Examen annuel des activités du SCRS dans une région du Canada - Rapport annuel 1998-1999

B. Examen annuel des activités du SCRS dans une région du Canada

Rapport n^o 111

Chaque année, le Comité examine l'éventail complet des activités d'enquête du SCRS— enquêtes, opérations spéciales, mandats, entrevues de dirigeants de groupes ethniques et d'intérêts et opérations délicates—dans une région donnée du Canada. Pareil tour d'horizon l'éclaire sur les divers types d'outils dont dispose le Service pour ses enquêtes et lui montre comment les sections opérationnelles appliquent les changements apportés aux politiques du SCRS et les nouvelles instructions du Ministre.

Autorisation des enquêtes

La présente partie de la vérification régionale porte sur la fonction principale du Service : les enquêtes de sécurité autorisées en vertu des articles 2 et 12 de la Loi sur le SCRS. Lorsqu'il scrute une affaire visée par une telle enquête, le Comité se pose trois questions principales :

• Le Service avait-il des motifs raisonnables de soupçonner l'existence d'une menace à l'égard de la sécurité du Canada?
• Le niveau de l'enquête était-il adéquat à la gravité et à l'imminence de la menace?
• Le Service a-t-il recueilli uniquement les informations qui étaient strictement nécessaires pour conseiller le gouvernement au sujet de la menace?

De façon générale, les recherchistes du Comité tentent aussi de déterminer dans quelle mesure le Service se conforme à ses propres politiques opérationnelles et à ses règles et directives internes.

Méthode d'examen

Pour le bureau régional concerné, le Comité a choisi huit enquêtes dont six affaires d'antiterrorisme et deux de contre-espionnage. Trois de ces huit cas étaient des enquêtes dites « contextuelles ». Les recherchistes du CSARS ont scruté tous les dossiers et les messages opérationnels versés dans la banque de données du Service. Ils ont en outre interrogé les agents chargés de ces enquêtes et leurs gestionnaires.

Constatations du Comité

Dans les huit cas examinés, le CSARS a trouvé que le SCRS avait des motifs raisonnables de soupçonner l'existence d'une menace pour la sécurité du Canada. Le niveau d'enquête était adéquat à la gravité et à l'imminence de la menace dans tous les cas, sauf un, et aucune démarche n'a été faite, si ce n'est contre des cibles d'enquête. Le Comité a conclu que, dans toutes ces affaires, le Service n'avait recueilli que les renseignements strictement nécessaires pour conseiller le gouvernement au sujet des menaces.

Dans trois dossiers, cependant, le CSARS a des réserves quant à l'exactitude de certains renseignements présentés au Comité d'approbation et de réévaluation des cibles (CARC). Il a proposé au Service de prendre des mesures pour améliorer le contrôle global de la qualité de l'information fournie au CARC.

Voici un résumé des affaires qui ont suscité des questions et des inquiétudes au Comité.

Niveau d'enquête

La première affaire est une enquête antiterroriste sur les rapports d'un immigrant reçu avec un groupe terroriste connu et sur ses activités au sein d'une communauté ethnique au Canada. Au cours de la période considérée, le Comité d'approbation et de réévaluation des cibles a autorisé un relèvement du niveau de l'enquête qui durait depuis plusieurs années.

Pour étayer ce relèvement, le Service a déclaré avoir en main des informations voulant que les dirigeants d'un groupe terroriste connu cherchaient à obtenir l'expertise de la cible et étaient entrés en rapport avec elle. Notre étude a cependant révélé que le Service n'avait recueilli aucune information qui, à notre avis, justifie une enquête comportant un degré d'intrusion plus élevé. L'autorisation initiale, d'un niveau moins élevé, était suffisante pour faire face à la menace, croyons-nous.

Clôture d'une enquête

La deuxième affaire est une enquête antiterroriste sur un individu relativement aux activités d'un groupe terroriste connu qui a son siège à l'étranger et des représentants au Canada. Le Service avait des raisons de soupçonner l'individu d'activités représentant une menace pour le Canada, nous en convenons. Le comportement de la cible donnait créance à l'interprétation des faits exposés par le SCRS au Comité d'approbation et de réévaluation des cibles.

Selon les résultats de notre étude, l'enquête du Service n'a révélé aucune forme d'activité terroriste, d'où la décision bien fondée du SCRS de mettre fin à son enquête.

Exactitude des faits exposés au Comité d'approbation et de révision des cibles

La troisième affaire concerne une enquête antiterroriste sur un individu dont les activités sont venues à la connaissance du Service à l'occasion d'une vaste enquête sur un groupe terroriste connu qui avait des représentants au Canada. Nous partageons l'avis du SCRS sur le fait que les rapports de la cible avec des terroristes notoires pouvaient être une menace pour le Canada, mais non sur un point de sa demande d'autorisation.

Dans cette demande, un fait étayant l'argumentation du Service ne concordait pas avec l'information recueillie. Lorsque le Comité lui a fait part de la chose, le SCRS a reconnu son erreur. Le CSARS est cependant d'avis que cette inexactitude n'enlevait rien à la légitimité de l'autorisation d'enquête.

Trois enquêtes « contextuelles »

Les quatrième, cinquième et sixième affaires étaient toutes des enquêtes « contextuelles »,deux de l'antiterrorisme et une du contreespionnage. Le Comité a trouvé que les soupçons du SCRS reposaient sur « des motifs raisonnables » justifiant les deux enquêtes antiterroristes, qu'il n'avait recueilli que des informations strictement nécessaires et qu'il n'avait fait aucun rapport sur des individus non visés par une autorisation particulière. En un mot, pour ces deux affaires, le Comité estime que le bureau régional a usé de ses pouvoirs d'enquête de façon parcimonieuse et proportionnelle à la menace.

Enquête sur l'espionnage économique

Le Comité a examiné une affaire d'espionnage économique. Les enquêtes en ce domaine relèvent de l'alinéa 2a) de la Loi sur le SCRS et, comme le précise le Ministre dans son instruction, pour que des activités justifient une enquête, elles doivent viser le Canada (les biens, politiques ou programmes de son gouvernement) ou être préjudiciables à ses intérêts.

Comme le Service ne mentionnait explicitement aucun bien ni programme gouvernemental particulier dans sa demande d'enquête, il devait viser des « activités... préjudiciables [aux] intérêts » [du Canada]. Le Ministre précise en outre dans son instruction que, dans les cas où il n'est pas clair si les activités nuisent à l'« intérêt national », le SCRS doit demander l'avis d'un ministère ou organisme gouvernemental.

Notre examen des renseignements exposés au CARC dans la demande d'autorisation d'enquête a mis au jour une erreur de fait et deux points qui, à notre avis, étaient des exagérations par rapport aux renseignements sur lesquels se fondait la demande.

Obtention et exécution de mandats de la Cour fédérale

L'article 21 de la Loi sur le SCRS réserve à la Cour fédérale du Canada le pouvoir d'habiliter le Service à exercer des pouvoirs conférés par la voie de mandats, comme celui d'intercepter du courrier ou des conversations téléphoniques. Pour obtenir de tels pouvoirs, le SCRS doit présenter à la Cour une demande accompagnée d'un affidavit attestant les faits qui nécessitent sa démarche. Chaque année, le Comité examine un certain nombre d'affidavits en les comparant à l'information versée dans les dossiers du Service et en tentant de répondre à trois questions centrales :

• Les faits énoncés dans les affidavits traduisent-ils fidèlement l'information qui a servi à rédiger ces documents?
• Les arguments que le Service invoque devant le tribunal sont-ils remis dans le bon contexte?
• Les faits, circonstances et déclarations de principes figurant dans les affidavits sont-ils énoncés de façon complète, juste et objective?

Faits intéressant le processus des mandats en 1997-1998

Dans le cadre de sa vérification, le Comité examine en outre les changements apportés pendant la période considérée à l'instruction ministérielle et aux politiques du SCRS qui régissent les demandes et l'exercice de pouvoirs conférés par la voie de mandats. Il se penche en outre sur toutes les décisions judiciaires qui peuvent influer sur l'exercice de ces pouvoirs par le Service et sur tout changement important aux conditions dont sont assortis les mandats^{Note de bas de page 12}.

En 1997-1998, le Ministre n'a donné aucune instruction ni directive nouvelle concernant les mandats. Les politiques du SCRS ont toutefois été modifiées et il y a eu de nouvelles décisions judiciaires intéressantes.

Changements aux politiques du SCRS

La restructuration de la direction du SCRS a entraîné des changements dans le rôle et les responsabilités de certains cadres quant aux demandes de mandat et à l'exercice des pouvoirs obtenus par cette voie. Leurs responsabilités consistent, entre autres, à vérifier si ces demandes respectent les exigences que les lois et les politiques imposent au Service, si elles sont traitées en temps voulu et si l'on dispose des ressources nécessaires à l'exécution des mandats, ainsi qu'à approuver toutes les opérations faisant appel aux pouvoirs octroyés par la Cour fédérale.

Nous avons constaté que le Service avait modifié ses politiques de manière à resserrer le contrôle de l'interception de communications entre avocats et clients.

Nouvelles décisions judiciaires

Rejet de deux demandes de mandat

Dans le rapport de l'an dernier, le Comité a fait état du rejet d'un petit nombre de demandes de mandat par la Cour fédérale. L'examen des décisions révèle que les demandes ont été rejetées parce qu'elles ne répondaient pas aux critères des menaces définies aux alinéas 2a) ou b) de la Loi sur le SCRS. Le CSARS a en outre appris que le Service avait par la suite présenté des demandes révisées à la Cour fédérale, qui a décerné les mandats sollicités.

Le Comité n'a constaté aucun effet particulier de ces décisions sur les activités opérationnelles mêmes, mais il a constaté qu'afin de suivre l'évolution du processus en matière de contrôle judiciaire, le Service est plus précis et rigoureux dans la préparation de ses demandes de mandat.

Changements à une clause d'un mandat

En 1997-1998, dans une décision qui semble découler de l'arrêt McGillis^{Note de bas de page 13}, la Cour fédérale a supprimé d'une clause le terme « motifs raisonnables de croire », retirant ainsi à la haute direction du SCRS le pouvoir discrétionnaire d'autoriser l'exercice de pouvoirs conférés par mandat contre une certaine catégorie de cibles. Cela a eu pour effet d'obliger le Service à assurer une plus grande certitude à l'égard des faits présentés à la Cour. Il a par la suite supprimé ce terme dans toutes les clauses semblables de ses demandes de mandat.

Contenu des affidavits

En 1997-1998, la Cour fédérale a demandé que certaines sources d'informations fournies à l'appui des demandes de mandat soient mentionnées expressément dans les affidavits. Nous avons été informés que le Service s'était par la suite conformé à cette requête dans tous ses affidavits.

Constatations du Comité

Préparation des demandes de mandat

À partir d'une liste exhaustive de tous les mandats exécutés par le bureau régional pendant la période considérée, le Comité a choisi trois demandes du Service visant deux groupes et intéressant l'antiterrorisme^{Note de bas de page 14}. Nous y avons trouvé divers énoncés qui ne traduisaient fidèlement ni les renseignements opérationnels ni ceux de sources ouvertes que le SCRS avait en mains.

Au sujet de la première demande, nous avons d'abord relevé dans l'affidavit un grand nombre d'inexactitudes et d'affirmations non confirmées. Pour étayer ces affirmations douteuses, le Service a par la suite fourni d'autres documents au Comité qui les a étudiés et a constaté qu'ils corroboraient la plupart des affirmations.

D'après nous, certaines affirmations demeuraient cependant douteuses et ne traduisaient fidèlement ni les renseignements opérationnels ni ceux de sources ouvertes dont disposait le Service : dans l'affidavit, la source de diverses informations n'était pas claire et certaines d'entre elles n'étaient pas corroborées.

Les deux autres demandes contenaient aussi plusieurs affirmations sans fondement suffisant, à notre avis : les faits connus ne menaient pas aux conclusions du Service, certains faits étaient mal fondés ou les affirmations reposaient sur des informations périmées. Quant aux deux derniers points, le Service s'est rangé à notre avis. Dans le dernier cas, nous a-t-on dit, l'énoncé que nous avons mis en doute ne figurait pas dans la demande de mandat présentée ultérieurement contre le groupe cible.

Quant au processus de préparation des demandes de mandat en général, le Comité en poursuit l'étude. Dans deux rapports, il a déjà fait état des lacunes de certaines demandes du SCRS pour obtenir des pouvoirs par la voie de mandats. Comme la rédaction soignée des affidavits est cruciale pour l'intégrité du processus d'autorisation et d'enquête, le Comité la considère avec le plus grand sérieux.

Le Comité a noté que, parmi les demandes de mandat qu'il a examinées pour la période considérée et pour les précédentes, les affidavits récents étaient nettement meilleurs à tous égards. Ce relèvement de la qualité, espère-t-il, est le fruit des améliorations que le Service a apportées dernièrement au processus de préparation de ses demandes.

Exécution des mandats

Le Comité a constaté que, dans l'exercice des pouvoirs octroyés par la voie de mandats au bureau régional, le Service avait respecté tous les termes et conditions énoncés dans ces documents.

Suivi des mandats

Le processus permettant au SCRS de suivre les demandes de mandat intéresse aussi le Comité. Les dossiers ouverts à cette fin et tenus sous forme de journal fournissent un autre moyen de s'assurer que toutes les procédures prévues ont été suivies à la lettre. Pendant la période considérée, le Comité n'a décelé aucune anomalie dans les dossiers de suivi des mandats.

Contrôle de la qualité des rapports

Comme les rapports d'interception peuvent servir à justifier des demandes d'autorisation d'enquête ou d'opération nécessitant un mandat, leur exactitude est vitale, comme celle des transcriptions.

La vérification de cette année a révélé que le bureau régional concerné contrôlait la qualité de ses rapports en se fondant sur la politique provisoire nationale de 1997 à cet égard.

Nous avons appris que ce bureau avait pris des mesures pour assurer la qualité des rapports de ses analystes. Ainsi, le programme de contrôle de la qualité lui a permis non seulement de former les nouveaux analystes à rédiger des rapports de qualité, mais également d'apprécier régulièrement leur rendement et d'évaluer officiellement la qualité de leurs rapports.

Examen d'opérations délicates

De par leur nature même, les opérations délicates sont assez souvent l'objet d'instructions du Ministre. De plus, les règles à suivre dans leur exécution sont exposées de façon relativement détaillée dans le Manuel des politiques sur les opérations du SCRS et toute demande visant une telle opération, selon qu'elle est plus ou moins délicate, exige au moins l'approbation de la haute direction du Service.

La vérification régionale a amené le Comité à choisir au hasard et à examiner une série d'opérations faisant appel à des sources humaines. Elle lui a aussi permis de se pencher sur toutes les demandes d'approbation d'opérations régionales, présentées par le Service au Ministre, et sur toutes celles adressées à la haute direction au sujet d'opérations entourant des « institutions névralgiques », c'est-à-dire concernant la dissidence, les activités illicites et certaines autres questions.

Constatations du Comité

Même si les incidences d'une affaire en matière d'orientation nous ont inquiétés initialement, nous avons finalement conclu que toutes les opérations faisant appel à des sources, que nous avons scrutées attentivement, étaient conformes à la loi et aux instructions ministérielles. Nous poursuivrons toutefois notre investigation au sujet d'une autre enquête qui a attiré notre attention au cours de cet examen.

Sécurité interne

Les infractions à la sécurité interne peuvent avoir des conséquences catastrophiques sur un service de renseignement et sur les intérêts auxquels il est chargé de veiller. Au SCRS, la sécurité interne relève du directeur général responsable de cette question, qui dirige les agents compétents à l'administration centrale et dans chaque bureau régional. S'il y a manquement à la sécurité, le directeur général ou ses représentants font enquête et recommandent les correctifs à prendre.

Au cours de 1997-1998, le Comité s'est penché sur les cas de manquements présumés et réels à la sécurité dans un bureau régional et il a examiné les mesures de sécurité qui y avaient été prises.

Infractions à la sécurité interne

Nous avons trouvé plusieurs points inquiétants sur le plan de la sécurité. Dans le premier cas, un employé du Service avait divulgué des renseignements opérationnels sans raison valable. Nous nous sommes interrogés sur la manière dont le SCRS avait mené son enquête. Au fil de nos démarches, il nous a expliqué ses actions en détail et nous avons posé directement au Directeur des questions sur le règlement de ce dossier. Nous avons appris que l'affaire avait été examinée aux plus hauts niveaux du Service.

Après avoir bien pesé toute l'information, nous avons conclu que le SCRS avait pris des mesures appropriées et traité cette affaire de façon juste.

Le deuxième cas est la perte temporaire d'informations classifiées, résultant du fait que les employés croyaient à tort devoir suivre certaines procédures pour transférer ces informations. À la suite de l'incident, le SCRS a modifié ses procédures de traitement de l'information et revu les directives aux employés à cet égard.

Nous avons en outre examiné d'autres cas moins graves, dont des allégations de consultation non autorisée de la base de données du SCRS. Dans un cas, l'enquête interne a permis d'établir que la plupart des demandes d'accès de l'employé en cause étaient légitimes, mais on a décelé des infractions mineures à la sécurité. Les autres infractions présumées se sont révélées sans fondement.