Articles d'intérêt - Mise a jour: Decision cour federale affaire Read

par Monica Phillips, conseillère juridique
juillet 2005

Le 2 juin 2005, la Cour fédérale du Canada a rendue publique sa décision dans l'affaire Read c. Canada [2005] CF 798. Ce cas avait été résumé dans les Communiqués de juillet - septembre 2003 (recommandation du Comité externe d'examen de la GRC (CEE) (D-081) et de janvier - mars 2004 (décision du commissaire de la GRC).

Contexte

Le caporal Read faisait partie d'une liste d'enquêteurs chargés d'examiner le système utilisé à la mission canadienne de Hong Kong pour délivrer des visas. Il a acquis la conviction que de hauts dirigeants du ministère de l'Immigration, avec la complicité de membres de la GRC, avaient caché des incongruités dans le système de délivrance des visas et, du coup, avaient peut-être permis à des criminels d'entrer au Canada. Comme ses supérieurs n'étaient pas d'accord avec son évaluation, le caporal Read a été exclu du dossier. S'inquiétant d'être victime d'une machination pour l'amener à divulguer un rapport classifié à un tiers, le caporal Read a accordé un certain nombre d'entrevues à des journalistes pour parler de l'enquête menée à Hong Kong. Il avait toutefois reçu l'ordre au préalable de ne pas discuter du dossier de Hong Kong avec la presse.

Le caporal Read a été accusé d'avoir désobéi à un ordre légal et d'avoir eu un comportement scandaleux qui a jeté le discrédit sur la Gendarmerie, ce qui est contraire au Code de déontologie de la GRC. Les commentaires formulés publiquement par le caporal Read étaient présumés constituer un manquement au devoir de loyauté de celui-ci envers son employeur. Pour sa défense, le caporal Read a prétendu qu'il était habilité à divulguer publiquement des renseignements en vertu de l'exception à son devoir de loyauté reposant sur la dénonciation.

Le comité d'arbitrage a conclu que, par son comportement, le caporal Read avait enfreint le Code de déontologie et lui a ordonné de démissionner dans les 14 jours, sinon il serait congédié. Le membre a interjeté appel de cette décision devant le commissaire. Ce dernier a envoyé le dossier au CEE pour conclusions et recommandations.

Le CEE s'est dit en désaccord avec la conclusion du comité d'arbitrage voulant que les membres de la GRC doivent respecter une norme plus élevée que les fonctionnaires relativement au devoir de loyauté et de non-divulgation. Selon le CEE, la défense reposant sur la dénonciation ne se limitait pas aux questions de santé et de sécurité publiques. Elle s'appliquait également aux cas où l'information divulguée constituait un « sujet d'inquiétude publique légitime ». Le CEE a recommandé au commissaire d'accueillir l'appel.

Le commissaire a délégué son pouvoir décisionnel au motif qu'il avait participé à l'enquête menée antérieurement sur un présumé acte fautif perpétré par le caporal Read.

Le décideur à qui le pouvoir avait été délégué s'est dit d'accord avec le comité d'arbitrage selon lequel une norme plus élevée s'appliquait au devoir de loyauté. Il a ajouté que la norme concernant un « sujet d'inquiétude publique » utilisée par le CEE relativement à la défense reposant sur la dénonciation était beaucoup trop large et que, de toute manière, l'information divulguée ne suscitait pas d'inquiétudes publiques réelles. La sanction imposée par le comité d'arbitrage a été maintenue et le membre a déposé une requête en révision judiciaire.

Décision de la Cour fédérale

Norme de contrôle

Tout d'abord, la Cour s'est penchée sur la norme de contrôle à appliquer en l'espèce. La norme de contrôle traduit dans quelle mesure la Cour doit examiner avec minutie la décision sous examen.

M. le juge Harrington a mentionné les deux principales affaires examinées par la Cour suprême du Canada à ce sujet (D^r Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia ([2003] 1 R.C.S. 226) et Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan ([2003] 1 R.C.S. 247)). Dans ces affaires, la Cour a défini trois normes de contrôle judiciaire des décisions administratives. La Cour intervient dans certains types de décisions uniquement si celles-ci ne reposent pas sur une base raisonnable (norme de la décision manifestement déraisonnable). Elle intervient dans d'autres types de décisions uniquement si celles-ci sont clairement déraisonnables (norme de la décision raisonnable simpliciter). Dans ce dernier cas, elle ne substitue pas sa propre décision, et ce, même s'il lui semble que la décision initiale n'est pas convaincante. Enfin, la Cour exige que la décision soit juste (norme de la décision correcte).

La Cour a adopté le raisonnement énoncé dans l'affaire Stenhouse c. Canada (Procureur général) ([2004] A.C.F. 469). Ce cas a été résumé dans le Communiqué d'avril - juin 2002 (recommandation du CEE (D-076) et décision du commissaire). Il était précisé que le commissaire avait de toute évidence l'expertise requise, que les décisions relatives aux processus disciplinaires étaient fondées largement sur les faits et que la Loi sur la GRC reconnaissait la nécessité que la GRC contrôle ses propres mesures disciplinaires. On jugeait que tous ces facteurs avaient un effet sur la portée de l'examen d'une décision effectué par la Cour. Selon cette dernière, il y avait lieu d'exercer une grande retenue à l'égard du commissaire pour ce qui est des questions de fait et d'appliquer la norme de la décision raisonnable aux questions mixtes de fait et de droit. Sur les questions de droit toutefois, la Cour a une plus grande expertise que le commissaire et doit appliquer la norme de la décision correcte.

La défense reposant sur la dénonciation

La Cour a statué que les critiques du caporal Read avaient trait directement à ses fonctions et responsabilités en tant que membre de la GRC. Comme le caporal Read avait perdu sa cote de sécurité et la confiance de ses supérieurs, la Cour a conclu qu'il ne faisait aucun doute que sa capacité de remplir ses fonctions avait été compromise. Cependant, si le caporal Read était habilité à s'exprimer au motif de la défense reposant sur la dénonciation, il aurait été interdit à la Gendarmerie de lui imposer des mesures disciplinaires.

La Cour s'est ensuite penchée sur le fondement de la défense reposant sur la dénonciation qui figure dans la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Fraser c. Canada (Commission des relations de travail dans la fonction publique) ([1985] 2 R.C.S. 455). Dans cette affaire, un équilibre avait été établi entre la liberté d'expression et le devoir de loyauté à l'endroit de l'employeur. Dans l'arrêt Fraser, la Cour a statué que, en règle générale, les fonctionnaires fédéraux doivent être loyaux envers leur employeur. Toutefois, dans certains cas, ils peuvent s'exprimer publiquement. Dans cette affaire, la Cour a pris soin de préciser que la liste des situations où les fonctionnaires pourraient s'exprimer publiquement n'était pas exhaustive. Elle a cité trois exemples d'exception au devoir de loyauté :

1. le gouvernement accomplit des actes illégaux;
2. ses politiques mettent en danger la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d'autres personnes;
3. les critiques du fonctionnaire n'ont aucun effet sur son aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude.

En plus d'invoquer les trois exceptions énumérées ci-dessus au devoir de loyauté, le caporal Read a soutenu que cette jurisprudence avait été modifiée par la décision Haydon c. Canada, ([2001] 2 C.F. 82, Haydon N^o 1). Il a prétendu que l'arrêt Haydon N^o 1 avait établi une quatrième situation qui justifierait la défense reposant sur la dénonciation : l'intérêt public légitime.

La Cour a conclu que, même s'il était possible que des criminels soient entrés au Canada en présentant de faux documents, ce risque était trop faible pour justifier l'exception fondée sur la santé ou la sécurité publique.

La Cour a ensuite examiné l'argument selon lequel le caporal Read était autorisé à s'exprimer publiquement au motif que, selon lui, le gouvernement avait commis des actes illégaux. D'après le caporal Read, il appartenait à la GRC de prouver qu'il n'était pas autorisé à dénoncer la situation et que, de toute manière, il n'était pas nécessaire que les accusations d'illégalité soient vraies; il suffisait que, en toute honnêteté, il les croit fondées.

La Cour a conclu que le caporal Read croyait honnêtement que les accusations étaient fondées, mais que cela ne suffisait pas. Les allégations devaient reposer sur une base rationnelle quelconque. La Cour a statué que le caporal Read n'avait pas réussi à prouver ses allégations, et ce, même en fonction de la norme relativement peu élevée de la prépondérance des probabilités. La Cour a cité l'extrait suivant de l'arrêt Grahn c. Canada (Conseil du Trésor) ([1987], 91 N.R. 394 [C.A.F.]), avec lequel elle s'est dite d'accord :

La Cour a rejeté la proposition voulant que, dans l'arrêt Haydon N^o 1, on avait créé une quatrième exception au devoir de loyauté reposant sur l'inquiétude publique légitime. Même si la Cour a admis qu'il pourrait y avoir d'autres exceptions au devoir de loyauté, l'intérêt public en tant que concept général ne figurait pas au nombre de celles-ci. La Cour a ajouté ce qui suit :

Essentiellement, la Cour a statué que, dans le cadre des opérations d'un service de police donné, certaines décisions sont prises en fonction de la répartition des ressources et du pouvoir discrétionnaire sur le plan administratif. Toutefois, le fait de ne pas être d'accord avec les décisions de ce genre ne justifie en rien la non-conformité avec le devoir de loyauté.

La Cour a également discuté la décision Haydon c. Canada (Conseil du Trésor) (2004 C.F. 749 ([Haydon N^o 2]), qui énumère des facteurs dont il faut tenir compte au moment de déterminer la validité de la défense reposant sur la dénonciation, dont les suivants :

• le niveau du poste occupé par l'employé au sein de la hiérarchie gouvernementale;
• la nature et le contenu de l'expression;
• la visibilité de l'expression;
• le caractère délicat de la question;
• l'exactitude de la déclaration;
• les démarches que l'employé fait pour connaître les faits avant de prendre la parole;
• les efforts que l'employé fait pour informer l'employeur de ses préoccupations;
• la mesure dans laquelle la réputation de l'employeur est ternie;
• les incidences sur la capacité de l'employeur d'exercer ses activités.

En appliquant ces facteurs au cas du caporal Read, la Cour a conclu que la déclaration en question avait nui à sa capacité d'assumer ses fonctions et qu'elle risquait de nuire à son employeur. Qui plus est, même si la déclaration avait été justifiée, le caporal Read n'aurait pas dû s'exprimer publiquement, car il n'avait pas épuisé tous les recours internes mis à sa disposition.

Compte tenu de ce qui précède, la Cour a statué que le moyen de défense fondé sur la dénonciation n'était pas justifié, étant donné le degré de loyauté que doit assumer un fonctionnaire à l'égard de son employeur. Par conséquent, il n'était pas nécessaire de se demander si les agents de police assument un devoir de loyauté différent de celui des fonctionnaires.

Commentaires

Ce cas est intéressant, car il confirme la norme de contrôle que doivent appliquer les tribunaux aux décisions relatives aux griefs de niveau II. La norme la plus élevée, celle de la décision correcte, ne doit s'appliquer qu'aux questions de droit, et une certaine latitude doit être accordée au commissaire relativement à des questions de fait ou à des questions mixtes de fait et de droit.

Ce cas fournit également des directives quant aux circonstances dans lesquelles la Cour peut appuyer une défense fondée sur la dénonciation, dont la nécessité de produire des preuves pour justifier des allégations et d'épuiser tous les recours internes avant de divulguer publiquement l'information. Une des principales décisions mentionnées par la Cour, l'arrêt Haydon N^o 2, fait actuellement l'objet d'un appel. La décision de la Cour d'appel fédérale pourrait avoir des répercussions sur le cadre juridique des moyens de défense fondés sur la dénonciation. (Nota : Lors de l'impression de cette publication, la Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel dans Haydon N^o 2.)

Il est aussi intéressant de constater que cette affaire laisse la question suivante sans réponse : les membres de la GRC sont-ils assujettis à un devoir de loyauté plus élevé que celui des fonctionnaires?

Le 30 juin 2005, le caporal Read a déposé un appel de la décision devant la Cour d'appel fédérale.