La qualité de mandataire et les sociétés d’État

Introduction

Une société d'État peut avoir ou non qualité de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada ou, plus simplement, de mandataire de l'État.

Cette note explicative, qui doit être utilisée pour conseiller les employés du Secrétariat du Conseil du Trésor quant à la qualité de mandataire de toute nouvelle société d'État, traite des questions suivantes :

• la signification de la qualité de mandataire,
• les méthodes permettant à une société d'État d'avoir qualité de mandataire,
• le contrôle additionnel exercé par l'État sur une société mandataire.

Signification de la qualité de mandataire pour l'État

Une société d'État ayant qualité de mandataire jouit des mêmes immunités, privilèges et prérogatives que l'État en vertu de la Constitution, et peut lier l'État par ses activités.

En fin de compte, l'État est pleinement et financièrement responsable des activités et des décisions de sa société mandataire dans la mesure où celle-ci fonctionne dans les limites de son mandat. En d'autres termes, l'actif et le passif de la société sont l'actif et le passif du gouvernement.

Le gouvernement n'est pas juridiquement responsable des actions spécifiques d'une société non-mandataire, à moins que celle-ci obéisse à des directives précises de l'État et qu'un tribunal ait jugé qu'une relation mandant-mandataire a été créée en common law.

Certains analystes de politique sont d'avis que même si une société d'État n'a pas qualité de mandataire, le gouvernement pourrait avoir une obligation morale à l'égard des résultats de ses activités. Bien qu'une telle obligation puisse exister, la décision d'y donner suite relève du gouvernement et non des tribunaux. Par ailleurs, l'État pourrait gérer une obligation morale à moindre coût qu'une obligation de mandataire.

Mandataire partiel

La loi constitutive d'une société d'État peut lui conférer la qualité de mandataire à certaines fins en dehors desquelles la société demeure non-mandataire.

À titre d'exemple, la loi constitutive de la Banque du Canada la désigne comme mandataire pour les questions financières seulement. Lorsque la Banque attribue un contrat pour la construction d'un édifice, l'État n'est pas lié juridiquement par ce contrat comme il l'est lorsque la Banque intervient sur le marché des changes pour soutenir la devise canadienne.

La Société canadienne d'hypothèques et de logement a la qualité de mandataire, sauf pour les fins prévues par l'article 14 de sa loi constitutive, qui établit le pouvoir de la Société d'ouvrir des bureaux et d'employer des agents. En pratique, cette exclusion permet de veiller à ce que les agents qui sont au service de la société d'État ne soient pas des agents de l'État.

Avantages de la qualité de mandataire pour la société

De même que la qualité de mandataire peut représenter des risques pour l'État, elle peut comporter des avantages pour la société d'État. En tant que mandataire, la société jouit des mêmes immunités, privilèges et prérogatives que l'État en vertu de la Constitution.

En temps normal, un ordre de gouvernement ne peut en imposer un autre. En vertu de la Constitution, le gouvernement fédéral et ses sociétés d'État mandataires n'ont pas à payer d'impôt provincial ni de taxes municipales. Par contre, dans la plupart des provinces, cette exemption est neutralisée par les dispositions de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, et des accords fiscaux réciproques, ainsi que par la Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts, en vertu de laquelle le gouvernement fédéral et ses mandataires paient volontairement, aux termes d'un accord, l'équivalent de l'impôt provincial et des taxes municipales (à l'exception de l'impôt provincial des sociétés) s'appliquant normalement aux non-mandataires du gouvernement fédéral. La Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts, peut être considérée comme un moyen de payer volontairement pour des services plutôt que de payer de l'impôt et des taxes.

Une société d'État n'est assujettie à l'impôt des sociétés que si le gouverneur en conseil prend une décision en ce sens, sur la recommandation du ministre des Finances.

Une société d'État non-mandataire et réglementée est assujettie à l'impôt fédéral et à l'impôt provincial au même titre que toute société du secteur privé.

Une société d'État mandataire qui est assujettie par règlement à l'impôt des sociétés paie seulement l'impôt fédéral et y ajoute 10 p. 100 en remplacement de l'impôt provincial des sociétés.

La qualité de mandataire a également pour conséquence qu'un don à une société d'État mandataire est automatiquement comptabilisé comme un don à l'État aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu, alors que dans le cas des dons à une société d'État non-mandataire, l'Agence des douanes et du revenu du Canada doit déterminer si la société répond à la définition d'un organisme caritatif énoncée dans la Loi de l'impôt sur le revenu. Ainsi, dans le cas d'une société d'État mandataire, il y a une plus grande certitude que les dons seront jugés acceptables en droit fiscal.

Bien qu'on reconnaisse en général que la loi n'oblige pas une société d'État mandataire à obéir aux règlements de zonage des municipalités, les tribunaux ont tenté d'établir une distinction entre les règlements ayant pour effet direct de restreindre la société dans ses activités et les autres règlements. À titre d'exemple, un règlement municipal qui obligerait une société d'État fédérale à protéger l'environnement autour de ses installations pourrait se révéler valide. Un autre règlement empêchant la société d'annoncer ses produits ne le serait probablement pas, bien que la société mandataire puisse décider de son plein gré de se soumettre au règlement, si elle le juge approprié.

Méthodes d'attribution de la qualité de mandataire à une société d'État

La qualité de mandataire peut être conférée à une société d'État par l'un ou l'autre des facteurs suivants :

1. une disposition de la loi constitutive de la société établissant sa qualité de mandataire;
2. un décret émis en vertu de la Loi sur le fonctionnement des sociétés du secteur public, permettant au gouverneur en conseil de conférer la qualité de mandataire à une société constituée en vertu de la Loi canadienne sur les sociétés par actions ou de la Loi sur les corporations canadiennes, partie I, et dont toutes les actions émises appartiennent à l'État ou sont détenues en fiducie par l'État;
3. les tribunaux jugent que les activités de l'État et de la société d'État démontrent que celle-ci agit véritablement à titre de mandataire de l'État en common law et que le gouvernement exerce suffisamment de contrôle sur les activités de la société.

La plupart des sociétés d'État ont qualité de mandataire en raison d'une disposition de leur loi constitutive.

La Corporation de développement des investissements du Canada, la Société des ports fédéraux Limitée et la Société du Vieux-Port de Montréal Incorporée sont considérées comme mandataires aux termes de la Loi sur le fonctionnement des sociétés du secteur public.

Une société d'État détenue en propriété exclusive peut devenir mandataire en vertu de la Loi sur le fonctionnement des sociétés du secteur public lorsque :

• la société d'État mère a qualité de mandataire (ce qui fait des actions de la filiale des actions détenues en fiducie par l'État),

• la filiale est considérée comme une société d'État mère (en conséquence, les directeurs sont nommés par le ministre, avec l'approbation du gouverneur en conseil).

Si le gouverneur en conseil exerce son pouvoir de conférer la qualité de mandataire à une société d'État en vertu de la Loi sur le fonctionnement des sociétés du secteur public, il peut également émettre une proclamation par laquelle une société mandataire est considérée comme non-mandataire.

En général, l'État, ses sociétés d'État mères et leurs filiales adoptent l'une des structures suivantes :

État ... Société mère mandataire

État ... Société mère mandataire ... filiale mandataire détenue en propriété exclusive

État ... Société mère mandataire ... filiale non mandataire détenue en propriété exclusive

Contrôle exercé sur une société d'État mandataire

La partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques impose un régime uniforme de contrôle et de responsabilisation à 35 des 43 sociétés d'État et à trois filiales détenues en propriété exclusive et considérées comme des sociétés d'État mères. La partie X prévoit des contrôles additionnels explicites pour les sociétés d'État mandataires :

1. l'article 99 établit qu'à moins que la loi constitutive de la société en dispose autrement, les biens détenus au nom de la société mandataire sont la propriété de l'État. En conséquence, la société mandataire ne peut les vendre ou en disposer qu'en conformité avec les règlements ou avec l'autorisation du gouverneur en conseil.
2. l'article 100 empêche la société mandataire de mettre en gage ou d'hypothéquer des biens immobiliers ou personnels pour emprunter de l'argent ou s'acquitter de tout autre engagement.
3. aux termes de l'article 101, une société mandataire qui veut emprunter à l'externe doit être habilitée à emprunter de l'argent et y être autorisée par le Parlement.

Contexte

Il arrive que les analystes du Conseil du Trésor demandent ce que signifie la qualité de mandataire pour les sociétés d'État et la façon de l'obtenir. Ni la Loi sur la gestion des finances publiques ni les autres lois ne donnent d'information à ce sujet. Nous avons donc tenté de condenser dans ce document l'information et les connaissances disponibles sur cette question.

Selon les textes législatifs pertinents, la situation des 43 sociétés d'État mères et des trois filiales de sociétés d'État détenues en propriété exclusive et désignées comme sociétés d'État mères s'établit comme suit :

• 27 mandataires déclarés,
• 2 mandataires partiels,
• 17 non-mandataires.

Le rapport annuel au Parlement sur les sociétés d'État déposé par le président du Conseil du Trésor contient des renseignements de base sur toutes les sociétés d'État, y compris leur qualité de mandataire.

Renseignements additionnels

Pour obtenir de plus amples renseignements ou faire des commentaires sur cette note explicative, nous vous invitons à contacter la Division de la politique et de l'information sur les sociétés d'État, Secteur des stratégies de gestion et de dépenses, Secrétariat du Conseil du Trésor :

400, rue Cooper, 8^e étage
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