Régime de responsabilisation du SCRS - Rapport annuel 1997-1998

À titre d'organisme fédéral, le Service doit rendre compte au gouvernement, au Parlement et à la population du Canada. En raison du sérieux et du degré d'intrusion de ses activités, les mécanismes prévus par la loi pour assurer cette reddition de compte sont rigoureux et comportent bien des facettes; il existe, au sein du SCRS et à l'extérieur, un certain nombre de systèmes indépendants qui permettent d'en scruter les activités et de voir si elles sont conformes à son mandat.

Il est du ressort du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (l'un des éléments du régime de responsabilisation) d'évaluer le fonctionnement des rouages de la responsabilisation du SCRS à l'endroit du gouvernement et du Parlement, et de formuler des observations à cet égard.

A. Rouages de la responsabilisation du SCRS

Les instructions du Ministre

En vertu de la Loi sur le SCRS, le Comité doit examiner les instructions données au Service par le Solliciteur général aux termes du paragraphe 6(2) de la Loi. Ces instructions régissent les enquêtes menées par le SCRS touchant des secteurs qui sont parfois délicats, telles les universités.

L'une des préoccupations centrales du CSARS est de déterminer si ces instructions répondent aux besoins ou s'il y a eu dérogation donnant lieu à des actes répréhensibles ou à des violations de la Loi sur le SCRS. L'analyse du Comité comporte trois volets précis : l'étude des directives du Service fondées sur les instructions du Ministre, l'examen de la mise en oeuvre des instructions dans des cas particuliers et l'explication de tout changement important dans le nombre d'enquêtes nécessitant l'approbation ministérielle.

Pour 1997-1998, une nouvelle instruction du Ministre a été communiquée au Comité.

Exigences nationales en matière de renseignement de sécurité pour 1997-1998

Les exigences nationales énoncent les orientations générales que le SCRS reçoit du Cabinet à l'égard de ses enquêtes et les lignes de conduite qu'il doit suivre pour s'acquitter de son rôle de conseil auprès du gouvernement et de ses responsabilités en matière de collecte et d'analyse de renseignements. En ce qui a trait aux exigences nationales, le gouvernement semble revenu à un cycle annuel et avoir délaissé le plan biennal adopté en 1995. Pour 1997-1998, les exigences nationales prescrivent cinq secteurs prioritaires pour le SCRS : la lutte au terrorisme, le contre-espionnage, le filtrage de sécurité, l'assistance à la collecte de renseignements concernant les États ou les ressortissants étrangers, et les rapports sur les activités criminelles. La nouvelle instruction apporte des changements à un certain nombre de ces secteurs.

En ce qui a trait à la lutte au terrorisme, le Ministre a ajouté, à la liste des menaces susceptibles de devoir être écartées, la violence politique découlant au Canada de conflits ethniques alimentés par des États étrangers. Quant aux rapports sur les activités criminelles, il a enjoint au SCRS d'ajouter certains organismes d'application de la loi, outre la GRC, à la liste des destinataires canadiens de l'information émanant des services de renseignement étrangers au sujet des activités criminelles transnationales. Cette nouvelle directive ministérielle, qui aura une incidence sur l'ensemble des activités du Service, englobe aussi certains types d'enquêtes intérieures, lesquelles ne requerront plus l'approbation ministérielle, tout en renforçant l'obligation faite au Service de présenter au Ministre un rapport dans tous les cas où il y a risque sérieux de violence grave.

Les toutes dernières exigences nationales contiennent deux éléments inédits. On y trouve en effet le terme « intérêts canadiens », outre l'expression usuelle de « menaces contre la sécurité du Canada ». Nous avons demandé au Service si, à son avis, ce nouveau terme élargissait son mandat et la portée de ses enquêtes. Il a répondu que ces expressions sont synonymes et que, de toute manière, ses activités sont assujetties à la Loi sur le SCRS et à ses politiques. Le Comité se propose de surveiller les activités du Service relativement à ce terme nouveau.

De plus, le Comité a relevé la mention de cibles particulières. Il a cherché à savoir si cette instruction influerait sur les décisions de ciblage du Service. À ce sujet, le SCRS dit qu'il considère les exigences nationales comme un guide général, mais que c'est au Comité d'approbation et de révision des cibles (CARC) qu'il appartient d'examiner et d'approuver les demandes d'autorisation d'enquête [voir « Comité d'approbation et de révision des cibles (CARC) »]. Le CSARS continuera de scruter les décisions du Service en matière de ciblage en tenant compte de la nouvelle instruction.

Changements aux politiques opérationnelles du sevice et aux directives données à ses agents

Le Manuel des politiques sur les opérations du SCRS, qui s'inspire en partie de la manière dont celui-ci interprète les instructions du Ministre, vise à guider et à encadrer les agents et les employés du Service dans leur travail. Le Comité examine les changements que subit le Manuel, au même titre que ceux apportés aux instructions ministérielles, et cet ouvrage est pour lui un outil précieux dans l'examen des enquêtes du SCRS. Les politiques opérationnelles, dont certaines ont un caractère délicat et parfois intrusif, doivent être conformes aux instructions du Ministre, à la Loi sur le SCRS, à la Loi canadienne sur les droits de la personne et aux autres lois pertinentes.

Au cours de l'exercice 1997-1998, le Service a modifié en profondeur une politique existante et il en a élaboré une nouvelle.

Lutte contre les intrusions techniques dans les opérations du SCRS

Cette nouvelle politique énonce les responsabilités et mécanismes qui ont trait aux « inspections de protection contre les intrusions techniques », destinées à appuyer les activités opérationnelles du Service. Elle vise à protéger contre de telles intrusions certains locaux servant aux activités opérationnelles du SCRS.

Enquêtes dans les établissements d'enseignement postsecondaire

La modification en profondeur de la politique existante touche une catégorie particulière « d'institutions névralgiques ». Pour conformer ses politiques opérationnelles à l'instruction ministérielle reçue au début de 1997 sur les enquêtes de sécurité dans les établissements d'enseignement postsecondaire, le Service a modifié sa politique relative aux enquêtes sur les campus universitaires. Ces modifications touchent les opérations faisant appel à des sources humaines, le filtrage des demandes d'immigration et de citoyenneté et le filtrage de sécurité des employés de l'État.

Communication d'informations pour des raisons d'intérêt public ou national

Raisons d'intérêt public

L'article 19 de la Loi sur le SCRS interdit au Service de communiquer des informations, sauf si des circonstances particulières l'exigent. L'une de celles-ci, mentionnée explicitement, est que le Ministre peut autoriser le SCRS à communiquer des informations « pour des raisons d'intérêt public ». Selon la Loi, le Directeur du Service est tenu de présenter au Comité un rapport sur toute communication d'informations de cette catégorie. Il n'y a eu aucune communication semblable en 1997-1998.

Raisons d'intérêt national

Selon l'interprétation que le Service fait de son mandat, il peut aussi, comme mandataire du Ministre, faire des communications spéciales « pour des raisons d'intérêt national ». En pareille circonstance, le Solliciteur général détermine si la communication de renseignements opérationnels est effectivement dans l'intérêt national et, le cas échéant, il demande au SCRS de les transmettre à des personnes ou à des organismes à l'extérieur de l'administration gouvernementale. Selon la politique du SCRS, le Comité doit être informé de toute communication semblable, mais il n'y en a eu aucune en 1997-1998.

Règlements et nominations par le gouverneur en conseil

Aux termes du paragraphe 8(4) de la Loi sur le SCRS, le gouverneur en conseil peut prendre des règlements concernant les pouvoirs du Directeur du SCRS, les nominations et d'autres questions relatives au personnel. Il n'y a eu aucun règlement semblable en 1997-1998.

Rapport annuel du directeur du SCRS

Le rapport annuel que le Directeur du SCRS présente au Solliciteur général traite des activités opérationnelles du Service au cours de l'exercice précédent. Comme nous n'avions pas encore reçu celui de 1997-1998 à la fin d'août 1998, nous n'avons pu le commenter dans le présent rapport.

Certificats de l'Inspecteur général

L'Inspecteur général du SCRS relève du Solliciteur général et joue effectivement pour lui le rôle de vérificateur interne du Service dont il scrute les activités opérationnelles, vérifiant si elles sont conformes aux politiques établies. Chaque année, il doit remettre au Ministre un certificat indiquant « dans quelle mesure [le rapport annuel au Ministre] lui paraît acceptable » quant aux activités opérationnelles du Service, et l'informant de toute dérogation de ce dernier à la Loi ou aux instructions ministérielles et de tout cas où le SCRS aurait exercé ses pouvoirs de façon abusive ou inutile. Le Ministre transmet copie du certificat au Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité.

Le Comité a reçu le certificat de l'Inspecteur général pour l'exercice 1995-1996 en décembre 1997 et, celui pour 1996-1997, en juillet 1998. Pendant cette période, l'Inspecteur général lui a aussi fait tenir copie de trois rapports spéciaux au Ministre.

Certificat pour 1995-1996

L'Inspecteur général s'est dit convaincu que, dans l'ensemble, le rapport annuel du Directeur pour 1995-1996 reflétait de façon raisonnablement fidèle la nature et l'ampleur des activités opérationnelles du SCRS pour cet exercice. Même s'il a qualifié un certain nombre d'énoncés d'exagérations qui ne semblaient pas concorder en tous points aux dossiers examinés, les divergences n'étaient pas graves au point que le Solliciteur général ne puisse bien comprendre les questions traitées. Comme il l'avait fait dans un certificat précédent, l'Inspecteur général s'est dit étonné du laconisme des rapports annuels au sujet des activités menées en vertu des articles 16 et 17 de la Loi.

Certificat pour 1996-1997

Quant au rapport du Directeur pour 1996-1997, l'Inspecteur général s'est dit inquiet de la base factuelle qui fonde certaines affirmations contenues dans le document, mais il a noté que le Directeur s'était efforcé de décrire plus clairement au Solliciteur général les activités du Service au cours de cet exercice. Il a réitéré ses craintes au sujet du peu d'information fournie à l'égard des activités relevant des articles 16 et 17 de la Loi sur le SCRS. À son avis, ce rapport reflète assez bien la nature et l'ampleur des activités du Service pour l'exercice.

Comme le prescrit la Loi sur le SCRS, ces deux certificats contiennent en outre un certain nombre de recommandations importantes quant au respect de cette loi et des instructions du Ministre par le Service. Ces recommandations visent des enquêtes particulières et les usages du SCRS dans les domaines suivants : ciblage, recours aux informateurs, conservation de renseignements, communication d'informations et coopération du Service avec d'autres organismes. Compte tenu de la complexité de ces questions et du fait que le Comité n'a reçu que depuis peu les certificats concernant deux années complètes, il les commentera dans son prochain rapport annuel.

Agissements illicites

Aux termes du paragraphe 20(2) de la Loi sur le SCRS, le Directeur du Service doit faire rapport au Ministre s'il estime qu'un employé a commis un acte illicite dans l'exercice de ses fonctions. Le cas échéant, le Ministre doit alors transmettre ce rapport, accompagné de ses observations, au procureur général du Canada et au Comité.

En 1997-1998, nous avons reçu un rapport exposant un acte illicite que pourrait avoir commis un employé du SCRS. Cependant, comme l'affaire fait actuellement l'objet d'une enquête au criminel et qu'aucune mesure définitive n'a été prise, nous ne pouvons rien ajouter à ce sujet.

À ce jour, le Service a présenté au Ministre 14 rapports concernant des actes illicites, aux termes du paragraphe 20(2) de la Loi. Outre le nouveau cas mentionné ci-dessus, deux autres remontant à 1989-1990 ne sont pas encore réglés. Le Comité lui ayant demandé où en étaient ces deux dossiers, le SCRS lui a assuré que les mesures nécessaires avaient été prises, de concert avec les organismes gouvernementaux compétents, pour en assurer le règlement final.

Consultations et demandes de renseignements du CSARS

Comme il est mentionné plus haut, le Comité est un élément clé du mécanisme de responsabilisation du SCRS. En 1997-1998, il a entrepris en ce sens des activités dans les domaines qui suivent.

Suivi des questions officielles

En 1997, nous avons resserré le système de suivi des questions que nous posons au SCRS et du temps que celui-ci met à y répondre. Pour ces questions, qui sont présentées par écrit, la date limite de réponse est précisée et un délai raisonnable est imparti. Aux fins du suivi, le « temps » commence à courir une fois ce délai expiré et les calculs de fin d'exercice s'expriment en nombre moyen de jours dépassant le temps de réponse. Au cours de l'exercice 1997-1998, nous avons adressé au Service 142 questions officielles auxquelles il a répondu en 39 jours, en moyenne.

Outre ces questions officielles, le Comité peut aussi demander officieusement des renseignements au SCRS. Au cours de l'exercice considéré, le Service a toujours donné suite avec diligence à ces demandes, parfois urgentes.

Séances d'information

Dans l'exercice de leurs fonctions normales de vérification, les recherchistes du Comité de surveillance ont des rapports quotidiens avec le personnel du SCRS. De plus, à notre demande ou si le Service le recommande, celui-ci tient à l'intention des membres ou des employés du Comité des séances d'information spéciales sur divers sujets, dont les progrès de la technologie et les enquêtes présentant un intérêt particulier.

Aux réunions mensuelles du Comité, la présidente et les membres rencontrent les représentants d'autres gouvernements afin de maintenir les ponts et de se tenir au courant des faits nouveaux. Le CSARS a rencontré le Directeur du SCRS en août 1997 et en mars 1998. Lorsqu'ils se réunis-sent à l'extérieur d'Ottawa, les membres du Comité de surveillance vont dans les bureaux régionaux du SCRS. C'est ainsi qu'ils ont rencontré les gestionnaires supérieurs du Service à Québec en mai 1997, à Vancouver en avril 1998 et à Toronto en juin 1998. Les autres réunions mensuelles ont eu lieu à Ottawa.

Activités du CSARS autres que la surveillance du SCRS

Les membres du Comité ont rencontré le Solliciteur général et le Sous-solliciteur général en septembre 1997, et deux hauts fonctionnaires du bureau de l'Inspecteur général du SCRS le mois suivant.

La présidente et le directeur exécutif ont participé à une conférence des organismes du renseignement à Canberra, Australie, en novembre 1997.

Au cours de l'exercice 1997-1998, le Comité a rencontré des chercheurs et des personnalités invités représentant :

• la Australian Security Intelligence Organization (directeur général et deux hauts fonctionnaires - septembre 1997);
• le Comité du renseignement et de la sécurité du Royaume-Uni (mars 1998);
• la British Columbia Civil Liberties Association, à Vancouver (avril 1998);
• le Bundestag allemand (dont cinq membres ont rencontré le directeur de la recherche du Comité en mai 1997);
• l'Université de Londres (un professeur - sujet : la gestion du secteur de la sécurité et du renseignement par l'État - mai 1997).

Dans le cadre de l'examen entrepris par le CSARS au sujet du Programme de filtrage des demandes d'immigration du SCRS, la conseillère juridique et agente principale des plaintes auprès du Comité a assisté en janvier 1998 à des réunions à Amman, en Jordanie, et à Damas, en Syrie.

Rapports spéciaux

Aux termes de l'article 54 de la Loi sur le SCRS, le Comité peut présenter au Solliciteur général un rapport spécial sur toute question entourant l'exercice des fonctions du Service. En 1997-1998, il ne lui en a présenté aucun (la liste des études du CSARS figure à l'annexe B du présent rapport).

B. Au CSARS

Le 30 avril 1998, le Premier ministre du Canada a annoncé la nomination de l'honorable Bob Rae, C.P., c.r., au Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.

L'honorable Edwin Goodman, C.P., O.C., c.r., l'honorable Georges Vari, C.P., O.C., C.L.H., et l'honorable Rosemary Brown, C.P., O.C., O.C.B., ont franchi le cap des cinq années de leur mandat à titre de membres du Comité. Nous leur sommes reconnaissants du dévouement dont ils ont fait preuve et du temps qu'ils ont consacré pendant cette période aux affaires du CSARS.

Reddition de compte au Parlement

Au cours de l'exercice 1997-1998, la présidente du Comité de surveillance a rencontré plusieurs députés pour échanger des idées sur la manière dont le CSARS pourrait aider les membres du Comité permanent de la justice et des droits de la personne à s'acquitter de leurs responsabilités. Le Comité de surveillance a comparu devant le Sous-comité de la sécurité nationale le 15 avril 1997 et, le 14 mai 1998, ses membres se sont présentés devant le Comité permanent, en réunion plénière, pour répondre à des questions sur le Budget des dépenses principal. Dans ses propos d'ouverture, la présidente, l'honorable Paule Gauthier, C.P., O.C., c.r., a passé en revue les principaux plans et stratégies du CSARS pour l'année à venir et décrit les facteurs extérieurs qui influent sur ses opérations et son budget. Dans sa conclusion, elle a sollicité des critiques constructives sur la manière dont le Comité de surveillance s'acquitte de ses fonctions, et des moyens d'améliorer sa prestation à cet égard.

Source : Budget des dépenses de 1997-1998, partie III, section II.

Maintenir le contact avec les Canadiennes et les Canadiens

Colloques

Les recherchistes du CSARS ont pris part en juin 1998 à la conférence et à l'assem-blée générale annuelle de l'Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement, à Ottawa.

Le CSARS sur l'Internet

Depuis que le site Web du CSARS (www.sirc-csars.gc.ca) figure sur l'Internet (octobre 1996), il a été consulté à plus de 279 000 reprises. Nous comptons l'améliorer de façon qu'il reflète mieux les travaux permanents du Comité de surveillance et qu'il devienne du même coup un instrument de recherche plus utile à nos clients.

Tous les rapports annuels du CSARS depuis celui de 1984, année de création du Comité, peuvent maintenant être consultés à ce site. La liste des études du CSARS a été mise à jour et contient désormais des liens-clés à d'autres sites Web intéressants. Le site du Comité renseigne aussi sur la procédure à suivre pour porter plainte au sujet des activi-tés du SCRS ou du refus d'une habilitation de sécurité, en vertu des articles 41 et 42 de la Loi sur le SCRS.

Effets des compressions budgétaires

La fonction de recherche du Comité continue de subir les effets des compressions budgétaires dans l'ensemble de l'administration gouvernementale. Jusqu'à l'an dernier, le CSARS répartissait ses ressources en ce domaine entre deux équipes, l'une chargée des opérations de contre-espionnage et l'autre, de l'élément antiterroriste des travaux du SCRS. Depuis, il les a intégrées pour accroître son efficacité dans l'examen des activités du Service.

Dans son rapport de l'an dernier, le Comité de surveillance mentionnait qu'il exécuterait une plus grande partie de son travail « à l'interne », en recourant moins à des avocats de l'extérieur et à des recherchistes contractuels. Nous sommes satisfaits de ce réaménagement de l'effectif et, en ce qui touche les plaintes, nous estimons que la conseillère juridique membre de notre personnel a acquis, dans la plupart des domaines qui nous intéressent, une compé-tence supérieure à celle qui pourrait se trouver ailleurs.

Les enquêtes sur les plaintes et les rapports ministériels étant l'article de dépenses discrétionnaires le plus onéreux, une légère variation de leur nombre peut avoir de profondes répercussions sur le budget et le fonctionnement du Comité. Elles exigent beaucoup de temps et obligent à sous-traiter les services juridiques, qui sont coûteux. De plus, en raison de la nature de ces enquêtes, il est difficile d'en prévoir le nombre et la complexité. Par suite d'une modification^{Note de bas de page 37} apportée en 1993 à la Loi sur l'immigration, le Comité prévoit cependant une augmentation du nombre de rapports ministériels qu'il sera appelé à examiner.

En ce qui touche la technologie de l'information, le Comité a fait appel à des spécialistes de l'extérieur pour assurer la conformité de ses systèmes d'information au « modèle de l'an 2000 ». Par des mesures administratives, il se tiendra au fait des innovations en ce domaine de manière à pouvoir soutenir le rythme d'accroissement de productivité qu'il affiche depuis cinq ans.

Personnel

Le Comité compte actuellement 14 employés seulement : un directeur exécutif, un conseiller juridique et agent principal des plaintes, responsable des plaintes et des rapports ministériels; un sous-directeur exécutif, un directeur de la recherche, un chef de projet et cinq agents de recherche (dont un assure la liaison avec les médias); un agent administratif, qui exerce la fonction de greffier aux audiences du Comité; et trois employés de soutien. Ces trois employés sont chargés de mettre en oeuvre les mesures de sécurité spéciales qui permettent au CSARS de traiter les documents délicats assortis d'une cote de sécurité élevée.

Il y a quelque temps, l'effectif du Comité a subi d'importants changements par suite du départ de six employés de longue date qui ont pris leur retraite ou occupent d'autres postes dans la fonction publique. Nous tenons à leur exprimer notre profonde gratitude pour leur travail acharné, leur loyauté et leur dévouement envers le CSARS. Nous profitons de l'occasion pour souhaiter la bienvenue aux employés qui les ont remplacés dans le secteur de la recherche et au sein de notre service administratif.

Aux réunions mensuelles du Comité, les membres déterminent officiellement les travaux de recherche et les autres tâches que doit effectuer le personnel, et il en arrête l'ordre de priorité. La marche des activités courantes est confiée au directeur exécutif qui s'enquiert, au besoin, de la ligne de conduite à tenir auprès de la présidente, première dirigeante du CSARS.