Services publics et Approvisionnement Canada
Évaluation de l’utilisation par Services publics et Approvisionnement Canada de services de consultation sélectionnés
Les contrats de services de consultation sont utilisés pour fournir au Ministère des connaissances spécialisées, de l’expertise et des conseils, sur la base d’une évaluation des coûts, afin d’éclairer la planification et l’exécution des activités et de soutenir la prise de décision au sein des directions générales et des régions de SPAC. Le présent rapport offre un aperçu d’une évaluation menée par le Ministère sur la pertinence, du rendement et de la rentabilité de l’utilisation dans le but d’éclairer la prise de décisions concernant l'utilisation à l’avenir d'un sous-ensemble de types de contrats de service utilisés par SPAC dans le domaine des services de consultation : Services de consultation en gestion, Services de consultation en technologie de l’information, et Services de comptabilité et d’audit.
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Liste des tableaux
- Tableau 1 : Plan d’action de gestion pour la recommandation 1
- Tableau 2 : Plan d’action de gestion pour la recommandation 2
- Tableau 3 : Plan d’action de gestion pour la recommandation 3
- Tableau 4 : Plan d’action de gestion pour la recommandation 4
- Tableau 5 : Dossiers déterminés par type de service et approche (concurrentielle ou non concurrentielle) – Source : SIGMA, mars 2021
- Tableau 6 : Dossiers déterminés par type de services (Source : SIGMA, mars 2021)
- Tableau 7 : Limitations rencontrées par l'évaluation dans l'exécution des méthodes prévues et les actions prises par l'évaluation pour atténuer les impacts de ces limitations
Introduction
L’utilisation de contrats de services de consultation correspond à l’une des nombreuses stratégies mises en œuvre par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) pour fournir des programmes et des services centraux de haute qualité qui garantissent une bonne gestion au nom des Canadiens et répondent aux besoins des établissements fédéraux en matière de programmes. Bien que SPAC soit communément connu pour établir des contrats pour d’autres ministères et organismes, le Ministère établit également des contrats pour son propre usage. La présente évaluation porte sur un sous-ensemble de contrats établis pour être utilisés par SPAC dans le domaine des services de consultation et s’intitule Évaluation de l’utilisation par SPAC de services de consultation sélectionnés. Les contrats de services de consultation sont utilisés pour fournir au Ministère des connaissances spécialisées, de l’expertise et des conseils, sur la base d’une évaluation des coûts, afin d’éclairer la planification et l’exécution des activités et de soutenir la prise de décision au sein des directions générales et des régions de SPAC.
Pour la période du 1er octobre 2017 au 31 août 2020, le Ministère a dépensé environ 7,5 milliards de dollarsNote de bas de page 1 pour 14 765 nouveaux contrats de service de plus de 10 000 $ dans l’exécution de ses responsabilités essentielles à l’appui de l’atteinte des objectifs ministériels. Les contrats de service sont mis en place à la suite d’un processus concurrentiel, alors que dans certaines circonstances, ces types de contrats sont établis à l’aide de méthodes non concurrentielles.
Le présent rapport offre un aperçu d’une évaluation menée par le Ministère de la pertinence, du rendement et de la rentabilité de l’utilisation d’un sous-ensemble de types de contrats de service par SPAC, dans le but d’éclairer la prise de décisions concernant leur utilisation à l’avenir. À cette fin, l’évaluation a permis de relever 734 contrats d’une valeur totale d’environ 425 millions de dollarsNote de bas de page 2. Les 734 contrats représentaient environ 6 % du nombre total de nouveaux contrats de service attribués par SPAC d’une valeur de plus de 10 000 $ pendant cette période et environ 6 % de la valeur totale. Les domaines de service retenus pour examen étaient les suivants :
- services de consultation en gestion : services de consultation en matière de gestion financière, transport, développement économique, planification environnementale, consultation publique et autres services de consultation
- services de consultation en technologie de l’information : services professionnels d’impartition et de consultation qui soutiennent tout service de technologies de l’information, y compris l’informatique distribuée, le développement et la maintenance d’applications et de bases de données, l’informatique de production et d’exploitation, les télécommunications, la sécurité informatique et les services de gestion de programmes informatiques
- services de comptabilité et d’audit : services de comptabilité et d’audit, y compris les services d’administration financière et de tenue de livres, le contrôle financier, les services de comptabilité et d’audit, les systèmes de contrôle budgétaire, les études fiscales et autres services financiers et connexes.
À propos de l’évaluation
L’évaluation a été menée conformément à la Politique sur les résultats et à la Directive sur les résultats pour le gouvernement du Canada du Conseil du Trésor, exécutées par la Direction des services d’évaluation au cours de l’exercice 2021 à 2022 sous l’autorité du chef de l’évaluation de SPAC, avec les conseils du Comité consultatif d’évaluation de SPAC.
Toutes les recommandations formulées dans le présent rapport ont été acceptées par le Ministère. Le plan d’action de la direction de SPAC en réponse aux constatations de la présente évaluation est présenté à l’annexe 1 du présent rapport.
Portée de l’évaluation
Les contrats de services de consultation examinés dans le cadre de la présente évaluation ont été établis pour être utilisés au sein de SPAC et alignés sur les critères suivants :
- valeur de plus de 10 000 $
- établi par SPAC au cours de la période allant du 1er octobre 2017 au 31 août 2020, et
- représentant les types de services suivants :
- services de consultation en gestion
- services de consultation en technologie de l’information et en télécommunications, et
- services de comptabilité et d’audit
Les descriptions de ces services (ainsi que le codage correspondant) ont été tirées du Plan comptable à l’échelle de l’administration fédérale, qui est un cadre qui prescrit la façon dont les ministères et organismes devraient repérer, recueillir et déclarer les transactions financières, y compris les contrats.
Ont été exclus de la portée :
- les contrats de biens et de construction, ainsi que les services liés aux biens, à la construction et à l’entretien des biens (par exemple, les services d’architecture et d’ingénierie et les services de conception de bâtiments)
- les contrats préparés par le Programme des acquisitions au nom d’autres ministères et organismes gouvernementaux
- les contrats de service codés comme « autres » dans le système de gestion financière (SIGMA) du Ministère
- les services de gestion de projets
- les services de formation et d’encadrement
- les services récemment soumis à une évaluation (par exemple, surveillance de l’équité)
En appliquant les critères ci-dessus, l’évaluation a permis de relever 734 nouveaux contrats d’une valeur de plus de 10 000 $ pour les services de consultation en gestion, les services de consultation en technologie de l’information et en télécommunications, ainsi que les services de comptabilité et d’audit. Des descriptions sommaires des caractéristiques des dossiers contractuels sont fournies à l’annexe 2. Les contrats établis pourraient être concurrentiels (lorsque le processus comprend l’appel d’offres des fournisseurs) ou non concurrentiels (lorsque le processus établit un contrat avec un entrepreneur présélectionné dans des circonstances justifiables). Au moment de la présente évaluation, les contrats pouvaient être gérés par différents administrateurs au sein du Ministère, selon leur nature.
Objectif de l’évaluation
L’objectif de cette évaluation consiste à mesurer la pertinence, le rendement et la rentabilité de l’utilisation de services de consultation sélectionnés par SPAC.
Approche de l’évaluation
L’évaluation a utilisé les éléments de preuve suivants :
- examen des documents – La documentation provenant des programmes, les examens connexes, les documents de formation et sur la politique de l’approvisionnement ont été examinés
- données administratives – Les données sur les contrats ont été extraites de la composante de passation de marchés du système de gestion financière (SIGMA) du Ministère en mars 2021. Sur la base de cet ensemble de données, l’évaluation a relevé 734 contrats d’une valeur supérieure à 10 000 $ qui ont été attribués pour les 3 services sélectionnés au cours de la période considérée
- examen des dossiers contractuels – Sur les 734 contrats relevés, 105 dossiers contractuels ont été examinés dans le cadre du processus de sélection d’échantillons aléatoires
- de ce nombre, 38 dossiers ont été utilisés pour l’examen détaillé des dossiers contractuels :
- dans l’ensemble, ces dossiers sont représentatifs de différents types de services, directions générales/régions, fourchettes de valeur et contrats concurrentiels/non concurrentiels, avec une représentation accrue du type de service de consultation en technologie de l’information et en télécommunications (à la demande de la haute direction de SPAC)
- sondages – Deux sondages différents ont été menés au niveau des directeurs, des gestionnaires et des travailleurs : l’un auprès des agents de programme (c’est-à-dire, les propriétaires fonctionnels qui utilisent les services de consultation sélectionnés) et l’autre auprès des agents de passation de marchés (c’est-à-dire, ceux qui appuieraient l’établissement des contrats demandés par les propriétaires fonctionnels). Les répondants devaient répondre à des questions fondées sur certains contrats de l’échantillon de l’examen des dossiers
- entrevues – 19 entrevues ont été menées auprès de sous-ministres adjoints (SMA), de sous-ministres adjoints délégués (SMA délégués), de directeurs généraux régionaux (DGR), de directeurs généraux (DG) et de directeurs principaux
Les problèmes liés à l’exactitude des données administratives et au caractère incomplet de certains dossiers contractuels (notamment ceux examinés pour l’examen des dossiers contractuels) ont eu une incidence sur la capacité du secteur de l’évaluation à effectuer une analyse complète. Comme pour toutes les évaluations, les limites découlant des méthodes de collecte des données ont été atténuées dans la mesure du possible par le fait que les conclusions ont été tirées de plusieurs sources de données. Une discussion portant sur les limites particulières qui ont eu une incidence sur l’évaluation et des mesures d’atténuation prises pour y remédier se trouve à l’annexe 3.
Principales conclusions
Les constatations de la présente évaluation sont présentées sous les enjeux retenus pour ce projet : pertinence, rendement et rentabilité.
Pertinence
Les domaines de services de consultation sélectionnés que sont les services de consultation en gestion, les services de consultation en TI et en télécommunications et les services de comptabilité et d’audit sont considérés par la direction de SPAC comme utiles pour s’acquitter des obligations opérationnelles, en particulier pour répondre à un besoin de soutien spécialisé ou impartial ou pour répondre rapidement aux déficits de capacité des ressources internes.
Raisons d’utiliser les services de consultation sélectionnés
D’après l’examen des dossiers de contrats, les sondages et les entrevues, les raisons les plus courantes du recours aux services de consultation en gestion, aux services de consultation en technologies de l’information et en télécommunications et aux services de comptabilité et d’audit à SPAC étaient les suivantes :
- le besoin de compétences, de connaissances ou d’expertise spécialisées qui n’étaient pas disponibles en interne
- des ressources internes insuffisantes
- le besoin d’indépendance ou d’impartialité
Le recours aux services de consultation sélectionnés en raison d’un manque de compétences spécialisées, de connaissances et d’expertise était de loin la raison la plus courante cernée, représentant 50 % des raisons tirées des examens des dossiers contractuels et 59 % des raisons relevées dans les réponses au sondage.. En outre, 100 % des cadres supérieurs interrogés ont indiqué que c’était la principale raison pour laquelle leur organisation avait eu recours aux services de consultation sélectionnés. D’autres justifications communes ont été cernées lors de l’examen des dossiers, des sondages et des entrevuesNote de bas de page 3 :
- le besoin de souplesse pour faire face aux pics de la demande
- être en mesure d’accéder aux réseaux nationaux et internationaux de fournisseurs et aux différents secteurs à des fins d’analyse comparative
- être en mesure de répondre aux besoins en ressources plus facilement et plus rapidement que le processus interne de dotation en personnel
- recourir aux experts-conseils dans le cadre d’une stratégie opérationnelle ou commerciale globale en vue de compléter les ressources internes
- la nécessité de répondre aux exigences légales, politiques, réglementaires, professionnelles et éthiques
Rendement
La qualité des produits livrables reçus est considérée par les utilisateurs comme suffisante et les rapports de gestion des stratégies efficaces sont en place pour gérer le rendement des experts-conseils. De plus, l’expertise obtenue à la suite des services de consultation est transmise au sein du Ministère et contribue à la prise de décision à différents niveaux.
Qualité des produits livrables
Selon le sondage, l’entrevue et les données d’examen du dossier, les produits livrables reçus par SPAC étaient satisfaisants. Lorsqu’on leur a demandé si les produits livrables étaient de qualité suffisante, 80 % des répondants ont fourni une réponse positive (74 % des répondants ont indiqué que tous les produits livrables étaient de qualité suffisante, tandis que 6 % ont déclaré que la plupart des produits livrables étaient de qualité suffisante), 16 % des répondants ne s’en souvenaient plus, et 3 % ont indiqué que la plupart des produits livrables n’étaient pas de qualité suffisante. Dans les cas où il était indiqué que la qualité du travail était insuffisante, les commentaires formulés pour cette catégorie soulignaient que la qualité du travail était faible en raison d’un manque de collaboration avec l’expert conseil. En outre, environ 70 % des cadres supérieurs interrogés croyaient que la plupart des produits livrables obtenus dans le cadre de ces contrats étaient de qualité suffisante, alors qu’environ 30 % croyaient que certains produits livrables étaient de qualité insuffisante. Dans les cas où il était indiqué que certains (et non tous) les produits livrables étaient de qualité insuffisante, les commentaires mentionnaient qu’un ensemble inégal de produits livrables peut être attribuable à des limites de part et d’autre, tant chez l’entrepreneur (comme l’établissement de la portée) que chez l’expert conseil (comme la capacité). Enfin, d’après les endroits où l’information était disponible dans le cadre de l’examen des dossiers contractuelsNote de bas de page 4, l’évaluation a permis de constater que les produits livrables répondaient à toutes les exigences de qualité dans 76 % des cas. En outre, des preuves de l’acceptation formelle des produits livrables (que ce soit sous la forme de factures approuvées ou d’attestations documentées de réception et d’acceptation) ont été trouvées dans 100 % des dossiers de contrats examinés.
Gestion des experts-conseils
74 % des répondants au sondage croient que les stratégies employées pour gérer le rendement des experts-conseils ont été couronnées de succès (tout en notant que 19 % des répondants n’avaient pas d’opinion sur cette question). Les stratégies utilisées pour gérer les experts-conseils comprenaient les éléments suivants :
- s’assurer que les attentes étaient clairement définies dans les modalités du contrat ou dans l’énoncé des travaux (EDT)
- examiner les premières ébauches de produits livrables
- donner une rétroaction continue
- communiquer fréquemment avec les experts-conseils au sujet des calendriers et des produits livrables
- lier les paiements à la réception de produits acceptables
Le risque d’établir des relations employeur-employé diminue lorsque les contrats portent sur des produits spécifiques et comportent des dates de livraison claires. Le sondage, l’examen des dossiers contractuels et les entrevues démontrent que ce risque est géré :
- 55 % des répondants au sondage ont indiqué que des contrats avaient été attribués pour des produits livrables précis avec des dates de livraison claires
- 86 % des contrats sélectionnés pour l’examen des dossiers portaient sur des produits livrables précis qui devaient être soumis dans un délai défini
- 78 % des personnes interrogées ont indiqué que les contrats établis par leur organisation portaient généralement sur des produits livrables ou des services spécifiques à livrer dans un délai précis
Utilisation, échange et incidence de l’information
L’examen des documents, les sondages et les entrevues confirment l’utilisation et l’échange de l’information provenant des contrats portant sur des services de consultation entre les équipes ministérielles.
Dans le cadre de l’examen des documents de programme et des documents organisationnels, l’évaluation a permis de déterminer que l’information obtenue à partir de 37 % des contrats examinés était incluse dans les plans, les présentations et les rapports préparés au sein du Ministère. En outre, 46 % des répondants au sondage ont indiqué que les renseignements obtenus grâce aux contrats visant les services de consultation étaient inclus dans les documents de planification, les présentations et les rapports au niveau du programme, du secteur, de la direction générale ou du Ministère.
L’évaluation a également conclu que l’expertise obtenue grâce à ces contrats est transmise à des comités et des groupes de travail à différents niveaux du Ministère. Environ 43 % des répondants au sondage ont indiqué que les renseignements des contrats étaient transmis à des groupes de travail ou des comités au niveau du secteur/de la direction, de la direction générale, du Ministère ou au niveau interministériel. Lorsqu’on leur a demandé dans quelle mesure les renseignements transmis aux groupes de travail et aux comités étaient utiles aux travaux de ces organes, 67 % des personnes ayant répondu ont indiqué qu’ils étaient très utiles, tandis que 23 % les ont trouvés plutôt ou modérément utiles.
De plus, 100 % des cadres supérieurs interrogés étaient d’accord pour dire que l’information découlant de l’utilisation des services de consultation sélectionnés était prise en compte dans le cadre de la prise de décisions ministérielles. En outre, 75 % des répondants au sondage ont indiqué que les renseignements obtenus à partir des services de consultation étaient utilisés dans la prise de décision liée à la prestation opérationnelle des programmes, tandis que 57 % ont indiqué qu’ils étaient utilisés dans la prise de décision liée à la planification et à la conception des programmes et de l’organisation.
Rentabilité
Bien que l’optimisation des ressources et la rentabilité soient perçues par la majorité des utilisateurs de services de consultation, l’évaluation note que, dans certains cas, une préparation et une planification insuffisantes peuvent avoir limité la rentabilité de l’utilisation des services de consultation sélectionnés.
Perspectives sur l’optimisation des ressources et la rentabilité
La direction et les responsables de programmes sont souvent d’accord pour dire que le fournisseur sélectionné représentait la meilleure optimisation des ressources pour les travaux réalisés. L’évaluation a déterminé que 64 % des répondants au sondage ont indiqué que les critères de sélection utilisés pour leurs contrats ont abouti à la sélection du fournisseur représentant la meilleure optimisation des ressources, tandis que 36 % des personnes interrogées ne le savaient pas. Aucun répondant n’a indiqué que le fournisseur retenu n’offrait pas la meilleure optimisation des ressources. En outre, parmi les 12 répondants qui ont répondu à la question sur la rentabilité, 83 % ont estimé que l’expertise externe est généralement obtenue de manière rentable, tandis que les 17 % restants ont indiqué que la rentabilité peut varier d’un contrat à l’autre.
Ponctualité des produits livrables
En ce qui concerne la ponctualité, bien que les résultats du sondage aient révélé que 68 % des répondants ont indiqué que la plupart ou la totalité de leurs produits livrables contractuels avaient été reçus en temps opportun, l’examen des dossiers contractuels a révélé que tous les produits livrables avaient été fournis à temps dans environ 55 % des cas.
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor définit la modification d’un marché : « le fait d’ajouter des clauses à un marché, de soustraire des clauses existantes ou de corriger des clauses existantes ». Les modifications peuvent être apportées à la portée, au calendrier ou à la valeur d’un contrat, ou à une combinaison de ces éléments. Le processus de modification peut être amorcé par le client, l’entrepreneur ou l’autorité contractante. Lorsqu’une demande de modification est présentée par le client ou l’entrepreneur, l’autorité contractante est responsable d’examiner la demande de modification et la justification afin de s’assurer que cela entre dans le champ d’application de la politique d’approvisionnement applicable, avec l’orientation des intervenants internes en matière de politiques et de lois, au besoin.
Selon l’évaluation, environ 13 % des 734 contrats relevés avaient fait l’objet de multiples modifications. De plus, l’examen des dossiers contractuels a révélé qu’environ la moitié (17/38) avaient fait l’objet d’une modification. De plus amples renseignements sur les modifications se trouvent à l’annexe 2. Ces constatations fournissent un contexte limité pour comprendre l’utilisation des modifications dans le cadre de la passation de marchés pour les services de consultation sélectionnés, car il n’était pas dans la portée de la présente évaluation de réaliser une analyse comparative par rapport à un point de référence externe ou à une norme ou à une cible acceptée pour cette activité de gestion. Une analyse plus approfondie de l’utilisation des modifications dans le contexte du renforcement de la rentabilité de l’utilisation des services de consultation sélectionnés pourrait être un domaine à examiner à l’avenir par le Ministère.
Lorsque les justifications des modifications dans les dossiers contractuels de l’échantillon étaient disponibles, elles reflétaient des causes telles que :
- durée des travaux plus longue que prévue
- changements dans les ressources des fournisseurs
- modifications des dates de livraison et de la portée
- retards liés à la COVID-19
Les répondants au sondage ont fourni d’autres raisons pour lesquelles des modifications pourraient être nécessaires, notamment :
- niveau d’effort du fournisseur plus important que prévu
- retards liés à la COVID-19 et longueur du processus de passation des marchés
- retards dans l’obtention par les consultants de l’accès à des données essentielles et à des ressources internes clés
- modification de la portée
Bien que les justifications fournies pour les révisions de contrats comprennent des éléments qui échappent à l’influence du Ministère, tels que l’impact sans précédent de la pandémie de COVID 19, les renseignements recueillis par l’évaluation suggèrent qu’une préparation et une planification insuffisantes peuvent, dans certains cas, avoir limité la rentabilité de l’utilisation des services de consultation sélectionnés en raison de la nécessité de changements dans la durée, la valeur et la portée des contrats.
Autres constatations
La présente section donne un aperçu des principales constatations supplémentaires découlant de la réalisation de la présente évaluation qui ont une importance pour les opérations ministérielles, notamment :
- il n’y a pas de consensus sur la meilleure utilisation des ressources extérieures
- bien qu’il ne s’agisse pas d’une exigence, il y a eu peu d’examen formel d’autres options de ressources humaines avant d’aller de l’avant avec l’utilisation des services de consultation sélectionnés
- l’évaluation a rencontré des limites dans le codage et l’exhaustivité des dossiers contractuels qui ont nui à sa capacité d’examiner de manière efficace et efficiente les dossiers pertinents à la portée de la mission et qui peuvent indiquer des risques pour la détermination, la collecte et la production de rapports du Ministère sur la passation de marchés
Utilisation des ressources externes
Les opinions sur la question de savoir s’il y a une dépendance excessive à l’égard des services de consultation externes ont été divisées également entre les membres de la haute direction interrogés dans le cadre de la présente évaluation. Des personnes interrogées ont fait remarquer que l’utilisation et le besoin des services de consultation sélectionnés, en particulier dans les domaines de compétences hautement spécialisées ou lorsqu’il existe une exigence d’impartialité (comme les déclarations de témoins experts) n’étaient pas nouveaux. Ces constatations fournissent un contexte limité pour comprendre comment les services de consultation sélectionnés ont été utilisés dans le cadre de SPAC, car cela se trouvait hors de la portée de la présente évaluation de réaliser une analyse comparative par rapport à un point de référence externe ou à une norme/cible acceptée pour cette activité de gestion. La question de savoir ce qui constitue une utilisation appropriée des services de consultation sélectionnés pourrait faire l’objet d’un examen futur par le Ministère.
Examen d’autres options de ressources humaines
Le contrat de service examiné dans le cadre de l’évaluation a été réalisé sous la direction de la Politique sur les marchésNote de bas de page 5 du gouvernement du Canada. L’objectif de la politique consiste à permettre l’acquisition de biens et de services et l’exécution de travaux de construction, d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l’État et du peuple canadien. La politique met en avant une série d’exigences que les autorités contractantes doivent respecter lors de la passation de marchés de services. Ces exigences de la politique n’incluaient pas l’examen officiel de la possibilité d’autres options de ressources humaines pour effectuer le travail requis. Bien que l’examen d’autres options de ressources humaines n’ait pas été une exigence au moment de la mise en place de ces contrats, l’évaluation a tenu compte de la sensibilisation et de l’utilisation d’autres options en matière de ressources humaines dans le cadre de son objectif d’aider à éclairer les décisions concernant l’utilisation de ces services par le Ministère dans les années à venir.
Bien que l’évaluation ait permis de constater que l’insuffisance des ressources internes constituait l’une des raisons les plus souvent invoquées pour demander un contrat de service, les éléments probants recueillis dans le cadre de la présente évaluation présentaient un faible niveau de sensibilisation et de considération de la part des équipes ministérielles à l’égard de l’utilisation d’autres options en matière de ressources humaines, comme les possibilités d’emplois à durée déterminée, d’emplois occasionnels, de mutations, d’affectations ou de détachement, comme solution de rechange à la passation de marchés de services. Certaines personnes interrogées (16 %) ont parlé d’explorer les options de ressources humaines internes (emplois à durée déterminée, emplois occasionnels ou étudiants) ou externes (milieu universitaire) avant de conclure des contrats de service. En comparaison, un plus grand nombre de répondants au sondage que de personnes interrogées ont indiqué que d’autres options de ressources humaines avaient été envisagées avant la passation de marchés, 27 % des répondants ayant indiqué qu’une ou plusieurs possibilités avaient été envisagées, mais non poursuivies (comme les emplois à durée déterminée, les emplois occasionnels, les étudiants et/ou les mutations ou détachements), mais la plupart des répondants au sondage ont répondu qu’aucune autre option de dotation n’avait été envisagée (41 %) ou ont répondu qu’ils ne savaient pas si d’autres options de ressources humaines avaient été envisagées avant la passation de marchés de services (32 %). De plus, à la question de savoir si des plans étaient actuellement en place pour embaucher ou former du personnel ayant les capacités et les compétences recherchées, 38 % des répondants au sondage qui ont fourni une réponse ont répondu par la négative.
Ces résultats suggèrent qu’il existe une possibilité de faire connaître et d’encourager l’exploration d’options traditionnelles et innovantes en matière de ressources humaines afin de fournir aux responsables opérationnels des options supplémentaires pour répondre aux besoins en ressources à court terme. À cette fin, l’évaluation a formulé la recommandation suivante :
Recommandation 1 : Il est recommandé que le Ministère sensibilise les fonctionnaires aux options existantes en matière de ressources humaines afin qu’elles puissent être prises en considération avant d’utiliser les services de consultation sélectionnés. Il est également recommandé d’élaborer et de diffuser un ensemble de principes directeurs et de critères pour éclairer les décisions de recourir ou non aux services de consultation sélectionnés.
Disponibilité de l’information
L’évaluation a permis de relever des limites dans le codage et l’exhaustivité des dossiers contractuels qui ont nui à la capacité d’examiner de façon efficace et efficiente les dossiers pertinents à la portée de la mission. Une discussion sur les limites imposées à l’évaluation dans l’ensemble par les erreurs de saisie des données et le caractère incomplet des dossiers contractuels, ainsi que les mesures d’atténuation prises, se trouve à l’annexe 3 du présent rapport.
En plus de leur incidence sur la réalisation de l’évaluation, les problèmes rencontrés peuvent mettre en évidence des risques pour la détermination, la collecte et la production de rapports du Ministère sur la passation de marchés. Les défis rencontrés par la collecte de données dans le cadre de l’évaluation représentent des domaines à améliorer par le Ministère à l’appui de l’utilité et de la qualité continue de l’information saisie dans SIGMA et de la gestion globale des dossiers.
Dossiers contractuels
En ce qui concerne l’exhaustivité des dossiers contractuels, environ 20 % des 105 contrats qui ont été examinés dans le cadre du processus de sélection de l’échantillon ont dû être exclus d’un examen plus approfondi parce que les documents clés n’ont pas pu être fournis à l’équipe d’évaluation dans les délais de l’évaluation. Compte tenu des difficultés rencontrées pour accéder à l’information complète sur les contrats et la regrouper dans divers secteurs du Ministère, l’évaluation a formulé la recommandation suivante :
Recommandation 2 : Il est recommandé que le Ministère mette en œuvre une stratégie visant à garantir l’exhaustivité et l’accessibilité des dossiers contractuels afin de faciliter les activités de gestion, de suivi et de rapport sur les contrats.
Codage des données
L’évaluation a permis de constater qu’environ 3 127 contrats, soit 23,92 % de tous les contrats de service de plus de 10 000 $ établis au cours de la période visée par l’examen, ont été codés comme appartenant aux catégories comptables diverses de services, comme « autres services professionnels non précisés ailleurs » dans le système d’administration financière (SIGMA) du Ministère. Compte tenu du nombre élevé de contrats codés dans cette catégorie, il est nécessaire de procéder à une analyse plus approfondie pour s’assurer que la catégorie n’inclut pas incorrectement les contrats qui auraient dû être codés davantage en fonction d’un sous-type de services particulier, comme ceux examinés dans le cadre de la présente évaluation (services de consultation en gestion, services de consultation en technologie de l’information et en télécommunications; services de comptabilité et d’audit). Il est également nécessaire de fournir une orientation à ceux qui saisissent des renseignements sur les contrats dans SIGMA afin que ces catégories diverses ne soient utilisées qu’en cas de besoin.
De plus, le processus de sélection de l’échantillon de dossiers et l’examen détaillé des dossiers ont permis de cerner des inexactitudes dans l’information consignée dans SIGMA dans les domaines des valeurs contractuelles et/ou des modifications; les numéros de contrat; les dates de création du contrat; et les dossiers contractuels qui ont été créés par erreur.
À ce titre, l’évaluation a formulé les recommandations suivantes :
Recommandation 3 : Il est recommandé d’élaborer et de diffuser des directives plus claires sur la façon de saisir correctement l’information sur les contrats et les comptes afin de corriger les erreurs de saisie des données dans SIGMA.
Recommandation 4 : Il est recommandé que le Ministère effectue un examen détaillé des contrats saisis dans diverses catégories ou mette en œuvre un processus pour s’assurer que ces catégories ne sont utilisées qu’au besoin, afin d’améliorer la spécificité et la qualité des données pour l’analyse et la prise de décisions.
Sommaire de l’évaluation
Le présent rapport offre un aperçu d’une évaluation menée par le Ministère sur la pertinence, du rendement et de la rentabilité de l’utilisation d’un sous-ensemble de types de contrats de service par SPAC dans le but d’éclairer la prise de décisions concernant leur utilisation à l’avenir. À cette fin, l’évaluation a permis de relever 734 contrats d’une valeur totale d’environ 425 millions de dollars. Les 734 contrats représentaient environ 6 % du nombre total de nouveaux contrats de service attribués par SPAC d’une valeur de plus de 10 000 $ et environ 6 % de leur valeur totale, dans la période comprise entre le 1er octobre 2017 et le 31 août 2020. Les domaines de service retenus pour examen étaient les suivants : services de consultation en gestion; services de consultation en technologie de l’information; services de comptabilité et d’audit.
L’évaluation a été menée à l’interne sous la supervision du chef de l’évaluation de SPAC. Les méthodes utilisées pour cette évaluation comptaient les sondages, les entrevues, l’examen des données administratives et un examen détaillé de 38 dossiers contractuels.
Les domaines de services de consultation sélectionnés sont considérés par la direction de SPAC comme utiles pour s’acquitter des obligations opérationnelles, en particulier pour répondre à un besoin de soutien spécialisé ou impartial ou pour répondre rapidement aux déficits de capacité des ressources internes. Dans l’ensemble, les données probantes suggèrent que les propriétaires fonctionnels sont satisfaits de la qualité des produits livrables et que des stratégies efficaces sont en place pour gérer le rendement des experts-conseils. De plus, l’expertise obtenue est transmise au sein du Ministère et contribue à la prise de décision à différents niveaux. Les utilisateurs signalent que l’optimisation des ressources est obtenue à partir de ces services contractuels, mais l’évaluation a révélé que, dans certains cas, une préparation et une planification insuffisantes peuvent avoir limité la rentabilité de l’utilisation de services de consultation sélectionnés en influant sur la ponctualité des produits livrables.
L’évaluation comprenait d’autres observations découlant de sa réalisation qui sont importantes pour les opérations ministérielles. L’évaluation a révélé qu’il n’y a pas de consensus sur la meilleure utilisation des ressources externes. Bien qu’il ne s’agissait pas d’une exigence contractuelle au moment de la réalisation de l’évaluation, il y avait peu de documentation sur l’examen d’autres options de ressources humaines avant d’aller de l’avant avec l’utilisation des services de consultation sélectionnés. De plus, l’évaluation a rencontré des limites dans le codage et l’exhaustivité des dossiers contractuels, ce qui a nui à sa capacité d’examiner de façon efficace et efficiente les dossiers pertinents, ce qui peut indiquer des risques pour la détermination, la collecte et la production de rapports du Ministère sur les contrats. Les observations supplémentaires découlant de cette évaluation ont mené aux 4 recommandations suivantes, qui ont été acceptées par le Ministère et pour lesquelles des plans d’action de la direction ont été établis :
Recommandation 1 : Il est recommandé que le Ministère sensibilise les fonctionnaires aux options existantes en matière de ressources humaines afin qu’elles puissent être prises en considération avant d’utiliser les services de consultation sélectionnés. Il est également recommandé d’élaborer et de diffuser un ensemble de principes directeurs et de critères pour éclairer les décisions de recourir ou non aux services de consultation sélectionnés.
Recommandation 2 : Il est recommandé que le Ministère mette en œuvre une stratégie visant à garantir l’exhaustivité et l’accessibilité des dossiers contractuels afin de faciliter les activités de gestion, de suivi et de rapport sur les contrats.
Recommandation 3 : Il est recommandé d’élaborer et de diffuser des directives plus claires sur la façon de saisir correctement l’information sur les contrats et les comptes afin de corriger les erreurs de saisie des données dans SIGMA.
Recommandation 4 : Il est recommandé que le Ministère effectue un examen détaillé des contrats saisis dans diverses catégories ou mette en œuvre un processus pour s’assurer que ces catégories ne sont utilisées qu’au besoin, afin d’améliorer la spécificité et la qualité des données pour l’analyse et la prise de décisions.
Annexe 1 : Plan d’action de gestion
Recommandation 1
Il est recommandé que le Ministère sensibilise les fonctionnaires aux options existantes en matière de ressources humaines afin qu’elles puissent être prises en considération avant d’utiliser les services de consultation sélectionnés. Il est également recommandé d’élaborer et de diffuser un ensemble de principes directeurs et de critères pour éclairer les décisions de recourir ou non aux services de consultation sélectionnés.
Bureau de première responsabilité : Direction générale des ressources humaines
Bureau de seconde responsabilité (le cas échéant) : Direction générale de l’approvisionnement (pour la réponse 1.2 de la direction uniquement)
Plan d’action de gestion – Recommandation 1 concernant l’évaluation | Date cible | Statut en mai 2024 |
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1.1 La Direction générale des ressources humaines organisera, 2 fois par année, des séances d’information à l’intention des gestionnaires afin de discuter des options de dotation et de recrutement disponibles (y compris les options à court terme) | Octobre 2022 à mars 2023 | Mis en œuvre en janvier 2024 |
1.2 La Direction générale des ressources humaines consultera ses collègues de la Direction générale de l’approvisionnement et travaillera avec eux à l’élaboration d’un document d’une page pour informer les gestionnaires des options de recrutement potentielles qui s’offrent à eux (y compris les options à court terme) | Janvier 2023 | Mis en œuvre en décembre 2023 |
Recommandation 2
Il est recommandé que le Ministère mette en œuvre une stratégie visant à garantir l’exhaustivité et l’accessibilité des dossiers contractuels afin de faciliter les activités de gestion, de suivi et de rapport sur les contrats.
Bureau de première responsabilité : Direction générale des approvisionnements
Bureau de seconde responsabilité (le cas échéant) : Toutes les directions générales et régions de SPAC
Plan d’action de gestion – Recommandation 2 concernant l’évaluation | Date cible | Statut en mai 2024 |
---|---|---|
2.1 La Direction générale de l’approvisionnement élaborera un communiqué à l’échelle du Ministère sur les procédures de documentation de l’approvisionnement pour les autorités contractantes et les responsables de projet, comme il est actuellement décrit dans le Guide de gestion des approvisionnements de Services publics et Approvisionnement Canada, y compris une liste de vérification | 31 août 2022 | Date cible révisée : septembre 2024 |
2.2 La Direction générale de l’approvisionnement offrira une séance d’information sur les procédures de documentation des approvisionnements sur une base annuelle par l’entremise du Forum intégré sur l’approvisionnement et la gestion du matériel de SPAC | 30 novembre 2022 | Mis en œuvre en novembre 2022 |
2.3 Examiner le contenu du Guide de gestion des approvisionnements de SPAC en ce qui concerne les procédures de documentation des approvisionnements, en cherchant des possibilités de renforcer les directives existantes ou de refléter les récents développements stratégiques | 1er juin 2023 | Mis en œuvre en avril 2024 |
Recommandation 3
Il est recommandé d’élaborer et de diffuser des directives plus claires sur la façon de saisir correctement l’information sur les contrats et les comptes afin de corriger les erreurs de saisie des données dans SIGMA.
Bureau de première responsabilité : Direction générale des finances. La Direction générale des finances poursuivra ou améliorera les activités existantes afin de surveiller la qualité de l’intégrité du grand livre général pour les dépenses enregistrées dans le système financier du Ministère.
Bureau de seconde responsabilité (le cas échéant) : Direction générale de l’approvisionnement (pour la réponse 3.4 de la direction uniquement)
Plan d’action de gestion – Recommandation 3 concernant l’évaluation | Date cible | Statut en mai 2024 |
---|---|---|
3.1 La Division de l’optimisation de la Direction générale des finances est mobilisée afin de collaborer avec l’équipe de formation des utilisateurs du soutien en cours d’emploi au sein de SIGMA afin de tirer parti de la documentation de formation technique sur le plan comptable et d’intégrer un contenu plus fonctionnel pour accroître la sensibilisation | Mars 2023 | Date cible révisée : septembre 2024 |
3.2 La Division de l’optimisation de la Direction générale des finances élaborera et diffusera 3 programmes de formation financière distincts à l’intention des utilisateurs finaux de SIGMA, des analystes financiers et des gestionnaires de budget délégués afin de fournir des conseils sur le codage financier et la saisie des données | Mars 2023 | Date cible révisée : septembre 2024 |
3.3 La Direction générale des finances préparera un communiqué informant les utilisateurs de SIGMA que le secteur travaille à des améliorations visant à réduire les erreurs courantes connues commises par les utilisateurs dans la saisie des données contractuelles, et les exhortant à fournir tous les efforts possibles pour assurer l’exactitude des codes qu’ils saisissent dans le système financier | Novembre 2022 | Mis en œuvre en mars 2023 |
3.4 La Direction générale des finances examinera, mettra à jour et publiera les instructions de travail liées aux contrats et aux comptes dans SIGMA sur l’intranet, avec l’appui de la Direction des services d’approvisionnement ministériels (DSAM) de la Direction générale de l’approvisionnement, conformément à son prochain « guide opérationnel » | Mars 2023 | Mis en œuvre en mars 2023 |
3.5 La Direction générale des finances examinera la formation sur les contrats et les comptes dans SIGMA afin de déterminer les améliorations possibles, y compris la prise en compte de renseignements supplémentaires concernant le plan comptable/grand livre général et la participation d’experts en affaires ou d’experts en la matière aux séances de formation comme suit :
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A : Décembre 2022 B : Mars 2023 |
Mis en œuvre en juin 2023 |
Recommandation 4
Il est recommandé que le Ministère effectue un examen détaillé des contrats saisis dans diverses catégories ou mette en œuvre un processus pour s’assurer que ces catégories ne sont utilisées qu’au besoin, afin d’améliorer la spécificité et la qualité des données pour l’analyse et la prise de décisions.
Bureau de première responsabilité : Direction générale des finances
Bureau de seconde responsabilité (le cas échéant) : Aucune
Plan d’action de gestion – Recommandation 4 concernant l’évaluation | Date cible | Statut en mai 2024 |
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4.1 Le Secteur des opérations financières (SOF) examinera la mise en correspondance des comptes du grand livre général des services professionnels et spéciaux avec les articles économiques (AREC) afin de déterminer si la mise en correspondance vers l’AREC « Autres services professionnels non précisés ailleurs » peut être réduite et attribuée ailleurs dans le but de déterminer plus précisément la nature de ces dépenses | 31 décembre 2022 | Mis en œuvre en janvier 2023 |
4.2 La Direction générale des finances entreprendra la communication en temps opportun des changements apportés au grand livre général en affichant la version mise à jour de la structure de mise en correspondance des comptes du grand livre général sur le site intranet de la Direction générale des finances | Semestriellement | Mis en œuvre en janvier 2023 |
4.3 La Direction générale des finances continuera de fournir des rapports trimestriels sur les résultats de la vérification, y compris les erreurs administratives lorsqu’un codage incorrect du grand livre général est relevé. De plus, le Programme national de vérification des comptes pourrait effectuer des échantillonnages ciblés en fonction de la récurrence de ces erreurs administratives | Mars 2023 | Mis en œuvre en mars 2023 |
4.4 Les conseillers en gestion financière de la Direction générale des finances mettront en œuvre un processus pour renforcer l’importance du codage financier pour l’intégrité des données (y compris l’utilisation limitée de divers services de consultation) au cours de leurs réunions sur le rapport de gestion ministériel avec les clients | Juillet 2022 | Mis en œuvre en juin 2023 |
4.5 Dans le cadre des rapports de fin d’exercice des Comptes publics sur les services professionnels et spéciaux, la Direction générale des finances effectue une analyse des écarts pour tous les rapports et effectue un suivi auprès du Système de comptabilité financière et de gestion, au besoin, afin de trouver des explications sur les écarts importants ou inhabituels afin de déceler les erreurs de codage potentielles |
Chaque année | Mis en œuvre en octobre 2022 |
Annexe 2 : Caractéristiques des dossiers contractuels sélectionnés
L’évaluation a complété l’analyse de 734 dossiers contractuels extraits déterminés comme faisant partie de la portée de ce projet afin de mieux comprendre leurs caractéristiques. De plus, 38 dossiers contractuels ont fait l’objet d’une analyse détaillée à l’appui de l’évaluation. Les descriptions suivantes sont fournies pour éclairer la compréhension du lecteur du sous-ensemble de contrats sélectionnés inclus dans la présente évaluation. Compte tenu du manque de précision dans la détermination de l’échantillon des contrats pertinents et de la période limitée de la portée de l’évaluation, il est impossible de tirer des conclusions normatives de l’information disponible.
Caractéristiques des dossiers contractuels extraits (734 dossiers)
Services | Approche concurrentielle | Approche non concurrentielle | Total par type de service |
---|---|---|---|
Services de consultation en gestion | 512 | 112 | 624 |
Services de consultation en technologies de l’information et télécommunications | 71 | 29 | 100 |
Services de comptabilité et d’audit | 7 | 3 | 10 |
Total | 590 | 144 | 734 |
Notes du tableau 5
|
Nombre de contrats
Comme le présente le tableau 1, le type de services le plus fréquent correspondait aux services de consultation en gestion, soit 85 % du nombre total de contrats établis pour les 3 services sélectionnés. Les services de consultation en TI et télécommunications représentaient environ 13 % du nombre total de contrats, tandis que les services de comptabilité et d’audit représentaient moins de 1 % de ce nombre.
Type de contrat (approche concurrentielle/non concurrentielle)
Comme le présente le tableau 1, les contrats non concurrentiels représentaient moins de 20 % (n = 144) de tous les contrats. Parmi les contrats non concurrentiels, la répartition entre les types de services était la suivante : 78 % de services de consultation en gestion, 20 % de services de consultations en technologie de l’information et télécommunications et 2 % de services de comptabilité et d’audit.
Utilisateurs contractuels
Les 3 directions générales/régions qui ont établi le plus grand nombre de contrats pour les 3 types de services étaient :
- les Services immobiliers
- la Direction générale de la surveillance ministérielle et
- la région de l’Ontario
Valeurs
Comme il a été mentionné précédemment dans la présente évaluation, la valeur totale des 734 contrats visés par l’évaluation s’élevait à environ 425 millions de dollars. Les contrats de services de consultation en gestion représentaient environ 64 % de la valeur totale. Les services de consultation en technologies de l’information et télécommunications représentaient environ 35 % de la valeur totale. Les services de comptabilité et d’audit représentaient environ le 1 % restant de la valeur totale.
La valeur des contrats pour les 3 types de services variait entre 10 000 $ et 50 M$; à noter que l’évaluation n’a pas analysé les durées des contrats ou la portée des travaux.
Modifications
Des 734 contrats, environ 45 % ont été modifiés une fois et 13 % ont été modifiés plus de 2 fois.
La valeur totale des modifications mises en place au cours de la période visée par l’examen s’élevait à environ 27,4 millions de dollars; elle est incluse dans la valeur totale d’environ 425 millions de dollars calculée pour les 734 contrats.
Caractéristiques de l’examen des dossiers contractuels (38 dossiers)
Services | Nombre de contrats inclus dans l'examen détaillé |
---|---|
Services de consultation en gestion | 28 |
Services de consultation en technologies de l’information et télécommunications | 8 |
Services de comptabilité et d’audit | 2 |
Total | 38 |
Notes du tableau 6
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Fréquence
Comme le présente le tableau 2, le type de services le plus souvent présent correspondait aux services de consultation en gestion, ce qui équivaut à 74 % du nombre total de contrats examinés en profondeur. Les services de consultation en TI et télécommunications représentaient environ 21 % du nombre total de contrats, tandis que les services de comptabilité et d’audit représentaient 5 % de ce nombre.
Type de contrat (approche concurrentielle/non concurrentielle)
Sur les 38 dossiers contractuels, 71 % (n = 27/38) ont été attribués au moyen d’une approche concurrentielle et 29 % (n = 11/38) dans le cadre d’une approche non concurrentielle. 37 % (n = 14/38) correspondaient à des dossiers contractuels pluriannuels. Parmi ces contrats pluriannuels, 21 % (n = 3/14) étaient des contrats ouverts selon les besoins. 93 % (n = 13/14) des dossiers contractuels pluriannuels ont fait l’objet d’un processus concurrentiel.
Utilisateurs contractuels
Les 3 directions générales et régions qui ont établi le plus grand nombre de contrats étaient :
- les Services immobiliers
- la Direction générale de la surveillance ministérielle et
- la Direction générale des approvisionnements
Valeurs
La fourchette des valeurs des contrats pour les 38 dossiers contractuels était répartie comme suit :
- 18 des dossiers contractuels présentaient une valeur comprise entre 10 000 $ et 40 000 $
- 13 des dossiers contractuels présentaient une valeur comprise entre 40 000 $ et 250 000 $
- 4 des dossiers contractuels présentaient une valeur comprise entre 250 000 $ et 1 M$
- 3 des dossiers contractuels présentaient une valeur supérieure à 1 M$
Modifications
Sur le total de 38 contrats, 17 comportaient au moins une modification, tandis que 21 n’avaient pas de modifications :
- 7 contrats ont été modifiés en ce qui concerne leur durée seulement
- 8 contrats ont été modifiés en ce qui concerne leur durée et leur valeur
- 1 contrat a été modifié en ce qui concerne la durée, la valeur et la portée
- 1 contrat a été modifié en ce qui concerne la valeur seulement
Annexe 3 : Méthodes d’évaluation en fonction de l’approche, des limites et des activités d’atténuation
Méthode | Approche | Limites | Activités d’atténuation |
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Examen des dossiers contractuels (y compris les données SIGMA) |
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Sondages |
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Les distorsions potentielles et les faibles taux de réalisation ont été pris en compte lors de l’établissement des constatations au moyen de multiples sources de données (triangulation) lors de l’évaluation des questions d’évaluation |
Entrevues |
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Compte tenu de la nature des entrevues verbales, l’information variait en portée, en profondeur et en largeur |
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Examen des documents | L’évaluation a permis de recueillir et d’examiner la politique d’approvisionnement et les documents de formation; la documentation du programme et les évaluations connexes | Il se peut que la documentation complète n’ait pas été entièrement récupérée | Tous les efforts ont été déployés pour recueillir des documents complets et pertinents, en tenant compte des limites au moment d’établir les constatations au moyen de multiples sources de données (triangulation) lors de l’évaluation des questions d’évaluation |
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