Filtrage de sécurité et enquêtes sur les plaintes - Rapport annuel 1998-1999

A. Filtrage de sécurité

Dans le contexte de la Loi sur le SCRS^{Note de bas de page 21}, les responsabilités du Service en matière de filtrage de sécurité touchent deux sphères distinctes : l'emploi dans la fonction publique fédérale, pour les postes exigeant une habilitation de sécurité, et le Programme d'immigration canadien. Dans ces deux cas, le service consiste à fournir des évaluations de sécurité à d'autres décideurs.

En ce qui touche l'emploi dans la fonction publique fédérale, les évaluations de sécurité du SCRS servent à déterminer si quelqu'un peut obtenir une autorisation d'accès à des renseignements ou biens classifiés. Au sujet des dossiers d'immigration, les évaluations du Service peuvent être déterminantes dans la décision de Citoyenneté et Immigration Canada d'admettre une personne au pays ou de lui octroyer le statut de résident permanent ou la citoyenneté. De façon plus générale, les renseignements recueillis par le SCRS servent à établir les profils nécessaires au filtrage des demandes d'immigration.

Évaluations de sécurité en 1998-1999

Le nombre d'évaluations de sécurité faites cette année pour le gouvernement a atteint 31 885^{Note de bas de page 22}, le temps de traitement étant en moyenne de 4, 9 et 111 jours pour les habilitations de sécurité de niveaux I, II et III, respectivement. Le Service a en outre traité 26 364 demandes de filtrage aux termes du Programme d'autorisation d'accès aux zones réglementées d'aéroports, qui relève de Transports Canada. Ses avis aux clients prennent la forme de « notes ». Selon les données du SCRS, aucune des notes concernant les 58 249 évaluations qu'il a effectuées en tout cette année ne recommandait de refuser l'habilitation et treize étaient des notes « d'information ».

Entente avec un organisme provincial en matière de filtrage

Le Solliciteur général a autorisé temporairement le Service à faire un nombre limité de vérifications dans ses banques de données à l'égard de spécialistes étrangers qui devaient travailler pour un organisme provincial. En pareil cas, le SCRS consulte ses fichiers et fait une évaluation de sécurité, mais il ne formule pas de recommandation. Il a traité 70 demandes qui ont donné lieu à une note d'information.

Filtrage pour le compte d'organismes étrangers

Le Service peut conclure avec des organismes étrangers des ententes visant la prestation réciproque de vérifications de sécurité sur le compte de Canadiens et sur d'autres personnes qui ont habité au Canada. Durant l'exercice à l'étude, le SCRS a traité 1 064 demandes dont 161 ont donné lieu à des enquêtes sur place et à 6 notes d'information.

Programmes de filtrage de sécurité à l'immigration

Outre ses enquêtes de filtrage des demandes d'immigration, le Service fournit des avis au ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (CIC). Les pouvoirs nécessaires à cette fin lui sont conférés dans les articles 14 et 15 de la Loi sur le SCRS. Son rôle^{Note de bas de page 23} à cet égard va des échanges d'informations (sur les questions concernant les menaces pour la sécurité du Canada) aux évaluations destinées à CIC au sujet des catégories non admissibles en vertu de l'article 19 de la Loi sur l'immigration.

Demandes de résidence permanente d'immigrants et de réfugiés au Canada

Le SCRS a la responsabilité exclusive de filtrer les demandes de résidence permanente présentées au Canada par des immigrants et des réfugiés^{Note de bas de page 24}. Durant l'exercice considéré, ce programme lui a valu 30 945 demandes de filtrage. Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) lui envoie directement la grande majorité des demandes par la liaison électronique de données de son Centre de traitement des données situé à Vegreville, Alberta. Actuellement, le temps de traitement des demandes est en moyenne de 11 jours : 9 pour celles qui sont présentées au Canada par voie électronique et 96 pour les demandes faites par écrit.

Demandes de résidence permanente d'immigrants et de réfugiés présentées à l'étranger

Les demandes de résidence permanente provenant d'immigrants et de réfugiés à l'extérieur du Canada relèvent du Programme de filtrage des demandes d'immigration à l'étranger. En vertu de ce programme, le SCRS partage la responsabilité du processus de filtrage de sécurité avec les fonctionnaires de CIC à l'étranger, soit généralement les gestionnaires du Programme d'immigration.

D'ordinaire, le Service ne prend part au processus de filtrage des demandes d'immigration que s'il y est invité par un gestionnaire du Programme d'immigration ou s'il reçoit des renseignements défavorables d'informateurs confirmés. Cette façon de faire lui permet de se concentrer sur les dossiers présentant le plus de risques. Le nombre de dossiers confiés au SCRS représente environ 25 p. 100 du volume national. Au cours de l'exercice à l'étude, le Service a reçu 21 576 demandes en vertu du Programme de filtrage des demandes d'immigration à l'étranger, dont 7 333 en provenance des États-Unis et 3 989 faisant l'objet de consultations de la part d'agents de liaison-sécurité du SCRS à l'étranger.

Durée des évaluations de sécurité

Au cours de l'exercice considéré, les filtrages de sécurité à l'immigration ont duré 43 jours dans 50,3 % des cas et 92 jours dans les 49,7 % de cas restants. De plus, 99,3 % de l'ensemble des cas de filtrage ont été effectués en moins d'une année.

Nature des avis du Service

Pendant la période à l'étude, le Service a remis 128 notes à CIC. De ce nombre, 51 étaient des « notes d'information », tandis que les 77 autres étaient des avis à l'effet que la personne était inadmissible au Canada pour des motifs de sécurité, de l'avis du Service. Invité par le Comité à lui faire part des décisions auxquelles ses avis donnent lieu, le SCRS a affirmé qu'il lui est impossible de connaître la portée de ses avis sur telle et telle décision étant donné la multitude des facteurs d'admissibilité dont CIC tient compte.

Index des renseignements relatifs à l'exécution de la Loi^{Note de bas de page 25}

L'IRREL, base de donnée du CIC, est conçu pour alerter les fonctionnaires de l'immigration à l'étranger et ceux aux points d'entrée au Canada au sujet des personnes qui représentent une menace pour la sécurité. Il permet au SCRS de fournir les données signalétiques de base des personnes qui peuvent faire l'objet de mesures d'exécution. En 1998-1999, le Service a fourni à CIC 132 noms de terroristes connus ou présumés à ajouter à l'IRREL.

Système d'alerte (d'interception) aux points d'entrée

Grâce à l'Index des renseignements relatifs à l'exécution de la Loi, le SCRS peut (par l'entremise de CIC et de Revenu Canada) alerter le personnel affecté aux points d'entrée de l'arrivée imminente au Canada de tout individu représentant une menace pour la sécurité. Le but est de permettre aux fonctionnaires de CIC et des Douanes de déterminer si l'intéressé est admissible. En 1998-1999, le Service a donné l'alerte à 15 reprises à des points d'entrée, permettant ainsi de refouler 8 personnes. Dans 3 des 15 cas, les individus ont été interviewés et admis au Canada. Le Service ne sait pas si, en fait, les autres ont tenté d'entrer au pays.

Le SCRS, les demandes de citoyenneté et la Liste d'alerte

En 1997, CIC a instauré un système postal permettant d'acheminer toutes les demandes de citoyenneté au Centre de traitement des données de Sydney, en Nouvelle-Écosse. Dans le cadre des procédures établies, les noms des intéressés sont communiqués par voie électronique au SCRS afin qu'il vérifie s'ils figurent dans la banque de données du Système d'information sur le filtrage de sécurité. Cette liste d'alerte contient actuellement les noms d'un nombre d'individus qui ont attiré l'attention du Service dans le cadre d'enquêtes approuvées par le CARC et qui, sans être encore citoyens canadiens, ont obtenu le statut d'immigrant reçu.

La grande majorité des demandes de citoyenneté sont traitées promptement. Quant aux autres, le Service les analyse plus en profondeur avant de faire ses recommandations aux autorités de la Citoyenneté. Au cours de l'exercice 1998-1999, le SCRS a reçu en tout 159 939 demandes de CIC. De ce nombre, 36 dossiers ont donné lieu à des notes d'information dont aucune ne contenait de recommandation de rejet.

Le report de deux dossiers a été approuvé par le Solliciteur général et celui d'un troisième était à l'étude^{Note de bas de page 26}.

B. Enquêtes sur les plaintes

Outre l'examen des activités du Service en matière de renseignement, le Comité de surveillance a pour fonction distincte d'enquêter sur les plaintes du public au sujet de toute action du SCRS. À cet égard, trois domaines distincts ressortissent au Comité :

• À titre de tribunal quasi judiciaire, le CSARS est habilité à examiner toute affaire ayant trait aux habilitations de sécurité exigées par le gouvernement fédéral, y compris les plaintes à l'égard du refus d'habilitations à des fonctionnaires ou à des fournisseurs de l'État, et à faire rapport à ce sujet.
• Le Comité peut faire enquête sur les rapports de ministres à l'endroit de personnes relativement à des affaires de citoyenneté et d'immigration, à certains dossiers touchant les droits de la personne et au crime organisé.
• Comme le prescrit la Loi sur le SCRS, le CSARS reçoit en tout temps les plaintes qui peuvent être portées « contre des activités du Service ».

Constatations au sujet des plaintes portées en 1998-1999 « contre des activités du SCRS »

Au cours de l'exercice 1998-1999, le Comité a reçu 53 nouvelles plaintes relevant de l'article 41 (« activités ») de la Loi sur le SCRS. Il a en outre mené à terme son enquête sur une plainte portée en 1996-1997 en vertu de l'article 42, mais il n'a pu terminer son rapport à temps pour en faire état dans le présent rapport annuel. Des poursuites judiciaires ont à nouveau retardé notre enquête sur un rapport ministériel relevant des articles 19 et 20 de la Loi sur la citoyenneté. Nous avons terminé notre enquête sur une affaire que nous avait soumise la Commission canadienne des droits de la personne; cependant, avec l'accord des parties concernées et l'assistance d'un expert de la Commission, nous tentons de déterminer le bien-fondé de l'allégation (en l'occurrence, un acte discriminatoire présumé).

Activités du SCRS (article 41) : plaintes en matière d'immigration

L'exercice à l'étude a été marqué par un accroissement du nombre de plaintes au sujet des activités du SCRS en matière de filtrage de sécurité des immigrants^{Note de bas de page 27}. Les sujets des plaintes étaient variés : le fait que des demandeurs n'ont pas été avertis à l'avance d'entrevues de filtrage de sécurité, la nature de certaines entrevues, le genre de questions posées et la manière dont elles l'ont été, l'exactitude du compte rendu d'une entrevue, la forme de « coopération^{Note de bas de page 28} » que des plaignants ont dit être attendue de leur part, le contenu présumé d'une note d'entrevue du Service (le contenu est dit présumé parce que le demandeur n'a pas vu la note), le temps pris par le SCRS pour fournir son avis aux autorités de l'immigration, les définitions du Service qualifiées de trop vastes pour les termes « membre » et « organisation terroriste » et les allégations voulant que le SCRS ait tenté de miser sur le processus de filtrage pour recruter des gens comme sources.

Les questions exposées dans les plaintes étaient à la fois complexes et variées. Même si l'enquête sur chacune n'a pu être terminée à temps pour que les résultats puissent figurer dans le présent rapport, le Comité a tiré diverses conclusions sur les obstacles auquel il s'était heurté dans le processus d'examen du rôle du Service en matière de filtrage des immigrants.

Le premier obstacle est la confusion que peuvent susciter dans toute demande les retards attribuables à diverses causes. Souvent, les demandeurs n'ont pas d'avocat et ne connaissent pas la procédure relative aux plaintes. Dans ces cas-là, le Comité les informe qu'ils doivent d'abord déterminer si le retard est attribuable au SCRS ou au ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration^{Note de bas de page 29}. Si le Service est fautif, les intéressés doivent d'abord porter plainte auprès du Directeur du SCRS en vertu de la loi. S'ils ne reçoivent pas de réponse^{Note de bas de page 30} ou que celle-ci ne les satisfait pas, le CSARS peut alors, et alors seulement, entrer en scène.

Un deuxième facteur de complexité qui ajoute au temps nécessaire à l'examen des dossiers de filtrage des immigrants est que le Service n'est pas le décideur autorisé. Le Programme d'immigration relève au premier chef du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration, le Service jouant à cet égard un rôle consultatif. Puisque le Comité n'est habilité à enquêter directement que sur les activités du SCRS, déterminer l'incidence des entrevues et notes du Service sur toute demande d'immigration exige beaucoup de temps et des ressources considérables de la part du Comité.

Article 41 : Plaintes soustraites aux enquêtes du Comité au sujet d'activités du SCRS

Nous avons établi que deux plaintes reçues n'étaient pas de notre ressort du fait que leurs auteurs pouvaient recourir aux mécanismes prévus dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et la Loi sur le SCRS. Les intéressés ont été informés de cette conclusion. À la demande du cabinet du Solliciteur général, le Comité s'est penché sur une autre affaire qui concernait les plaintes d'un ancien employé du Service.

Les résultats de son enquête figurent à la page 31 du présent rapport.

Plaintes non fondées au sujet d'activités du SCRS

Le Comité a examiné douze plaintes portant sur des activités du SCRS et, dans chaque cas, il a jugé que le Service n'avait rien à voir avec le prétendu harcèlement. L'examen de deux autres dossiers a montré l'absence de fondement des allégations voulant que le SCRS ait fourni des renseignements défavorables à des employeurs.

Plaintes ne relevant pas du CSARS ou affaires en instance judiciaire

Deux plaintes adressées au Comité étaient de nature criminelle et ne concernaient ni le SCRS ni des questions de sécurité nationale. Le Comité a refusé de les examiner. Dans un troisième dossier, un individu s'était plaint au CSARS de la décision du Service de ne pas le rencontrer parce qu'il était mêlé à une affaire dont le tribunal était alors saisi. Après étude du dossier, le Comité a déterminé que la décision du Service était juste.

Évaluation incomplète

Le Comité a conclu que le Service s'était conformé à la politique existante en informant un ministère qu'il n'était pas en mesure de fournir une évaluation de sécurité exacte et significative vu que le plaignant habitait au Canada depuis moins de douze mois.

Mentionnons toutefois que la politique actuelle prévoit des circonstances particulières où l'administrateur général d'un ministère peut décider d'octroyer le plus bas niveau d'habilitation (Confidentiel) à un employé ou à un entrepreneur en dépit d'une évaluation incomplète du Service.

Plaintes concernant des habilitations de sécurité

Refus d'une habilitation de sécurité

Tel que mentionné ci-dessus, le Comité a mené à terme son enquête sur une plainte relevant de l'article 42 au cours de l'exercice à l'étude. À cette fin, il a entre autres entendu le témoignage de l'administrateur général du ministère qui avait décidé de refuser l'habilitation de sécurité. Les résultats de l'enquête ont été communiqués aux diverses parties.

Inégalité de traitement quant au « droit de révision »

Dans son dernier rapport annuel, le Comité a de nouveau souligné avec force une situation concernant le droit à un recours légal au sein du système de filtrage de sécurité. Actuellement, les employés assujettis au Règlement sur les mesures de sûreté aux aérodromes et à la Loi sur l'aéronautique n'ont qu'un recours limité en cas de refus d'une habilitation de sécurité. Au cours de l'exercice à l'étude, le gouvernement n'a rien fait pour corriger une situation qui ne peut plus durer, comme l'affirmait le Comité il y a quelque temps.

Constatations concernant les rapports ministériels de 1998-1999

Refus d'attribuer la citoyenneté

Dans l'affaire toujours en cours de la demande de citoyenneté d'Ernst Zündel, celui-ci avait déposé une demande d'autorisation d'en appeler de la décision rendue en 1997 par la Cour d'appel fédérale qui avait déterminé la compétence du Comité à enquêter sur son cas. La Cour suprême a rejeté cette demande le 30 avril 1998.

Depuis la réouverture de notre enquête, l'avocat de M. Zündel a présenté une demande de contrôle judiciaire à l'égard d'un certain avis de procédure émanant du membre qui avait mené l'enquête. À la suite de la requête du procureur général du Canada, le juge McKeown de la Cour d'appel fédérale a annulé la demande de M. Zündel le 18 juin 1999. Depuis, le Comité a reçu un avis d'intention de M. Zündel de porter cette dernière décision en appel.

Rapport ministériel en vertu de la Loi sur l'immigration

Le Comité n'a reçu du Ministre aucun rapport semblable en 1998-1999. La Cour fédérale doit procéder en août 1999 au contrôle judiciaire d'une affaire mettant en cause un rapport ministériel reçu en 1996-1997^{Note de bas de page 31}.

Décision de la Cour d'appel fédérale

Dans un jugement rendu le 19 juillet 1999, la Cour d'appel fédérale a rejeté une demande de contrôle judiciaire d'une décision que le Comité avait rendue en 1988. À l'époque, il avait conclu que l'individu visé dans la plainte était décrit à l'alinéa 19(1)g) de la Loi sur l'immigration : une personne dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu'elle commettra des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu'elle appartient à une organisation susceptible de commettre de tels actes ou qu'elle est susceptible de prendre part aux activités illégales d'une telle organisation.

Le Comité avait aussi recommandé que le gouverneur en conseil fasse délivrer, en vertu du paragraphe 40(1) de la Loi sur l'immigration, une attestation ayant pour issue finale l'expulsion du requérant hors du Canada. À l'occasion d'une demande ultérieure de contrôle judiciaire, celui-ci a contesté non seulement la conclusion du Comité, mais également ses procédés et procédures.

Dans sa décision, la Cour a conclu que la demande de contrôle judiciaire devait être rejetée essentiellement pour les motifs invoqués par la Cour suprême dans l'arrêt Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Chiarelli. Les arguments du requérant n'ont pas convaincu les juges de l'existence d'erreurs dans les décisions antérieures où l'on avait statué que le Comité de surveillance avait pesé avec soin et diligence les intérêts du requérant dans la communication de documents confidentiels.

Comme dans l'arrêt Chiarelli, la Cour a statué que la conclusion du Comité, à savoir que le requérant avait violé une condition essentielle permettant de demeurer au Canada, était conforme aux principes de justice fondamentale. Elle a en outre conclu que l'expulsion possible du requérant n'était pas attribuable à une condamnation criminelle pour une infraction relativement mineure, mais plutôt au fait qu'il était un danger pour les Canadiens. Dans sa décision, la Cour s'est donné du mal pour distinguer ce dossier de l'affaire Al Yamani c. Canada (Solliciteur général) où il est statué qu'une disposition de la Loi sur l'immigration est contraire à la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour a exprimé l'avis que le Comité n'avait pas tiré de conclusion déraisonnable au sujet de l'individu.

Renvois de la Commission canadienne des droits de la personne

Au cours de l'exercice à l'étude, la Commission canadienne des droits de la personne a saisi le Comité d'une affaire. Dans le respect des délais impartis selon la Loi canadienne sur les droits de la personne, le CSARS a fait enquête et présenté son rapport à la Commission, au ministre compétent et au Directeur du SCRS.

Le Comité a établi le bien-fondé de la conclusion du Ministre, en fait et en droit, à savoir que la communication de certains renseignements aux termes des procédures relatives à la plainte en cause en matière de droits de la personne révélerait des informations classifiées.