Analyse économique du cadre Pancanadien

Le 9 décembre 2016, les Premiers ministres du Canada ont adopté  le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Les questions et réponses ci-dessus fournissent un aperçu des analyses des impacts environnementaux et économiques du Cadre pancanadien effectuées par le gouvernement fédéral avec l’appui des provinces et territoires.

Q1 : Comment le gouvernement du Canada a-t-il pris en compte les avantages et les coûts économiques, environnementaux et sociaux lors de l’adoption du Cadre pancanadien?

R1 : Le gouvernement du Canada a analysé les avantages économiques et les coûts de l'ensemble des mesures du Cadre pancanadien, ainsi que ses bienfaits pour l'environnement et la société, et il compte poursuivre cette analyse. Nous nous sommes engagés à agir en toute transparence pour ce qui est des hypothèses, des avantages et des coûts dans cette analyse.

Les options de politiques pour la croissance propre et les changements climatiques, notamment celles qui se trouvent dans le Cadre pancanadien, ont fait l'objet d'une analyse exhaustive par les gouvernements et par un éventail de groupes de réflexion, d'universitaires et d'autres experts, y compris des organisations non gouvernementales et des associations industrielles. La sélection des mesures incluses dans le Cadre pancanadien a aussi été alimentée par les commentaires formulés par des Canadiens partout au pays et par les analyses approfondies effectuées au sein du gouvernement.

La préparation du Cadre pancanadien a commencé par la Déclaration de Vancouver le 3 mars 2016, date à laquelle les premiers ministres ont lancé un processus fédéral, provincial et territorial visant à établir différentes options de mesures dans quatre domaines : les réductions d’émissions et les secteurs où il faut agir; les idées d'innovation, les nouvelles technologies et la créationd’emplois; la tarification de la pollution par le carbone; et la préparation et l’adaptation aux conséquences des changements climatiques. Les premiers ministres ont demandé à des groupes de travail sur chacun de ces sujets de déterminer les options de mesures à prendre et ils leur ont demandé d'évaluer les conséquences économiques et environnementales probables de chacune de ces options.

Les quatre groupes de travail étaient constitués de représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, notamment des spécialistes provenant des ministères des finances, de l'innovation, du développement économique, des transports, des ressources naturelles, et de l'environnement et du changement climatique.

Pour établir et analyser les options, le Groupe de travail sur les mesures d'atténuation spécifiques et celui sur les mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone ont pu consulter une panoplie de sources, dont la Commission de l'écofiscalité, Canadians for Clean Prosperity (en anglais seulement),  Intelliprospérité (en anglais seulement), EnviroEconomics and Navius (en anglais seulement), le Conseil des académies canadiennes et de nombreux chercheurs d'universités au Canada, aux États-Unis et ailleurs dans le monde.  

Les groupes de travail ont aussi mené des consultations directes auprès de Canadiens. Le Groupe de travail sur les possibilités d'atténuation spécifiques et celui sur les mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone ont co-animé une série de tables rondes avec une sélection d'intervenants et ont tenu de nombreuses rencontres avec des organisations autochtones nationales. Les participants à ces rencontres étaient très dynamiques et ont soulevé des questions, des considérations et des idées très variées. Le Groupe de travail sur les mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone a également tenu une réunion avec des experts canadiens sur la tarification du carbone afin de discuter des enjeux et des points à considérer relativement au rôle que la tarification du carbone devrait jouer dans le Cadre pancanadien. Grâce au portail en ligne, tous les groupes de travail ont aussi reçu de nombreuses contributions de Canadiens, d'organisations de la société civile, d'universitaires, d'entreprises et d'associations d'entreprises. Certaines contributions comptaient des analyses détaillées. Toutes les contributions soumises par l'entremise du portail ont été remises aux tables ministérielles responsables de superviser chacun des groupes de travail et ont été rendues publiques.

Pour appuyer le Groupe de travail sur les mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone, des représentants du gouvernement ont mis au point des scénarios illustratifs de la tarification du carbone. Sous la direction du Groupe de travail sur les possibilités d'atténuation spécifiques, des représentants ont modélisé les conséquences environnementales attendues et le coût par tonne des réductions qui pourraient être réalisées grâce à bon nombre d'options d'atténuation.

Avec le temps, à mesure que les gouvernements finaliseront la structure précise des mesures et qu'ils recevront des rapports de surveillance, ces travaux d'analyse seront mis à jour et améliorés.  Par exemple, au palier fédéral, chacune des nouvelles mesures de politique publique élaborée pour le Cadre pancanadien par le gouvernement du Canada sera assujettie à une analyse économique additionnelle des coûts et avantages, et chacun des projets de mesure réglementaire et analyse qui le justifie seront publiés aux fins de commentaires dans la partie I de la Gazette du Canada avant sa version finale.

Q2 : Quels sont les coûts liés à l’absence d’action en matière de lutte aux changements climatiques?

R2 : Les conséquences des changements climatiques se manifestent déjà, et le prix à payer pour l'inaction dépasse largement les coûts pour lutter contre les changements climatiques.

La Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie a déclaré que les coûts rattachés aux changements climatiques pourraient s'élever à environ 5 milliards de dollars par année d'ici 2020 au Canada et que, selon la cadence à laquelle les émissions mondiales continueront d'augmenter, ces coûts pourraient atteindre 21 à 43 milliards de dollars d'ici 2050, ou même davantage d'après des scénarios plus extrêmes ¹.

En 2014, le Council of Economic Advisers des États-Unis  a publié un rapport affirmant que les conséquences économiques de la hausse des températures mèneraient à une réduction importante et permanente du PIB ² . Ce rapport insistait aussi particulièrement sur ce que coûterait le fait de tarder à agir. Il a estimé que, pour arriver à la même cible de stabilisation des températures, chaque décennie pendant laquelle on tarde à instaurer des mesures d'atténuation mènera à une augmentation de 40 % des coûts nets des mesures d'atténuation.

Le Bureau d’assurance du Canada (BAC) (en anglais seulement) a récemment cité des estimations du directeur parlementaire du budget (DPB) concernant les coûts des catastrophes naturelles, qui sont imputables, en partie, aux changements climatiques. Entre 1970 et 1994, le gouvernement fédéral a versé en moyenne 54 millions de dollars par an, en dollars de 2014, de son fonds de secours. En revanche, le DPB estime que les phénomènes météorologiques se rattachant aux changements climatiques devraient coûter au gouvernement fédéral 900 millions de dollars par an sur les cinq prochaines années.

Le Canada n’arrivera pas à éviter ces coûts en agissant seul. Mais le Canada doit contribuer à une action collective efficace à l’échelle planétaire afin de limiter au minimum les effets négatifs des changements climatiques, au pays et ailleurs dans le monde.

Q3 : Comment les Canadiens et les Canadiennes pourront bénéficier du Cadre pancanadien?

R3 : Le passage à une économie à faibles émissions de carbone profitera au Canada et aux Canadiens. Collectivement, les mesures du Cadre pancanadien réduiront les émissions de gaz à effet de serre (GES) et aideront à atteindre la cible de réduction à laquelle s’est engagé le Canada sur la scène internationale pour 2030, à améliorer la qualité de l’air et la santé, à stimuler les investissements dans l’innovation et les technologies propres, à accroître la compétitivité et à créer des emplois.

Les investissements dans les infrastructures, les technologies propres et les mesures d’atténuation, par l’entremise du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, soutiendront le la croissance des entreprises et la création d’emplois. Par exemple, le ministère des Finances estime que les investissements initiaux dans les infrastructures inscrits au budget de 2016 hausseront le PIB de 0,2 % en 2016-2017, et de 0,4 % en 2017-2018.

Les investissements qui ciblent les infrastructures résilientes aux changements climatiques permettront d’éviter des coûts importants. Un exemple de ce genre d’infrastructures nous est donné par le canal de dérivation de la rivière Rouge, qui a été construit en 1968, à un coût total de 63 millions de dollars. Des investissements de 627 millions de dollars ont permis son agrandissement en 2014. Depuis 1968, le canal a permis à la ville de Winnipeg d’éviter plus de 40 milliards dollars (valeur de 2011) de dommages imputables aux inondations.

D’autres mesures prévues dans le Cadre pancanadien seront avantageuses. Les programmes d’efficacité énergétique génèrent des avantages économiques directs considérables pour l’industrie et les consommateurs canadiens. Les améliorations apportées en matière d’efficacité énergétique résidentielle ont permis aux Canadiens d’économiser 12 milliards de dollars en coûts énergétiques en 2013, soit une économie moyenne de 869 $ par foyer. Selon un rapport du Acadia Centre commandé par Ressources naturelles Canada, l’efficacité énergétique fait épargner entre 3 $ et 5 $ pour chaque dollar dépensé par les programmes gouvernementaux ³.

Le gouvernement du Canada est résolu à investir des sommes considérables pour soutenir la recherche et le développement, la démonstration et l’adoption de technologies propres ⁴. Ces investissements aideront le Canada à devenir un chef de file dans le secteur du développement des technologies propres, à favoriser la recherche orientée vers un but précis, à permettre l’établissement de partenariats internationaux et aideront les entreprises canadiennes de technologies propres à obtenir l’accès aux capitaux pour commercialiser leurs produits et leurs services. Ils soutiendront aussi l’adoption de technologies propres dans les collectivités nordiques, éloignées et autochtones. Des mesures visant à faire progresser les technologies propres et l’innovation favoriseront la compétitivité et faciliteront l’accès des entreprises canadiennes et des travailleurs au marché à croissance rapide des produits et services à faibles émissions de carbone.

Les mesures pour lutter contre les changements climatiques peuvent aussi entraîner des retombées secondaires substantielles, comme la réduction de la pollution de l’air et de ses effets néfastes sur la santé humaine et l’environnement. Les centrales au charbon sont l’une des plus grandes sources de pollution atmosphérique au pays et ont des répercussions importantes sur la santé et l’environnement. Des études sur la santé menées par l’Institut Pembina indiquent qu’en 2014, la pollution provenant de sources d’électricité alimentées au charbon a causé plus de 20 000 épisodes d’asthme et des centaines d’hospitalisations et de visites dans les urgences, entraînant des coûts de plus de 800 millions de dollars annuellement pour le système de santé. Selon le résumé de l’étude d’impact de la réglementation d’Environnement et Changement climatique Canada concernant le règlement de 2012 portant sur l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon, il a été estimé que le règlement entraînerait des bienfaits cumulatifs pour la santé de 2015 à 2035 de 4,2 milliards de dollars, attribuables à une exposition moindre au smog – associée à un risque de mortalité réduit, des visites évitées dans les urgences et des hospitalisations évitées pour des problèmes respiratoires ou cardiovasculaires.

Q4 : Quels seront les coûts du Cadre pancanadien?

R4 : Le coût direct prévu des mesures du Cadre pancanadien, incluant la tarification du carbone, sera modeste, plus particulièrement en comparaison avec les avantages projetés.

Le Cadre pancanadien repose sur une gamme de mesures qui sont déjà en place à l’échelle fédérale, provinciale, territoriale et locale. Les coûts et avantages économiques de l’Approche pancanadienne de tarification de la polluation par le carbone, seront fonction de la conception de chaque système de tarification du carbone provincial ou territorial et de la manière dont chacun des gouvernements décidera d’utiliser les recettes qui en résultent. Les coûts varieront aussi d’un bout à l’autre du pays, selon le degré d’utilisation des combustibles fossiles pour la production d’électricité, les types de combustibles utilisés pour le chauffage et les activités économiques en place. 

Le gouvernement a analysé les répercussions économiques du Cadre pancanadien au moyen du modèle d’équilibre général calculable (MEGC) (EC‑PRO) multirégional, multisectoriel, par province et par territoire, qui a été révisé par des pairs à ECCC. Le modèle EC‑PRO est amplement utilisé pour soutenir l’élaboration de politiques à ECCC. Il a aussi servi à appuyer les travaux d’analyse du Groupe de travail sur les mécanismes d’instauration d’un prix sur le carbone.

Bien que les projections issues d’une modélisation comportent toujours un certain degré d’incertitude, elles fournissent des renseignements utiles sur l’étendue et l’ampleur possibles des répercussions du Cadre pancanadien. Les estimations fondées sur un modèle dépendent d’une large gamme d’hypothèses, y compris une projection de l’économie future. Ainsi, dans la mesure où les hypothèses de départ sont incertaines ou la performance économique future diffère des projections intégrées aux modèles, les répercussions économiques réelles divergeront des  estimations présentées plus bas.

La modélisation d’ECCC prévoit que, en 2022, les mesures du Cadre pancanadien, y compris la tarification du carbone, mais excluant les investissements dans les infrastructures et les mesures incitatives pour la technologie, réduiront le PIB à environ 0,35 % de la valeur qu’il aurait autrement. Toutefois, cette réduction du PIB est probablement surestimée puisque les modélisations d’équilibre général calculable de politiques relatives aux changements climatiques, comme le modèle EC-PRO, ne tiennent pas compte de l’éventail complet des avantages tels que ceux découlant directement des investissements dans les infrastructures publiques, de l’élaboration de nouvelles technologies, de la création de perspectives commerciales, de l’amélioration de la santé et des contributions aux coûts évités des changements climatiques. Par conséquent, il est prévu que le Cadre pancandien engendrent plusieurs avantages qui n’ont pas été pris en compte par le modèle EC-PRO. De plus, le modèle EC-PRO ne tient pas compte des éventuelles percées technologiques. Au fur et à mesure que de nouvelles technologies deviendront disponibles, leur coût diminuera et leur efficacité globale s’améliorera.

Q5 : Quels seront les répercussions de la tarification du carbone?

R5 : Les répercussions spécifiques du système de tarification du carbone pour une province ou un territoire donné dépendront de la conception du système et de la manière dont la province ou le territoire réinjectera les recettes générées par la tarification du carbone.

La tarification du carbone constitue une composante centrale du Cadre pancanadien. La Colombie‑Britannique, l’Alberta, l’Ontario et le Québec, qui représentent plus de 80 pour cent de la population totale canadienne, ont déjà mis en œuvre des politiques de tarification du carbone. En vertu du modèle fédéral de tarification de la pollution par le carbone, toutes les administrations auront un système de tarification du carbone en place d’ici 2018.

Les analyses économiques et l’expérience acquise à l’échelle internationale indiquent que la tarification du carbone constitue la mesure la plus efficace pour atteindre les objectifs de réduction des émissions. La tarification du carbone encourage les entreprises et les consommateurs à tirer parti en premier lieu de leurs options de réduction les plus économiques et à continuer à réduire les émissions de GES dans toutes les circonstances où il est rentable de le faire. En incitant les consommateurs à favoriser l’achat de biens ayant une empreinte carbone moindre, la tarification du carbone réduit davantage les émissions de GES et incite l’industrie à innover et à répondre à la demande croissante pour des produits à faibles émissions de carbone.

En outre, la tarification du carbone génère des recettes qui peuvent être réinjectées dans l’économie, notamment pour réduire les taxes distortionnaires et rendre l’économie plus efficace, pour réduire au minimum les répercussions sur les groupes vulnérables (comme les ménages à faible revenu), ou pour soutenir les entreprises qui innovent, qui sont davantage efficientes, qui contribuent à la mise en place d’une économie propre et qui créent de bons emplois pour l’avenir. Les gouvernements peuvent également investir des recettes tirés de la tarification du carbone pour mettre en œuvre des initiatives d’atténuation spécifiques (p. ex., des programmes d’efficacité énergétique).

L’expérience canadienne et internationale montre que la tarification du carbone peut contribuer à réduire les émissions de GES tout en protégeant l’économie. Par exemple, la taxe sur le carbone mise en œuvre en C.-B. a permis de réduire les émissions de GES entre 2008 et 2013 et ce, alors que l’économie de la C.-B. enregistrait une croissance plus rapide que celle des autres provinces et territoires du Canada.

En vertu de l’approche pancanadienne de tarification de la pollution par le carbone, les provinces et les territoires auront toute la souplesse voulue pour concevoir un système de tarification qui répondra à leurs besoins. En outre, les recettes découlant de la tarification du carbone demeureront dans la province ou le territoire d’origine, ce qui permettra à l’administration de décider par elle-même comment réinvestir ces montants dans son économie.

Pour mieux comprendre les effets de la mise en œuvre de politiques additionnelles de tarification du carbone au Canada, le Groupe de travail sur les mécanismes d'instauration d'un prix sur le carbone s’est penché sur les projections correspondant à trois scénarios illustratifs : scénario de tarification 15/30 (commençant à 15 $/tonne en 2018 et augmentant à 30 $/tonne en 2030); scénario de tarification 30/40 (commençant à 30 $/tonne en 2018 et augmentant à 40 $/tonne en 2030); et le scénario de tarification 30/90 (commençant à 30 $/tonne en 2018 et augmentant à 90 $/tonne en 2030).

Ces scénarios ont été conçus pour illustrer de façon générale les effets de la tarification du carbone à divers niveaux de tarification plutôt que pour révéler les répercussions d’un projet de politique donné. Les trois scénarios ont été comparés à un scénario de référence qui représente les politiques fédérales, provinciales et territoriales mises en place avant septembre 2015, notamment la taxe sur le carbone de la C.‐B., le système d’échange de droits d’émission pour les grands émetteurs finaux de l’Alberta et le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission du Québec ⁵.

Selon la modélisation réalisée pour le groupe de travail, le scénario 15/30 mènerait à des réductions d’émissions additionnelles de 38 Mt par rapport au scénario de référence en 2030, avec des réductions plus importantes de 51 Mt pour le scénario 30/40 et de 95 Mt pour le scénario 30/90. La figure ci-dessous fournit les réductions d’émission de GES annuelles projetées pour chacun des trois scénarios illustratifs.

Chacun des scénarios illustratifs a également projeté de très petites réductions du taux de croissance du PIB, dont un ralentissement du taux annuel moyen de 0,02, 0,03 et 0,08 pourcent, respectivement, pour les trois scénarios. Ces conséquences économiques estimées sont très modestes et restent dans les limites des erreurs de prévision du PIB réel. Par conséquent, ces scénarios laissent entendre que les coûts économiques de la tarification du carbone seront probablement plus faibles que les fluctuations possibles de moteurs économiques tels que les prix du pétrole à l’échelle mondiale. En outre, ces conséquences projetées ne tiennent compte d’aucune des répercussions positives possibles sur la croissance, dues à des politiques sur la tarification.

L’analyse de projections externes supporte aussi la conclusion selon laquelle une tarification du carbon à un niveau comparable à ceux des sécnarios illustratifs ou au prix du modèle fédéral de 50 $ par tonne en 2022 n’aurait pas de répercussion significative sur le PIB au Canada ⁶.

Le coût de la tarification du carbone pour les ménages variera selon les provinces et les territoires en raison des différences touchant les combinaisons de moyens de production d’électricité (c.-à-d. selon qu’elle est produite au moyen de combustibles fossiles ou par des moyens qui ne génèrent par d’émissions de GES), la consommation de carburant dans les provinces et les territoires et la façon dont chaque province et territoire choisira de recycler les recettes liées à la tarification du carbone. Par exemple, un prix de 50 $ par tonne de CO2 équivaut à environ 11.5 cents le litre d’essence, un peu moins si l’essence contient du biocarburant.

En résumé, même les modèles qui ne tiennent compte que des coûts et ne tiennent pas compte des avantages indiquent que le coût économique estimatif total du Cadre pancanadien sera modeste et que les répercussions de la tarification du carbone ne représentent qu’une partie de ce coût total. Une analyse plus approfondie des répercussions économiques de la tarification du carbone, y compris pour la famille moyenne et les entreprises, sera disponible lorsque chacune des provinces et chacun des territoires clarifieront la conception précise de leurs systèmes de tarification du carbone, incluant comment les recettes seront utilisées, et lorsque de l’expérience aura été acquise sur les effets des interactions des multiples mesures politiques que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux mettront en œuvre.

Q6 : Quelles sont les prochaines étapes de l’analyse économique du Cadre pancanadien?

R6 : Le gouvernement s’engage à évaluer et à rendre compte en continu des répercussions du Cadre pancanadien à mesure que les mesures seront élaborées et mises en œuvre.

Le gouvernement continuera d’évaluer les progrès réalisés et des répercussions, notamment au moyen de rapports annuels aux premiers ministres, à mesure que les mesures du Cadre pancanadien seront éleaborées et mises en oeuvre.

ECCC poursuivra la pratique, amorcée en 2011, qui consiste à rendre compte annuellement des émissions et des tendances en matière de GES. De plus, le Canada fait également rapport sur les émissions et les tendances touchant les GES deux fois par année dans le cadre de ses engagements internationaux au titre de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques.

Chaque mesure réglementaire fédérale faisant partie du Cadre pancanadien fera l’objet d’une analyse coûts-avantages additionelle, constituant une étape nécessaire du processus réglementaire, afin qu’on puisse s’assurer que les avantages découlant des règlements dépassent les coûts. Le gouvernement du Canada exige que les ministères et les organismes gouvernementaux effectuent une analyse coûts-avantages des projets de règlement dans le cadre de résumés de l'étude d'impact de la réglementation, qui sont publiés au cours du processus d’élaboration de la réglementation. En ce qui concerne la tarification du carbone, le gouvernement fédéral analysera les coûts et les avantages des mesures faisant partie du Cadre pancanadien à mesure que les provinces et les territoires feront connaître les modalités détaillées de leurs plans de tarification du carbone.

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux collaboreront également avec des spécialistes externes pour donner des conseils éclairés aux premiers ministres et aux décideurs. Cette collaboration permettra d’assurer que les mesures du Cadre pancanadien peuvent être soumises à un examen externe indépendant, et qu’elles sont transparentes et s’appuient sur des données scientifiques et probantes.

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travailleront ensemble afin d’établir une approche pour l’examen de la tarification du carbone. Ceci comprendra l’évaluation par des experts de la rigueur et de l’efficacité, qui comparera les systèmes de tarification du carbone à l’échelle du Canada. Cette étape sera terminée tôt en 2022, et ce, afin de s’assurer de la marche à suivre pour les prochaines étapes. Un rapport préliminaire sera complété en 2020, qui sera révisé et évalué par les premiers ministres. En premier lieu, l’examen évaluera les approches et les meilleures pratiques pour répondre aux problèmes de compétitivité des secteurs à forte intensité des émissions qui sont exposés aux échanges commerciaux.