Recommandations de pratiques de gestion bénéfiques du Comité consultatif sur les solutions climatiques fondées sur la nature au Fonds pour des solutions climatiques naturelles

Résumé des recommandations

Vous nous avez demandé : Comment le Fonds pour des solutions climatiques naturelles (FSCN) peut-il contribuer à accélérer l’adoption des pratiques de gestion bénéfiques (PGB) axées sur le climat dans les zones agricoles, et veiller à ce qu’on accorde de l’importance aux PGB qui augmentent le carbone séquestré dans le sol et réduisent les émissions de gaz à effet de serre (GES)? Quels sont les obstacles qui empêchent l’adoption et comment pouvons-nous les contourner?

Recommandations particulières

1. L’efficacité des mécanismes actuels mis en place par le gouvernement pour encourager l’adoption (les éléments de gérance de l’environnement du Partenariat canadien pour l’agriculture) doit faire l’objet d’une évaluation pour mesurer le niveau d’augmentation de l’adoption, et pour déterminer si ces mécanismes ciblent les PGB d’intérêt pour le FSCN. La structure du programme, et particulièrement les exigences et le niveau de financement accordé en fonction de PGB précises, doivent aussi faire l’objet d’un examen (c.-à-d., le plan agroenvironnemental). Ce programme a été introduit en 2008 et son efficacité à stimuler l’adoption des PGB n’a jamais été évaluée de manière appropriée, ni d’ailleurs son succès à générer réellement des améliorations environnementales.
2. Le prochain Cadre stratégique pour l’agriculture au Canada doit être conçu dans le but d’accélérer les solutions climatiques fondées sur la nature (SCN) et de mettre l’accent plus précisément sur les PGB liées aux SCN et sur leur adoption. L’élaboration du Cadre doit prendre en compte l’information recueillie lors de l’évaluation découlant de la première recommandation. Elle doit également prendre en considération le besoin de générer des données, de mettre à l’essai et de vérifier expérimentalement sur le terrain les nouveaux mécanismes d’encouragement; concentrer l’attention sur les services de vulgarisation et la manière de les rendre plus efficaces; et autoriser les marchés qui fonctionnent bien à récompenser les propriétaires qui adoptent des pratiques agricoles tenant compte du climat.
3. Envisager d’établir des liens entre l’initiative Deux milliards d’arbres et les SCN agricoles. Cette recommandation pourrait contribuer à la deuxième recommandation, dans le sens où la plantation d’arbres sur les terres agricoles pour faire progresser les SCN et d’autres avantages pourraient être considérés ou conçus comme étant des PGB.
4. Voici certaines recommandations concernant des PGB particulières en agriculture : a) lier les projets du FSCN aux PGB non admissibles sur les marchés réglementaires/volontaires actuels et futurs; b) examiner attentivement certaines PGB du Fonds d’action à la ferme pour le climat qui réduisent les émissions d’oxyde d’azote (N₂O) puisque certaines pourraient en réalité accroître les émissions de N₂O; c) inclure l’épandage d’azote en bandes latérales sous la surface comme PGB pour la réduction des émissions de N₂O; d) considérer les projets qui recyclent les composés azotés des déchets générés par le système alimentaire et les milieux urbains en les retournant à la terre pour la production alimentaire; et e) prendre en considération les PGB qui encouragent la naturalisation de paysages agricoles de faible productivité afin de réduire les émissions de N₂O et de favoriser la séquestration du carbone.

Recommandation 1 – texte descriptif

Les gouvernements ont investi des ressources considérables dans la recherche et la conception de PGB dans le secteur agricole dans le but de régler divers problèmes environnementaux. Cependant, très peu de travaux de recherche ont été consacrés à la compréhension ou à l’augmentation de leur adoption chez les producteurs. Cela impliquerait l’examen des processus d’adoption par les producteurs canadiens ainsi que l’élaboration et l’évaluation de politiques et de programmes d’offre d’encouragement (soit financier ou autres) afin d’accroître le niveau d’adoption. Nous avons remarqué qu’il existe un très grand nombre de publications sur l’adoption des pratiques de gestion des terres, mais qu’une forte proportion de ces publications porte sur des régions du globe au-delà des frontières canadiennes. Cette distinction est importante puisque les conditions environnementales, agronomiques, politiques et socioéconomiques associées à bon nombre d’études diffèrent de celles présentes au Canada. Toutefois, la documentation ne définit pas clairement un ensemble de facteurs constants qui expliquerait le comportement par rapport à l’adoption.

L’information actuelle sur les obstacles à l’adoption des PGB par les producteurs canadiens laisse à penser que les coûts assumés par le producteur pour mettre en œuvre la plupart des PGB constituent l’obstacle principal^{Note de bas de page 1}. Ce fait semble appuyé par plusieurs sondages menés auprès des producteurs qui ont recueilli des données qualitatives ou quantitatives sur les obstacles à l’adoption, ainsi que par des études qui portent sur les coûts réels de l’adoption de la plupart des PGB^{Note de bas de page 2}. Cependant, il est entendu que d’autres facteurs jouent également sans doute un rôle, même si ces facteurs n’ont pas fait l’objet de travaux de recherche poussés au Canada pour de nombreuses PGB ou régions.

Les mécanismes actuels au Canada pour encourager l’adoption des PGB relèvent d’une association des programmes publics et privés jumelés aux initiatives gouvernementales menées principalement à l’échelle provinciale et municipale. Le « programme » le plus important dans le contexte des politiques publiques pour favoriser l’adoption implique les éléments de gérance de l’environnement du Partenariat canadien pour l’agriculture (EGEPCA) lesquels, à quelques exceptions près, offrent un financement à frais partagés (1/3 du gouvernement fédéral, 1/3 du gouvernement provincial, 1/3 du producteur) aux producteurs pour adopter les PGB. Ces éléments sont en place depuis le premier accord de partenariat (le Cadre stratégique pour l’agriculture) signé en 2003 et, malgré quelques ajustements mineurs, ils sont demeurés essentiellement inchangés depuis le Cadre^{Note de bas de page 3}. Ces programmes sont administrés à l’échelle provinciale, ce qui offre l’avantage de répondre à des préoccupations environnementales provinciales ou régionales mais ajoute une part de complexité puisqu’il est relativement difficile de réunir des renseignements détaillés sur l’adoption entre les provinces aux fins de comparaison. Les EGEPCA de ces programmes sont les plus importants par niveau de financement dans la plupart des provinces canadiennes.

Les programmes d’encouragement à l’adoption des PGB sont aussi administrés par diverses organisations non gouvernementales (ONG). Bon nombre de ces programmes (mais pas tous) souffrent de problèmes d’additionnalité et de pérennité, ce qui, bien évidemment, présente un intérêt considérable pour le FSCN. En outre, leur efficacité à stimuler l’adoption des PGB n’a pas été évaluée officiellement, pas plus que celle à générer des améliorations environnementales.

La capacité du FSCN à faire progresser les PGB axées sur le climat est également affectée par l’éventail de politiques et de règlements, sans parler des divergences à cet égard, visant à conserver intacts les habitats, notamment les terres humides et les prairies encastrées dans les paysages agricoles. De plus, les politiques et les règlements qui s’appliquent à la restauration de ces habitats présents au sein des paysages agricoles varient énormément. À titre d’exemple, les politiques visant les terres humides dans le Canada atlantique sont rigoureuses et reposent fermement sur l’adoption d’une hiérarchie d’atténuation qui comprend l’évitement, la minimisation et la compensation. Dans les Prairies canadiennes, les politiques et les règlements vont de la protection intégrale de certaines catégories de terres humides aux stratégies de gestion des eaux à usage agricole qui, dans les faits, facilitent le drainage des terres humides. Une complexité s’ajoute quand on examine la manière dont ces politiques et règlements sont appliqués sur les terres privées par rapport aux terres publiques, et comment, dans certains cas, les terres et les pratiques agricoles sont omises ou gérées sous une clause de droit acquis. Enfin, concernant les pratiques impliquant la gestion des eaux, comme la restauration de terres humides, la mise en œuvre de ces dernières exige généralement de se soumettre à un processus de délivrance de permis. Dans certaines circonstances, il est difficile d’offrir ce type de programmes en raison des obstacles réglementaires.

L’enjeu le plus important concernant les programmes d’adoption des PGB publics comme privés est l’absence d’évaluation de leur efficacité, tant sur le plan de leur incidence environnementale éventuelle que de la présence des programmes pour l’augmentation des niveaux d’adoption des PGB souhaitées. L’évaluation du programme, ou plus précisément de son incidence, permettrait de recueillir de l’information qui favoriserait l’évolution ou l’adaptation des programmes, à mesure que les conditions environnementales et socioéconomiques changent dans le secteur ou que l’on acquiert des connaissances^{Note de bas de page 4}.

Les enjeux connexes sont les suivants.

1. Déterminer et comprendre le degré de pérennité dans les systèmes de gestion des terres qu’offrent les programmes d’encouragement pour l’adoption et la mise en œuvre des PGB. À titre d’exemple, une fois adoptée par un propriétaire, combien de temps la PGB demeure t elle appliquée sur la terre, et cette durée est-elle influencée par la structure du programme d’encouragement mis en place? De plus, quel rôle joueraient d’autres facteurs dans l’incidence sur cette durée (p. ex., la présence ou l’efficacité des réseaux sociaux du producteur)?
2. L’admissibilité des gestionnaires des terres au plus grand programme d’encouragement à l’adoption de PGB du Canada, les EGEPCA, concerne l’acquisition d’un plan agroenvironnemental (PA). On comprend mal le niveau d’adoption des PA en raison du manque d’analyse découlant des exigences liées notamment à la confidentialité des données. Les taux d’adoption déclarés par Statistique Canada dans le cadre du recensement agricole national et des sondages subséquents indiquent un faible niveau d’adoption des PA dans l’Ouest, un niveau modéré en Ontario et des niveaux plus élevés au Québec et dans les provinces maritimes. Ces niveaux d’adoption plus élevés sont probablement attribuables à des mesures politiques d’écoconformité (particulièrement au Québec), mais il n’en demeure pas moins que cette exigence liée au PA pourrait représenter une contrainte majeure à l’augmentation de l’adoption des PGB. Les études menées en Alberta suggèrent que les PA sont adoptés par un sous-ensemble particulier de producteurs. Des questions demeurent à savoir si le fait d’avoir un PA se traduit réellement par l’adoption de PGB, et si les recommandations de PA concernant les PGB suggérées sont réellement mises en œuvre par les participants.
3. Plusieurs ont suggéré que les PGB présentent des avantages privés aux producteurs (p. ex., de l’équipement agricole de précision, des semis directs [sans labours] dans certaines régions, etc.). D’autres PGB procurent de grands avantages publics et leur adoption impose généralement des coûts de mise en œuvre élevés pour les producteurs qui les adoptent (p. ex., la restauration de terres humides). Ces dernières constituent les PGB sur lesquelles le FSCN doit concentrer son attention, particulièrement dans les mécanismes politiques qui offrent des incitatifs financiers, puisqu’elles pourraient présenter des avantages connexes importants non pris en compte dans les résultats des producteurs qui les adoptent.

Recommandation 2 – texte descriptif

Une étude réalisée par Bain et Nature United^{Note de bas de page 5} souligne le besoin des producteurs de bénéficier d’incitatifs pour adopter de nouvelles pratiques, d’un soutien financier pour effectuer la transition et de services de vulgarisation pour adopter les pratiques appropriées. Les programmes à frais partagés ne constituent qu’un des mécanismes disponibles pour combler ces besoins, et le gouvernement du Canada fournit une part substantielle du financement des programmes à frais partagés. Les programmes d’encouragement à l’adoption pourraient être mieux conçus pour permettre aux producteurs d’évaluer les implications environnementales et économiques de l’adoption des pratiques pour leurs fermes ou leurs ranchs dans les prochains Cadres stratégiques pour l’agriculture. La refonte des programmes pourrait tenir compte de ce qui suit :

• l’utilisation d’une hiérarchie de SCN axées sur la science pour offrir un financement à frais partagés préférentiel pour les initiatives qui présentent un meilleur potentiel d’atténuation des GES.
• un soutien à la surveillance et à l’évaluation des projets à frais partagés en fonction des effets agroenvironnementaux et du rendement du capital investi (RCI) par région et par type de sol. L’utilisation de cette information pour évaluer l’efficacité.
• la mise au point d’un système interpolé de technologies pour établir des mesures de référence solides du carbone organique du sol (COS) et des pratiques de gestion à la ferme.
• la mise à l’échelle et l’accélération des investissements dans les sciences relatives aux SCN, en sciences sociales, dans l’innovation et dans les mesures.
• la prise en considération du recours aux expériences sur le terrain pour mettre à l’essai diverses solutions de politiques et de programmes afin d’accroître l’adoption des PGB souhaitées.

Cependant, les incitatifs financiers ne constituent qu’un des volets d’un cadre global de mise en œuvre de l’adoption. Les services de vulgarisation constituent un autre volet qui manque des ressources adéquates ou qui n’est pas bien compris au Canada. Les agroentreprises et les entreprises agroalimentaires œuvrent dans le but d’atteindre les cibles environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) et de réduire les risques climatiques dans leurs chaînes d’approvisionnement. Les conseils sur l’adoption des pratiques pourraient être liés à de nouvelles sources de revenus, à des bonifications et à l’accès au marché. Les conseillers et les éducateurs de confiance, qui ont de l’expérience en matière de pratiques axées sur les SCN, pourraient s’avérer des partenaires essentiels dans une telle initiative. Le nouveau Cadre stratégique pour l’agriculture pourrait envisager une fonction élargie pour les initiatives de vulgarisation en vue d’accroître l’adoption des PGB, notamment :

1. l’expansion du soutien pour des services de vulgarisation indépendants, y compris des programmes qui jumellent les services-conseils à l’apprentissage et à la formation entre pairs sur l’adoption des SCN, et des programmes de certification pour que les conseillers de confiance puissent présenter aux producteurs les programmes sur le carbone et des occasions commerciales.
2. l’expansion et le renforcement des réseaux des laboratoires vivants (Living Lab) afin de mieux comprendre le rôle potentiel et l’efficacité de la vulgarisation dans l’augmentation des pratiques liées aux SCN, et de veiller à ce que les conseillers de confiance puissent participer à ces programmes. Concernant les PGB axées sur la qualité et la quantité de l’eau qui offrent également des SCN, il conviendrait d’explorer la possibilité d’offrir des services de vulgarisation par l’entremise de l’Agence canadienne de l’eau proposée récemment.
3. l’établissement d’un groupe de travail réunissant plusieurs intervenants (producteurs, représentants du gouvernement, de l’industrie et des ONG) et d’un comité consultatif pour concevoir des approches pour le développement et le transfert de connaissances sur l’adoption des SCN, et pour superviser le développement de programmes d’enseignement et de certification à l’intention des conseillers de confiance.

Lors du renouvellement du Cadre stratégique pour l’agriculture, on pourrait envisager de permettre aux marchés de valoriser et de récompenser l’adoption de pratiques agricoles tenant compte du climat. Le Canada est à la traîne par rapport aux autres pays du monde qui ont déjà positionné leurs secteurs agricoles pour qu’ils soient reconnus et récompensés pour leur action climatique. Alors que les producteurs des États-Unis, d’Europe, du Brésil et de l’Inde ont accès à un large éventail de projets d’échange de crédits carbone axés sur l’agriculture, d’interventions dans la chaîne de valeur, et de programmes de certification et d’étiquetage respectueux du climat, le Canada a à peine amorcé le travail en vue d’exploiter de telles occasions. Le gouvernement du Canada doit agir pour permettre aux marchés de reconnaître et de récompenser les choix respectueux du climat des acteurs des chaînes d’approvisionnement agroalimentaires. Une telle reconnaissance pourrait impliquer :

• de faciliter les partenariats publics-privés afin de mettre à l’essai et en œuvre des instruments financiers novateurs qui semblent prometteurs pour renforcer la résilience climatique des chaînes d’approvisionnement agroalimentaires (voir l’exemple sur le programme de subventions à l’innovation en matière de conservation [CIG de l’anglais Conservation Innovation Grants] de Bayer).
• de soutenir la recherche sur l’analyse du cycle de vie (ACV) des émissions de GES de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire canadienne (p. ex., les travaux menés en Union européenne concernant la stratégie « de la ferme à la table » et la stratégie relative au méthane).
• d’investir dans le partage de connaissances entre les acteurs de la chaîne d’approvisionnement (particulièrement les producteurs) afin de mieux faire connaître les possibilités qu’offre le carbone, les risques qu’elles posent et leurs répercussions sur les entreprises (p. ex., les reportages préparés par l’université Purdue sur les marchés du carbone) (en anglais seulement).

Recommandation 3 – texte descriptif

Le programme Deux milliards d’arbres représente une occasion d’exploiter le potentiel de réduction des émissions de la nature tout en ouvrant des perspectives économiques en zones rurales. Certaines des possibilités d’atténuation à court terme parmi les plus prometteuses impliquent la plantation d’arbres sur les terres agricoles (7,42 Tg éq. CO₂/an en 2030)^{Note de bas de page 6}. L’intégration d’arbres dans les paysages agricoles offre également de nombreux avantages connexes, notamment l’amélioration du rendement des cultures, de la qualité du sol, la conservation de la biodiversité, et l’amélioration de la qualité de l’air et de l’eau.

Le fait d’établir des liens entre les programmes Deux milliards d’arbres et Solutions agricoles pour le climat, et d’intégrer des incitatifs pour la plantation et la gérance de l’environnement dans les initiatives soutenues par le FSCN, contribuera à maximiser la réduction des émissions d’ici 2030, tout en augmentant la disponibilité des espaces à planter, en procurant des avantages pour les Canadiens et notre climat découlant de cet investissement. Ainsi, de nombreuses possibilités de plantation d’arbres sur les terres privées peuvent être envisagées à la fois dans les paysages agricoles mais aussi en impliquant les propriétaires de terres boisées privées dans le secteur de la foresterie. De telles possibilités pourraient peut-être être considérées comme des PGB et être incluses dans l’ensemble des pratiques envisagées par de nombreux agriculteurs.

Recommandation 4 – texte descriptif

Lier les projets du FSCN aux PGB non admissibles sur les marchés réglementaires et volontaires actuels et futurs pourrait favoriser l’atteinte des objectifs de réduction des émissions. À cette fin, les marchés de crédits compensatoires nationaux et provinciaux, régis et volontaires, pourraient être utilisés pour éclairer les PGB pour le FSCN.

Présentement, le Fonds d’action à la ferme pour le climat est limité à cinq PGB qui réduisent les émissions de N₂O des sols agricoles (nitrification et inhibiteurs d’uréase, application fractionnée, fertilisants organiques, rotations des légumineuses, et application d’engrais au printemps plutôt qu’à l’automne). Toutefois, il existe de grandes incertitudes à savoir si ces PGB réduisent réellement les émissions, et il convient d’apporter des nuances dans leur utilisation. En fait, leur utilisation pourrait bien contribuer à une augmentation des émissions de N₂O. À titre d’exemple, le recours aux rotations annuelles de légumineuses fourragères pour un apport en azote (N) à une culture subséquente de céréales peut produire autant d’émissions de N₂O que l’utilisation d’un fertilisant azoté classique^{Note de bas de page 7}. Les propositions de projet d’utilisation de ces cinq PGB doivent faire l’objet d’un examen consciencieux pour s’assurer qu’elles présentent un bon potentiel de réduction d’émissions.

Des travaux de recherche menés au Canada appuient la prise en considération de PGB additionnelles qui réduisent les émissions de N₂O et ne sont pas admissibles à un financement du Fonds d’action à la ferme pour le climat. L’épandage en bandes latérales sous la surface est une PGB répandue chez les producteurs céréaliers des Prairies depuis trois décennies parce que les pertes d’azote sont ainsi moins importantes qu’avec l’application en surface suivie de l’incorporation. On observe une tendance inquiétante à employer l’application en surface à l’aide d’épandeurs personnalisés. L’épandage localisé en surface d’engrais azotés ne doit pas être admissible au financement du FSCN; il conviendrait plutôt d’encourager les projets d’épandage en bandes latérales sous la surface.

Les fertilisants organiques, comme le fumier de bétail, sont déjà utilisés partout au Canada, malgré les problèmes d’approvisionnement. Les déchets des services urbains et municipaux d’assainissement, ainsi que l’effluent/les solides de digesteurs, pourraient devenir de nouvelles sources de fertilisants organiques qui peuvent recycler l’azote et d’autres nutriants dans le sol en les réintégrant dans le système alimentaire. Leur utilisation pourrait réduire la nécessité d’appliquer des engrais azotés et ces fertilisants pourraient se traduire par des formes plus stables de carbone dans le sol, ce qui contribuerait à la réduction des émissions.

Les paysages agricoles complexes comportent des zones de faible productivité, pourtant les agriculteurs y investissent des ressources et des intrants (fertilisants, semences, travail du sol, pesticides, récolte) pour les cultiver. Les producteurs investissent dans ces zones pour des raisons pratiques plutôt qu’économiques. Une faible productivité sous-entend de fortes émissions de GES par rapport à la production. Ces zones comprennent notamment des cuvettes, des terres humides asséchées, des buttes érodées par le vent, des entrées et des zones salées. La naturalisation de ces zones peut réduire les émissions de N₂O par l’élimination d’ajout d’engrais azotés. Elle permet également d’augmenter le carbone organique dans le sol en augmentant la productivité par un couvert végétal permanent et en favorisant les processus de stabilisation. Les projets du FSCN qui favorisent l’adoption et la surveillance des zones remises à leur état naturel peuvent contribuer à atteindre les objectifs de réduction des émissions et de séquestration du carbone.

Liens connexes

• Comité consultatif pour les solutions climatiques fondées sur la nature