Évaluation du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques De 2011 2012 à 2015 2016

Référence : Affaires autochtones et du Nord Canada, 2013 ^{Note de bas de page 29}

Selon les données du recensement de 2011, les Autochtones hors réserve constituent le segment de la société canadienne qui connaît la plus forte croissance. Entre 1996 et 2011, le pourcentage des Autochtones vivant en milieu urbain est passé de 49 % à 56 %, soit un taux de croissance de 7 % sur 15 ans ^{Note de bas de page 30}. Selon une étude, environ 120 000 enfants âgés de 0 à 6 ans vivaient hors réserve en 2011 ^{Note de bas de page 31}, dont 82 % dans des centres urbains ^{Note de bas de page 32}. L’ensemble de ces statistiques démontre une augmentation de la population que cible justement le PAPACUN, ce qui indique que ce dernier est toujours aussi nécessaire.

4.2 Pertinence – Élément nº 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Le PAPACUN est aligné sur les priorités du gouvernement fédéral en matière de réconciliation et de promotion de la santé ainsi que sur les priorités de l’ASPC concernant la santé mentale, la saine alimentation et les modes de vie actifs, la prévention des blessures et l’accès à l’information et aux services de santé.

Priorités du gouvernement du Canada

L’amélioration du bien-être des populations autochtones est une priorité du gouvernement du Canada sur laquelle le PAPACUN est aligné, comme le montrent divers engagements, nouveaux ou en cours, qui consistent à aider des populations vulnérables, à contribuer au développement de la petite enfance et à assurer les droits des enfants et des peuples autochtones. L’objectif général du PAPACUN est de permettre aux enfants autochtones d’âge préscolaire vivant hors réserve d’acquérir une bonne estime d’eux-mêmes, de leur insuffler le désir d’apprendre et de leur fournir l’occasion de développer pleinement leur potentiel pour devenir des jeunes gens accomplis.

En 1991, le Canada a adopté la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (CNUDE), qui décrit les droits des enfants, dont le droit à la santé et à la nutrition, le droit d’être protégé, celui de pouvoir jouer et d’avoir accès à la culture et à l’art et le droit d’apprendre ^{Note de bas de page 33}. La conception et les six volets essentiels du PAPACUN reflètent les droits mentionnés par la CNUDE, le droit des enfants autochtones au jeu, à la santé, à la nutrition et à l’éducation étant respecté dans un environnement qui leur enseigne leur culture et leur langue. Il est attendu du CPS qu’il rende compte des progrès accomplis par le Canada eu égard à la CNUDE devant les Nations unies en 2018 ^{Note de bas de page 34}.

Dans le Discours du Trône de 2015, le gouvernement fédéral a mentionné qu’il est prioritaire d’offrir une éducation de qualité aux Premières Nations et de mettre en œuvre les appels à l’action de la CVR ^{Note de bas de page 35}. La CVR a publié son rapport final en 2015, après six ans d’audiences et de témoignages de personnes touchées par les pensionnats au Canada. Quatre-vingt-quatorze appels à l’action ont été lancés par la CVR « afin de remédier aux séquelles laissées par les pensionnats et de faire avancer le processus de réconciliation ^{Note de bas de page 36} » dans la société canadienne. Un certain nombre de répondants ont mentionné l’importance de la CVR pour le PAPACUN en raison des recommandations précises qu’elle a formulées relativement à l’éducation des Autochtones.

Voici certains des appels à l’action ^{Note de bas de page 37} qui ont trait au PAPACUN :

• « Nous demandons au gouvernement fédéral, aux gouvernements provinciaux et territoriaux de même qu’aux gouvernements autochtones d’élaborer des programmes d’éducation de la petite enfance adaptés à la culture des familles autochtones. » (Appel à l’action 12)
• « Nous demandons au gouvernement fédéral d’élaborer de nouvelles dispositions législatives sur l’éducation des Autochtones, avec la pleine participation et le consentement éclairé des peuples autochtones [qui intégreraient des principes visant à] améliorer les niveaux de scolarisation et les taux de réussite, [à] élaborer des programmes d’études adaptés à la culture [et à] permettre aux parents de participer pleinement à l’éducation de leurs enfants. » (Appel à l’action 10, 10ii, 10iii, 10vi)
• « Nous demandons au gouvernement fédéral d’éliminer l’écart entre le financement en matière d’éducation qu’il verse pour les besoins des enfants des Premières Nations qui fréquentent des écoles dans les réserves et celui qu’il accorde pour les besoins des enfants des Premières Nations qui fréquentent des écoles à l’extérieur des réserves. » (Appel à l’action 8)

Dans le budget fédéral de mars 2016, intitulé Assurer la croissance de la classe moyenne, le gouvernement a reconnu « le lien profond entre la garde d’enfants et la sécurité économique des familles ^{Note de bas de page 38} » et a proposé d’investir 500 millions de dollars en 2017-2018 pour soutenir l’établissement d’un cadre national pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants afin de répondre aux besoins des familles canadiennes, peu importe l’endroit où elles vivent. Il a également proposé de renouveler la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain, dont le budget est de 51 millions de dollars par année et qui cherche à mettre les Autochtones vivant dans les centres urbains en contact avec des services et des programmes adaptés à leurs besoins particuliers.

Le premier ministre, dans la lettre de mandat de tous les ministres, souligne aussi, dans les termes suivants, que les questions autochtones sont prioritaires pour le gouvernement : « Il est temps de renouveler la relation de nation à nation avec les peuples autochtones pour qu’elle soit fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat ^{Note de bas de page 39}. » Bien que cela ne soit pas particulier à ce programme, il s’agit d’une reconnaissance de la nécessité pour le gouvernement de travailler en collaboration avec les collectivités autochtones aux programmes qui font partie du portefeuille de la Santé, dont le PAPACUN.

Priorités de l’Agence de la santé publique du Canada

L’Agence est déterminée à assurer le bien-être des enfants et s’est engagée à « aider les enfants vulnérables à prendre un bon départ en soutenant des programmes qui améliorent la santé sociale, affective et mentale au cours de leur petite enfance et tout au long de leur vie ^{Note de bas de page 40} ». Selon le Rapport sur les plans et les priorités 2013-2014, l’ASPC a l’intention de renforcer les pratiques exemplaires pour le développement dans la petite enfance afin d’améliorer la santé physique, mentale et sociale des enfants d’âge préscolaire et de leurs parents ^{Note de bas de page 41}.De plus, l’ASPC met l’accent sur la santé et le bien-être des peuples autochtones et, comme l’explique en détail le Rapport sur l’état de la santé publique au Canada 2009 de l’administrateur en chef de la santé publique, plus particulièrement sur la santé et le bien-être des enfants autochtones ^{Note de bas de page 42}.

L’ASPC sait que, pour respecter cet engagement, elle doit aider à bâtir et à renforcer les facteurs de protection de la petite enfance qui contribueront à la résilience tout au long de la vie ^{Note de bas de page 43}, qu’elle doit aussi se pencher sur les différences entre les peuples autochtones sur le plan de la santé ^{Note de bas de page 44}, ^{Note de bas de page 45}. Comme l’explique le Rapport sur les plans et les priorités 2016-2017, l’ASPC a continué à investir dans des programmes destinés aux enfants vulnérables et travaille avec Emploi et Développement social Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et ses partenaires du portefeuille de la Santé pour appuyer les priorités du gouvernement du Canada en ce qui concerne le sain développement de l’enfant ^{Note de bas de page 46}.

L’Agence définit plusieurs priorités, entre autres la santé mentale, la saine alimentation et les modes de vie actifs, la prévention des blessures et l’accès aux services de santé. Les activités du PAPACUN touchent à toutes ces priorités, qui sont essentielles pour que l’objectif du programme consistant à améliorer la santé et le bien-être des enfants autochtones afin qu’ils deviennent des adultes épanouis soit atteint.

Santé mentale

Les activités du PAPACUN pour les enfants et les familles apportent une aide en matière de santé mentale à court et à long terme, puisqu’on estime que de 50 % à 74 % des maladies mentales commencent dans la petite enfance ^{Note de bas de page 47}. Un des principaux aspects des activités qui contribuent à la santé mentale des enfants et de leur famille est l’accent qui est mis sur la solidarité autochtone et la sensibilisation culturelle par l’intermédiaire des volets du programme portant sur la promotion de la santé, le soutien social et la culture et le langage. Bon nombre des familles bénéficiant du programme ont été touchées par les rafles des années soixante, qui ont eu des répercussions à long terme sur leur santé mentale et leur bien-être et qui peuvent avoir des incidences sur leurs enfants. Le PAPACUN offre des activités destinées à contribuer au bien-être psychologique des enfants et de leur famille, comme des activités père-enfant qui aident à acquérir des compétences parentales et à tisser des liens, et des activités sociales et des fêtes qui réduisent l’isolement social et permettent aux enfants et à leur famille de bénéficier du soutien de leur collectivité. Les sites du PAPACUN offrent aussi de l’aide et du soutien en ce qui concerne la prévention de la violence familiale, la toxicomanie et la prévention de la toxicomanie ainsi que des façons de soutenir les victimes de traumatismes ou de sévices, des problèmes qui sont tous liés à des problèmes de santé mentale; ils dirigent aussi les gens vers des ressources qui peuvent les aider.

Saine alimentation et modes de vie actifs

Le programme met l’accent sur la saine alimentation et les modes de vie actifs pour les enfants par le truchement des volets du programme consacrés à la nutrition et à la promotion de la santé. Par exemple, certains sites du PAPACUN offrent de l’éducation dans des domaines comme la nutrition, la saine alimentation et le diabète, font la promotion de l’activité physique régulière et intègrent autant que possible des aliments traditionnels. Les sites offrent des collations santé aux enfants ^{Note de bas de page 48}, et, dans certains, des aînés ou des membres de la collectivité ayant des connaissances traditionnelles font participer les enfants à la cueillette et à la préparation d’aliments traditionnels.

Prévention des blessures

Le PAPACUN appuie les priorités de l’ASPC en ce qui concerne la prévention des blessures, entre autres par des activités de formation ou d’acquisition de compétences. Ces activités ont trait à la sécurité des sièges d’auto, à la sécurité incendie, à la prévention générale des blessures et à la sécurité dans l’eau et en bateau. Par exemple, certains sites offrent de la formation en réanimation cardiorespiratoire et des programmes de formation et d’éducation sur des sujets tels que l’installation sécuritaire des sièges d’auto, la lutte antipoison et la sécurité pendant le bain des enfants. Le personnel renseigne les enfants sur, par exemple, la sécurité au jeu et sur la route ^{Note de bas de page 49}, et des aînés et d’autres personnes leur enseignent les connaissances traditionnelles en matière de sécurité, en particulier pendant la dure saison hivernale.

Accès à l’information et aux services en matière de santé

Certaines des principales activités du PAPACUN des volets de soutien social et de la promotion de la santé appuient les priorités de l’ASPC en offrant l’accès à l’information et aux services, en aiguillant les enfants vers les services de santé nécessaires, en vaccinant les enfants et en proposant des soins de santé buccodentaire. Cependant, cela peut être difficile dans les collectivités éloignées ou nordiques, où les services de santé font défaut et où il peut être nécessaire pour y accéder de parcourir de grandes distances. Il en sera question davantage à la section 4.4.2.

4.3 Pertinence – Élément nº 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Les objectifs du PAPACUN sont en phase avec les compétences fédérales ainsi que le rôle et le mandat de l’Agence. Certaines données probantes suggèrent qu’il existe des programmes complémentaires au PAPACUN, mais aucun chevauchement n’a été observé.

L’Agence traite du rôle général du gouvernement fédéral en matière de promotion de la santé qui est établi dans les lois constitutives. La Loi canadienne sur la santé décrit l’un des principaux objectifs de la politique canadienne sur les soins de santé qui consiste « à protéger, à promouvoir et à rétablir le bien-être physique et mental des résidents du Canada ». Dans ce contexte, la Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada précise que certaines des activités que le gouvernement du Canada peut entreprendre comprennent la protection et la promotion de la santé, l’évaluation de la santé des populations et la surveillance de la santé.

Harmonisation avec les compétences fédérales

De façon générale, la santé infantile et le développement de la petite enfance sont la responsabilité des gouvernements provinciaux et territoriaux. Cependant, le gouvernement fédéral peut, à l’occasion, prendre une décision stratégique et investir dans un secteur si, ce faisant : 1) il traite un enjeu de portée nationale qui dépasse la capacité d’une province ou d’un territoire en particulier; 2) il comble une lacune imposée à une population vulnérable ou 3) il collabore avec les provinces et les territoires pour compléter une orientation provinciale ou territoriale. Le PAPACUN satisfait tous ces critères en tentant de réduire l’écart qui existe entre les peuples autochtones et le reste de la population canadienne en matière de bien-être et en travaillant avec les partenaires provinciaux et territoriaux pour s’assurer que le programme-cadre avec leur législation et leurs directives.

Harmonisation avec le rôle et le mandat de l’Agence

La mission de l’Agence est de promouvoir et de protéger la santé des Canadiens et des Canadiennes grâce au leadership, aux partenariats, à l’innovation et aux interventions en matière de santé publique. L’une des façons pour l’Agence de remplir sa mission est de financer des programmes de santé publique réalisés dans la collectivité, comme le PAPACUN. Les activités du PAPACUN cadrent avec le mandat et le rôle de l’Agence, en particulier la promotion de la santé et la prévention des blessures et des maladies chroniques, et la lutte contre ces maladies et blessures ^{Note de bas de page 50}, ^{Note de bas de page 51}. Compte tenu de la conformité du PAPACUN avec le rôle du gouvernement fédéral décrit précédemment, la mise en œuvre de ce programme communautaire constitue un rôle légitime et approprié pour l’Agence.

Double emploi, chevauchement et complémentarité

Comme il a été mentionné précédemment, le développement de la petite enfance implique de multiples programmes et diverses administrations. Comme le montre le tableau 3, à l’échelon fédéral, l’ASPC, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et Emploi et Développement social Canada (EDSC) gèrent tous des programmes qui offrent des services aux enfants autochtones de moins de six ans, c’est-à-dire au public cible du PAPACUN. De ces programmes, le PAPACUN est le seul à cibler uniquement les enfants autochtones vivant hors réserve et dans le Nord.

Tableau 3 : Programmes fédéraux servant les enfants autochtones

Ministère	Programme	Description
ASPC	Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les communautés urbaines et nordiques (PAPACUN)	Le PAPACUN est un programme de subventions et contributions (S et C) communautaire qui fournit un financement à des organisations communautaires autochtones afin qu’elles élaborent des programmes d’intervention précoce et culturellement appropriés qui favorisent le développement sain d’enfants autochtones d’âge préscolaire et de leur famille qui vivent hors réserve et dans le Nord (Premières Nations, Inuits et Métis).
	Programme d’action communautaire pour les enfants (PACE)	Le PACE est un programme de S et C communautaire pour enfants qui favorise le développement sain de jeunes enfants (de 0 à 6 ans) et de leur famille qui sont confrontés à des situations de risque (comme la pauvreté, l’isolement géographique et social, les adolescents parents et un environnement de violence envers les enfants et de toxicomanie). Certaines collectivités sont à la fois hôtes d’un site du PACE et un d’un site du PAPACUN.
	Programme canadien de nutrition prénatale (PCNP)	Le PCNP est un programme de S et C communautaire de santé maternelle et infantile qui fournit de l’aide afin d’améliorer la santé et le bien-être de femmes enceintes, de nouvelles mères et de nourrissons qui sont confrontés à des circonstances de vie difficiles (comme la pauvreté, l’isolement géographique et social, les adolescents parents et un environnement de violence envers les enfants et de toxicomanie). Certaines collectivités sont à la fois hôtes d’un site du PCNP et un d’un site du PAPACUN.
Santé Canada	Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les réserves (PAPAR)	Le PAPAR est un programme de S et C communautaire qui s’inscrit à l’appui de stratégies d’intervention précoce destinées à répondre aux besoins en matière d’apprentissage et de développement de jeunes enfants qui vivent dans des collectivités des Premières Nations. Il cible les familles des Premières Nations et les enfants âgés de 0 à 6 ans qui vivent dans des réserves.
	Grandir ensemble	Le programme Grandir ensemble est un programme communautaire de promotion de la santé et de prévention de la mauvaise santé destiné aux communautés inuites et des Premières Nations. De façon générale, le programme fait la promotion de la santé et s’efforce de prévenir la mauvaise santé au moyen d’activités d’apprentissage qui visent à sensibiliser davantage la population, à changer les comportements et à améliorer les compétences.
Emploi et Développement social Canada	Initiative de services de garde d’enfants pour les Premières nations et les Inuits (ISGEPNI)	L’ISGEPNI est un programme de S et C qui cible les familles des Premières Nations et inuites et les enfants âgés de 0 à 12 ans qui vivent dans des réserves et dans des collectivités inuites. Elle favorise le développement sain des enfants au moyen d’une approche globale, propose des programmes d’éducation des parents ou de formation des parents et les aide à réintégrer la population active.
Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC)	Financement des programmes de garde d’enfants en Ontario et en Alberta	Il s’agit d’un programme de S et C qui vise à fournir des programmes de développement de la petite enfance et un service d’apprentissage aux enfants des Premières Nations âgés de 0 à 12 ans qui vivent et fréquentent des garderies dans des réserves en Ontario et en Alberta.
	Réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants (RPNE)	Le RPNE est un programme communautaire qui vise à réduire la profondeur et les effets de la pauvreté infantile, à apporter aide et soutien aux parents à faible revenu. Il cible les enfants des Premières Nations âgés de 0 à 17 ans de familles à faible revenu qui vivent dans des réserves.
	K4-K5 (dans le cadre des programmes d’études du primaire/secondaire)	K4-K5 est un programme de S et C destiné aux enfants des Premières Nations de 4 et 5 ans qui vivent dans une réserve.

En 2015, le gouvernement fédéral s’est engagé à offrir à chaque enfant des services de garde et d’éducation qui sont abordables, accessibles, inclusifs et de haute qualité par l’entremise d’un cadre national sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants. Dans son budget de 2016, il proposait de verser 100 millions de dollars en 2017-2018 pour des services de garde et d’éducation précoce pour les enfants des réserves ^{Note de bas de page 52}. Au moment de l’établissement du rapport, les négociations fédérales/provinciales/territoriales relatives à cette initiative sont en cours. À ce stade, il n’a pas encore été établi que des investissements dans les services de garde et d’éducation précoce pour les enfants autochtones pourraient être étendus aux enfants vivant hors réserve ou dans le Nord par l’entremise du PAPACUN.

À l’échelle provinciale/territoriale, chaque province et chaque territoire adoptent des approches différentes des programmes de DPE ^{Note de bas de page 53}. Une analyse de programmes de développement de l’enfance ^{Note de bas de page 54} soutenus par les gouvernements FPT et sans but lucratif a trouvé que, bien qu’un certain nombre de programmes ciblent des enfants de la même tranche d’âge que le PAPACUN, il n’y a aucun dédoublement. La plupart des programmes désignés ne ciblaient pas un groupe de population particulier et les quelques rares programmes qui le faisaient se consacraient en grande partie à des groupes autres que les enfants autochtones, notamment les immigrants et les réfugiés, les minorités linguistiques et les groupes à faible revenu. Il s’ensuit que, bien que quelques programmes disponibles puissent s’inscrire en complément du PAPACUN, la plupart n’adaptent pas leur programmation précisément aux enfants autochtones, ce qui peut représenter une occasion perdue d’exposer les enfants à leur culture et à leur langue à un moment critique de leur développement.

De plus, un nombre croissant de provinces et de territoires intègrent la maternelle à temps plein pour répondre à leur objectif de développement de la petite enfance. Certaines personnes interviewées ont formulé des préoccupations au sujet de l’introduction de maternelles et de jardins d’enfants à plein temps, notamment parce que l’âge ciblé pour les maternelles et les jardins d’enfants à plein temps chevauche l’âge ciblé par le PAPACUN (de 0 à 6 ans), ce qui pourrait avoir une incidence sur la durée pour laquelle les enfants peuvent être inscrits au PAPACUN et donc sur leur exposition à des activités culturelles.

4.4 Rendement – Élément nº 4 : Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

4.4.1 Dans quelle mesure les résultats immédiats ont-ils été atteints?

Résultat immédiat nº 1 : Dans quelle mesure les enfants autochtones et leur famille ont-ils participé aux programmes du PAPACUN?

Le nombre d’enfants inscrits aux activités du PAPACUN est demeuré constant au cours de la période d’évaluation. Toutefois, la capacité du programme à sensibiliser les enfants et les familles qui ont le plus besoin du PAPACUN a souffert des changements démographiques de même que de plusieurs obstacles à l’accès et à la prestation, notamment l’emplacement géographique, la capacité limitée d’offrir des services aux élèves ayant des besoins particuliers et le transport.

Couverture géographique

Le programme prend actuellement en charge 134 sites du PAPACUN ^{Note de bas de page 55}. Le nombre et l’emplacement des sites du programme sont demeurés sensiblement les mêmes depuis la création de ce dernier en 1995. Les tendances annuelles de l’inscription au programme sont également restées généralement stables depuis 2006, soit à environ 4 700 ou 4 800 enfants âgés de 0 à 6 ans par an ^{Note de bas de page 56}. En 2009-2010, le PAPACUN a atteint 4 % de tous les enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans vivant hors réserve dans tout le Canada, les niveaux de contact les plus élevés étant enregistrés dans les Territoires du Nord-Ouest (12,2 %) et au Québec (11,5 %) ^{Note de bas de page 57}.

D’autres sources donnent cependant à penser que le nombre d’enfants (et leur famille) qui ont besoin des services du programme augmente et que la concentration géographique des enfants et des familles) qui ont besoin des services du programme change, évolution qui s’inscrit dans la tendance à l’accroissement de l’urbanisation. Ainsi, les données de Statistique Canada montrent que la population d’enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans vivant hors réserve a augmenté, passant d’environ 96 500 à 120 000 de 2001 à 2011, ce qui correspond à une augmentation de 24 %. La hausse était particulièrement marquée en Ontario, en Alberta et en Colombie-Britannique ^{Note de bas de page 58}.

Une étude interne a également trouvé, en s’appuyant sur les données de Statistique Canada sur les subdivisions de recensement (SDR), que le nombre de collectivités ayant une « masse critique »^{Note de bas de page i} d’enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans vivant hors réserve avait augmenté, passant de 134 à 175 (une progression de 30 %) de 2006 à 2011. Pendant cette période, 118 collectivités ayant une masse critique d’enfants autochtones sont restées stables, 13 n’avaient plus de masse critique et 57 avaient atteint une masse critique ^{Note de bas de page 59}.

Une analyse de suivi menée en 2016 a par la suite mis en correspondance les collectivités ayant une masse critique d’enfants autochtones avec l’emplacement des sites du PAPACUN. En examinant la couverture géographique des sites du PAPACUN, les sites du PACE ont également été localisés pour indiquer les autres programmes susceptibles de cibler les enfants vulnérables de ces collectivités. Cette analyse du programme a permis de révéler que le PAPACUN sert 98 (56 %) des 175 collectivités hors réserve qui ont une masse critique d’enfants autochtones. Des 77 collectivités qui n’offrent pas le PAPACUN, 34 offrent le PACE; il reste donc 43 collectivités (25 %) qui ne sont servies ni par le PAPACUN ni par le PACE. D’un autre côté, 47 collectivités (27 %) bénéficient de la présence d’un site du PAPACUN et d’un site du PACE.

Tableau 4 : Nombre de collectivités ayant un site du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les communautés urbaines et nordiques (PAPACUN), un site du Plan d’action communautaire pour les enfants (PACE)  ou les deux^{Note de bas de page 60}

PAPACUN seulement	PACE seulement	PAPACUN et PACE	Nb total servies par le PAPACUN	Ni PAPACUN ni PACE	Total
51 (29 %)	34 (19 %)	47 (27 %)	98 (56 %)	43 (25 %)	175 (100 %)

Limitations de la capacité du programme et solutions d’atténuation

Plusieurs sources signalent que la capacité des sites à satisfaire à la demande pour leurs services diminue. Ainsi, les données sur le rendement du programme montrent que de 2013-2014 à 2015-2016, le nombre d’enfants que les sites du PAPACUN ont été capables de servir a baissé. En 2013-2014, 27 % des sites ont déclaré une sous-capacité d’au moins 5 enfants (c’est-à-dire qu’ils avaient refusé 5 enfants en raison d’une capacité insuffisante), contre 44 % des sites en 2015-2016^{Note de bas de page ii}. De même, invités à indiquer s’ils avaient une liste d’attente au début de l’année scolaire, 27 % des sites ont répondu « oui » en 2013-2014, contre 40 % des sites en 2015-2016. Cependant, le nombre moyen d’enfants sur une liste d’attente était plus élevé en 2013-2014 (moyenne de 21 enfants) qu’en 2015-2016 (moyenne de 15 enfants).

Le fait que, malgré un nombre croissant de sites qui font face à une demande accrue ou à une baisse de leur capacité en raison, notamment, de l’augmentation des coûts et de la stabilité des niveaux de financement, certains sites soient parvenus à atténuer ces pressions en offrant le programme à petites « doses » aux enfants participants (en réduisant le nombre d’heures reçu par enfant pour accueillir de nouveaux participants) pourrait expliquer cette tendance. Les témoignages recueillis au moyen d’entrevues avec le personnel régional du PAPACUN et des représentants des sites du programme ont confirmé que des ajustements ont été apportés dans plusieurs cas pour accroître le nombre d’enfants et de familles servis par le programme. L’approche la plus communément citée consiste à diminuer le nombre d’heures offert à chaque enfant pour optimiser la portée du programme. Si le but de réduire le nombre d’heures consacrées à chaque enfant est de maximiser le nombre d’enfants et de familles servies par le programme, une prudence est de mise, car à long terme, cette stratégie pourrait avoir un impact négatif sur l’effet qu’a le programme sur les enfants et leur famille en raison d’une exposition plus faible aux avantages d’un programme de DPE ^{Note de bas de page 61}. Les évaluateurs ont toutefois été incapables de vérifier si l’intensité du programme a été effectivement abaissée et, le cas échéant, dans quelle mesure. Ainsi, d’autres explications pourraient être proposées, comme la réduction du nombre de candidats sur la liste d’attente par certains sites afin de diminuer les attentes envers le programme.

Les sites ont également été invités, dans le cadre d’une autre stratégie d’atténuation, à demander un financement stratégique spécial pour étudier des programmes différents en faisant appel à des modes d’exécution de programmes novateurs, adaptés à la collectivité, comme des visites à domicile et des activités parents-enfants en soirée et pendant les fins de semaine, au lieu des programmes typiques du PAPACUN, qui fonctionnent de quatre à cinq jours par semaine, et pour concourir à des programmes de développement de la petite enfance culturellement pertinents qui améliorent la santé (socioaffective, physique), le développement cognitif et linguistique et la préparation à l’école des jeunes enfants inuits ^{Note de bas de page 62}.

Le nombre d’enfants qui peuvent être acceptés dans un site du PAPACUN à un moment quelconque peut également varier selon le nombre d’enfants inscrits au programme qui ont des besoins particuliers, parce que les professionnels de la petite enfance disponibles doivent y consacrer plus de temps et de soin. En 2015-2016, 13 % des sites du PAPACUN ont déclaré ne pas avoir été en mesure d’accepter un enfant ayant des besoins particuliers en raison d’un manque de ressources, et 11 % des sites ont déclaré avoir limité leurs inscriptions totales afin de pouvoir accueillir le nombre élevé d’enfants ayant des besoins particuliers qu’ils ont servis.

Au-delà de l’emplacement géographique des sites du PAPACUN et de la capacité physique des différents sites, la participation au PAPACUN peut également être affectée par l’accès limité au transport. Plusieurs documents cruciaux ainsi que des témoignages de représentants des sites qui ont été interviewés ont souligné le rôle essentiel que joue le transport pour la bonne assiduité aux cours et la réussite scolaire, les parents n’étant pas toujours en mesure de reconduire leur(s) enfant(s) à l’établissement offrant le PAPACUN. C’est pourquoi bon nombre de sites ont accès à un autobus ou une fourgonnette pour permettre aux enfants et aux parents de prendre part aux activités du PAPACUN. Reconnaissant les avantages d’investir dans le transport pour maintenir la participation au programme, des investissements ciblés de plus de trois millions de dollars ont été offerts pour l’acquisition de véhicules au cours des quatre dernières années (2013-2014 à 2016-2017), pour une moyenne de 764 842 dollars par année. Néanmoins, environ 9 % des sites ont déclaré en 2015-2016 qu’ils n’avaient pas accès à un véhicule pour transporter les enfants, ce qui laisse croire à un besoin continu pour des investissements dans ce secteur.

Résultat immédiat nº 2 : Dans quelle mesure les organisations des divers secteurs ont-elles collaboré avec les sites du PAPACUN pour satisfaire aux besoins des participants du PAPACUN?

Il y a une abondance de preuves montrant que les sites sont capables d’obtenir du financement et de construire des relations de collaboration, notamment avec les secteurs de la santé, de l’éducation, des services sociaux et de la justice. La mesure de la collaboration avec d’autres organisations varie fortement d’un site à l’autre, l’emplacement/l’isolement géographique étant un obstacle important à la réussite.

Afin de fournir aux enfants et à leur famille les services dont ils ont le plus besoin, les sites du PAPACUN collaborent souvent ou assurent la coordination avec d’autres partenaires communautaires pour avoir accès à des ressources (c.-à-d. du financement, des espaces physiques, etc.), incorporer des programmes/services existants au PAPACUN, créer de nouveaux programmes ou améliorer des programmes/services existants. Il existe également des partenariats qui ont pour vocation de mettre au point des activités d’acquisition et d’échange de connaissances, qui sont examinées dans la prochaine section.

Les personnes interviewées et les données du programme ont permis de cerner un ensemble important de partenariats, dont quelques exemples sont énumérés au tableau 5. Plusieurs de ces partenariats et de ces collaborations existent depuis de nombreuses années et ont démontré un certain nombre de résultats favorables, notamment la capacité de mieux venir en aide aux enfants qui font la transition du PAPACUN à l’école communautaire, de partager des installations et des ressources afin de réduire le coût financier que doivent assumer les sites, d’aider les familles et les soignants à avoir accès à des services et à du soutien et d’améliorer la santé des enfants en facilitant l’accès aux services de santé, notamment sous la forme d’évaluations sur place. Les enfants ayant des besoins particuliers ont également bénéficié de ces partenariats et de ces collaborations par l’intermédiaire de rendez-vous avec des spécialistes, dont des audiologistes et des phoniatres.

Tableau 5 : Exemples de collaboration et de partenariat pour les sites du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les communautés urbaines et nordiques (PAPACUN)

Secteur	Exemples de partenaires
Services sociaux	Services de placement, centres alimentaires, autres sites du PAPACUN, centres d’amitié autochtones
Santé	Cliniques mobiles, travailleurs de la santé (audiologistes, optométristes, infirmiers/infirmières, orthophonistes, etc.), centres de santé
Éducation	Écoles, ministère de l’Éducation
Justice	Organismes d’aide humanitaire et de promotion de la justice sociale

En outre, des données ont également démontré une capacité à recueillir du financement et des apports en nature auprès de partenaires et de collaborateurs pour pouvoir offrir des activités et des programmes à leurs participants. Par exemple, 60 % des sites ont déclaré avoir obtenu des fonds d’autres sources en 2015-2016 pour un total de 15 350 000 dollars. Les données indiquent que pour chaque dollar investi en subventions et en contributions par le PAPACUN, le financement recueilli auprès d’autres sources par les sites s’est élevé en moyenne à 0,46 dollar en 2015-2016. Les sommes recueillies provenaient principalement d’instances provinciales, territoriales ou municipales (93 % en 2015-2016), tandis que les autres sources de fonds étaient des organismes sans but lucratif, des campagnes de collecte, d’autres programmes de l’ASPC ainsi que d’autres ministères fédéraux.

De plus, 61 % des sites ont rapporté avoir obtenu des contributions en nature en 2015-2016. Ces apports ont pris diverses formes, dont les suivantes : personnel (41 % des sites); locaux et utilisation d’installations (27 % des sites); matériel et autres dons (23 % des sites).

Pour les sites qui éprouvent des difficultés à établir et à maintenir des partenariats, l’emplacement géographique semble un facteur clé, particulièrement s’ils sont isolés ou éloignés. Il s’agit d’un problème qui touche particulièrement les sites du Nord, car nombre d’entre eux se trouvent dans des collectivités où il peut être difficile de joindre d’éventuels partenaires à cause du coût de l’essence, du manque de transports en commun ou parce que la collectivité n’est accessible que par les airs. Par ailleurs, comme il peut être plus difficile pour des collectivités rurales et éloignées d’avoir accès à des partenaires, quelques-uns de ces sites ont fait état de difficultés financières. Y fait exception la région de Nunavik, au Québec, qui bénéficie d’un engagement financier global à long terme de la province pour les programmes de DPE, ce qui lui a permis de construire des installations et de fournir une formation en DPE régulière aux sites du PAPACUN. Cet engagement a permis la construction d’installations et la prestation d’une formation uniforme sur le DPE dans les sites du PAPACUN.

Par contraste, les sites situés en milieu urbain ont généralement des occasions plus solides et plus nombreuses de travailler en collaboration et en partenariat. Le site de Little Red Spirit de Winnipeg est un bon exemple de la manière dont un site du PAPACUN peut fournir d’importants services aux enfants et à leur famille. Ce dernier a récemment fait l’objet d’une évaluation exhaustive qui a trouvé que le site collabore avec un nombre considérable d’organismes communautaires et d’organisations gouvernementales pour fournir de l’aide et des services pour les nombreux aspects de la vie d’une famille, dont la santé, le bien-être, l’éducation et les services sociaux ^{Note de bas de page 63}. Little Red Spirit a, en collaboration avec ses partenaires, fourni aux parents des liens vers des ressources de la collectivité afin qu’ils puissent satisfaire aux besoins de leur famille. Ces ressources comprennent, entre autres choses : des services de logement assurés par la province du Manitoba; du counselling par des organisations de santé mentale ou de santé; de la nourriture et des vêtements supplémentaires par l’entremise de banques alimentaires et de dépôts de vêtements locaux et des événements et de l’information culturels par le truchement d’organisations autochtones comme Ma Mawi ou le Centre d’amitié local. Les connaissances qu’a le personnel des ressources fournies par ses partenaires et l’aide qu’il apporte aux parents pour qu’ils aient accès aux services nécessaires contribuent à améliorer la capacité des parents de subvenir aux besoins de leurs enfants à domicile.

Résultat immédiat nº 3 : Dans quelle mesure les professionnels du développement de la petite enfance ont-ils eu accès aux activités axées sur les connaissances et les ont-ils utilisées?

Les spécialistes du DPE du PAPACUN disposent d’un accès élargi à la formation et à l’information et mettent à profit les connaissances qu’ils ont acquises du fait que les occasions de formation sont souvent adaptées aux besoins de chaque site. Toutefois, l’emplacement géographique peut représenter un obstacle à l’accès; les problèmes liés au maintien du personnel en poste accentuent les besoins en matière de formation. Les lacunes les plus importantes cernées par les sites à cet égard visent l’éducation des personnes ayant des besoins particuliers et le développement de la petite enfance, qui sont tous les deux traités directement par le PAPACUN.

Le fait d’avoir accès au volet DEC^{Note de bas de page iii} permet au personnel des sites d’apporter le meilleur soutien possible aux enfants sur le plan du développement de la santé. Voilà qui concrétise le rôle de leadership que joue l’Agence afin de soutenir le développement et la diffusion de connaissances fondées sur des preuves et de promouvoir l’usage de pratiques efficaces en ce qui a trait au DPE chez les Autochtones. Le PAPACUN, de concert avec des professionnels de la petite enfance et de la santé publique, des parents et des tuteurs, des décideurs et d’autres intervenants intéressés à l’éducation de la petite enfance chez les Autochtones, s’emploie à découvrir les écarts du savoir, à recenser les pratiques efficaces et adaptées à la culture, à créer des produits du savoir et à encourager le recours à d’autres programmes pertinents.

D’après les données du programme, c’est par l’usage d’outils, de ressources et d’activités, échangés dans le cadre d’interactions personnelles, que les sites accèdent le plus souvent au transfert de connaissances. Le type d’échange varie : ateliers, conférences, sommets, séances de formation, activités culturelles, groupes de parents. Les outils, les ressources et les activités de DEC s’adressent aux parents, aux enfants et au personnel visés par le PAPACUN, à d’autres sites du PAPACUN et à des membres de la collectivité ^{Note de bas de page 64}. Le DEC peut aussi se faire au moyen de webinaires, de bulletins et de dépliants à l’intention des parents, de courts exposés sur les pratiques prometteuses, de plans de formation et de trousses de sécurité.

L’apprentissage et la connaissance peuvent également émaner de collectivités et d’organismes qui collaborent avec les sites du PAPACUN, par exemple par l’enseignement traditionnel, ou encore d’autres programmes éprouvés et adaptés tels Seeds of Empathy ou le programme Nobody’s Perfect. Parmi les autres occasions de formation dignes de mention qui sont à la disposition du personnel des sites, citons la RCR et les premiers soins, le programme Take it Outside^{Note de bas de page iv}, ^{Note de bas de page 65}, la formation en leadership et en administration, l’encadrement individuel offert dans les Territoires du Nord-Ouest afin de soutenir et d’enrichir la réalisation du volet « Making a Difference » ^{Note de bas de page 66} du programme PAPA, et une série thématique de webinaires bâtie en fonction des lacunes relevées dans les programmes de formation.

Des rapports régionaux sur les activités de DEC révèlent que le programme a financé en tout 155 formations et activités de renforcement de capacité connexes de 2011-2012 à 2015-2016. Le nombre d’activités organisées chaque année est demeuré relativement constant d’une année à l’autre dans toutes les provinces ^{Note de bas de page 67}, ce qui est conforme au financement alloué annuellement à la formation, qui est resté généralement stable depuis cinq ans, totalisant en moyenne 1,5 million de dollars par année ^{Note de bas de page 68}.

Fait à signaler, le nombre d’activités de formation financées par le programme et axées sur les besoins particuliers a plus que doublé depuis un an. De 2011-2012 à 2014-2015, le programme a financé chaque année de 5 à 7 formations en éducation spécialisée dans l’ensemble du pays, chiffre qui est passé à 17 en 2015-2016 ^{Note de bas de page 69}. Les données démontrent que la proportion de sites au sud du 60e parallèle qui offrent de la formation en éducation spécialisée a elle aussi augmenté, soit de 34 % en 2013-2014 à 52 % en 2015-2016 ^{Note de bas de page 70}. Cela va dans le sens des preuves documentaires et des entrevues qui révèlent que l’éducation spécialisée représente le besoin de formation le plus important dans les sites du PAPACUN, surtout dans des domaines comme les stratégies d’inclusion, le travail avec les parents, la création de programmes d’enseignements adaptés, l’usage d’outils de dépistage et d’évaluation, la manière de traiter les comportements difficiles (agressifs ou non), et la formation relative à des troubles particuliers (par exemple, l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fœtale et le trouble du spectre autistique).

L’autre besoin de formation le plus souvent relevé en ce qui a trait au personnel du PAPACUN est celui du perfectionnement en EPE. Plus précisément, en 2016, le tiers du personnel du PAPACUN avait besoin d’une formation afin de respecter les exigences provinciales et territoriales en EPE ^{Note de bas de page 71}. Des documents, des ouvrages et des entrevues font unanimement ressortir que cet état de choses est dû à un certain nombre de raisons, par exemple les défis posés par l’emplacement géographique ainsi que par le recrutement du personnel et son maintien en poste.

Dans les collectivités rurales ou éloignées, l’atteinte des exigences pour l’obtention d’une licence peut s’avérer particulièrement difficile pour une personne qui se trouve loin des maisons d’enseignement et qui peut être à la merci de facteurs externes pour pouvoir participer (par exemple, des services informels de garde d’enfants). Dans certains cas des partenariats de collaboration ont été mis en place pour permettre au personnel dans les sites situés dans des localités éloignées de recevoir une formation et une accréditation appropriées. Ainsi, l’Université de Victoria a conclu des partenariats avec certaines collectivités afin de dispenser des programmes qui permettent aux étudiants et aux professionnels du DEC d’acquérir les titres de compétence dont ils ont besoin pour offrir des programmes reconnus de soins à l’enfance et de développement de la petite enfance et d’obtenir en même temps un diplôme de deux ans de l’Université sans avoir à quitter la localité où ils se trouvent ^{Note de bas de page 72}.

Les données montrent que les besoins de formation en EPE sont particulièrement aigus dans les collectivités isolées ^{Note de bas de page 73}. Afin d’y répondre, le PAPACUN a financé plusieurs programmes de formation et d’accréditation, par exemple avec le Collège de l’Arctique du Nunavut (CAN). Celui-ci, avec l’aide du fonds stratégique du PAPACUN, a mis en œuvre une approche panrégionale destinée à donner accès à des possibilités, à des cours et à de la capacité en matière d’éducation de la petite enfance partout au Nunavut. De 2013 à 2015, le CAN a offert à ses étudiants 25 cours d’introduction à l’EPE axés sur la population inuite de même que des cours de premiers soins et de RCR ^{Note de bas de page 74}. Il a également réalisé d’importants travaux visant à accroître les habiletés et la confiance des éducateurs, par exemple la consolidation et la numérisation des ressources pédagogiques inuites, la production d’une série vidéo inuite sur l’EPE qui présente des aînés inuits, des enfants, des familles et des tuteurs, et la création d’un guide de l’animateur en EPE disponible en inuktitut.

Or, les besoins persistent malgré tout dans ce domaine pour des raisons de dotation, de recrutement et de maintien en poste du personnel. Cette situation est notamment due au fait que les sites ne peuvent offrir une rémunération concurrentielle à leur personnel, ce qui incite les employés qui reçoivent leur accréditation à quitter leur fonction pour aller occuper des postes plus rémunérateurs. La partie du présent rapport qui porte sur l’efficacité traite de ce problème plus en profondeur.

4.4.2 Dans quelle mesure les résultats intermédiaires ont-ils été atteints?

Résultat à moyen terme nº 1 : Dans quelle mesure les enfants autochtones inscrits au programme ont-ils tiré des avantages sur le plan du développement dans un contexte qui valorise les cultures et les langues autochtones?

Le PAPACUN a réussi à accroître la préparation scolaire des enfants participants, y compris ceux qui ont des besoins particuliers, grâce à l’amélioration de leurs aptitudes langagières, motrices et scolaires et d’autres compétences sur le plan du développement. Il a également été démontré que les enfants et les familles bénéficient à long terme des programmes que les sites offrent dans les langues et les cultures autochtones.

Avantages au chapitre du développement

Pendant l’année scolaire 2010-2011, l’Agence a effectué une étude dans le cadre du PAPACUN afin de connaître l’impact du programme sur les habiletés propres à la maturité scolaire ^{Note de bas de page 75}. Réalisée auprès de plus de 2 000 enfants de 3 à 5 ans inscrits au programme, cette étude mettait l’accent sur trois éléments clés de la maturité scolaire : les habiletés linguistiques, motrices et scolaires.

Les résultats révèlent que les enfants participants, qu’ils aient des besoins particuliers ou non, ont tous affiché des améliorations appréciables dans toutes les catégories. Les participants ayant un besoin spécial diagnostiqué ou présumé ont obtenu des résultats considérablement plus faibles que les autres participants pour les trois domaines évalués, mais tous les groupes ont grandement progressé pendant l’année scolaire. Fait à souligner, les enfants qui présentaient le plus faible niveau de maturité scolaire au départ ont fait les progrès les plus considérables. Les résultats étaient significatifs sur le plan statistique et démontraient que parmi les divers groupes d’âge ayant été étudiés, c’est chez les enfants âgés de 3 ans que l’amélioration avait été la plus marquée au cours de l’année. De plus, l’étude révélait que les participants de 3 et de 4 ans ayant des besoins particuliers avaient progressé beaucoup plus que leurs pairs sans besoins particuliers, ce qui laisse entendre que le programme apporte une contribution précieuse à l’amélioration des habiletés linguistiques des enfants qui ont des besoins particuliers sur ce plan.

Selon l’analyse comparative, au début de l’année scolaire, les résultats des participants au PAPACUN étaient inférieurs aux normes, puis ils se sont améliorés pour devenir similaires ou supérieurs aux normes associées aux enfants de leur âge à la fin de l’année scolaire. Cette analyse démontre que les progrès observés chez les participants entre le début et la fin de l’année scolaire ne sont pas simplement attribuables à la maturation, mais également à la participation au PAPACUN.

En 2015-2016, le programme d’aide préscolaire Little Red Spirit, qui s’adresse aux Autochtones de Winnipeg, a réalisé sa propre étude afin d’évaluer les résultats scolaires (en mathématiques, en lecture, en écriture et en assiduité) d’élèves qui avaient participé au programme et qui étaient alors entre la première et la sixième année dans une école primaire locale ^{Note de bas de page 76}.

Selon les conclusions de cette étude, les élèves ayant participé au programme Little Red Spirit avaient un taux d’assiduité plus élevé et des résultats supérieurs en mathématiques, en lecture et en écriture, d’après l’évaluation de leur enseignant, par rapport à un groupe d’élèves de niveaux similaires qui n’avaient pas pris part au programme. En outre, ceux et celles qui participaient alors au programme Little Red Spirit s’étaient beaucoup améliorés sur le plan des habiletés scolaires et sociales depuis leur adhésion au programme. Ces constatations rejoignent celles d’autres études portant sur l’efficacité du programme d’aide préscolaire aux États-Unis ^{Note de bas de page 77}.

Enfin, il ressort des des résultats des sondages, des entrevues et des données qualitatives émanant des sites que les enfants ayant participé au PAPACUN ont généralement vécu une transition positive vers l’école et que le programme les avait aidés à acquérir des habiletés ainsi qu’un bon comportement et une bonne attitude à l’école (voir le tableau 6). Plus particulièrement, une forte majorité (93 %) des parents et des principaux fournisseurs de soins interrogés en 2015 déclaraient que leur enfant était mieux préparé à commencer l’école grâce à leur participation au PAPACUN. Dans certains cas, les sites du PAPACUN ont facilité la transition en donnant aux élèves l’occasion d’aller rendre visite à leur école primaire et à leur enseignant de la maternelle et en fournissant à l’école des renseignements sur les élèves, tout cela afin de les aider de leur mieux à vivre la période de changement. Les évaluateurs ont maintes fois entendu des enseignants et des directions d’écoles primaires leur dire qu’ils pouvaient reconnaître tout de suite un élève qui avait participé au PAPACUN par sa maturité scolaire, sa facilité d’élocution et son comportement positif.

Tableau 6 : Exemples d’habiletés, de comportements et d’attitudes de la part d’enfants issus du programme ^{Note de bas de page 78}

Compétences	Habiletés/comportements observés chez l’enfant
Motricité globale et fine	se lave les mains prépare sa collation à l’école utilise la coutellerie/les ustensiles s’habille seul(e) écrit son nom
Connaissances et habiletés sociales et en communication	socialise, interagit, joue avec les autres enfants fait preuve d’assurance (est moins timide, s’exprime davantage, peut parler devant les autres à l’école) participe davantage en classe exprime ses sentiments est capable d’une attention accrue
Maturité affective	fait preuve de respect en classe fait davantage preuve d’empathie/d’estime de soi manifeste moins de colères/de crises/de comportements agressifs est autonome (a moins besoin de soutien supplémentaire, prend l’autobus seul) prend de bonnes décisions
Développement cognitif et développement du langage	verbalise mieux (fait des phrases, se sert de mots ou d’images pour communiquer) engage la conversation avec le personnel, s’efforce de communiquer écoute et suit des consignes simples
Connaissances générales	connaît les règles d’hygiène de base connaît les bonnes habitudes de santé (repas équilibrés, préparation des aliments, guides alimentaires, différents aliments) et d’exercice a conscience de l’importance de la littératie
Habilités particulières, y compris la littératie, la numératie, le chant, etc.	réalise des pièces d’artisanat effectue des apprentissages culturels (langues, cérémonie de purification) complète des casse-têtes améliore sa littératie sait compter et connaît son alphabet et ses couleurs
Aspects spéciaux : santé, besoins particuliers, comportements, etc.	veiller au développement du langage détecter sans tarder les troubles de la vue et de l’ouïe répondre aux besoins particuliers et aux problèmes de comportement atteindre la maturité scolaire; transition réussie vers la maternelle

Culture et langue autochtones

Les principes et les lignes directrices du PAPACUN ^{Note de bas de page 79} encouragent les sites à intégrer dans leurs programmes des activités qui font la promotion de la culture et de la langue afin de donner aux enfants autochtones un sens identitaire positif et de les soutenir dans l’apprentissage des langues et de la culture autochtones. On vise ainsi à ce qu’ils acquièrent un sentiment d’appartenance à leur communauté culturelle et qu’ils élargissent leur savoir culturel. Ce sont là aussi, estime-t-on, des facteurs de préservation de la santé ainsi que des composantes de base essentielles de leur identité et de leur estime de soi ^{Note de bas de page 80}.

Des recherches démontrent que le meilleur moyen d’appuyer le développement de la petite enfance est de mettre en place des programmes et des services qui correspondent à la réalité culturelle de la collectivité à laquelle ils s’adressent. Les experts soutiennent qu’en plus de ceux que l’on destine à la petite enfance, tous les programmes et les services qui s’adressent expressément aux Autochtones doivent englober une dimension culturelle et linguistique. Il est communément admis que la langue constitue le cœur d’une culture et qu’elle est un moteur essentiel de l’autodétermination ^{Note de bas de page 81}.

Dans les activités qui le composent, le PAPACUN fait une large place à la culture et à la langue. Le volet culturel englobe notamment l’artisanat, l’intervention d’aînés et de guérisseurs traditionnels, la chasse et la pêche, la musique et la danse, les cérémonies traditionnelles et les activités alimentaires traditionnelles. On a constaté dans l’ensemble que ces aspects ont un effet rassembleur, qu’ils renforcent chez les participants des notions et des habiletés provenant directement de ceux et celles qui détiennent le savoir culturel et qu’ils resserrent le lien à la terre.
Une majorité (73 %) de parents et de tuteurs sondés en 2015 ont déclaré que leur enfant avait appris des mots autochtones dans le cadre de leur participation au programme; 71 % des répondants ont également affirmé que leur enfant était plus sensibilisé aux cultures autochtones à la suite de sa participation au programme.

Le Ottawa Inuit Children’s Centre est un exemple de site où l’on met la langue et la culture à contribution de manière prometteuse. Situé en milieu urbain, le Centre a trouvé des moyens novateurs d’offrir des programmes adaptés sur le plan culturel en dépit de la diversité des dialectes et du manque d’accès à des enseignants et à des aînés inuits. Entre autres choses, on y sert des repas inuits traditionnels, on veille à ce qu’un assistant inuit soit présent dans chaque classe et on organise un cercle d’enseignants pour favoriser le partage du savoir culturel. La démarche holistique du Centre va jusqu’au mieux-être de tous les membres de la collectivité.

Autre exemple, le personnel enseignant du programme d’aide préscolaire Little Red Spirit a signalé que depuis le début du programme, 93 % des élèves se sont montrés plus conscients de leur culture, et que 75 % d’entre eux utilisent plus souvent des mots ojibwés ou cris. D’autres signes témoignent d’une appropriation culturelle accrue : des parents ont fait remarquer qu’à la maison, leurs enfants se livrent régulièrement à des activités comme le tambour, le port de peintures traditionnelles et les chants autochtones. D’après un sondage récent du PAPACUN auprès des parents (2015), le programme a eu pour résultat qu’en moyenne, 62 % des familles font davantage d’activités autochtones et traditionnelles et 44 % parlent plus souvent les langues autochtones.

Les personnes interviewées dans le cadre de la présente évaluation ont longuement parlé des répercussions que la culture et la langue ont eues sur leurs enfants et ont formulé les mêmes observations que ce qui figure ci-dessus. Elles ont mentionné plus précisément que le PAPACUN est peut-être le premier endroit où les enfants et leurs familles peuvent acquérir des connaissances et développer de l’enthousiasme à propos de leur culture, ce qui leur permet en retour de ramener dans leur foyer ce qu’ils ont appris et de mieux comprendre et de mieux apprécier leur identité culturelle. Elles affirment que cela a donné aux familles un sentiment d’autonomie qu’elles n’avaient pas auparavant à cause du contexte historique des peuples autochtones au Canada.

Certaines de ces personnes ont fait remarquer que les sites sont aux prises avec une pénurie d’enseignants autochtones. En guise de solution, des collectivités ont offert leurs propres ressources, par exemple des aînés et des experts locaux, pour dispenser l’enseignement de la langue et de la culture. Enfin, étant donné l’importance que revêtent la culture et la langue dans l’atteinte de résultats positifs dans les collectivités autochtones, on a souligné combien il est précieux que les cultures, les langues et les enseignements autochtones soient intégrés dans les programmes de DEC et dans les outils d’évaluation. On estime en outre que l’enseignement du savoir autochtone dans l’ensemble des programmes de DEC pourrait s’avérer profitable pour les enfants non autochtones en leur ouvrant les yeux sur la diversité des peuples.

Résultat à moyen terme nº 2 : Jusqu’à quel point les parents et les tuteurs ont-ils reçu du soutien en tant que principale source d’enseignement et de soins?

La plupart des sites du PAPACUN sensibilisent et soutiennent de manière significative les parents et les tuteurs envers leur participation active dans le développement de leur enfant et la réalisation de leurs propres résultats positifs. Dès la conception du programme, les parents ont été encouragés à se tailler une place au site qui les sert, notamment en participant bénévolement aux activités en classe, en prenant part aux activités du programme et en assistant aux événements communautaires. Cet investissement des parents est particulièrement bénéfique au sein des populations vulnérables; toutefois, certains sites isolés ou éloignés éprouvent encore des difficultés à joindre les parents.

La recherche indique clairement que les parents jouent un rôle important dans le succès des programmes de développement de la petite enfance pour leurs enfants ^{Note de bas de page 82}. La Commission royale sur les peuples autochtones de 1996 énonce en outre ceci : « Il est essentiel que ce soit les parents qui, habilités à prendre des décisions concernant l’avenir de leurs enfants, déterminent les stratégies à adopter à l’égard des jeunes enfants parce que le choix des modalités de transmission des valeurs culturelles à cet âge critique a des répercussions à long terme sur les enfants. »

Le PAPACUN est particulièrement bien placé pour traiter de la participation de la famille. Les lignes directrices du PAPACUN de 1998 énoncent l’attente que les parents soient encouragés et appelés à participer ou à contribuer aux activités de la classe et qu’ils aient ainsi la possibilité d’apporter quelque chose, de développer leurs compétences et de servir davantage de modèles. De par leur participation dans les programmes, il est attendu que les tuteurs et les familles deviennent de plus en plus confiants et qu’ils gagnent une compréhension encore plus profonde de leurs enfants.

Les sites décrivent la participation parentale et familiale comme pouvant prendre la forme de bénévolat dans les activités en classe et de participation aux programmes du site et aux événements communautaires. Dans certains des récits communiqués par les sites, des parents et des tuteurs se font bénévoles en classe de manière à soutenir leur enfant à l’égard de besoins particuliers et lui fournir l’aide dont il a besoin. La participation à ces activités offre aussi l’occasion aux familles de passer du temps les uns avec les autres et de participer ensemble à des activités d’apprentissage.

Selon un sondage mené auprès des parents en 2015, la plupart de ces derniers (67 %) ont participé à au moins une activité parentale du PAPACUN, alors que 30 % d’entre eux ont participé à 5 activités ou plus. Par ailleurs, 68 % des parents affirment que leurs compétences parentales se sont améliorées par suite de leur participation au programme, excédant la cible du programme établie à 65 %. De plus, 76 % des parents disent qu’ils en savent davantage sur la façon de préserver la santé de leur enfant, ce qui est légèrement au-delà de la cible du programme fixée à 75 %. Enfin, les données laissent entendre que les parents sont d’avis que le programme leur offre des façons de participer et d’aider, 95 % d’entre eux étant d’accord avec cet énoncé.

Les éléments probants suggèrent également que les parents et tuteurs participent à la planification, à la mise en œuvre et à l’évaluation du programme, particulièrement par l’intermédiaire de Comités consultatifs de parents (CCP) ou de Conseils qui servent de mécanismes de participation parentale. Les rencontres des CCP fournissent aux parents du temps et de l’espace afin de se réunir et d’offrir des commentaires et une orientation à l’égard des programmes du PAPACUN et d’événements comme les cérémonies de remise de diplômes. Un certain nombre de parents reçoivent aussi de la part du personnel du PAPACUN des encouragements et un soutien envers la participation à des séances de formation et d’éducation nécessaires pour tirer parti d’occasions d’emploi pertinentes et, dans certains cas, de décrocher un emploi auprès du PAPACUN lui-même.

Les données qualitatives démontrent que les parents et tuteurs reçoivent un appui social des sites du PAPACUN principalement sous la forme de soutien émotionnel, tangible et informationnel sur une base régulière et dans des périodes d’adversité (y compris des périodes de stress et de difficultés financières, et des cas de santé mentale et de toxicomanie). De nombreux récits font état du caractère précieux que ce soutien a eu en contribuant à la guérison des parents et en les aidant à devenir de meilleurs tuteurs grâce au programme et au dévouement de son personnel. Les parents se soutiennent également entre eux, principalement au moyen de l’échange d’idées, de conseils et d’expériences en matière de parentalité. Les récits font état de la façon dont ces relations informelles ont contribué à réduire l’isolement et à rehausser la socialisation et les liens avec d’autres parents et le personnel du programme, des facteurs qui sont tous liés à une bonne santé mentale.

Les données qualitatives et les entrevues du PAPACUN démontrent en outre que la participation a eu une incidence positive sur les parents et les tuteurs en rehaussant leur estime d’eux-mêmes et leur confiance, leur conscience d’eux-mêmes et de leur rôle dans la vie de leur enfant ainsi que leur compréhension de la parentalité par rapport au moment où ils ont entamé le programme. Cette incidence découle en grande partie du développement des connaissances et des activités d’échange, des groupes de parents, du soutien social et des séances axées sur les compétences offertes par l’intermédiaire de la plupart des sites du PAPACUN. Il est en outre révélé que les parents acquièrent des connaissances au sujet des services à l’échelle de la communauté et y ont un meilleur accès, ont amélioré leur bien-être émotionnel, voient certains des besoins de base de leur famille comblés (p. ex. de la nourriture et des vêtements) et ont vu leurs connaissances et habiletés culturelles, leur éducation et leur employabilité rehaussées afin de mieux soutenir leur famille.

Certaines personnes interviewées ont affirmé que la participation de la famille est une des caractéristiques qui rendent le PAPACUN unique par rapport à d’autres programmes du DPE. La plupart du temps, les parents sont encouragés à s’intégrer de manière importante dans le programme, ce qui n’est pas le cas de tous les programmes du DPE. Cette approche s’avère particulièrement précieuse dans le contexte de populations vulnérables ^{Note de bas de page 83}. Les données démontrent également que de nombreux parents continuent de fréquenter le centre du PAPACUN de leur communauté après que leur enfant ait quitté le programme pour demander de l’aide auprès du personnel puisqu’ils ont développé une relation positive et qu’ils se sentent en sécurité de le faire. Les données démontrent également que de nombreux parents continuent de fréquenter le centre du PAPACUN de leur communauté après que leur enfant ait quitté le programme pour demander de l’aide auprès du personnel puisqu’ils ont développé une relation positive et qu’ils se sentent en sécurité de le faire.

Toutefois, dans certains cas, les sites ont éprouvé des difficultés à faire participer des familles au programme. Les preuves documentaires et les témoignages de répondants clés aux entrevues laissent croire que ces difficultés sont particulièrement présentes dans les collectivités éloignées ou isolées. Certaines des raisons invoquées sont que les parents sont dépassés par d’autres questions, comme l’insécurité alimentaire, le manque de services de répit, des situations de séparation ou de réintégration et de violence conjugale et familiale, des problèmes de santé mentale et d’abus de substances et de problèmes de toxicomanie. Bien que de nombreux sites traitent directement de ces questions, par exemple en fournissant des collations, des services de transport, des programmes axés sur les parents ainsi que du soutien formel et informel, certains d’entre eux se sentent aussi dépassés, particulièrement en raison du roulement du personnel ou du sentiment qu’ils ne disposent pas de la formation nécessaire pour répondre aux besoins complexes des familles qu’ils servent.

Selon les données du programme, les deux tiers des sites du PAPACUN ont rapporté en 2015-2016 avoir tenu des activités de sensibilisation afin de fournir aux parents des renseignements au sujet de leur programme. Ces activités comprenaient, par exemple, la tenue d’événements portes ouvertes et des séances d’information. Une plus petite tranche (40 %) des sites a déclaré avoir tenu des activités de sensibilisation à l’intention de personnes comme des participants difficiles à joindre, indiquant que des efforts sont déployés pour rejoindre les personnes ayant les besoins les plus criants. Certaines suggestions sur la façon dont les sites peuvent rehausser la participation des parents comprennent un soutien social accru pour les parents (y compris un travailleur en intervention précoce), la mise en place d’incitatifs à la participation des parents ou l’adoption d’une approche plus graduelle visant à inciter les parents au bénévolat, ce qui leur permettrait de rehausser leur confiance au fil du temps.

4.4.3 Dans quelle mesure le résultat à long terme a-t-il été atteint?

Dans quelle mesure est-ce que les enfants des Premières Nations, Inuits et métis ont tiré profit de gains à l’égard de leur santé et de leur bien-être pour se développer harmonieusement en tant que jeunes Autochtones?

Bien qu’il soit difficile de démontrer, de manière empirique, la mesure dans laquelle le PAPACUN a un effet sur la santé et le bien-être de ses participants, les éléments probants suggèrent que le programme est lié à des résultats positifs à long terme pour de nombreux diplômés, leur famille et leurs collectivités.

Il existe de nombreux facteurs ayant une incidence sur la santé et le bien-être d’une personne, comme les déterminants socioéconomiques de la santé énoncés par l’Agence^{Note de bas de page v}, ^{Note de bas de page 84}. Bien que le PAPACUN vise à traiter (du moins en partie) nombre de ces déterminants, les résultats ne sont souvent atteints qu’après une grande période de temps, à un moment où de nombreux autres facteurs peuvent affecter les risques pour la santé, les comportements et les résultats à long terme pour les enfants et les jeunes. Cela dit, il y a des éléments probants anecdotiques qui suggèrent que le PAPACUN a généré des résultats positifs pour les diplômés, leur famille et leurs communautés.

Par exemple, en 2015, l’Aboriginal Head Start Association of British Columbia (AHSABC) a reçu un financement de Patrimoine canadien et de l’ASPC pour une assemblée de trois jours visant à célébrer le 20e anniversaire du PAPACUN. Cet événement a réuni plus de 50 diplômés du PAPACUN de partout au pays et les a invités à partager leurs expériences en commençant par leur participation au PAPACUN jusqu’à leur vie actuelle. Selon ces diplômés, certains des faits saillants et des incidences du programme comprennent ce qui suit : être des citoyens sociables avec une attitude respectueuse, fondée sur les normes culturelles et sociales; achèvement de programmes d’éducation de niveau secondaire ou postsecondaire et engagement dans une profession; sentiment d’être une personne unique; réception d’une fondation solide en matière de développement social; devenir des parents positifs et bénéficier d’un environnement sécuritaire et encourageant qui inclut les parents, les membres de la famille, les aînés et la communauté dans son ensemble.

D’autres données du programme parlent de la façon dont ces mêmes diplômés jouent maintenant des rôles de leaders dans leurs communautés, comme le retour au programme comme membres du personnel et la contribution au développement de la prochaine génération de leaders. Les membres du personnel suivent souvent le parcours d’anciens étudiants et remarquent que certains sont devenus des agents de police, des infirmiers, des travailleurs sociaux et d’excellents parents, ou sont retournés au PAPACUN pour un emploi à long ou à court terme, un stage pratique et du bénévolat (y compris ceux ayant des besoins particuliers).

Quant aux incidences sur les familles et la communauté en général, les sites jouent souvent un rôle de leader dans la planification et la mise en œuvre d’événements familiaux et communautaires, ce qui peut améliorer le bien-être de la communauté en réduisant l’isolement et en mettant l’accent sur la cohésion familiale et sociale entre les membres de la communauté ^{Note de bas de page 85}. Les lignes directrices du PAPACUN énoncent également l’attente que les sites fournissent l’occasion aux Aînés et aux Guérisseurs traditionnels de participer aux programmes et d’en éclairer l’établissement. Les données démontrent que la participation typique des Aînés et des Guérisseurs s’est souvent traduite par l’offre d’un soutien social pour le personnel et les fournisseurs de soins, la tenue d’ateliers de consolidation d’équipes et de visites de sites, la formulation de commentaires sur le développement des connaissances et les outils d’échange ainsi que la participation à des ateliers. Selon un grand nombre de documents et d’entrevues, les Aînés sont jugés être un élément crucial du succès de ce programme puisque leur présence est jugée avoir des effets positifs sur le bien-être des enfants, des familles et des communautés ^{Note de bas de page 86}, y compris l’amélioration de la santé mentale grâce au rehaussement de l’identité et de la fierté culturelles ^{Note de bas de page 87}.

En fin de compte, les récits du PAPACUN examinés aux fins de cette évaluation montrent que le programme vise à rehausser, à promouvoir et à préserver la résilience communautaire des Autochtones en mettant l’accent sur le renforcement du capital, des réseaux et du soutien sociaux, l’établissement d’un sens de la communauté, en promouvant et en revitalisant la langue, la culture et la spiritualité, ainsi qu’en soutenant les familles et les parents pour assurer le développement sain des enfants et la cohésion familiale.

4.5 Rendement – Question nº 5 : Démonstration d'économie et d'efficience

Dans l’ensemble, les données probantes suggèrent que le programme est administré de façon efficiente et que les ressources actuelles ont été maximisées. Cependant, les contraintes en matière de ressources ont une incidence sur la portée du programme et pourraient affecter la qualité des activités s’y rattachant.

 La ligne directrice Examiner l’utilisation des ressources dans le cadre de l’évaluation des programmes fédéraux (2013) et la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor du Canada définissent la démonstration d’économie et d’efficience comme étant l’évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production d’extrants et aux progrès réalisés vers l’atteinte des résultats prévus. Cette évaluation est fondée sur l’hypothèse que les ministères ont normalisé leurs systèmes d’évaluation du rendement et que les systèmes financiers permettent de relier l’information relative aux coûts des programmes à des intrants, activités, extrants et résultats escomptés précis.

La structure des renseignements financiers détaillés fournis pour le programme n’a pas permis d’évaluer si les extrants du programme ont été produits avec efficience ou si les résultats escomptés ont été réalisés de façon économique. Plus particulièrement, l’absence de données sur les coûts visant particulièrement les extrants ou les résultats a limité la capacité d’utiliser des méthodes de comparaison des coûts. La disponibilité d’une information détaillée sur les coûts est bien en dehors du contrôle du programme, puisque ces données sont liées aux systèmes de planification et d’établissement de rapports de l’Agence. Par ailleurs, il est difficile de poser des jalons pour évaluer l’efficacité du programme en raison de la souplesse dont font preuve les approches utilisées pour offrir le programme à l’échelle locale et en raison de la variabilité des contextes dans lesquels ce dernier est mis en œuvre. Aucun repère ne pouvait ainsi être appliqué de manière raisonnable pour mesurer l’efficacité du programme. Compte tenu de ce qui précède, les responsables de l’évaluation ont produit des observations sur l’économie et l’efficience en se basant sur la recension des écrits, les entretiens avec les informateurs clés et les données financières pertinentes disponibles. De plus, les constatations qui suivent fournissent des observations sur la pertinence et l’utilisation de l’information relative à la mesure du rendement appuyant l’évaluation et la prestation économique et efficiente du programme.

En examinant les totaux des activités des programmes, on observe de légers écarts entre les dépenses prévues et les dépenses réelles pendant la période évaluée. Comme le montre le tableau 7 ci-après, les écarts au cours des 5 dernières années n’étaient pas importantes et variaient entre 0,4 % et 1,9 %. Dans l’ensemble, le programme a consacré, de façon régulière, entre 34 et 35 millions de dollars pour un total de 174,1 millions de dollars sur 5 ans. Le seul écart notable a été observé en 2012-2013, lorsque des changements ont été apportés au processus de planification financière, lesquels ont mené à une diminution des dépenses au chapitre des salaires. Dans l’ensemble, le programme a dépensé les sommes qui lui étaient allouées.

Tableau 7 : Écart entre les dépenses prévues et les dépenses réelles 2011-2012 et 2015-2016 (en millions de dollars)^{Tableau 7 Note de bas de page a}

Exercice	Dépenses prévues (en $)				Dépenses réelles (en $)				Écart	% des dépenses par rapport au budget prévu
	S et C	F et E	Salaires	Total	S et C	F et E	Salaires	Total
2011-2012	32,2	0,6	1,9	34,7	31,8	1,2	2,4	35,3	0,6	102 %
2012-2013	31,5	0,4	0,6	32,5	31,5	0,5	2,4	34,3	1,9	106 %
2013-2014	32,7	0,3	1,7	34,7	32,7	0,2	1,5	34,4	-0,3	99 %
2014-2015	33,0	0,3	1,7	35,0	33,0	0,2	1,5	34,7	-0,3	99 %
2015-2016	33,8	0,2	1,8	35,9	33,7	0,1	1,6	35,4	-0,4	99 %
TOTAL	163,3	1,8	7,7	172,8	162,7	2,2	9,4	174,1	1,5	101 %
Tableau 7 Notes de bas de page Tableau 7 Note de bas de page a Données financières fournies par le Bureau du dirigeant principal des finances. Retour à la référence de le tableau 7 note de bas de page a

Observations relatives à l’économie

L’investissement dans les programmes du DPE présente des avantages économiques.

Bien que le taux de rendement estimatif sur l’investissement varie en fonction de la source de calcul, il est clair, selon la littérature, qu’il y a des avantages économiques importants à investir dans les programmes du DPE et que le Canada est en queue de peloton par rapport aux dépenses d’autres pays développés dans ce domaine.

Selon un rapport spécial des Services économiques TD, pour chaque dollar investi dans des programmes d’éducation de la petite enfance, le rendement en dollars en termes d’incidences économiques, sociales et sur la santé s’échelonne de 1,5 à 3 dollars, le ratio des avantages pour les enfants défavorisés étant beaucoup plus élevé ^{Note de bas de page 88}. Alors que des facteurs comme l’accent, la durée d’exposition et la qualité des programmes mis en œuvre ont un effet sur le taux de rendement des investissements dans les interventions du DPE, certaines estimations affichent des ratios coûts-avantages aussi élevés que 17:1 ^{Note de bas de page 89}.

Une des études les plus souvent citées sur le rendement sur l’investissement dans ce domaine est le High/Scope Perry Preschool Program, une étude longitudinale s’étalant sur 50 ans sur l’effet des programmes visant la petite enfance sur les enfants de familles à faible revenu dans le Michigan ^{Note de bas de page 90}. L’étude présente l’incidence majeure que la participation à des programmes du DPE peut avoir tant sur l’éducation que sur la qualité de vie. Comparativement à un groupe de contrôle, les participants âgés de 27 ans avaient achevé presque une année de plus de scolarisation, reçu en moyenne 1,3 année de moins en services d’éducation spéciale, affiché un taux d’obtention d’un diplôme d’études secondaires de 44 % plus élevé, et les femmes, en moyenne, présentaient un risque deux moins élevé d’une grossesse adolescente. À l’âge de 40 ans, la probabilité que les participants aient purgé une peine d’emprisonnement était de 46 % moins élevée, ils affichaient un taux d’arrestation pour un crime violent de 33 % moins élevé, bénéficiaient d’un revenu mensuel médian de 42 % plus élevé et avaient 26 % moins de chance d’avoir reçu une aide gouvernementale au cours des 10 années précédentes par rapport au groupe de contrôle.

En outre, la recherche de l’économiste et lauréat d’un prix Nobel James Heckman démontre que chaque dollar dépensé dans des programmes destinés à la petite enfance rapporte les mêmes dividendes que trois dollars dépensés dans des programmes destinés à des enfants d’âge scolaire ou à l’éducation de jeunes adultes ^{Note de bas de page 91}. M. Heckman est connu pour ses importants travaux dans ce domaine, y compris ce qui est connu sous le nom de « courbe de Heckman » qui illustre la façon dont le taux de rendement sur l’investissement en capital humain est le plus élevé pendant les années préscolaires. Selon M. Heckman, « l’apprentissage précoce donne de la valeur aux compétences acquises, ce qui crée a) une motivation à en savoir plus qui s’autorenforce et b) la maîtrise tôt dans la vie de compétences cognitives, sociales et émotionnelles variées, laquelle rend l’apprentissage ultérieur plus efficace et donc plus facile et plus probable de se produire ^{Note de bas de page 92} ». Il souligne également qu’il est plus probable que les avantages tirés d’interventions précoces génèrent des rendements plus élevés sur l’investissement lorsque ces interventions sont suivies d’expériences d’apprentissage continues de grande qualité. Un certain nombre de sites du PAPACUN ont fait remarquer qu’ils ont bâti des relations avec l’école locale afin d’assurer une transition sans heurts des enfants lorsqu’ils entrent dans le système d’éducation.

Figure 2 : La « courbe de Heckman »

Au Canada, bien que le financement de l’éducation de la petite enfance soit en hausse dans la plupart des provinces et territoires, les économistes observent que les dépenses du secteur de l’éducation de la petite enfance sont inférieures à celles d’autres économies avancées ^{Note de bas de page 93}. Le Canada est classé comme un pays riche selon des mesures internationales (selon le PIB par habitant), toutefois,  l’OCDE et l’UNICEF lient le niveau comparativement élevé du Canada en matière de pauvreté infantile (17 % en moyenne et 40 % pour les enfants autochtones) ^{Note de bas de page 94} au niveau peu élevé de l’ensemble de l’investissement du produit intérieur brut (0,3 %) dans l’infrastructure de soins aux enfants et d’éducation de la petite enfance de notre pays ^{Note de bas de page 95}. Et cela en dépit du fait que selon Statistique Canada, le multiplicateur du PIB^{Note de bas de page vi} pour les soins aux enfants à l’extérieur du foyer est parmi les plus élevés de tous les secteurs, soit 0,90, devancé uniquement par les services financiers, l’éducation, le commerce de détail et les institutions et secteurs sans but lucratif ^{Note de bas de page 96}. En fait, les dépenses publiques du Canada à l’égard de programmes destinés à la petite enfance sont les moins élevées parmi 14 pays de l’OCDE, de beaucoup inférieures à ce que certains pays moins riches dépensent dans ce secteur (jusqu’à 2 % du PIB) ^{Note de bas de page 97}. L’UNICEF recommande que la référence pour les dépenses dans ce secteur soit de 1 % du PIB.

Observations relatives à l’efficience

Aucun consensus clair n’a pu être atteint quant aux responsabilités des centres de responsabilité de l’ASPC (CSC, programme, régions) à la suite des changements sur le plan de la gestion et de l’administration du programme. L’évaluation a également révélé que les efforts de collaboration pourraient être consolidés.

Au cours de la période couverte par la présente évaluation, il y a eu des changements importants dans la façon dont l’ASPC gère ses programmes de subventions et de contributions (y compris le PAPACUN) ainsi que des modifications aux rôles et responsabilités des bureaux régionaux. En 2013, le CSC a assumé la responsabilité de la gestion financière des S et C à l’ASPC, y compris de nombreuses tâches qui étaient auparavant accomplies par le personnel de l’Agence dans les régions en vertu du modèle décentralisé. À ce moment, les communications avec les bénéficiaires sont devenues une responsabilité partagée des régions et du CSC. Plus précisément, le CSC est devenu la principale ressource pour toutes les questions financières, alors que le personnel en région est demeuré la ressource clé pour les questions liées aux activités du projet et au contenu du programme, assumant des rôles précis liés à la collecte de connaissances, aux liaisons avec les P/T, au développement de la main-d’œuvre en santé, au développement et à l’échange des connaissances de même qu’aux partenariats avec les P/T, d’autres ministères gouvernementaux, les universités et les ONG ^{Note de bas de page 98}.

À l’ASPC, l’initiative de transformation des S et C s’est accompagnée d’un certain nombre de livrables clés, dont la mise en place d’un nouveau système de collecte de données sur les S et C (SGISC), une normalisation des outils et des processus, une réduction du nombre de projets, la consolidation du programme ainsi que la rationalisation du processus d’administration des S et C au moyen d’un modèle centralisé, comme il a été mentionné précédemment. Combinés, ces changements devraient représenter des économies importantes pour l’Agence.

À l’échelle du programme, une majorité des personnes interviewées ont soulevé des préoccupations quant à la période de transition liée à cette initiative de même qu’à des changements récemment apportés au processus de renouvellement du financement. Parmi les problèmes de communication soulevés par les personnes interviewées, notons un échange de messages difficiles à comprendre ou incohérents entre les différents intervenants et la réception tardive des communications importantes. L’évaluation a démontré qu’il n’existe pas de consensus clair quant aux responsabilités de chaque centre de responsabilité (CSC, programme, régions) à la suite des changements sur le plan de la gestion et de l’administration du programme. L’évaluation a également révélé que les efforts collaboratifs axés sur la mise en œuvre de ces changements pourraient être consolidés. Une définition claire des rôles de l’ensemble des centres de responsabilité de l’ASPC permettrait d’améliorer le soutien offert aux collectivités.

Les ressources du programme n’ont pas suivi le rythme des augmentations de coûts qu’ont connu les sites du PAPACUN au fil du temps, ce qui aurait entraîné de moins bons résultats ainsi qu’une perte d’efficacité liée au roulement du personnel.

Comme il a été mentionné précédemment, les données disponibles pour ce programme n’ont pas permis une analyse quantifiée de la mesure dans laquelle les ressources investies dans ce programme sont suffisantes et si elles sont maximisées en termes d’extrants et de résultats. De multiples sources (c.-à-d., des répondants à des entrevues, des documents de programmes et des recherches externes) se rejoignent néanmoins pour indiquer que la capacité du programme à maximiser ses avantages pour les enfants autochtones et leur famille est entravée par des ressources limitées. Alors que l’ampleur de ces limites et les conséquences sur l’efficacité des programmes qui en résultent ne peuvent être quantifiées, les éléments probants disponibles sont suffisamment convaincants pour en justifier la mention dans ce rapport d’évaluation.

Réduction globale perçue des ressources disponibles pour les sites

Plusieurs sources, internes et externes au programme, estiment que les ressources disponibles pour les programmes de développement de la petite enfance ont diminué, compte tenu de l’augmentation du coût des aliments, de l’essence et des salaires au cours des 20 dernières années. La plupart des représentants des sites du PAPACUN, tant du Nord que du Sud, ont mentionné l’insuffisance des ressources pour les dépenses importantes comme les salaires du personnel, les réparations nécessaires aux infrastructures, l’acquisition d’espace permanent, l’achat de nourriture pour offrir des repas nutritifs aux enfants participants et l’achat de matériel didactique.

Recrutement et rétention de personnel qualifié

Les faibles niveaux de rémunération rendent difficiles l’embauche et la rétention de personnel qualifié et formé. Les problèmes de recrutement sont aggravés par la nécessité pour les sites du PAPACUN de recruter du personnel qui est à la fois formé au DPE et bien informé sur les cultures et les langues autochtones. Pour les collectivités éloignées, la disponibilité de personnel qualifié est encore plus limitée. De plus, le roulement élevé et l’épuisement du personnel peuvent nuire à la qualité et à la continuité du programme.

En 2013-2014, 28,3 % des sites ont déclaré que le roulement du personnel était un problème. Ce nombre s’est élevé à 36,8 % en 2015-2016 ^{Note de bas de page 99}. Les raisons les plus fréquemment citées pour les départs de personnel en 2015-2016 étaient les suivantes :

• a poursuivi d’autres possibilités de carrière (57 % – en hausse par rapport à 43 % en 2013-2014);
• est parti pour des raisons personnelles/familiales – non précisées (52 % – en hausse par rapport à 43 % en 2013-2014);
• a accepté un poste offrant une meilleure rémunération (50 % – en hausse par rapport à 23 % en 2013-2014) ^{Note de bas de page 100}.

De même, les praticiens du DPE, les décideurs, les universitaires et les dirigeants communautaires consultés en 2014 dans le cadre de l’étude du Forum des politiques publiques sur le DPE dans les collectivités autochtones ont unanimement souligné la nécessité d’accroître les niveaux de financement, notant que le sous-financement et la faible rémunération aux fournisseurs de services de DPE faisaient du recrutement et du maintien en poste du personnel qualifié un défi permanent ^{Note de bas de page 101}.

Ces difficultés ne sont pas propres au PAPACUN. Lorsqu’ils ont été consultés sur les questions relatives aux programmes de DPE en 2015, les représentants des bureaux régionaux d’AINC et de Santé Canada ont souligné les mêmes préoccupations ^{Note de bas de page 102}. Plusieurs études ont également mis en évidence la faible rémunération comme un facteur clé nuisant au recrutement et au maintien en poste de personnel qualifié dans l’ensemble du secteur du DPE ^{Note de bas de page 103}. Parmi les divers facteurs qui contribuent à la pénurie d’enseignants autochtones qualifiés, les chercheurs ont identifié les exigences strictes en matière d’agrément, l’éloignement géographique entre les établissements postsecondaires et les collectivités autochtones et les exigences d’admission pour les étudiants qui poursuivent des études postsecondaires ^{Note de bas de page 104}.

Bien que de nombreux enseignants autochtones potentiels aient une vaste expérience et des connaissances directement applicables aux soins des jeunes enfants, bon nombre de ces enseignants autochtones potentiels ne satisfont pas aux exigences d’admission dans les établissements postsecondaires ^{Note de bas de page 105}.

Les sites du programme signalent également un manque de fonds pour le dépistage et l’identification des besoins particuliers des enfants ainsi que pour l’embauche de spécialistes en EPE pour travailler avec des enfants ayant des besoins particuliers. Cette conclusion a également été reprise par les représentants d’AANC ^{Note de bas de page 106}.   

Ces pénuries peuvent avoir une incidence sur la qualité des programmes offerts aux enfants participants et à leurs familles ^{Note de bas de page 107}.

Stratégies visant à atténuer les effets de l’insuffisance des ressources

Pour atténuer les difficultés et les insuffisances mentionnées ci-dessus, les sites du programme signalent avoir mis en œuvre un certain nombre de stratégies, comme l’élimination de certains postes pour permettre des augmentations de salaire et la rotation des responsabilités exceptionnelles (p. ex. chauffeur d’autobus, cuisinier, agent de communication) entre les employés restants. Dans certains cas, on a réduit la gamme des services offerts (p. ex. formation des parents, repas pour les enfants et transport).

Comme il a été mentionné précédemment, il existe également de nombreux exemples de recours accru aux ressources externes pour pallier le manque de ressources du programme. Plus de la moitié des sites du PAPACUN tirent parti des ressources en nature et financières des partenaires extérieurs, qui ont généré plus de 15 millions de dollars en 2015-2016^{Note de bas de page vii}. Certaines personnes interrogées ont également observé que le financement stratégique du PAPACUN leur a permis d’offrir des services supplémentaires, comme la formation, l’embauche d’enseignants et les programmes de sensibilisation. Cependant, ces stratégies d’atténuation n’ont pas été observées à tous les sites et, dans certains cas, les possibilités de mettre en œuvre ces stratégies sont limitées.

Des modifications ont été apportées aux rôles et responsabilités duCNPAPA depuis la dernière évaluation en vue de mieux définir le rôle du Conseil en tant qu’organisme consultatif externe. Les membres du Conseil ont exprimé la nécessité de clarifier les attentes du programme par rapport au type de commentaires requis ainsi que la façon dont ils seront utilisés.

Lorsque le PAPACUN a été créé, un organisme consultatif appelé le Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones a été mis sur pied pour conseiller le ministère de la Santé sur l’initiative du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones en ce qui concerne les enfants autochtones, leurs parents et le développement de la petite enfance. L’évaluation du PAPACUN de 2012 a conclu que le Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones ne fonctionnait pas efficacement en tant qu’organe consultatif auprès de l’Agence. En particulier, on a constaté un certain manque de clarté et de consensus sur le rôle de la Commission et on a soulevé des préoccupations au sujet des conflits d’intérêts potentiels pour les membres du Conseil puisqu’ils sont aussi des bénéficiaires directs des fonds de projet.

En réponse aux conclusions de l’évaluation, la haute direction de l’ASPC a demandé qu’on trouve d’autres options en ce qui a trait à la structure organisationnelle des comités, aux dispositions et aux rôles des membres et aux dispositions relatives aux conflits d’intérêts. Une décision initiale a été prise par la haute direction de l’ASPC de transformer le Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones en réseau national d’échange et de développement des connaissances des Autochtones en matière d’aide préscolaire avec une représentation plus large d’un plus grand nombre d’experts autochtones que le groupe actuel de représentants du PAPACUN. Cependant, après consultation des représentants autochtones, le modèle proposé a été remis en question, car une augmentation de l’effectif aurait pour effet de diminuer la valeur de la contribution communautaire, un principe clé du programme.

En vertu du nouveau mandat élaboré en avril 2016, le Centre de promotion de la santé de l’ASPC est responsable du PAPACUN, y compris l’élaboration de programmes, la mesure du rendement, la surveillance et la gestion, conformément aux politiques et aux pouvoirs du Conseil du Trésor. Le rôle des membres du Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones est de fournir une importante interface entre l’expertise des collectivités autochtones et l’Agence qui assure une perspective et des conseils au profit du PAPACUN. Ils ont pour mandat de cerner et de représenter les intérêts et les besoins des collectivités autochtones urbaines et nordiques hors réserve dans l’ensemble du pays et de les faire connaître dans leur province et leur territoire. L’ASPC peut demander conseil aux membres du Conseil national du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones sur des sujets tels que l’élaboration des politiques relatives au PAPACUN, la mise en œuvre et l’évaluation du rendement du programme, les problèmes opérationnels émergents des projets et des sites, les priorités en matière de recherche dans le domaine du développement de la petite enfance chez les Autochtones, et les priorités de la formation du personnel ^{Note de bas de page 108}.

Conformément aux recommandations de l’évaluation de 2012 et à la Politique de l’ASPC sur les organismes consultatifs externes (2011), le nouveau mandat du CNPAPA n’inclut plus, par exemple, d’« exercer un leadership et de fournir une orientation » ni de « promouvoir et de défendre l’amélioration et l’expansion du programme ». L’accent est maintenant mis sur l’offre de conseils à l’Agence. De plus, reconnaissant la contribution directe et précieuse que les membres actuels, en tant que coordonnateurs ou directeurs de sites, apportent relativement à la prestation du programme, et pour préserver l’aspect communautaire du programme, l’effectif initial du Conseil a été en grande partie maintenu et n’a pas été élargi pour inclure des experts internes.

Puisque ces changements au mandat sont relativement nouveaux, les membres du Conseil ont exprimé la nécessité de clarifier les attentes du programme par rapport au type de commentaires requis ainsi que la façon dont ils seront utilisés.

Observations sur la pertinence et l’utilisation des données relatives à la mesure du rendement

Les données sur le rendement du PAPACUN sont recueillies par l’entremise de deux outils : l’OMRPE pour les sites des provinces et l’outil de rapport sur le Nord pour les sites des territoires. L’OMRPE est un questionnaire bisannuel complet qui recueille des données sur le rendement de tous les programmes du CPS destinés aux enfants, y compris le PAPACUN, le PACE et le PCNP. En 2015-2016, 113 des 114 sites du PAPACUN ont répondu à l’OMRPE; ils étaient 106 à l’avoir fait la première année où il a été mis en place, soit en 2013-2014. Avant la mise en œuvre de l’OMRPE, le programme utilisait le Questionnaire annuel national sur le processus administratif, conçu et géré uniquement en collaboration avec les sites du PAPACUN.

L’outil des rapports sur le Nord (ou Modèle de rapport sur les résultats obtenus en santé dans le Nord) a été adopté en 2011-2012 pour tous les bénéficiaires d’un financement de Santé Canada ou de l’ASPC du Nord dans le cadre de l’Approche axée sur le mieux-être dans le Nord. Reconnaissant le contexte unique des projets menés dans le Nord, cette approche vise à simplifier et à harmoniser les processus administratifs et à s’assurer que les efforts des programmes communautaires ne chevauchent pas ceux de partenaires fédéraux, territoriaux et communautaires ^{Note de bas de page 109}. Il est administré de concert avec les 20 sites du PAPACUN situés dans les territoires.

Ensemble, l’OMRPE et le rapport sur le Nord englobent la majeure partie des résultats du programme. De plus, le programme a soumis les parents participants à un sondage en 2015 pour documenter leur perception quant à la mesure dans laquelle le programme contribue à améliorer la santé et le bien-être de leurs enfants et de leur famille en général. Le sondage comprenait des questions sur ce que les participants avaient appris du programme et sur la pertinence de ce dernier. Enfin, le programme a recueilli des données sur les activités de développement et d’échange de connaissances financées par le PAPACUN auxquelles ont participé les praticiens du développement de la petite enfance au cours des cinq dernières années.

Cet ensemble de données, bien qu’exhaustif, n’offre pas un tableau complet des indicateurs de rendement du programme énoncés dans la Stratégie de mesure du rendement du PAPACUN du 17 juin 2016. Par exemple, les données actuelles de l’outil des rapports sur le Nord ne permettent pas de rendre compte du nombre d’employés qui sont d’origine autochtone ni sur le recours à des sources externes de financement ou à des ressources en nature par les sites. De plus, le sondage mené auprès des parents n’a obtenu aucune réponse des 20 sites situés dans le Nord, ce qui ajoute une lacune en matière d’information.

L’évaluation reconnaît toutefois que le programme consacre d’importantes ressources à la collecte d’information sur le rendement et que l’outil du Nord est un instrument délibérément simplifié qui a fait l’objet d’un accord dans le cadre de l’Entente sur le mieux-être dans le Nord. Elle admet également que les autres approches de collecte de données sur les sites du programme et les parents, telles que les entrevues en personne et les groupes de consultation, peuvent être très coûteuses et exiger beaucoup de temps, particulièrement dans les collectivités éloignées et isolées. Néanmoins, pour soutenir adéquatement une prise de décisions stratégiques pour les enjeux se rapportant au programme, il faut réexaminer les indicateurs de rendement afin de s’assurer de leur caractère mesurable et de la capacité du programme à établir des rapports complets sur ses résultats escomptés.

Dans l’optique des efforts axés sur la mesure du rendement déployés à l’échelle du gouvernement et du portefeuille, les observations liées à la mesure du rendement actuel formulées dans la présente évaluation doivent être prises en considération.

5.0 Conclusion

L’évaluation conclut que les programmes d’éducation préscolaire holistiques et adaptés à la culture pour les enfants autochtones qui vivent hors réserve dans les collectivités urbaines et nordiques sont toujours associés à un besoin évident et continu. Parmi les principales raisons qui expliquent cette nécessité figurent les changements démographiques que vivent les peuples autochtones au Canada, l’importance du développement de la petite enfance pour la réussite scolaire ultérieure et comme protection contre de faibles résultats socioéconomiques, et la nécessité d’offrir des programmes communautaires qui satisfont les besoins spécifiques des enfants autochtones. Le PAPACUN aborde chacun de ces facteurs, puisqu’il s’agit d’un programme communautaire qui cible les enfants autochtones d’âge préscolaire qui vivent hors réserve dans les secteurs ayant connu une hausse de la population autochtone, tout en mettant l’accent sur des activités de DPE qui reflètent la population qu’il sert.

Au cours des 20 dernières années, le PAPACUN s’est avéré un modèle éprouvé, ayant une influence positive sur la vie des nombreuses personnes qui y ont participé. Par exemple, une étude de 2011 sur l’effet du PAPACUN sur les habiletés propres à la maturité scolaire a démontré que les participants au programme, avec ou sans besoins particuliers, montraient tous une amélioration significative de leurs compétences linguistiques, motrices et scolaires. En 2015, un sondage mené auprès de parents a démontré qu’une vaste majorité (93 %) des parents et des tuteurs étaient d’avis que leur enfant était mieux préparé à l’école à la suite de leur participation au PAPACUN. Certaines données probantes démontrent en outre que ce programme eu une incidence positive sur les parents et les tuteurs, car il permettrait de rehausser leur estime d’eux-mêmes et leur confiance, la conscience qu’ils ont d’eux-mêmes et de leur rôle dans la vie de leur enfant ainsi que leur compréhension de la parentalité par rapport au moment où ils ont entamé le programme. Ces résultats sont atteints grâce aux efforts déployés par le personnel des sites dans le but d’établir des relations de collaboration et des partenariats, de tirer profit des fonds disponibles et de permettre aux enfants, à leur famille et aux membres de la collectivité de prendre part à des activités qui leur sont bénéfiques, à court comme à long terme.

Une grande quantité de documents ont été publiés sur le sujet, confirmant qu’un investissement dans les programmes de DPE est associé à des avantages économiques et que le taux de rendement sur l’investissement peut atteindre jusqu’à 17 dollars dans le cas des enfants défavorisés. Pour l’instant, le Canada consacre 0,3 % de son PIB à l’éducation de la petite enfance; ce pourcentage est le plus faible parmi 14 pays de l’OCDE.

S’il pouvait étendre sa portée et si les contraintes en ressources étaient levées, le programme pourrait en faire beaucoup plus, particulièrement dans les collectivités plus éloignées ou isolées. Des fonds supplémentaires pour de la formation en matière d’éducation de la petite enfance, particulièrement dans le domaine des besoins particuliers, contribueraient à la prestation soutenue d’un programme de qualité.

6.0 Recommandations

Recommandation 1

Les centres de responsabilité de l’Agence prenant part à la gestion et à l’administration du PAPACUN doivent clarifier les rôles et les responsabilités pour la prestation de services de soutien aux collectivités participantes, en vue de renforcer les efforts de collaboration entre ces centres de responsabilité.

L’évaluation a démontré qu’il n’existe pas de consensus clair quant aux responsabilités de chaque centre de responsabilité (CSC, programme, régions) à la suite des changements apportés au chapitre de la gestion et de l’administration du programme. L’évaluation a également révélé que les efforts collaboratifs pourraient être consolidés. Une définition claire des rôles de l’ensemble des centres de responsabilité de l’ASPC permettrait d’améliorer le soutien offert aux collectivités.

Recommandation 2

Le programme doit continuer d’appuyer une programmation de qualité en finançant la formation des éducateurs de la petite enfance, surtout pour répondre aux besoins particuliers des enfants, et continuer de financer le transport pour favoriser la participation des enfants au programme.

C’est pourquoi, au cours des cinq dernières années, le programme a utilisé des fonds stratégiques afin d’appuyer les programmes de formation des éducateurs à la petite enfance, plus particulièrement dans le domaine des besoins particuliers, ainsi que des fonds inutilisés pour acquérir des véhicules de transport. Les données indiquent que ces mesures de soutien doivent être maintenues.

Annexe 1 – Modèle logique

Modèle logique du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques

Annexe 2 – Résumé des résultats

Cotation des résultats

Les cotations ont été fournies pour indiquer la mesure dans laquelle chaque question ou élément de l’évaluation a été traité.

Symboles de notation de la pertinence et degrés d’importance :

Un résumé de la cotation de la pertinence est présenté au Tableau 1 ci-dessous. Une description des symboles de cotation de la pertinence et de leur degré d’importance figure dans la légende.

Tableau 1 : Symboles de notation de la pertinence et degrés d’importance

Question d’évaluation	Indicateurs	Cote générale	Sommaire
Besoin continu du programme
Quel est le besoin, actuel et prévu, en ce qui a trait au PAPACUN au Canada? En quoi le contexte a-t-il changé?	Démonstration du besoin sanitaire ou social Preuves des changements contextuels depuis la dernière évaluation	Élevée	L’évaluation a révélé que les programmes d’éducation préscolaire holistiques et adaptés à la culture dans les collectivités urbaines et nordiques sont toujours nécessaires. Le PAPACUN est nécessaire pour quatre raisons principales, soit la démographie changeante des peuples autochtones au Canada qui vivent de plus en plus hors réserve, l’atténuation des effets liés à de mauvaises conditions socioéconomiques, l’importance du développement de la petite enfance en vue de la réussite scolaire et la nécessité de mettre en place des programmes appropriés sur le plan culturel et holistique et qui répondent mieux aux besoins particuliers des enfants autochtones.
Conformité aux priorités du gouvernement
Quelles sont les priorités fédérales liées au PAPACUN? Les activités actuelles s’harmonisent-elles avec les priorités du gouvernement fédéral?	Preuves que les activités et les objectifs s’harmonisent avec les priorités du gouvernement et qu’elles contribuent à les respecter	Élevée	Le PAPACUN donne suite à plusieurs engagements du gouvernement du Canada à l’échelle nationale et internationale. Au niveau international, le Canada a adopté la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant (CNUDE) en 1991 et comparaîtra aux Nations Unies en 2018 pour faire rapport sur ses progrès dans le cadre de la Convention. Au pays, dans son Discours du trône de 2015, le gouvernement fédéral a énoncé ses priorités en matière d’éducation de qualité pour les Premières Nations et de mise en œuvre des appels à l’action de la CVR, qui comprennent un certain nombre de points propres à l’éducation des Autochtones.
Quelles sont les priorités de l’Agence relativement au PAPACUN? Les activités actuelles sont-elles harmonisées avec les priorités de l’Agence?	Preuves que les activités et les objectifs s’harmonisent avec les priorités du gouvernement et qu’elles contribuent à les respecter Conformité des objectifs du programme avec le résultat stratégique du ministère, et contribution à ce dernier	Élevée	Dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015, l’Agence s’est engagée à appuyer des programmes qui contribuent au développement positif de la santé sociale, affective et mentale des enfants vulnérables. Elle a également donné la priorité à la santé mentale, à la nutrition saine et aux modes de vie actifs, à la prévention des traumatismes et à l’accès aux services de santé, qui sont tous des aspects importants du PAPACUN. Les objectifs du programme correspondent au résultat stratégique du ministère, à savoir que le programme permet d’améliorer la santé et le bien-être des participants, et ils y contribuent.
Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
Quel est le rôle du gouvernement fédéral par rapport au PAPACUN et cadre-t-il avec les activités actuelles?	Objectifs de la Stratégie cadrant avec l’administration fédérale Conformité des objectifs du programme avec le mandat et les rôles du ministère Preuve que les rôles et les responsabilités sont définis, mis en place et harmonisés au rôle du gouvernement fédéral en matière de santé publique	Élevée	De façon générale, la santé infantile et le développement de la petite enfance sont la responsabilité des gouvernements provinciaux et territoriaux. Cependant, le gouvernement fédéral peut, à l’occasion, prendre une décision stratégique et investir dans un secteur donné si certains critères sont en présence. Le PAPACUN satisfait tous ces critères en tentant de réduire l’écart qui existe entre les peuples autochtones et le reste de la population canadienne en matière de bien-être et en travaillant avec les partenaires provinciaux et territoriaux pour s’assurer que le programme-cadre avec leur législation et leurs directives. Les activités du PAPACUN cadrent avec le mandat et le rôle de l’Agence, en particulier en matière de promotion de la santé et de prévention des blessures et des maladies chroniques ainsi que de lutte contre ces maladies et blessures.
Le rôle et les activités du gouvernement fédéral dans le domaine de la santé publique sont-ils les mêmes que ceux des intervenants? Y a-t-il des lacunes ou des doubles emplois?	Preuves de chevauchement total ou partiel ou de complémentarité entre le rôle fédéral en santé publique et celui des intervenants Preuves d’écarts entre le rôle du gouvernement fédéral en santé publique et celui des intervenants	Partielle	Des données probantes suggèrent que, bien qu’il existe des programmes complémentaires au PAPACUN à l’échelle fédérale et provinciale, aucun chevauchement majeur n’a été constaté. Avec l’ajout de classes de maternelle à temps plein dans les provinces et les territoires, des préoccupations sont formulées relativement au fait que l’âge ciblé pour les maternelles et les jardins d’enfants à plein temps chevauche l’âge ciblé par le PAPACUN (de 0 à 6 ans), ce qui pourrait avoir une incidence sur la durée de participation des enfants inscrits au PAPACUN et donc sur leur exposition à des activités culturelles.

Symboles de cotation du rendement et degrés d’importance :

Le tableau 2 qui suit résume les cotes attribuées au rendement. Une description des symboles de cotation du rendement et de leur degré d’importance figure dans la légende.

Tableau 2 : Symboles de cotation du rendement et degrés d’importance

Élément		Indicateurs	Cote générale	Sommaire
Réalisation des résultats escomptés (efficacité)
Dans quelle mesure les enfants autochtones et leur famille ont-ils participé aux programmes du PAPACUN?	Nombre d’enfants inscrits au PAPACUN Nombre de sites offrant le PAPACUN dans le Nord (Yukon, T.N.-O. et Nunavut) Pourcentage des sites qui font de la sensibilisation auprès des familles vulnérables Autres éléments probants ou points de vue sur l’atteinte des résultats		Progrès réalisés; mérite un travail supplémentaire	Le nombre d’enfants inscrits aux activités du PAPACUN est demeuré constant au cours de la période d’évaluation. Toutefois, la capacité du programme à joindre les enfants et les familles qui ont le plus besoin du PAPACUN a souffert des changements démographiques (c’est-à-dire plus d’enfants autochtones vivant à l’extérieur des réserves et dans les zones comptant une masse critique d’enfants autochtones de 0 à 6 ans) ainsi que de plusieurs obstacles à l’accès et à la prestation, y compris l’emplacement géographique, la capacité limitée de servir les élèves ayant des besoins particuliers et le transport.
Dans quelle mesure les organisations des divers secteurs ont-elles collaboré avec les sites du PAPACUN pour satisfaire aux besoins des participants du PAPACUN?	Nombre et pourcentage de sites du PAPACUN qui mettent à profit des collaborations multisectorielles Pourcentage des sites du PAPACUN ayant obtenu des fonds d’autres sources (cadre de mesure du rendement) et rapport entre les fonds obtenus et le financement de l’ASPC Pourcentage des sites du PAPACUN qui reçoivent des dons en nature Autres éléments probants ou points de vue sur l’atteinte des résultats		Succès	La mesure de la collaboration avec d’autres organisations varie fortement d’un site à l’autre, l’emplacement/l’isolement géographique étant un obstacle à la réussite. Toutefois, il y a une abondance de preuves montrant que les sites sont capables d’obtenir du financement et de construire des relations de collaboration, notamment avec les secteurs de la santé, de l’éducation, des services sociaux et de la justice. Ce sont 88 % des sites qui ont déclaré avoir des partenaires en 2013-2014.
Dans quelle mesure les professionnels du développement de la petite enfance ont-ils eu accès aux activités axées sur les connaissances et les ont-ils utilisées?	Nombre de membres du personnel du DPE ou de sites du PAPACUN qui affirment avoir accès aux activités axées sur les connaissances Nombre d’éducateurs de jeunes enfants du PAPACUN qui suivent des formations financées par l’ASPC (p. ex. webinaires et événements de formation régionaux) Nombre de membres du personnel du DPE ou de sites du PAPACUN qui indiquent avoir utilisé ou appliqué les connaissances au travail Nombre de participants à la formation qui déclarent utiliser les connaissances acquises dans le cadre de la formation du PAPACUN Autres éléments probants ou points de vue sur l’atteinte des résultats		Progrès réalisés; mérite un travail supplémentaire	Les spécialistes du DPE du PAPACUN disposent d’un accès élargi à la formation et à l’information et mettent à profit les connaissances qu’ils ont acquises du fait que les occasions de formation sont souvent adaptées aux besoins de chaque site. Toutefois, l’emplacement géographique peut représenter un obstacle à l’accès; les problèmes liés au maintien du personnel en poste accentuent les besoins en matière de formation. Les lacunes les plus importantes cernées par les sites à cet égard visent l’éducation des personnes ayant des besoins particuliers et le développement de la petite enfance, qui sont tous les deux traités directement par le PAPACUN. Les données utilisées pour cette évaluation n’abordaient pas ces indicateurs en particulier; toutefois, des données indirectes ont été utilisées pour déterminer la mesure dans laquelle le programme atteint ce résultat.
Dans quelle mesure les enfants autochtones inscrits au programme ont-ils tiré des avantages sur le plan du développement dans un contexte qui valorise les cultures et les langues autochtones?	Nombre d’enfants autochtones qui étaient mieux préparés à commencer l’école à la suite de leur participation au PAPACUN Pourcentage des enseignants du primaire qui signalent une maturité scolaire (développement social et émotionnel, habiletés linguistiques et cognitives) Pourcentage des enseignants du primaire qui rapportent des transitions positives vers l’école chez les élèves ayant participé au programme Pourcentage de parents/tuteurs qui indiquent une exposition accrue de leur enfant à la culture autochtone (jeux traditionnels, danses, cérémonies, prières, art et artisanat) conséquemment à sa participation au programme Pourcentage des parents/tuteurs qui affirment que le programme a permis d’améliorer la santé et le bien-être de leurs enfants Autres éléments probants ou points de vue sur l’atteinte des résultats		Succès	Le PAPACUN a donné lieu à des avantages sur le plan du développement, notamment celui d’accroître la maturité scolaire parmi les enfants participants, y compris chez ceux qui ont des besoins particuliers. Il a également été démontré que les enfants et les familles bénéficient à long terme des programmes que les sites offrent dans les langues et les cultures autochtones. Les données utilisées pour cette évaluation n’abordaient pas ces indicateurs en particulier; toutefois, des données indirectes ont été utilisées pour déterminer la mesure dans laquelle le programme atteint ce résultat.
Jusqu’à quel point les parents et les tuteurs ont-ils reçu du soutien en tant que principale source d’enseignement et de soins?	Pourcentage de parents et des tuteurs qui rapportent une amélioration de leurs compétences parentales conséquemment à une participation au programme Pourcentage de parents et des tuteurs qui indiquent être plus au fait des stratégies pour garder leur enfant en santé conséquemment à une participation au programme Autres éléments probants ou points de vue sur l’atteinte des résultats		Succès	De nombreux sites du PAPACUN sensibilisent et soutiennent de manière significative les parents et les tuteurs envers leur participation active dans le développement de leur enfant et la réalisation de leurs propres résultats positifs. Dès la conception du programme, les parents ont été encouragés à se tailler une place au site qui les sert, notamment en participant bénévolement aux activités en classe, en prenant part aux activités du programme et en assistant aux événements communautaires. Cet investissement des parents est particulièrement bénéfique au sein des populations vulnérables; toutefois, certains sites isolés ou éloignés éprouvent encore des difficultés à joindre les parents. Les données utilisées pour cette évaluation n’abordaient pas ces indicateurs en particulier; toutefois, des données indirectes ont été utilisées pour déterminer la mesure dans laquelle le programme atteint ce résultat.
Dans quelle mesure est-ce que les enfants des Premières Nations, inuits et métis ont-ils amélioré leur santé et de leur bien-être afin de se développer harmonieusement en tant que jeunes Autochtones?	Résultats améliorés au chapitre de l’éducation (moyenne à l’école secondaire, présence en classe, reprise d’une année scolaire, tutorat et résultats de santé chroniques) Amélioration du bien-être communautaire dans les collectivités accueillant le programme		Succès	Des données indiquent que le programme est lié à des résultats positifs à long terme pour de nombreux diplômés ainsi que pour leur famille et leurs collectivités. Ces résultats prennent plusieurs formes, dont l’achèvement de l’éducation secondaire ou postsecondaire et l’exercice d’un certain leadership au sein de leur collectivité. Le PAPACUN parvient, en définitive, à rehausser, à promouvoir et à préserver la résilience communautaire des Autochtones en mettant l’accent sur le renforcement du capital, des réseaux et du soutien sociaux, l’établissement d’un sens de la communauté, en promouvant et en revitalisant la langue, la culture et la spiritualité, ainsi qu’en soutenant les familles et les parents pour assurer le développement sain des enfants et la cohésion familiale.
Démonstration de la rentabilité et de l’efficacité
Le programme a-t-il réalisé ses activités de la manière la plus efficiente possible?		Preuves que des mesures ont été prises pour améliorer l’efficience Preuves d’une collaboration avec des intervenants pertinents Données probantes relatives à d’autres modèles de programme qui permettraient d’atteindre les résultats à moindre coût ou donneraient des leçons sur la façon d’améliorer l’efficience et l’économie Quantité de ressources exploitées (en argent et en pourcentage) et de contributions en nature	Progrès réalisés; mérite un travail supplémentaire	La structure des renseignements financiers détaillés fournis pour le programme n’a pas permis d’évaluer si les extrants du programme ont été produits avec efficience. Par conséquent, les responsables de l’évaluation ont produit des observations sur l’économie et l’efficience en se basant sur la recension des écrits, les entretiens avec les informateurs clés et les données financières pertinentes disponibles. Les données indiquent que le programme est administré de manière efficiente, mais que sa capacité à optimiser ses avantages pour les enfants autochtones et leur famille est entravée par des restrictions importantes en matière de ressources. Le financement du programme n’ayant pas fait l’objet d’une augmentation depuis sa création en 1995, les sites font face à une réduction des ressources disponibles, notamment en raison de l’augmentation du prix des aliments et du pétrole, des salaires et du nombre d’enfants qui ont besoin d’une éducation spécialisée ainsi qu’en raison de difficultés continues en matière d’embauche et de maintien en poste. Bien que certaines stratégies d’atténuation aient été adoptées, tous les sites ne sont pas en mesure de les mettre en œuvre de manière égale en raison de la distance des sites urbains, du manque de personnel qualifié au sein des petites agglomérations et de l’incapacité à offrir des salaires compétitifs, entre autres.
L’ASPC a-t-elle produit ses extrants et atteint ses objectifs de la façon la plus économique?		Écart entre les dépenses prévues et réelles et entre les tendances et les conséquences Données probantes et points de vue à l’égard de l’affectation appropriée des fonds	Succès	Dans l’ensemble, le programme a consacré, de façon régulière, entre 34 et 35 millions de dollars annuellement pour un total de 174,1 millions de dollars sur 5 ans. Le seul écart a été observé en 2012-2013, alors qu’une réduction des dépenses prévues ne s’est pas concrétisée. L’évaluation a permis de constater qu’un investissement dans les programmes de DPE est associé à des avantages économiques, et que le taux de rendement sur l’investissement peut atteindre jusqu’à 17 dollars dans le cas des enfants défavorisés. Le Canada consacre actuellement 0,3 % de son PIB à l’éducation de la petite enfance. Ce pourcentage est le plus faible parmi 14 pays de l’OCDE et se situe bien au-deçà du seuil de l’UNICEF (fixé à 1 % du PIB).
Des mesures du rendement appropriées ont-elles été mises en places? Si tel est le cas, est-ce que la haute direction/les décideurs se servent de cette information?		Collecte de données sur le rendement (données sur le rendement disponibles, fiables et complètes) Utilisation de données faisant systématiquement l’objet de rapports sur le rendement dans la prise de décision	Progrès réalisés; mérite un travail supplémentaire	L’évaluation reconnaît que le programme consacre d’importantes ressources à la collecte d’information sur le rendement et que l’outil du Nord est un instrument délibérément simplifié qui a fait l’objet d’un accord dans le cadre de l’Entente sur le mieux-être dans le Nord. Elle admet également que les autres approches de collecte de données sur les sites du programme et les parents, telles que les entrevues en personne et les groupes de consultation, peuvent être très coûteuses et exiger beaucoup de temps, particulièrement dans les collectivités éloignées et isolées. Néanmoins, pour soutenir adéquatement une prise de décisions stratégiques pour les enjeux se rapportant au programme, il faut réexaminer les indicateurs de rendement afin de s’assurer de leur caractère mesurable et de la capacité du programme à établir des rapports complets sur ses résultats escomptés.

Annexe 3 – Description de l'évaluation

Portée de l’évaluation

La portée de l’évaluation couvrait la période d’avril 2011 à septembre 2016 et comprenait tous les programmes du PAPACUN bénéficiant de S et C pendant ces cinq années. La portée de l’évaluation a été réduite par rapport à l’évaluation précédente, réalisée en 2012, car cette dernière avait été considérée comme assez complète et elle montrait que le programme était une réussite et qu’il représentait un risque faible pour l’Agence. Les premières discussions avec les cadres de l’Agence ont permis d’affiner encore la portée de l’évaluation, en mettant l’accent sur l’initiative de transformation régionale, l’aide et les activités du programme destinées aux enfants ayant des besoins particuliers ainsi que le rôle de l’Agence dans le développement de la petite enfance autochtone dans des contextes urbains, nordiques et hors réserve.

Enjeux de l’évaluation

Les questions d’intérêt visées par l’évaluation s’harmonisaient avec les cinq questions fondamentales énoncées la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Ces éléments se trouvent dans le tableau qui suit. Pour chaque question fondamentale, les enjeux à évaluer ont été adaptés au programme et ont orienté le processus d’évaluation.

Tableau 1 : Éléments fondamentaux et questions d’évaluation

Éléments fondamentaux		Questions de l’évaluation
Pertinence
Élément fondamental nº 1         Besoin continu du programme	Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et est réceptif aux besoins de la population canadienne Quel est le besoin, actuel et prévu, en ce qui a trait au PAPACUN au Canada? Comment le contexte a-t-il changé depuis la dernière évaluation?
Élément fondamental nº 2         Conformité aux priorités du gouvernement	Évaluation des liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats ministériels stratégiques Quelles sont les priorités fédérales liées au PAPACUN? Les activités actuelles s’harmonisent-elles avec les priorités du gouvernement fédéral? Quelles sont les priorités de l’Agence relativement au PAPACUN? Les activités actuelles sont-elles harmonisées avec les priorités de l’Agence?
Élément fondamental nº 3         Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral	Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral relativement à l’exécution du programme Quel est le rôle du gouvernement fédéral par rapport au PAPACUN et cadre-t-il avec les activités actuelles? Le rôle et les activités du gouvernement fédéral dans le domaine de la santé publique sont-ils les mêmes que ceux des intervenants? Y a-t-il des lacunes ou des doubles emplois?
Rendement (efficacité, efficience et rentabilité)
Élément fondamental nº 4         Réalisation des résultats escomptés (efficacité)		Évaluation des progrès réalisés dans l’atteinte des résultats escomptés (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes) par rapport aux cibles et à la portée du programme ainsi qu’à la conception du programme, ce qui comprend les liens et la contribution des extrants aux résultats Dans quelle mesure les enfants autochtones et leur famille ont-ils participé aux programmes du PAPACUN? Dans quelle mesure les organisations des divers secteurs ont-elles collaboré avec les sites du PAPACUN pour satisfaire aux besoins des participants du PAPACUN? Dans quelle mesure les professionnels du développement de la petite enfance ont-ils eu accès aux activités axées sur les connaissances? Dans quelle mesure les enfants autochtones inscrits au programme ont-ils tiré des avantages sur le plan du développement dans un contexte qui valorise les cultures et les langues autochtones? Jusqu’à quel point les parents et les tuteurs ont-ils reçu du soutien en tant que principale source d’enseignement et de soins? Dans quelle mesure les intervenants en développement de la petite enfance ont-ils les produits de connaissance pour favoriser la santé et le développement des enfants autochtones? Dans quelle mesure est-ce que les enfants des Premières Nations, inuits et métis ont-ils tiré profit de gains à l’égard de leur santé et de leur bien-être pour se développer harmonieusement en tant que jeunes Autochtones?
Élément fondamental nº 5         Démonstration de la rentabilité et de l’efficacité		Évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés concernant l’atteinte des résultats escomptés Le programme a-t-il réalisé ses activités de la manière la plus efficiente possible? L’Agence a-t-elle atteint ses résultats de la manière la plus rentable possible? Des mesures du rendement appropriées ont-elles été mises en places? Si tel est le cas, est-ce que la haute direction/les décideurs se servent de cette information?

Méthodes de collecte et d’analyse de données

Les données nécessaires à l’évaluation ont été recueillies au moyen de différentes méthodes, à savoir une revue de la littérature, une analyse documentaire, des entrevues auprès des principaux répondants (n = 32), un examen des données sur le rendement et un groupe de consultation.

Les entrevues auprès d’intervenants clés peuvent être réparties comme suit :

• Intervenants internes : 12 membres du personnel de l’ASPC, 15 bénéficiaires de fonds (directeurs de sites/membres du CNPAPA)
• Intervenants externes : 1 représentant d’un autre ministère, 2 experts/universitaires, 2 représentants des provinces ou des territoires

Les données, recueillies à partir des différentes sources et au moyen des diverses méthodes énumérées ci-dessus, ont été soumises à la triangulation, ce qui inclut (dans la mesure du possible) :

• compilation systématique, examen et résumé des données pour illustrer les conclusions clés;
• analyse statistique des données quantitatives tirées des bases de données;
• analyse thématique des données qualitatives;
• analyse des tendances des données comparatives au fil du temps.

Notes de fin de document

Notes de base de page