas rencontré de cas où les activités d’échange d’information n’ont pu se poursuivre en raison d’un risque substantiel de mauvais traitement d’une personne qui n’a pu être atténué.

Le MDN et les FAC s’engagent à veiller à ce que toutes les activités de défense du Canada soient conformes aux lois canadiennes et internationales applicables, aux directives du Cabinet, aux instructions ministérielles, aux directives du SM et du CEMD, ainsi qu’aux protocoles d’entente, aux arrangements, aux politiques et aux règlements applicables. En tirant parti de ses mécanismes étendus de gouvernance et de surveillance internes et en collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux, le MDN et les FAC ont mis en œuvre des mesures opérationnelles et fonctionnelles complètes depuis la publication de l’IM de 2017. En réponse à l’entrée en vigueur de la Loi et à la publication des Instructions de 2019, le MDN et les FAC ont effectué un examen complet de l’ensemble de leurs politiques sur l’échange d’information et de la Loi afin d’harmoniser les définitions conceptuelles et de clarifier les exigences de la Loi pour tous les éléments du MDN et des FAC, et leurs éléments déployés en particulier. D’autres orientations stratégiques seront publiées au début de 2021.

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