Lignes directrices concernant l’interprétation des expressions « l’essentiel (de l’exercice de l’activité concrète) a commencé » au sens du paragraphe 9(7) et « débuter l’essentiel (de la réalisation du projet) » au sens des paragraphes 70(1) et 70(3) de la Loi sur l’évaluation d’impact

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Contexte

La Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) comprend des références aux expressions « l’essentiel (…) a commencé » et « débuter l’essentiel » en lien avec le pouvoir du ministre de l’Environnement et du Changement climatique (le ministre) de désigner une activité concrète et d’établir l’expiration de la déclaration de décision, respectivement. Ces expressions ne font pas l’objet d’une définition dans la LEI.

Objectif

Le présent document vise à énoncer les éléments que l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) prendrait en compte lors de l’évaluation et de l’élaboration de son avis au ministre quant à savoir :

• si « l’essentiel (…) d’une activité concrète^{Note de bas de page1} a commencé » ; ou
• si l’on va « débuter l’essentiel (…) d’un projet désigné^{Note de bas de page2} » en vertu de la LEI.

Bien que le présent document d’orientation vise à aider l’AEIC à faire des recommandations au ministre, il ne se veut ni exhaustif ni restrictif. Ainsi, rien dans le présent document ne doit être considéré comme entravant de quelque manière que ce soit le pouvoir discrétionnaire du ministre en vertu de la LEI.

Contexte législatif

Le paragraphe 9(1) accorde au ministre le pouvoir de désigner une activité concrète non visée par le Règlement sur les activités concrètes si :

• à son avis, la mise en œuvre de ladite activité concrète peut causer des effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale ; ou
• des effets directs ou accessoires négatifs, ou si des préoccupations du public liées à ces effets justifient la désignation.

L’alinéa 9(7)a) limite le pouvoir du ministre en vertu du paragraphe 9(1) en précisant que le ministre ne doit pas procéder à la désignation si l’essentiel de l’exercice de l’activité concrète a commencé^{Note de bas de page3}.

Le paragraphe 70(1) stipule que le ministre doit, après avoir examiné les points de vue fournis par le promoteur sur la question, établir le délai dans lequel le promoteur doit débuter l’essentiel de la réalisation du projet désigné. Le paragraphe 70(3) stipule que si le promoteur ne débute pas l’essentiel de la réalisation du projet désigné dans le délai fixé par le ministre, ou toute prolongation de ce délai, la déclaration de décision expire au terme de ce délai ou de toute prolongation de ce dernier.

Comparaison avec des dispositions législatives similaires

Ces lignes directrices fournissent une interprétation des éléments pris en compte quant à savoir si « l’essentiel » d’une activité concrète ou d’un projet désigné a commencé. Elles ne doivent pas être appliquées à la disposition « a entamé la réalisation du projet » utilisée à l’alinéa 185.1(2)a) des dispositions transitoires de la LEI et diffèrent considérablement de celle-ci. Le qualificatif « l’essentiel » ne figure pas dans l’article 185 et une norme plus élevée doit être satisfaite pour le paragraphe 9(7) et l’article 70. De même, les interprétations d’autres termes similaires dans la LEI (p. ex., « commence », « commencé ») ne sont pas fournies par ces lignes directrices.

Une restriction similaire au pouvoir du ministre de désigner une activité concrète existait également sous le régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), lorsque la mise en œuvre de l’activité concrète avait commencé et, par conséquent, l’environnement avait été modifié. L’introduction du qualificatif « l’essentiel » dans le libellé de la LEI suggère également une intention stratégique de passer à une norme plus élevée relativement à cette restriction en vertu de la LEI. Bien que la référence à la modification de l’environnement ne soit plus explicite sous le régime de la LEI, cela demeure un facteur important à la lumière des objectifs et du champ d’application de la LEI, comme décrit ci-dessous.

Désignation d’une activité physique

En fournissant un avis au ministre concernant l’exercice du pouvoir conféré par l’article 9 de la LEI, l’AEIC doit déterminer si « l’essentiel » de l’exercice de l’activité physique a commencé. Comme cette expression ne fait pas l’objet d’une définition dans la LEI, elle devrait être interprétée conformément à son sens ordinaire^{Note de bas de page4} qui s’harmonise avec l’économie et l’objet de la LEI, et en tenant compte du dossier factuel, y compris les renseignements provenant de toutes les sources pertinentes (p. ex., demandeur de désignation, promoteur, autorités fédérales, ministères provinciaux, groupes autochtones, le public et autres parties concernées). L’AEIC peut effectuer des recherches ou demander des renseignements supplémentaires dont elle a besoin auprès de sources pertinentes, y compris auprès du promoteur^{Note de bas de page5}.

Avant tout, cette évaluation sera effectuée au cas par cas à la lumière de tous les faits pertinents liés à l’activité concrète qui fait l’objet de la demande de désignation.

L’évaluation par l’AEIC quant à savoir si « l’essentiel » de l’exercice de l’activité concrète a commencé sera axée sur ses importants progrès. Cette évaluation sera principalement éclairée par la mesure dans laquelle les travaux concrets ont été mis en œuvre à ce jour et prendra en compte les éléments suivants, qui sont éclairés par les objectifs et la portée de la LEI :

• Lien direct avec l’activité concrète^{Note de bas de page6} : les travaux concrets qui ont eu lieu, ou sont en cours, sont directement liés à l’activité concrète et n’auraient pas eu lieu sans cette dernière (p. ex., le défrichage ou l’assainissement du site qui pourrait être lié à d’autres projets potentiels ne répondrait pas à ce critère).
• Permanence : les travaux concrets qui ont eu lieu, ou sont en cours, constituent une partie essentielle de l’activité concrète qui est durable (p. ex., présente tout au long de l’étape de l’exploitation), par opposition à temporaire.
• Altération importante du paysage : les travaux concrets ont modifié physiquement le paysage sur le site du projet de manière importante (p. ex., défrichement considérable de la végétation, nivellement du terrain pour la construction des composantes du projet).
• Durée : les travaux concrets qui ont eu lieu, ou sont en cours, se sont déroulés sur une longue période (p. ex., plusieurs semaines de jours de construction).

Les éléments ci-dessus ne doivent pas être considérés comme exhaustifs. L’évaluation de l’AEIC peut inclure des éléments supplémentaires reflétant le large éventail de projets pouvant être évalués en vertu de la LEI.

Expiration d’une déclaration de décision

L’interprétation fonctionnelle quant à savoir si l’essentiel de la mise en œuvre d’une activité concrète ou d’un projet désigné a commencé est similaire, qu’elle s’applique à une demande de désignation ou à l’expiration d’une déclaration de décision.

En plus d’établir le délai dans lequel « l’essentiel » de la réalisation du projet doit commencer pour éviter la décision d’expiration, la déclaration de décision comprendra une définition propre au projet de ce que l’on entend par « débuter l’essentiel ». Il y aura une possibilité pour le public de faire des observations sur la définition proposée pendant la période de consultation publique sur les conditions proposées. Outre les éléments décrits ci-dessus, la définition reflétera les détails disponibles dans la description du projet. La définition propre à un projet de l’expression « débuter l’essentiel » permettra un cadre d’évaluation plus clair pour l’AEIC dans l’élaboration de son avis au ministre. La définition s’appuiera sur les activités concrètes prévues qui sont énumérées dans le rapport d’évaluation d’impact, en particulier les éléments qui constitueraient une étape importante dans l’élaboration de l’ensemble du projet désigné.

L’AEIC inclura une recommandation au ministre pour la définition de « débuter l’essentiel » qui serait incluse dans la déclaration de décision, ainsi qu’un délai recommandé dans lequel le promoteur doit débuter l’essentiel du projet désigné, la description du projet désigné, et les conditions recommandées à inclure. Aux fins de l’application de la loi, il est important que la définition de l’expression « débuter l’essentiel » soit formulée de manière à pouvoir être appliquée dans la pratique (c.-à-d. qu’elle doit être prescriptive et suffisamment détaillée). Le processus pour prolonger le délai dans lequel le promoteur doit débuter l’essentiel de la réalisation du projet désigné est disponible par le biais de l'unité de promotion de la conformité et d'application de la loi de l’AEIC.