Annexe 1 : Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (août 2018)

L’Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (EPP) présente la politique régissant l’acquisition, la gestion et la cession des actifs détenus dans le Compte du fonds des changes (CFC). Le ministre des Finances approuve l’EPP en vertu de la Loi sur la monnaie.

Le Compte du fonds des changes (CFC) est le dépôt principal des réserves officielles internationales du Canada. Comme il est énoncé dans la Loi sur la monnaie, les objets du CFC sont d’aider à contrôler et à préserver la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux et de fournir une source de liquidités au gouvernement. Les actifs détenus dans le CFC sont gérés de façon à procurer des liquidités au gouvernement et, s’il y a lieu, à fournir des fonds afin de favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur les marchés des changes. Les actifs liquides en devises détenus dans le CFC forment aussi un élément clé de la liquidité prudentielle du gouvernement du Canada, laquelle est disponible pour répondre aux exigences financières dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé.

De plus, le CFC facilite les opérations entre le gouvernement et le Fonds monétaire international (FMI) conformément aux statuts du FMI. Ces opérations comprennent la fourniture de monnaies librement utilisables au FMI, au moyen de l’achat et de la vente de droits de tirage spéciaux, ainsi que diverses opérations liées à la position de réserve du Canada au FMI (qui ne fait pas partie du CFC).

La partie II de la Loi sur la monnaie régit la gestion du CFC et permet au ministre des Finances d’établir une politique de placement pour les actifs du CFC. Le ministre des Finances peut déléguer la responsabilité de la mise en œuvre de la politique approuvée à des fonctionnaires du ministère des Finances du Canada.

La Loi sur la Banque du Canada confère à la Banque du Canada le pouvoir d’agir en tant qu’agent financier du gouvernement dans la gestion du CFC.

Dans le cadre des pouvoirs délégués par le ministre des Finances, le Comité de gestion de fonds (CGF), formé de hauts fonctionnaires du ministère des Finances du Canada et de la Banque du Canada (collectivement, « les responsables du CFC »), élabore des recommandations pour le ministre des Finances et supervise la gestion du CFC.

Le CGF est appuyé par un comité des réserves de change (CRC) et par un comité de gestion des risques (CGR). Le CRC supervise les activités de financement et placement des réserves de change et fournit des conseils au CGF sur des politiques stratégiques liés à la gestion des réserves de change. Le CGR est un organisme consultatif du CGF chargé d’examiner ou de préparer les rapports sur l’exposition au risque, de soulever les questions de risque stratégique que le CGF doit connaître et de proposer des mesures pour atténuer ces risques, et d’offrir des conseils sur les considérations de risque générales visant les activités de gestion des fonds.

De plus amples informations au sujet de la supervision et de la gouvernance sont présentées dans le document Gestion financière : Cadre de gouvernance.

L’(EPP) est basé sur les principes de gestion qu’appliquerait une personne de prudence normale. Le CFC est géré selon les principes fondamentaux de la prudence financière, de la transparence et la responsabilisation, de la gestion du risque, de l’efficacité et l’efficience, et de la stabilité financière afin de protéger les intérêts des Canadiens.

Le CFC est un compte qui fait partie du bilan du gouvernement du Canada. Reconnaissant l’importance de la prudence financière et de la viabilité des finances publiques, le CFC doit être géré avec efficience en vertu d’un cadre d’appariement des actifs et des passifs dans lequel la valeur marchande des actifs et des passifs correspond, dans la mesure du possible, par devise, et par échéance ou durée, afin d’atténuer les répercussions potentiellement négatives des fluctuations des taux d’intérêt et des taux de change sur la position financière du gouvernement. Les risques de crédit associés aux actifs et aux passifs ne sont pas compensés dans ce cadre et doivent être traités par d’autres moyens (voir l’appendice).

Les engagements internationaux du Canada et les initiatives réglementaires mondiales pour soutenir la stabilité financière seront considérés dans l’exécution des activités du CFC.

Conformément à l’objet du CFC défini à la section 2, maintenir la liquidité et préserver la valeur du capital sont les objectifs fondamentaux de la gestion du CFC. Par conséquent, le CFC doit détenir des actifs qui peuvent être vendus ou déployés à très court préavis avec un minimum de répercussions sur le marché et donc, de perte de valeur, afin de maintenir un niveau élevé de liquidité. Le CFC doit détenir un portefeuille diversifié d’actifs à revenu fixe de haute qualité de crédit, en plus de suivre des pratiques directrices de gestion du risque afin de respecter l’objectif de préservation de la valeur du capital. Le CFC doit être géré de manière à maximiser le rendement du capital investi dans la mesure où les objectifs de liquidité et de préservation du capital sont manifestement atteints.

Pour faciliter l’atteinte des objectifs, le CFC doit être régi par un cadre de gestion de placement descendant et officialisé qui établit clairement les rôles, le pouvoir décisionnel et la responsabilisation. Le ministre des Finances doit établir les tolérances au risque par l’approbation des paramètres stratégiques du portefeuille. Le CGF doit établir les préférences en matière de risque relatives au portefeuille au moyen de l’approbation de la répartition stratégique des actifs. Le CRC doit établir un portefeuille de référence qui décrit la répartition des actifs aux contreparties individuelles réputées admissibles au placement.

Les paramètres stratégiques de portefeuille pour le CFC doivent inclure, entre autres, le niveau des réserves, les critères d’admissibilité des devises et des catégories d’actifs en fonction des questions de liquidité et de préservation de la valeur du capital, ainsi que les limites de risque du portefeuille. Les paramètres stratégiques du portefeuille sont inclus à l’appendice. Le ministre des Finances peut exclure des actifs liquides du CFC de l’application d’une partie ou de la totalité des paramètres stratégiques du portefeuille lorsque ces actifs sont : (i) vendus afin de fournir des liquidités en devises au gouvernement; (ii) vendus en vue de favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur les marchés des changes; ou (iii) vendus dans d’autres circonstances semblables.

La répartition stratégique des actifs doit orienter la répartition des actifs du portefeuille d’une manière qui est conforme à l’atteinte des objectifs du CFC. Elle doit fournir un cadre pour éclairer le processus décisionnel sur les placements et mesurer les progrès réalisés vers l’atteinte des objectifs du CFC, visant à maintenir la liquidité et à préserver la valeur du capital.

Le portefeuille de référence des placements doit être établi par le CRC. Il précise les expositions des placements aux contreparties admissibles, en respectant les paramètres stratégiques du portefeuille (6.1) et d’une manière conforme à la réalisation de la répartition stratégique des actifs (6.2).

Pour atteindre les objectifs du CFC, les responsables peuvent acquérir ou emprunter des actifs, vendre ou prêter ces actifs, et entreprendre des activités connexes pour exécuter ces opérations. Les ventes à découvert sont interdites.

Les responsables du CFC ne doivent avoir recours à des instruments dérivés et mener des activités connexes que d’une manière conforme aux objectifs du CFC, qui consistent à préserver la valeur du capital, à maintenir un niveau élevé de liquidité et, sous réserve de ces objectifs, à optimiser le rendement.

Les responsables du CFC sont chargés d’évaluer et de surveiller le rendement du CFC et les risques auxquels il est exposé, d’évaluer les placements par rapport à la répartition stratégique des actifs ou à d’autres indices appropriés, et de présenter régulièrement des rapports aux hauts fonctionnaires et au ministre des Finances.

Les mesures du rendement et des risques doivent cadrer avec les pratiques exemplaires et fournir des renseignements exacts et en temps opportun sur le rendement des actifs du CFC, le coût des passifs connexes et les risques financiers pertinents. Une explication de ces mesures se trouve dans le Cadre de gestion du risque de trésorerie du gouvernement du Canada.

La Loi sur la monnaie exige le dépôt d’un rapport annuel au Parlement indiquant si les objectifs du CFC ont été atteints. Cette exigence est remplie en faisant état du rendement du CFC tous les ans dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada.De plus, le ministre des Finances fournit des mises à jour mensuelles sur le rendement du CFC, conformément aux lignes directrices des normes relatives au système général de diffusion des données du FMI.

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, il est obligatoire de déposer un rapport annuel au Parlement sur le financement associé aux placements.

Indépendamment de l’obligation de fournir aux Canadiens des renseignements complets en temps opportun sur le CFC, le nom des contreparties individuelles ou les titres détenus dans le CFC ne doivent pas être divulgués pour des raisons de stabilité financière et de confidentialité commerciale.

L’(EPP) sera examiné régulièrement. L’(EPP) et les cadres de gouvernance et de gestion des risques demeureront en vigueur jusqu’à ce que le ministre des Finances en approuve des modifications.

Les paramètres stratégiques du portefeuille suivants ont été établis afin d’assurer que les actifs liquides du CFC respectent les objectifs principaux de maintenir la liquidité et de préserver la valeur du capital. Ces paramètres définissent les placements admissibles au CFC et précisent les limites visant à protéger la liquidité et la valeur du capital des placements du CFC.

Des niveaux de tolérance au risque de liquidité ont été établis pour s’assurer qu’un montant approprié des placements du CFC pouvant être vendu facilement dans des conditions de marché volatil soit à la disposition du gouvernement en tout temps dans l’éventualité que les modes de financement réguliers soient temporairement inaccessibles.

Des réserves de liquidités de change sont détenues afin de protéger la capacité du Canada à respecter ses obligations de paiement dans les situations où l’accès régulier aux marchés des capitaux peut être interrompu ou retardé et pour assurer la confiance des investisseurs à l’égard des titres émis par le gouvernement du Canada.

Le niveau de la valeur marchande totale des placements en devises doit être maintenu à 3 % ou plus du produit intérieur brut nominal annuel du Canada.

La composition des actifs liquides doit respecter les exigences décrites dans le Plan de liquidité prudentielle du gouvernement et dans le cadre d’intervention sur le marché des changes.

Les interventions sur les marchés des changes pour assurer un comportement ordonné du dollar canadien sont susceptibles d’entraîner la vente de dollars américains pour acheter des dollars canadiens, ce qui souligne l’importance de posséder des éléments d’actifs les plus liquides en dollars américains. Ainsi, au moins 50 % des réserves de liquidités de change, mesurées selon la valeur marchande, doivent être en dollars américains¹.

Comme mesure de protection d’urgence contre les interruptions à court terme des marchés financiers intérieurs, au moins 6 % des réserves de liquidités de change, selon la valeur marchande, doivent être composées de bons du Trésor américain ou d’éléments de trésorerie en dollars américains.

Les réserves de liquidités de change doivent pouvoir être facilement vendues ou déployées autrement avec une incidence limitée sur les prix afin de respecter les besoins du gouvernement en devises.

Les actifs admissibles comprennent les titres à revenu fixe d’émetteurs souverains (y compris les banques centrales et les entités liées au gouvernement), les émetteurs à financement public, les entités infranationales² et les institutions supranationales.

Les actifs admissibles comprennent aussi les dépôts auprès des banques commerciales, des banques centrales et de la Banque des règlements internationaux, les conventions de rachat, les effets commerciaux et certificats de dépôt émis par des entités du secteur privé, l’or et les droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international (FMI). Les obligations à option intégrée ne sont pas admissibles, de même que les titres émis par des entités qui sont établies au Canada (ou qui tirent la majeure partie de leurs revenus d’activités menées au Canada) et les dépôts auprès de ces entités.

Les catégories d’actifs qui ne figurent pas dans le présent appendice sont inadmissibles.

Trois catégories d’émetteurs d’actifs ont été définies aux fins du CFC :

• Émetteurs de référence : Émetteurs de titres de gouvernements qui sont réputés par le Canada comme ayant un statut de monnaie de réserve et sont activement négociés, y compris en espèces. L’exposition minimale à cette catégorie est de 35 % des réserves de liquidités de change selon la valeur marchande.
• Émetteurs à qualité de crédit élevée : Émetteurs réputés par le Canada comme ayant une qualité de crédit très élevée.
• Autres émetteurs : Émetteurs souverains ayant une qualité de crédit élevée et autres entités qui satisfont aux exigences du Canada en matière de liquidité et de préservation du capital.

Des niveaux de tolérance au risque de la préservation du capital ont été établis pour s’assurer que la valeur marchande des actifs du CFC sera relativement bien préservée en période de tensions sur le marché.

L’échéance des actifs individuels est une considération importante puisque la valeur des titres à revenu fixe à longue échéance est généralement plus sensible aux fluctuations des taux d’intérêt que la valeur des titres à revenu fixe à courte échéance. En outre, dans bien des cas, les titres à longue échéance sont moins liquides que les titres à courte échéance du même émetteur et dans la même devise. Le fait de limiter l’échéance maximale des actifs permet de préserver la liquidité et la valeur du capital des actifs qui peuvent être vendus ou déployés autrement.

• L’échéance maximale des actifs individuels détenus dans le CFC est de 10,5 ans.

Pour répondre aux besoins de liquidité et atténuer le risque de concentration des devises, les actifs détenus dans les réserves de change liquides peuvent être libellés en devises autres que le dollar américain, dont les émetteurs de référence satisfont aux contraintes établies de liquidité et de préservation du capital.

• Les autres devises admissibles comprennent l’euro, la livre sterling britannique et le yen japonais. Afin de respecter les engagements internationaux du gouvernement, les actifs peuvent également être en droits de tirage spéciaux du FMI.

Pour atténuer l’impact négatif d’éventuels incidents de crédit sur l’exposition du gouvernement aux risques financiers liés au CFC, les émetteurs d’actifs admissibles et les contreparties doivent présenter une qualité de crédit acceptable, déterminée par les cotes de crédit externes et les analyses de crédit internes.

• Les émetteurs doivent être réputés par le Canada comme ayant une cote de crédit de A- ou plus.
• Les contreparties de dépôts, de certificats de dépôt, d’effets commerciaux et de conventions de rachat doivent être réputées par le Canada comme ayant une cote de crédit de A- ou plus.

• Les contreparties de swaps et d’opérations de livraison contre paiement doivent être réputées par le Canada comme ayant une cote de crédit de BBB ou plus.
• Les émetteurs de titres de référence, qui sont réputés comme ayant un statut de monnaie de réserve et qui sont activement négociés, sont exonérés de l’exigence de la cote de crédit minimale, puisqu’ils sont réputés comme étant l’émetteur principal des titres admissibles libellés dans la devise locale.

• Les seuls placements non évalués admissibles sont les suivants :
• les titres émis par les banques centrales dont la qualité du crédit de l’émetteur souverain est acceptable, et les dépôts auprès de ces banques;
• les droits de tirage spéciaux créés par le Fonds monétaire international.

La valeur marchande des actifs des réserves de liquidités de change peut être protégée en gérant les risques de crédit et de marché. Un cadre d’appariement des actifs et des passifs, selon lequel la valeur marchande des actifs et des passifs correspond selon la devise et la date d’échéance ou la durée, sert à gérer les répercussions négatives des changements des taux de change sur le solde financier du gouvernement. Les indicateurs paramétriques tels que la valeur à risque, qui mesure la perte potentielle maximale que pourrait subir le portefeuille sur une période donnée, à un niveau de confiance donné, doivent être surveillés par les hauts fonctionnaires afin de s’assurer que les répercussions négatives des risques de marché et de crédit sont gérées à des niveaux acceptables.

¹ Les réserves de liquidités de change sont composées de titres et de dépôts en devises. Elles excluent les droits de tirage spéciaux, qui sont des actifs des réserves internationales créés par le Fonds monétaire international, bien qu'ils fassent partie du CFC.

² Les entités infranationales sont définies comme des ordres de gouvernement à l'intérieur d'un territoire souverain, et hiérarchiquement en-dessous de l'État souverain. Par exemple, cela pourrait inclure, sans s'y limiter, les États, provinces ou municipalités au sein d'un État souverain.