Rapport annuel 2012–2013
Dans son rapport annuel 2009-2010, le CSARS notait que « les périodes de changements profonds mènent souvent à de graves lacunes en matière de politiques ». Le Comité avait alors demandé au SCRS et au Parlement d’élaborer une série de questions sur les objectifs et les limites des opérations du Service et de la collecte de renseignements sur la nouvelle grande scène internationale. Dans les années qui suivirent, le Service et le Parlement se sont employés à définir un cadre dans lequel ces objectifs et limites ont été exprimés de façon plus précise, et ce, grâce à la révision des priorités en matière de renseignement, à des lignes directrices plus substantielles sur le partage de l’information, et à des mécanismes pour promouvoir des partenariats canadiens plus efficaces.
Des progrès considérables ont été accomplis pour mieux formuler les priorités et objectifs actuels du SCRS en matière de renseignement. Il est désormais temps de renforcer les règlements et les meilleures pratiques pour s’assurer d’atteindre ces objectifs, et ce, par l’entremise d’un éventail de mesures appropriées, justifiées et efficaces. Après avoir établi une présence bien plus encadrée et marquée à l’étranger en s’appuyant sur des partenariats canadiens beaucoup plus approfondis et productifs, et après avoir réorganisé ses priorités nationales afin de favoriser de meilleures sources de collecte de renseignements, le SCRS doit revoir plusieurs de ses programmes afin d’identifier leurs objectifs, et de les faire coïncider avec de nouveaux règlements et de nouvelles politiques et procédures opérationnelles.
De même, un changement dans la capacité du CSARS à évaluer pleinement le travail du Service doit venir compléter ces évolutions. En effet, depuis son rapport annuel 2010-2011, le CSARS expose les limites actuelles auquel il se heurte dans l’exercice de son examen, réduit au fonds de renseignements et au personnel du SCRS, et qui est de plus en plus en décalage avec le modus operandi du renseignement moderne. Une plus grande coopération avec des partenaires canadiens et des systèmes de partage de l’information plus exhaustifs signifient que les enquêtes du SCRS évoluent au sein d’un réseau de plus en plus étendu. Ce thème se retrouve cette année dans la plupart des études, et il apparaît clairement quand il s’agit de collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), le ministère de la Défense nationale, l’Agence des services frontaliers du Canada et, en particulier, le Centre de la sécurité des télécommunications Canada (CSTC). En outre, tous les ministères et toutes les agences du gouvernement, et à plus forte raison les proches alliés du Canada, ont de plus en plus recours à la technologie. Les gouvernements des pays occidentaux ont réagi et se sont adaptés, en intégrant davantage des organisations de renseignement qui étaient autrefois bien distinctes. Les barrières technologiques cloisonnant les systèmes d’information et les bases de données continuent à tomber, et le partage des données, désormais possible, est devenu monnaie courante. Dans ce rapport annuel, nous examinons les avantages et les risques inhérents à ce changement, et nous mettons en évidence les défis croissants liés à l’examen complet et efficace des activités.
Le SCRS s’apprête à tirer profit de cette nouvelle capacité, mais le CSARS doit aussi être en mesure de réagir. Le Comité doit montrer suffisamment de souplesse pour suivre et examiner efficacement les activités et enquêtes du SCRS, même lorsque celles-ci s’étendent à d’autres agences et ministères. Compte tenu de l’inévitabilité de l’interconnexion technologique, le CSARS doit avoir en main les outils législatifs et des engagements du gouvernement en matière de ressources pour s’assurer que son rôle de frein et de contrepoids demeure pertinent et efficace.
Études du CSARS
Cette année, l’intérêt que le Comité manifeste depuis longtemps envers le renforcement de la collaboration entre le SCRS et le Centre de la sécurité des télécommunications Canada (CSTC) nous a conduits à rédiger l’une de nos plus grandes études. Ce partenariat en matière de renseignement devrait être l’un des plus importants des dix prochaines années, et l’étude du CSARS a mis en évidence les grands gains d’efficience potentiels d’une plus grande coopération en matière de partage des services ou des renseignements, ainsi que les domaines où les résultats étaient encore en deçà des attentes. En matière de partage des renseignements, le CSARS a trouvé des limites à l’application des procédures établies liées au renseignement de source humaine (HUMINT) aux procédures liées au renseignement d’origine électromagnétique (SIGINT). En effet, l’un des grands risques d’une collaboration accrue entre ces deux mondes est l’érosion potentielle du contrôle sur l’information partagée.
Une plus grande coopération entre les deux organismes est inévitable et souhaitable. Compte tenu de ce fait, le CSARS a identifié un besoin de renforcer de nombreux programmes individuels avec un éventail plus complet de politiques et des procédures, et ce, afin de répondre aux défis croissants qui se posent et à la nécessité de veiller à ce que les deux organismes continuent à respecter leur mandat.
Dans une autre étude sur le nouveau pouvoir octroyé au moyen de mandat en vertu de l’article 21 de la Loi sur le SCRS, le CSARS a également constaté que, compte tenu de la nécessité actuelle de tirer parti des partenariats internationaux afin de garder la trace des cibles du SCRS quand elles voyagent à l’étranger, le Service avait entrepris d’optimiser les mécanismes et partenariats existants, et ce, afin d’augmenter sa capacité de collection de renseignements. Cependant, l’augmentation du volume des renseignements résultant du partage de l’information a également entrainé une diminution du niveau de contrôle sur le flux, et potentiellement l’usage, des renseignements émanant du SCRS, une fois transmis à des partenaires. Bien que le Service ait déjà été identifié ce risque avec l’un de ses alliés, le CSARS a recommandé que le recours à des « mises en garde », c’est à dire à l’énoncée explicite de conditions et de limites concernant l’utilisation des renseignements du SCRS, soit appliqué à un plus large éventail de partenaires internationaux.
Consolider indicateurs et limites
Le CSARS et le SCRS le disent depuis plusieurs années : la lutte contre le terrorisme demeure l’une des plus grandes priorités en matière de renseignement, mais les activités de contre-espionnage sont redevenues un sujet d’actualité. Une telle menace ne s’était pas vue depuis la fin de la guerre froide, et le rôle traditionnel du SCRS, qui consistait à conseiller le gouvernement sur le risque de collecte active de renseignements par d’autres États, a évolué : de simples stratégies et activités « classiques » de contre-espionnage (p.ex. politique et militaire), on est passé à la collecte de renseignements commerciaux et financiers, à la création de réseaux d’influence et, peut-être, plus spectaculairement encore, au morcellement de téraoctets d’informations pour identifier les circonstances et l’origine d’attaques étrangères dans le domaine de la cybernétique. Le Comité a constaté que l’un des défis majeurs de la collecte et de l’analyse d’informations sur l’espionnage est, comme cela a souvent été, de faire le tri entre les activités « légitimes » d’un État menées au sein du pays et toutes les activités « clandestines ».
Compte tenu de la gamme interminable de plates-formes au sein desquelles les activités d’espionnage peuvent maintenant être menées et de techniques auxquelles on peut avoir recours, le SCRS doit relever un défi de taille : rester dans les limites « strictement nécessaires » des pouvoirs qui lui sont accordés en vertu de la Loi sur le SCRS. Par conséquent, le CSARS a recommandé que le SCRS peaufine ses politiques et pratiques existantes dans ce domaine, et ce, pour aider les enquêteurs à identifier des limites communes et cohérentes, et à élaborer des indicateurs et outils plus solides pour définir les activités qui relèvent du domaine clandestin.
Une autre étude du CSARS s’est penchée sur certaines des initiatives en cours pour soutenir les programmes de collecte de renseignements du SCRS à l’étranger. Le Service avait établi la nécessité et le mandat d’une telle collecte, et est maintenant passé à la phase d’évaluation et d’amélioration des outils et des politiques qui mettent en évidence ce rôle et établissent sa capacité à le mener. Le CSARS s’est montré satisfait de ce qu’il a estimé être un message cohérent dans toutes les directions du Service; message qui maintient que les activités de collecte de renseignements à l’étranger ont toujours un lien solide avec le Canada, et qu’on ne les laisse jamais prendre priorité sur les enquêtes menées au pays. Toutefois, avec la multiplication des défis opérationnels et juridiques pour mener de telles activités en dehors du Canada, le CSARS a identifié des lacunes sur lesquelles le SCRS doit se pencher, tant en matière d’accès à la formation (en particulier pour les personnes déployées dans des milieux dangereux) qu’en matière de limites légales des activités de collecte de renseignements. Les opérations du SCRS à l’étranger redessinent la donne, et, devant les opportunités et les risques potentiels qu’elles représentent, le SCRS va devoir élaborer un cadre juridique plus complet pour définir clairement les types d’activités acceptables et interdites.
Dans une autre étude du CSARS, l’examen annuel des postes à l’étranger, nous avons estimé que les opérations du SCRS à l’étranger ne prenaient pas tant d’ampleur, mais plutôt qu’elles évoluaient. Dans le contexte fiscal actuel de contraintes financières, le SCRS ne peut pas consacrer la même énergie à chaque source opérationnelle potentielle étrangère (et elles sont nombreuses) dont il est au courant. Le Service doit décider quelle source explorer, et dans quelle mesure. Une fois de plus, après avoir reçu des directives gouvernementales et après avoir établi des lignes directrices sur le partage d’informations avec ses alliés sûrs et avec des organismes soupçonnés de violations des droits de l’homme, le SCRS doit maintenant combler les lacunes procédurales qui se posent lorsque de telles ententes commencent à produire des renseignements. Dans certains cas, le Service a répondu aux attentes, tandis que dans d’autres, le CSARS a constaté que certains des outils spécifiques dont SCRS se sert pour prendre de décisions étaient quelque peu déficients.
Institutionnaliser la responsabilité
La nécessité d’établir une chaîne solide et cohérente de responsabilité, dernière « lacune » identifiée quand le CSARS a examiné la redistribution des priorités et des enquêtes, a été notée dans plusieurs études. L’une d’elles, qui porte sur le soutien du SCRS au périmètre de sécurité du Nord du Canada, a souligné combien la question avait évolué au cours des dernières années. En effet se pose la nécessité de trouver un équilibre entre le gouvernement qui souligne le problème de sécurité potentiel que peut poser l’Arctique, et le manque historique de collecte de renseignements dans cette région. En fin de compte, le Comité a constaté que, malgré certaines améliorations, la stratégie pour le Nord du SCRS laissait encore trop au hasard et reposait sur la mobilisation de chefs de file du Service. Sur le long terme, le SCRS, qui devrait adopter une approche centralisée plutôt qu’un leadership régionalisé, devra élaborer une stratégie ciblée, ce qui exige un plan concret, pluriannuel, et soutenu par les ressources appropriées.
D’un autre côté, le CSARS a examiné les activités du SCRS liées aux enquêtes au Canada et aux questions émergentes. Au cours des dernières années, les préoccupations nationales de longue date, comme les mouvements écologistes extrémistes, les mouvements de suprématie blanche, et l’extrémisme sécessionniste, ont, à des degrés divers, été perdues de vue. Par conséquent, le SCRS a réévalué et remanié ces enquêtes pour laisser de côté les zones qui montraient peu de signes de menace active, tout en recatégorisant les idéologies extrémistes (gauche, droite, etc.) pour se concentrer sur le potentiel de violence plutôt que sur l’orientation idéologique. Ceci a abouti à la fin du suivi et des enquêtes sur certaines cibles de longue date de moins en moins actives. Le risque résiduel demeure la possibilité d’une soudaine flambée de violence au Canada, provoquant une demande immédiate de renseignements du gouvernement. Pour atténuer ce risque, le CSARS a noté et encouragé la stratégie du SCRS qui est de maintenir une liaison active avec ses partenaires canadiens, notamment ceux du maintien de l’ordre, qui suivent ces mêmes groupes en raison de leurs activités criminelles.
Le dernier exemple d’étude de l’institutionnalisation des responsabilités a émergé de la remise du certificat du CSARS au rapport annuel du directeur du SCRS présenté au ministre de la Sécurité publique. Dans l’ensemble, le CSARS a été satisfait de la qualité et l’exhaustivité du rapport du directeur. Cependant, le Comité a constaté que le volume et le détail des informations incluses dans le rapport décrivant les opérations du SCRS à l’étranger n’étaient pas aussi exhaustifs qu’ils auraient pu l’être. Étant donné que cette section vise à fournir au ministre une solide compréhension des menaces de plus en plus grandes auxquelles les employés du Service font face lors des opérations à l’étranger, le CSARS estime que des renseignements plus détaillés fourniraient une description plus précise et plus représentative des activités du SCRS. Le CSARS a noté que le directeur du SCRS pourrait fournir plus d’informations dans ce domaine l’année prochaine, et que la question est suffisamment importante pour qu’on y prête une attention continue et que le ministre s’y intéresse.
Résoudre des plaintes
Cette année, cinq plaintes ont été réglées. Comme dans les études du CSARS, les recommandations émises dans ces affaires visent à combler des lacunes et à assurer une meilleure normalisation des pratiques du Service. Par exemple, dans le cas d’une plainte au sujet du processus d’entrevue aux fins d’immigration, le CSARS a recommandé que le SCRS adopte la pratique d’une région, qui de toujours préparer et tester les appareils d’enregistrement avant l’entrevue, et que cette pratique soit appliquée à tous les bureaux régionaux du Service. Dans une autre affaire, le CSARS a noté qu’il fallait périodiquement revoir les cas dans lesquels les employés du gouvernement pouvaient divulguer le nom de leur employeur, et les conditions dans lesquelles ils pouvaient le faire.
Boucler la boucle : L’affaire Abdelrazik
Cette année, le CSARS a terminé l’examen du rôle du SCRS dans l’affaire Abdelrazik. Dans son étude, le CSARS a conclu qu’il n’y avait aucune indication que le SCRS avait demandé aux autorités soudanaises d’arrêter ou de détenir M. Abdelrazik, mais le Comité a constaté que le SCRS avait tenu ses alliés informés des derniers renseignements concernant son cas une fois qu’il était parti du Canada. De plus, le CSARS a constaté que les deux organisations gouvernementales canadiennes les plus fortement impliquées dans cette affaire avaient mené leurs tâches consulaires et leur travail en matière de renseignement en même temps, parfois en se contredisant. Le CSARS a aussi fait part d’inquiétudes sur : la divulgation inappropriée d’informations classifiées; la production d’une évaluation exagérée de certains renseignements, transmis de façon inexacte aux partenaires du gouvernement du Canada; et l’établissement de trop nombreux rapports dans les bases d’informations de renseignements opérationnels non liés à la menace, et provenant de personnes qui n'étaient pas des cibles.
Cependant, dix ans se sont écoulés depuis la plupart des événements décrits dans le rapport, et les mesures correctives et les recommandations répondant de façon satisfaisante aux préoccupations du Comité ont déjà été couvertes dans ses rapports antérieurs, ainsi que par des commissions d’enquête. Le CSARS encourage le SCRS à profiter de cette étude pour revoir toutes les recommandations du Comité faites ces dix dernières années; toutefois, nous n’avons pas proposé de nouvelles recommandations, qui auraient été redondantes.
D’hier à aujourd’hui
Il est intéressant de noter un contraste entre les grands thèmes identifiés dans le reste des études du CSARS discutées ci-dessus. L’examen de l’affaire Abdelrazik porte sur les activités du SCRS dans la première moitié des années 2000, une époque où tout restait encore à faire dans le cadre des lignes directrices et des décisions en matière d’opérations à l’étranger. Comme le CSARS a souligné dans son étude, il n’est pas surprenant que le Comité n’ait pas fait, ici, de nouvelles recommandations, car les changements de politique du SCRS et les recommandations antérieures du Comité avaient déjà répondu aux préoccupations que le cas avait soulevées. Au début et au milieu des années 2000, le SCRS, le gouvernement et la population canadienne se demandaient encore si les activités du SCRS devaient s’étendre à l’étranger, dans quelle mesure, et les répercussions qu’un tel développement aurait sur le Service et toute la communauté canadienne du renseignement.
En 2013, le débat est passé à l’étape suivante. La discussion porte désormais sur la façon dont le travail pourrait être mieux fait, les lacunes qui subsistent dans les politiques et procédures du SCRS pour opérer dans le contexte actuel du renseignement de sécurité, et les mesures en place et appliquées pour assurer l’exercice continu des pouvoirs du Service dans les limites de son mandat.