Services publics et Approvisionnement Canada
Évaluation du Programme de gestion des conflits d'ordre commercial
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Sommaire
Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) s'est engagé à exceller dans les opérations gouvernementales et à assurer une saine intendance au profit de la population canadienne, en offrant des services et des programmes de première qualité adaptés aux besoins des organismes fédéraux. Le Programme de gestion des conflits d'ordre commercial (PGCC) est une ressource neutre et confidentielle pour les entrepreneurs, les autres ministères et organismes fédéraux et les employés de SPAC qui éprouvent des difficultés avec un contrat pour lequel SPAC est l'autorité contractante. Le programme offre des services de prévention des différends (RED) et de règlement extrajudiciaire des différends ainsi que des présentations de sensibilisation et des ateliers de perfectionnement des compétences.
La présente évaluation visait à examiner la pertinence et le rendement du PGCC.
Le programme a fonctionné avec un budget total de 148 644 $ au cours de l'exercice 2017 à 2018, à l'aide de 1,1 équivalent temps plein. Le PGCC est exécuté par la Direction de la surveillance de l'équité et de la gestion des conflits d'ordre commercial de la Direction générale de la surveillance (DGS).
Le PGCC a été créé en 2008 pour combler une lacune dans le continuum de la gestion des différends à SPAC en rendant les services facultatifs de règlement extrajudiciaire des différends accessibles. Le programme demeure pertinent du fait que ses services cadrent avec l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard d'un gouvernement ouvert et transparent tout en appuyant les priorités et les objectifs du Programme des approvisionnements et de la Direction générale des services immobiliers de SPAC. Cela dit, il y a un chevauchement avec les services fournis par le PGCC et le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement, certains rôles et responsabilités en matière de gestion des différends d'ordre commercial demeurent flous en raison du nombre d'intervenants impliqués, et la visibilité du PGCC pourrait être accrue.
Le PGCC a appuyé le règlement rapide des différends d'ordre commercial en fournissant de façon économique des services de formation de haute qualité et des processus de règlement extrajudiciaire des différends. Les intervenants perçoivent le programme comme un moyen de régler les différends et d'éviter l'indexation des coûts en offrant les services de façon neutre et impartiale. La plupart des intervenants étaient satisfaits des services reçus, peu importe si leur différend a été réglé en totalité, et bon nombre des clients du programme ont été impliqués dans des différends pendant de longues périodes avant de faire appel au PGCC. La proportion de différends réglés est similaire à celle d'autres industries.
Réponse de la gestion
La gestion de la DGS a eu l'occasion d'examiner le rapport d'évaluation et accepte les conclusions et les recommandations dans le cadre de notre engagement à l'égard de l'amélioration continue. Un plan d'action de la gestion comprenant les mesures proposées pour améliorer le rendement et l'efficience des activités de notre programme a été élaboré.
Recommandations et plan d'action de la gestion
Recommandation 1
La sous-ministre adjointe, Direction générale de la surveillance, en consultation avec le sous-ministre adjoint, Direction générale des services immobiliers, et les sous-ministres adjoints, Programme des approvisionnements, devrait prendre les mesures suivantes pour préciser le rôle du PGCC :
- élaborer des clauses normalisées de règlement des différends pour les contrats de biens et de services, comprenant des échéanciers pour le renvoi des différends aux échelons supérieurs
- désigner le PGCC en tant que fournisseur de services de RED facultatifs dans toutes les clauses de règlement des différends de SPAC
Plan d'action de la gestion 1.1
Le PGCC collaborera avec la Direction générale des approvisionnements (DGA) à l'élaboration de clauses sur la gestion des conflits d'ordre commercial faisant la promotion de l'utilisation des services de RED et précisant le processus de renvoi aux échelons supérieurs lorsqu'un conflit d'ordre commercial survient :
- pour des services
- pour des biens
Plan d'action de la gestion 1.2
En collaboration avec les Services immobiliers (SI), le PGCC sera désigné comme fournisseur de services de RED facultatifs dans les documents d'orientation internes suivants des SI.
Les nouvelles directives à élaborer :
- la Directive du Système national de gestion de projet (SNGP) sur la Gestion des réclamations dans le cadre des contrats
- la Directive du Système national de gestion de projet sur la gestion des conflits contractuels
- document d'orientation à mettre à jour
- le guide pour les gestionnaires de projet sur l'approvisionnement et les contrats
Plan d'action de la gestion 1.3
En collaboration avec les SI et la DGA, le PGCC examinera la nécessité d'un document d'orientation précisant les liens entre les divers programmes de SPAC jouant un rôle dans la gestion des conflits d'ordre commercial. S'il est déterminé qu'une politique ministérielle est nécessaire à l'appui des processus relatifs aux conflits d'ordre commercial de SPAC, le PGCC collaborera avec la Direction générale des politiques, de la planification et des communications (DGPPC) à la mise en place de l'outil nécessaire.
Recommandation 2
La sous-ministre adjointe, Direction générale de la surveillance, devrait élaborer une stratégie visant à sensibiliser davantage les entrepreneurs, les autres ministères du gouvernement et le personnel de SPAC au rôle du Programme de gestion des conflits d'ordre commercial (PGCC) dans le cadre de la prestation des services de RED.
Plan d'action de la gestion 2.1
Le PGCC sensibilisera davantage les entrepreneurs, les ministères clients et le personnel de SPAC à ses services de RED et en :
- faisant l'acquisition de ressources à l'appui de l'élaboration d'initiatives et d'activités de sensibilisation
- élaborant une stratégie de sensibilisation à l'appui de la gestion des conflits d'ordre commercial, tout en reconnaissant le rôle du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement et en faisant la promotion de la visibilité globale des services de RED ainsi que de la nécessité d'assurer une coordination entre les programmes de SPAC ayant trait aux conflits d'ordre commercial, et ce à l'échelle du Ministère
- mettant progressivement en œuvre une stratégie de sensibilisation tout d'abord au sein de SPAC, puis parmi les ministères clients, les entrepreneurs et les associations de l'industrie
- évaluant la connaissance du personnel de SPAC, des ministères clients, des entrepreneurs et des associations de l'industrie à l'égard de la gestion des conflits d'ordre commercial dans la prestation des services de RED
Plan d'action de la gestion 2.2
Afin d'accroître la visibilité, le PGCC collaborera avec la DGA à la publication de contenu Web concernant les processus et les organismes de règlement des conflits d'ordre commercial et la coordination à cet égard, à l'appui des documents ministériels relatifs à l'approvisionnement et aux contrats, en :
- contribuant au contenu Web de la DGA
- ciblant les autres pages d'accueil Web aux fins de développement ou d'amélioration
- élaborant du contenu de publication Web sur la gestion des conflits d'ordre commercial et les services de RED
Présentation
Le présent rapport expose les résultats de l'évaluation du Programme de gestion des conflits d'ordre commercial. Cette mission figure dans le Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques de 2018 à 2021 de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC).
La présente évaluation portait sur le Programme de gestion des conflits d'ordre commercial (PGCC), du 1er avril 2013 au 31 mars 2018. Elle visait à déterminer la pertinence et le rendement du programme quant à l'atteinte des résultats escomptés, conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor. De multiples sources de données ont été utilisées pour évaluer le programme. L'information sur l'approche et la méthodologie, incluant les limites de la méthodologie, figure à l'annexe A.
SPAC gère un important volume d'activités d'approvisionnement et de transactions immobilières pour le compte des ministères et organismes fédéraux. Des différends d'ordre commercial peuvent survenir lorsqu'il y a, entre les parties à un contrat ou à une transaction immobilière, un désaccord qui nuit aux activités d'approvisionnement ou qui fait obstacle au respect des modalités du contrat ou de l'entente immobilière.
Le PGCC offre un service de règlement extrajudiciaire des différends (RED) aux personnes qui participent aux contrats gérés par SPAC. Les services du PGCC comprennent :
- la fourniture de conseils, de directives et de réponses aux demandes de renseignements
- un encadrement et des consultations en matière de conflits
- des discussions animées, des médiations et des services d'arbitrage par l'intermédiaire de praticiens internes et externes
- des séances de sensibilisation et des ateliers de perfectionnement des compétences
Le programme a fonctionné avec un budget total de 148 644 $ au cours de l'exercice 2017 à 2018, à l'aide de 1,1 équivalent temps plein.
Constatations
Les constatations et les conclusions présentées ci-après sont fondées sur les nombreuses sources de données ayant servi à l'évaluation. Elles sont présentées par point d'évaluation (pertinence et rendement).
Pertinence
En ce qui concerne la pertinence du programme, l'évaluation portait sur l'harmonisation du Programme de surveillance de l'équité avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral et du Ministère, les exigences législatives, réglementaires ou politiques du programme et la nécessité continue du programme.
Les services du programme cadrent avec les priorités, les rôles et les responsabilités du ministère et du gouvernement
Les services de RED assurés dans le cadre du PGCC cadrent avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement et de SPAC. Le PGCC cadre avec l'engagement du gouvernement fédéral à l'égard d'un gouvernement ouvert et transparent, comme il a été énoncé dans le discours du Trône de 2015, et avec l'orientation énoncée dans la lettre de mandat ministériel de 2017 de SPAC qui stipule que « la prestation des services gouvernementaux doit cadrer avec les attentes du public concernant un gouvernement transparent, ouvert et centré sur les citoyens ». Selon les intervenants interrogés, le PGCC cadre avec le mandat de SPAC qui consiste à « offrir des services et des programmes de première qualité adaptés aux besoins des organismes fédéraux et assurer une saine intendance au profit de la population canadienne ».
En offrant des services de prévention et de règlement des différends, le PGCC aide également le Programme des approvisionnements à réaliser sa priorité énoncée dans le Plan ministériel 2018 à 2019, soit d'avoir « des pratiques d'approvisionnement qui cadrent avec les attentes de la population concernant un gouvernement transparent, ouvert et centré sur les citoyens ». Le PGCC appuie la priorité de la Direction générale des services immobiliers visant l'« amélioration des services », qui est énoncée dans son plan d'activités 2016 à 2019. En aidant à prévenir et à régler les différends contractuels, le PGCC appuie le résultat escompté qui consiste à réaliser les projets immobiliers dans le respect des délais, de la portée et du budget. De même, le PGCC cadre avec les objectifs de l'initiative sur le paiement sans délai dans le cadre des contrats de construction fédéraux, dont il est question dans le Plan ministériel 2018 à 2019 de SPAC.
Le programme offre des services de règlement extrajudiciaire des différends aux intervenants
Le PGCC offre des services de RED aux intervenants impliqués dans des différends contractuels de SPAC. En 2008, l'agent principal de gestion des risques de SPAC a créé le PGCC pour combler une lacune dans le continuum de la gestion des différends, rendant ainsi les services de RED facultatifs disponibles. La justification était que ce service pouvait aider à régler les différends avant que les parties n'aient recours à des procédures officielles, comme les conseils d'examen et d'appel ou une action judiciaire.
La valeur des services de RED est mise en évidence dans plusieurs politiques du gouvernement. Selon la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (article 12.8), « lorsqu'un différend survient, il faut s'efforcer de le régler rapidement ». La politique met l'accent sur l'importance de régler rapidement les différends au moyen de pratiques de RED, comme la négociation, la médiation et l'arbitrage.
La Politique sur le règlement des différends de Justice Canada encourage ses employés, incluant ceux qui fournissent des services juridiques aux clients concernés par un différend contractuel, à régler les différends « le plus rapidement et le plus efficacement possible » ainsi qu'à collaborer avec les ministères et organismes pour veiller à ce que des clauses de règlement des différends soient incluses dans les contrats. La valeur des services de RED est également étayée par une étude de Justice Canada, selon laquelle la médiation a contribué à l'amélioration des résultats et à la réduction des coûts comparativement aux actions judiciaires.
Selon la Politique sur l'approvisionnement de SPAC (article 6.4.2), la sous-ministre adjointe, Direction générale de la surveillance, doit assurer des services de règlement des différends contractuels dans le cadre du Programme de gestion des conflits d'ordre commercial. Selon le Guide des approvisionnements, qui sert de document d'orientation pour les agents d'approvisionnement, si un différend survient dans le cadre de l'administration d'un contrat de SPAC, « il est recommandé de recourir au [PGCC], afin de prévenir ou limiter la dégénération non nécessaire de la situation, et créer des conditions propices au règlement rapide ». De plus, le Guide des clauses et conditions uniformisées d'achat renferme des clauses de règlement des différends qui sont utilisées dans les contrats de construction de la Direction générale des services immobiliers. Ces clauses ne font toutefois pas référence au PGCC.
La participation de nombreux intervenants peut contribuer à semer la confusion quant aux rôles et aux responsabilités
De nombreux intervenants participent à la gestion des différends d'ordre commercial, ce qui contribue à semer la confusion quant aux rôles et aux responsabilités dans certains secteurs. Les intervenants qui participent à la gestion des différends relatifs à l'approvisionnement et aux biens immobiliers incluent les gestionnaires de projets, les représentants en réclamations, les gestionnaires de biens et de services, les autorités contractantes et les agents d'approvisionnement. En plus du PGCC, d'autres organisations offrent également des services similaires de gestion des différends, comme le groupe de la gestion des réclamations et de l'approvisionnement de la Direction générale des services immobiliers , les Services spécialisés de soutien aux achats de la Direction générale des approvisionnements , les Services juridiques et le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA).
En 2011, la Direction générale de la surveillance a effectué un examen des processus ministériels de règlement des différends d'ordre commercial qui a permis de constater qu'il n'existait aucune politique, directive ou ligne directrice ministérielle pour établir un lien entre les différents programmes de SPAC visant les différends d'ordre commercial. L'examen a révélé que ces programmes fonctionnaient de façon indépendante, sans coordination, surveillance ni gouvernance à l'échelle du Ministère. Des améliorations ont depuis été apportées à la coordination des différends d'ordre commercial. Au cours des dernières années, les Services juridiques transmettaient les demandes de renseignements au PGCC. Par conséquent, le groupe de gestion des réclamations et de l'approvisionnement de la Direction générale des services immobiliers a davantage eu recours au PGCC. Au cours des exercices 2016 à 2017 et 2017 à 2018, le PGCC a fourni des services de RED pour un total de 19 différends relatifs à la construction, comparativement à 7 différends au total au cours des 2 exercices précédents. De plus, le PGCC a commencé à donner de la formation personnalisée au personnel du Programme des approvisionnements, ce qui contribue à accroître la sensibilisation à l'égard des services de RED du PGCC. Bien que des améliorations aient été apportées, les entrevues avec les intervenants ont révélé que certains des rôles et des responsabilités concernant la gestion des différends d'ordre commercial ne sont toujours pas clairement définis, en raison du nombre d'intervenants concernés ainsi que de l'éventail de directives et d'orientations à ce sujet. Les clauses de règlement des différends ne sont pas obligatoires pour les contrats de biens et de services; il existe donc un risque que les processus suivis en cas de différend ne soient pas toujours aussi clairs ou mis en application de façon aussi uniforme que ceux pour les différends relatifs aux contrats de construction, lesquels renferment des clauses types de règlement des différends (mais qui ne font aucune référence au PGCC).
Le programme et le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement offrent des services de règlement extrajudiciaire des différends
Le PGCC et le BOA offrent des services de RED aux entrepreneurs et aux ministères du gouvernement. Le BOA a été créé en 2008 pour combler une lacune dans la surveillance des processus d'approvisionnement du gouvernement. Son mandat consiste à examiner les plaintes et les pratiques en matière d'approvisionnement, à formuler des recommandations pour améliorer les pratiques et à fournir des services de RED en cas de différend contractuel. Les services de RED de l'organisation en cas de différend visent l'interprétation ou l'application des modalités d'un contrat. Toutefois, le mandat du BOA exclut les différends concernant la location, la cession à bail et l'aliénation de biens immobiliers ou l'établissement d'une liste de fournisseurs, alors que le PGCC offre des services de RED dans ces domaines.
Les services du BOA sont offerts à tous les ministères du gouvernement. Toutefois, ses services de RED ont été utilisés presque exclusivement par des fournisseurs (36 des 37 demandes de l'exercice 2013 à 2014 à l'exercice 2017 à 2018). Depuis la création du BOA en 2008, les fournisseurs de tous les ministères du gouvernement ont présenté 64 demandes de RED du BOA, et 23 (36 %) d'entre elles concernaient SPAC (seulement 2 de ces demandes ont donné lieu à la prestation de services de médiation par le BOA). Par contre, en ce qui concerne le PGCC, 26 % (27 sur 104) des dossiers de RED provenaient de fournisseurs, tandis que 67 % (69 sur 104) des dossiers de RED provenaient de SPAC et d'autres ministères du gouvernement, pour l'exercice 2013 à 2014 à l'exercice 2017 à 2018.
Néanmoins, les 2 organisations offrent des services aux parties qui participent aux contrats de SPAC, ce qui entraîne une certaine confusion et un chevauchement éventuel au chapitre des rôles et des responsabilités. À l'heure actuelle, il n'existe aucune directive quant au moment où les intervenants en approvisionnement devraient s'adresser à une organisation plutôt qu'à l'autre ni quant aux circonstances dans lesquelles ils devraient le faire. De plus, dans son rapport annuel 2017 à 2018, l'ombudsman de l'approvisionnement a indiqué qu'il veillera à ce que ses services de RED soient « utilisés le plus possible ». Le BOA souhaite intégrer des clauses normalisées de règlement des différends dans les contrats administrés par SPAC afin de promouvoir davantage ses services. Par conséquent, il pourrait y avoir un chevauchement accru entre les services du PGCC et du BOA alors que le BOA prend des mesures pour que les intervenants de SPAC concernés par des différends contractuels aient davantage recours à ses services. À l'avenir, il sera important que le PGCC et le BOA précisent leurs responsabilités et leurs rôles respectifs.
Le recours aux services du programme a été freiné en raison d'un manque de sensibilisation
Le manque de sensibilisation à l'égard des services du PGCC a freiné le recours aux services de RED. Le volume d'activités de RED a diminué d'environ 50 % entre les exercices 2015 à 2016 et 2017 à 2018. Le nombre de médiations et de discussions animées a diminué, en partie en raison d'une moins grande sensibilisation au programme, découlant d'une réduction du nombre d'activités de sensibilisation et de formations offertes. Cette situation est essentiellement attribuable à la diminution des ressources du programme (de 3 à 1 équivalent temps plein) au cours de cette période, en raison du roulement de personnel. Néanmoins, tous les intervenants clients interrogés (10 sur 10) ont indiqué que le PGCC répondait à un besoin continu. Les intervenants clients estiment que le programme a aidé à régler les différends et à éviter les excès dans les coûts de renvoi des différends à un échelon supérieur. Au cours de l'exercice 2018 à 2019, le PGCC a embauché 1 équivalent temps plein et a augmenté considérablement le nombre de séances de formation offertes aux clients.
Rendement
Le rendement est la mesure dans laquelle un programme réussit à atteindre les résultats escomptés, et la mesure dans laquelle il le fait de manière efficiente et rentable. L'évaluation portait sur ces 2 aspects du rendement. Les résultats escomptés du programme sont indiqués ci-dessous et sont suivis d'une évaluation de la mesure dans laquelle ces résultats ont été atteints.
Modèle logique
Un modèle logique est une représentation visuelle qui relie les activités, les extrants et les résultats d'un programme. Il constitue un outil visuel et systémique permettant d'illustrer la théorie d'un programme, et présente la façon dont il est possible d'atteindre les objectifs établis. Un modèle logique a été élaboré à partir d'un examen détaillé des documents, de réunions avec les gestionnaires du programme et d'entrevues avec les principaux intervenants. Il a ensuite été validé par le personnel du programme. Le modèle logique se trouve à l'annexe B.
Le programme a favorisé un règlement rapide et satisfaisant des différends d'ordre commercial
Le programme a atteint son résultat immédiat consistant à régler rapidement les différends d'ordre commercial, au niveau le plus bas possible (par exemple, en évitant d'avoir à les renvoyer à un échelon supérieur) et à la satisfaction de toutes les parties. Dans l'ensemble, les clients étaient satisfaits des services reçus du PGCC. Il a répondu aux demandes de RED et les intervenants ont indiqué qu'il constituait un mécanisme efficace et opportun qui les a aidés à régler leurs différends d'ordre commercial. La plupart des intervenants sondés (16 sur 18) et interrogés (7 sur 9) étaient satisfaits des services reçus dans le cadre du processus de RED, peu importe si leur différend avait été réglé en totalité. Six des neuf clients interrogés ont indiqué que le PGCC avait contribué au règlement rapide de leurs différends d'ordre commercial, au niveau le plus bas possible (c'est à dire qu'il avait permis d'éviter le renvoi à la haute direction et/ou à avoir recours à une action judiciaire) (7 sur 9). Selon les données sur le programme, des 33 discussions animées et médiations menées au cours de l'exercice 2017 à 2018, 43 % des différends ont été réglés en totalité et 33 % l'ont été en partie. La proportion de différends qui ont été réglés (en totalité ou en partie) est similaire à la proportion de cas réglés selon les points de référence de l'industrie dans les domaines de la médiation civile, commerciale et concernant le milieu de travail.
Une sensibilisation accrue pourrait contribuer à l'amélioration de la rapidité du règlement des différends contractuels de Services publics et Approvisionnement Canada
Le programme pourrait contribuer à l'amélioration de la rapidité du règlement des différends contractuels de SPAC en sensibilisant davantage les intervenants au PGCC. Même si les intervenants ont indiqué que le PGCC a contribué au règlement rapide de leurs différends d'ordre commercial, les données sur le programme indiquent que bon nombre des clients du programme avaient été concernés par un différend pendant une longue période avant de faire appel au PGCC. Cela donne à penser qu'une sensibilisation accrue au programme pourrait contribuer au règlement plus rapide des différends d'ordre commercial. Selon les données sur le programme, entre les exercices 2013 à 2014 et 2017 à 2018, 42 % (34 sur 81) des clients bénéficiant des services de RED du PGCC avaient été concernés par leurs différends pendant plus de 13 mois avant l'intervention du PGCC. Même si les contrats de construction renferment des clauses de règlement des différends assorties de délais clairs pour le renvoi aux échelons supérieurs et le règlement des différends (les services d'un médiateur étant requis si le différend n'est pas réglé dans un délai de 30 jours ouvrables), il est facultatif d'inclure des clauses de règlement des différends dans les contrats de biens et de services. L'absence de clauses obligatoires de règlement des différends dans ces contrats constitue probablement un facteur qui explique le retard dans le règlement de certains de ces différends. Les différends de longue durée sont souvent plus coûteux et difficiles à régler puisque la position des parties se raffermit au fil du temps.
Cinq des sept intervenants clients interrogés ont indiqué que le PGCC pourrait améliorer l'efficacité de ses services de RED et en accroître l'utilisation en sensibilisant davantage les clients éventuels au programme. Les intervenants ont également indiqué que le PGCC pourrait atténuer de manière plus efficace les différends d'ordre commercial si les intervenants étaient informés des services du programme dès le début des contrats de SPAC. La visibilité peut également être affectée parce que le PGCC est un service facultatif offert par une autre direction générale et aussi, en partie, parce que le Programme des approvisionnements et la Direction générale des services immobiliers ont leurs propres processus internes de gestion des différends (par exemple négociations, gestionnaires des réclamations). Le PGCC a reconnu qu'il doit mieux se faire connaître et que le manque de ressources pour les activités de sensibilisation est un facteur qui a contribué à réduire la sensibilisation. Au total, le programme a offert 4 séances de sensibilisation et d'apprentissage au cours de l'exercice 2016 à 2017 à l'exercice 2017 à 2018.
Le programme a permis d'accroître la compréhension et les compétences des intervenants
Le programme a atteint son résultat immédiat consistant à accroître la compréhension et les compétences dans la prévention et la gestion des différends d'ordre commercial. Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater qu'en fournissant des services de formation de haute qualité aux clients, le PGCC leur a permis d'avoir une meilleure compréhension et connaissance de la prévention et de la gestion des différends d'ordre commercial. Les personnes sondés qui ont suivi la formation et les intervenants interrogés ont indiqué avoir une meilleure connaissance de la prévention et de la gestion des différends d'ordre commercial et qu'ils ont amélioré leur capacité à cet égard. Les participants aux cours de formation étaient également satisfaits de la qualité de la formation. Ils estimaient qu'elle était bien organisée et que les formateurs avaient une bonne connaissance du sujet, avaient donné des directives claires et avaient répondu aux questions de manière adéquate.
Le programme a contribué au règlement des différends contractuels avec probité et intégrité
Le PGCC a atteint son résultat intermédiaire en contribuant au règlement des différends contractuels de SPAC avec probité et intégrité. Les intervenants interrogés ont indiqué que le PGCC a contribué au règlement des différends avec probité et intégrité (9 sur 9) et la plupart ont indiqué que les services de RED étaient fournis de manière équitable, ouverte et transparente (3 sur 4). Les clients interrogés et sondés estimaient que les services de RED avaient été fournis de manière neutre et impartiale. Ils ont indiqué que les médiateurs ont traité les enjeux de manière objective et appropriée, qu'ils ont offert un endroit sûr pour discuter sans préjudice, qu'ils ont traité toutes les parties de façon respectueuse, qu'ils ont aidé à clarifier les enjeux et qu'ils ont écouté et compris leurs questions et préoccupations.
Le programme fournit des services et de la formation de haute qualité de manière efficace et économique
Le PGCC a fonctionné de manière efficace et économique, en fournissant des services de RED et de formation en gestion des différends de haute qualité avec l'aide de ressources limitées. Le PGCC a utilisé des ressources minimales, fonctionnant avec l'aide d'un à 3 équivalents temps plein au cours de l'exercice 2013 à 2014 à l'exercice 2017 à 2018. Au cours des 5 derniers exercices, les dépenses de programme ont diminué tandis que les extrants du programme ont augmenté, mais le niveau de satisfaction des clients à l'égard des services est demeuré élevé. Les intervenants clients interrogés (9 sur 9) ont indiqué que le recours aux services de RED du PGCC a contribué à éviter de recourir à des approches plus coûteuses pour régler leurs différends, comme des actions judiciaires.
Conclusion
Bien qu'il y ait un certain chevauchement, le PGCC offre des services qui comblent une lacune dans le continuum de la gestion des différends d'ordre commercial à SPAC. Selon les personnes interrogées et les études, les services de RED permettent d'éviter les approches plus coûteuses et plus longues pour régler les différends. Toutefois, selon cette évaluation, la sensibilisation de la communauté de l'approvisionnement au PGCC est faible et il serait avantageux pour SPAC et ses intervenants de recourir à ses services plus tôt en cas de différend d'ordre commercial.
Bien que bon nombre d'enjeux relevés lors de l'examen précédent (2011) des processus de règlement des différends d'ordre commercial de SPAC n'aient pas été réglés, certaines améliorations ont été apportées à la liaison du personnel du PGCC avec les intervenants de la Direction générale des services immobiliers, du Programme des approvisionnements ainsi que les Services juridiques. Toutefois, la confusion quant aux rôles et aux responsabilités en matière de gestion des différends persiste. Il y a aussi encore un chevauchement avec les services de RED fournis par le BOA, ce qui crée de l'incertitude chez les intervenants de SPAC quant au moment où ils devraient faire appel au BOA ou au PGCC et quant aux circonstances dans lesquelles ils devraient le faire.
Annexe A : Au sujet de l'évaluation
Autorité
Le sous-ministre des Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) a approuvé la présente évaluation, sous réserve de la recommandation du Comité de vérification et d'évaluation, dans le cadre du Plan de vérification et d'évaluation pluriannuel axé sur les risques 2018 à 2019 à 2020 à 2021.
Objectifs de l'évaluation
L'évaluation portait sur le PGCC, exécuté par les Services d'intégrité et le Groupe de gestion juricomptable de la Direction générale de la surveillance. Elle visait 2 objectifs :
- évaluer la pertinence du programme :
- déterminer s'il répond à un besoin continu, s'il cadre avec les priorités du gouvernement et de SPAC et s'il existe des chevauchements/recoupements avec d'autres programmes fédéraux
- évaluer le rendement du programme :
- déterminer s'il atteint les résultats escomptés et démontrer s'il fait preuve d'efficience et d'économie
Approche
L'évaluation a été réalisée conformément à la politique et à la directive sur les résultats du gouvernement du Canada. Elle a eu lieu entre avril 2018 et septembre 2019, et s'est déroulée en 3 phases : planification, examen et préparation du rapport. Pour évaluer les enjeux et les questions, les sources de données ci-après ont été utilisées.
Examen des documents : Les documents examinés comprenaient des documents législatifs et de politiques du gouvernement fédéral; des documents ministériels, dont des plans ministériels annuels et des rapports ministériels sur les résultats; et des documents sur le programme, comme des rapports annuels, des études, des examens, des documents d'information et des présentations.
Analyse des données sur le programme et le rendement : Compte tenu de la taille du programme, peu de données étaient disponibles sur le rendement du programme pour évaluer ses résultats. L'évaluation a également permis d'évaluer la quantité d'extrants du programme, notamment les dossiers de RED, les demandes de renseignements et les dossiers du BOA.
Sondages : Les données recueillies par le PGCC dans le cadre des sondages ont été utilisées pour évaluer les perceptions des clients (entrepreneurs, autres ministères du gouvernement et personnel de SPAC) quant aux services de RED et de formation. Le PGCC mène des sondages auprès des intervenants à la suite des médiations et des discussions animées. Le PGCC effectue également des sondages auprès des intervenants après la prestation de services de formation.
Analyse financière : Les données financières ayant trait aux budgets, aux recettes et aux dépenses du programme ont été examinées pour évaluer les aspects « économie » et « efficience » du programme.
Entrevues avec des informateurs clés : Des entrevues ont été menées auprès du personnel clé du programme (n=2), des clients (n=9), des Services juridiques (n=1), des programmes comparables (n=4) et d'autres intervenants pertinents (n=1). L'analyse qualitative des entrevues a permis d'obtenir des renseignements sur les activités, les extrants, les résultats, la pertinence et le rendement du programme.
Documentation : Un examen de la documentation existante a été effectué afin de mettre en contexte les tendances quant au recours au règlement extrajudiciaire des différends et de déterminer les avantages de ce type de règlement. Une analyse exhaustive effectuée par le ministère de la Justice a été prise en compte et a servi de principale source documentaire concernant le recours aux services de médiation.
Limites de la méthodologie
Dans le cadre de la planification de l'évaluation, une évaluation axée sur les risques a été réalisée pour déterminer la meilleure approche à adopter et le niveau d'effort à déployer pour assurer la disponibilité de renseignements opportuns et objectifs en vue de répondre aux besoins de la haute direction. Plusieurs problèmes sont survenus durant la mise en œuvre de l'approche. Pour compenser les limites de différentes méthodes, les résultats de plusieurs sources ont été mis en commun. Aucun de ces problèmes n'était suffisamment important pour empêcher la production du rapport d'évaluation.
Examen des documents et des données : En partie en raison de la petite taille du programme, peu de données sur la mesure du rendement étaient disponibles pour évaluer les résultats immédiats et intermédiaires du programme. Afin de remédier à cette lacune, les données des sondages et des entrevues portant sur la satisfaction des clients du programme ont été utilisées pour évaluer l'atteinte des résultats du programme.
Entrevues : Puisqu'il s'agit d'un petit programme, peu d'entrevues ont été menées auprès des principaux groupes d'intervenants. De plus, les intervenants interrogés avaient reçu un vaste éventail de services, de sorte qu'il était plus difficile de généraliser. Afin de remédier à cette lacune, les résultats des entrevues ont été corroborés avec ceux des sondages auprès des clients ainsi que les données et la documentation sur le programme.
Sondage : L'évaluation était fondée sur les résultats existants de sondages élaborés et administrés par le PGCC. Même si le programme a mené de nombreux sondages variés concernant le point de vue des clients sur toutes les séances de RED et les activités de formation offertes, l'évaluation était limitée à des questions définies au préalable figurant dans les sondages du PGCC. Les entrevues ainsi que les données et les documents sur le programme ont été utilisés pour évaluer les aspects du rendement du programme qui n'avaient pas été visés par les sondages auprès des clients.
Analyse financière : L'analyse financière était limitée par la disponibilité des données sur les ressources financières et humaines. En partie en raison de la petite taille du programme, les dépenses associées à chacune des activités du programme n'ont pu être divisées pour déterminer l'efficience du programme. Par conséquent, l'analyse financière était limitée à une évaluation de base de l'économie du programme (tendances des dépenses et équivalents temps plein).
Rapports
Les constatations ont été consignées dans un rapport préliminaire de la directrice, qui a fait l'objet d'un examen interne par les pairs et d'un examen par la directrice de l'évaluation. Ce rapport préliminaire a été transmis à la directrice générale du programme, à qui on a demandé de valider les faits et de commenter le contenu. Le rapport préliminaire du chef de l'évaluation a été préparé et transmis à la sous-ministre adjointe, Direction générale de la surveillance, qui agit à titre de bureau de première responsabilité aux fins d'acceptation. Le bureau de première responsabilité devait répondre par un plan d'action de la gestion. L'ébauche du rapport final, incluant le plan d'action de la gestion, a été présentée au Comité de la mesure du rendement, de l'évaluation et des résultats de SPAC en novembre 2019. Le rapport final est ensuite présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor et affiché sur le site Web de SPAC.
Équipe de projet
L'évaluation a été réalisée par des employés du Bureau de l'évaluation des programmes et supervisée par la directrice de l'évaluation, sous la direction générale du chef de l'évaluation.
Annexe B : Modèle logique
Description de l'image
Cette annexe illustre le modèle logique de l'évaluation du Programme de gestion des conflits d'ordre commercial. Le modèle logique décrit les activités, les extrants, les résultats immédiats et le résultat intermédiaire du programme, ainsi que le résultat stratégique de SPAC.
Activités
Le Programme de gestion des conflits d'ordre commercial comprend 2 secteurs d'activité :
- services de gestion des conflits d'ordre commercial
- politiques et services de soutien
Les services de gestion des conflits d'ordre commercial ainsi que les politiques et services de soutien sont composés d'activités de programme plus détaillées.
Services de gestion des conflits d'ordre commercial
Les services de gestion des conflits d'ordre commercial sont composés des 4 activités suivantes :
- évaluer les demandes pour déterminer si elles sont admissibles/pertinentes aux fins des processus de gestion des différends d'ordre commercial
- mener des consultations et assurer un encadrement individuel ou en groupe et des discussions animées
- offrir des services de médiation et d'arbitrage – à l'interne et à l'externe à l'aide de la passation de contrats
- fournir des conseils et des directives sur les différends
Politiques et services de soutien
L'activité liée aux politiques et au soutien est composée des 4 activités suivantes :
- élaborer des politiques, des lignes directrices et des outils de gestion des différends d'ordre commercial, et les mettre à jour
- fournir des conseils et des directives
- faire des présentations de sensibilisation et tenir des ateliers de perfectionnement des compétences
- assurer la coordination et le suivi des demandes de règlement extrajudiciaire des différends et des processus de règlement des différends d'ordre commercial
Extrants
L'activité liée aux services de gestion des conflits d'ordre commercial mène aux 5 extrants suivants :
- décisions concernant l'admissibilité/la pertinence
- renvois à d'autres mécanismes de règlement des différends
- séances d'encadrement individuelles
- consultations, séances d'encadrement, discussions animées et médiations
- contrats de services de médiation et d'arbitrage conclus avec un fournisseur de services externe
L'activité liée aux politiques et aux services de soutien mène aux 5 extrants suivants :
- outils et documents d'orientation
- réponses aux demandes de renseignements, conseils et directives
- présentations/séances de sensibilisation et ateliers de perfectionnement des compétences
- données sur les demandes de règlement extrajudiciaire des différends reçues du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
- rapports sur les activités du programme
Résultats immédiats
Le Programme de gestion des conflits d'ordre commercial comprend 3 domaines d'activités en ce qui concerne les résultats immédiats :
- les différends d'ordre commercial sont réglés rapidement
- les différends d'ordre commercial sont réglés au niveau le plus bas possible et à la satisfaction de toutes les parties
- meilleure compréhension de la prévention et de la gestion des différends d'ordre commercial et compétences accrues à cet égard
Résultat intermédiaire
Les 3 résultats immédiats du programme mènent au résultat intermédiaire suivant : Les différends relatifs aux contrats de SPAC sont réglés avec probité et intégrité et ils sont perçus comme tels.
Résultat stratégique de Services publics et Approvisionnement Canada
Le résultat intermédiaire contribue au résultat stratégique de Services publics et Approvisionnement Canada : Le Programme de surveillance de l'équité et le Programme de gestion des conflits d'ordre commercial aident à offrir des programmes et des services centraux de première qualité qui assurent une saine intendance au profit de la population canadienne et qui sont adaptés aux besoins en matière de programmes des institutions fédérales.
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