Annexe B - Groupe de travail sur le recrutement du CCG^{Note en bas de page 1} Rapport consultatif à la GRC

15 juin 2021

Introduction et contexte

Le Groupe de travail a été chargé d’évaluer le recrutement à la GRC et de fournir des conseils à ce sujet. Lors de ses toutes premières réunions, le Groupe de travail a choisi de se concentrer sur 1) les membres réguliers (m.r. s) et 2) les policiers autochtones. Cette décision avait pour objectifs :

• répondre à la stagnation et à la baisse de recrutement d’Autochtones
• de voir à l’harmonisation avec la Stratégie d’équité, de diversité et d’inclusion de la GRC
• de voir à l’harmonisation avec la Stratégie de réconciliation de la GRC
• de voir à l’harmonisation avec les exigences contractuelles du Programme des services de police des Premières Nations (PSPPN) concernant les m.r. autochtones
• de veiller à la conformité avec l’engagement suivant énoncé dans le discours du Trône de 2020 :

Le gouvernement prendra les mesures suivantes : […]

• • Faire progresser les réformes de la GRC, en privilégiant une approche de police communautaire;
  • accélérer le travail d’élaboration conjointe d’un cadre législatif pour les services de police des Premières Nations en tant que services essentiels. 
• d’examiner la possibilité de tirer parti des constatations pour appuyer les efforts de recrutement dans d’autres domaines (p. ex., les personnes racisées, les femmes, les LGBTQ2+) tout en reconnaissant l’histoire et la réalité contemporaine des peuples et des communautés autochtones.

La représentation des Autochtones parmi les m.r. de la GRC stagne depuis deux décennies et décline lentement depuis une décennie :

Les données sur le recrutement montrent que la représentation des Autochtones devrait continuer de baisser :

Source: Programme national de recrutement. 
Remarque :

[1] Les chiffres sont basés sur les rapports historiques publiés à la fin d’exercice financier.

[2] Fermeture du division Dépôt par manque de financement.

[3] Des initiatives de recrutement de cadets inuits ont coïncidé avec la création du Territoire du Nunavut en 1999.

Les données sur le recrutement présentées dans ce tableau sont déconcertantes. Le déclin constant du recrutement des Autochtones depuis la période 1999-2001 compromet de toute évidence la capacité de la GRC à atteindre sa cible de 10 %. Si la représentation a stagné pendant des années et connaît actuellement un lent déclin, les chiffres plongeront lorsque les m.r. autochtones recrutés durant la période 1999-2001 prendront leur retraite.

Ces chiffres montrent que le statu quo n’est pas acceptable. Il faut des mesures agressives– au-delà des vœux pieux et des déclarations d’intention – qui débouchent sur des actions concrètes aux résultats mesurables pour stimuler le recrutement et la représentation des Autochtones à la GRC, conformément aux objectifs déclarés de l’organisation.

Collecte de renseignements

Tout au long des mois de mars et avril 2021, le Groupe de travail a rencontré des commissaires adjoints, des surintendants, des commandants en poste et à la retraite de plusieurs divisions, y compris la Division Dépôt. Le Groupe de travail a également reçu des rapports et des renseignements des Ressources humaines de la GRC.

Le Groupe de travail apprécie la collaboration de toutes les parties rencontrées et l’éclairage qu’elles lui ont fourni pendant la durée de ce mandat.

Observations

Des observations détaillées figurent dans l’exposé que le Groupe de travail a présenté au CCG le 8 avril. En voici les principaux points saillants :

1. La GRC déclare que la réconciliation et le recrutement des Autochtones sont une priorité, mais cela n’est pas très visible dans la planification stratégique et l’action.
2. Les données ci-dessus montrent que le recrutement est en baisse. Les chiffres diminueront encore de manière spectaculaire lorsque les cohortes recrutées à la fin des années 1990 et au début des années 2000 prendront leur retraite. Ces cohortes sont le résultat de mesures délibérées prises à la GRC pour former des groupes composés exclusivement de cadets autochtones.
3. Des détachements mettent en œuvre des mesures ponctuelles et créatives qui permettent d’établir de bonnes relations avec les communautés autochtones locales. Cela ne s’inscrit pas pour autant dans une stratégie autochtone ou de réconciliation plus large et il n’existe pas de mécanismes permettant d’évaluer leur résultat et, lorsqu’elles sont efficaces, de les appuyer et de les enrichir.
4. Les divisions n’ont pas de cibles propres en matière de représentation des Autochtones et celles qui participent au recrutement des Autochtones et fournissent des services de police autochtones ne connaissent pas toujours la cible organisationnelle en matière de représentation.
5. La perspective de suivre une formation de six mois à la Division Dépôt décourage beaucoup de jeunes autochtones, en particulier ceux des communautés nordiques. Certains cadets autochtones ne terminent pas leur formation parce que tout à la Division Dépôt leur semble étranger (langue, nourriture, coutumes), et non par manque de compétences.
6. Un thème central qui ressort de toutes les discussions avec des membres de la GRC est le faible niveau de confiance entre la GRC et les communautés autochtones. Bien qu’il y ait des histoires de relations étroites tissées dans certains détachements entre les policiers et les aînés ou les chefs de conseils de bande des communautés voisines, de façon générale, de nombreux jeunes autochtones ne sont pas encouragés, ou sont activement découragés, de se joindre à la GRC en raison des relations tendues que l’organisation a entretenues et continue d’entretenir avec les peuples autochtones. Il faut donc faire preuve de créativité et d’innovation pour réfléchir à des Services de police communautaires et autochtones susceptibles d’instaurer et de restaurer un climat de confiance.
7. De nombreux obstacles systémiques limitent le recrutement et l’avancement à la GRC. Bien que tous les peuples autochtones se heurtent à cette réalité, les habitants des communautés nordiques et isolées ont plus de mal à surmonter les obstacles au recrutement. Nous examinerons ceux-ci plus en détail plus bas. Pour le moment, nous nous contenterons d’évoquer l’existence de ces obstacles – et la nécessité de trouver des moyens efficaces pour les atténuer ou les éliminer – comme l’une des principales constatations faites par notre Groupe de travail.

Recommandations

Nombre de recommandations envisagées par le Groupe de travail, notamment celles visant à réduire les obstacles au recrutement des Autochtones, permettraient de renforcer les relations entre les policiers des détachements et les communautés. Nous avons toutefois décidé de nous concentrer sur trois grands thèmes qui, s’ils étaient retenus, seraient susceptibles de comporter davantage de mesures discrétionnaires visant à stimuler le recrutement des Autochtones à la GRC.

    1. Recrutement de groupes d’Autochtones et de cohortes composées exclusivement d’Autochtones à la Division         Dépôt    

• Quelle forme cela prendrait-il?
  • Des groupes de recrues autochtones (n=~15-20) issues d’une même province qui suivraient ensemble leur formation à la Division Dépôt, seraient encadrés avant, pendant et après leur formation par des Autochtones plus anciens et d’autres recrues, et qui feraient partie d’un plus large réseau de m.r. autochtones à la GRC qui se réuniraient et se soutiendraient mutuellement et qui conseilleraient les dirigeants de la GRC.
  • Les membres de ces groupes pourraient suivre leur formation avec d’autres recrues à la Division Dépôt.
  • Le recrutement d’un groupe issu d’une province ne devrait pas empêcher d’incorporer d’autres cadets autochtones ou membres de groupes sous-représentés dans la même cohorte à la Division Dépôt.
  • La formation à la Division Dépôt doit inclure la sensibilisation interculturelle.
  • L’expérience de formation à la Division Dépôt doit être envisagée sous l’angle de la réconciliation. Comment peut-on intégrer et représenter les diverses traditions, langues, cultures et connaissances autochtones dans l’espace physique, le programme d’études et les activités à la Division Dépôt? Des changements en ce sens permettraient d’y accueillir plus efficacement les recrues autochtones.
  • Une fois diplômées, les recrues retourneraient ensemble dans leur province et seraient autorisées à y rester, à moins d’exprimer le souhait d’être affecté ailleurs.
  • La durée d’affectation des recrues autochtones dans un détachement ne devrait pas nécessiter une rotation avec les délais habituels de celle des autres m.r.
  • On pourrait recruter des groupes d’Autochtones de différentes provinces d’une année à l’autre.
  • Il faudrait investir dans une « formation pré-départ » qui préparerait les recrues à ce qui les attend à la Division Dépôt et leur permettrait de commencer à tisser des liens entre eux avant le début de leur formation. Les recrues autochtones pourraient ainsi entrer en contact les unes avec les autres, découvrir l’organisation, les attentes, l’institution qu’ils sont sur le point d’intégrer, et établir des liens à leur retour dans leur province, leur détachement ou leur section. Cette fenêtre de temps pourrait et devrait être adaptée aux candidats autochtones (ainsi que tous les candidats) pour favoriser leur succès.
  • Une fois sortis de la Division Dépôt, les m.r. autochtones seraient assignés par paires ou groupes de trois ou plus au même détachement ou à un détachement voisin. Cela devrait faciliter le passage de la vie de cadet à celle de m.r. et permettre de maintenir et de renforcer les relations. Idéalement, les jeunes m.r. autochtones seraient affectés dans leur communauté d’origine, à condition que cela corresponde à leurs aspirations; Il faut souligner que pour certains m.r. autochtones, le retour à la communauté est important alors que pour d'autres, la mobilité est un élément de l'attrait de la carrière de m.r. au sein de la GRC.
  • Dans le même ordre d’idées, les exigences de mobilité de la GRC devraient être réexaminées pour les m.r. - autochtones et non autochtones - qui travaillent dans les communautés autochtones. Ce serait une façon de reconnaître qu’il faut du temps pour tisser des relations et bâtir la confiance et qu’il est important par conséquent d’en maintenir la continuité dans les communautés autochtones.
• Ce qui précède peut et devrait être associé à des cohortes exclusivement composées d’Autochtones; les deux options n’étant pas incompatibles.
• Ce mécanisme a prouvé son efficacité à la fin des années 1990 et au début des années 2000.
• Cette mesure ne fut pas sans controverse, il est donc important d’accompagner la mesure d’une solide stratégie de communication et de sensibilisation afin que tous comprennent que la démarche fait partie intégrante de l’engagement de la GRC à se moderniser et à œuvrer à la réconciliation.

2. Partenariats et collaboration avec les communautés autochtones

• Le modèle de service du PSPPN n’a pas été revu depuis 1995. Le moment est venu de le faire, compte tenu du discours du Trône et de l’engagement pris dans le budget 2021 de s’attaquer au racisme systémique à la GRC. L’accent peut être mis sur l’engagement à travailler en partenariat avec les communautés autochtones afin de répondre aux besoins de chacune d’elles. Dans ce contexte, nous recommandons de faire du PSPPN un service doté de sa propre direction – avec des pouvoirs et une influence – à la GRC. Ce travail doit s’inscrire dans le cadre d’un engagement national plus large en matière de Services de police autochtones qui serait à la fois formulé et mis en œuvre par le ministre et son équipe, ainsi que par la GRC. Nous préconisons un modèle qui octroie suffisamment de ressources aux Services de police autochtones pour leur permettre de recruter énergiquement et de rémunérer comme il se doit leurs agents.
• Le modèle de gendarme spécial (g.s.) était prometteur, mais a disparu en raison du « glissement de sa mission »; les g.s. étaient tenus d’effectuer les mêmes tâches que les m.r. sans l’uniforme, le salaire et les autres « avantages » liés au statut de m.r. Nous déconseillons de rétablir ce rôle, car les Services de police autochtones risqueraient alors d’être associés à un statut de « seconde classe ».
• Par contre, le rôle d’agent de sécurité communautaire (ASC) – bien que distinct de celui des m.r. formés à la Division Dépôt – est prometteur du point de vue des relations avec les Services de police autochtones.
• Le modèle des ASC plaide également en faveur d’une approche interdisciplinaire de la sécurité des communautés autochtones, dont les services de police ne sont qu’un élément parmi d’autres; il faudra faire appel à des professionnels du travail social et de la santé mentale, ainsi qu’à des détenteurs de savoirs autochtones. Une approche multidisciplinaire de la police communautaire – conçue et mise en œuvre en partenariat avec les communautés autochtones locales - semble prometteuse.
• Il faut des policiers qui connaissent la culture, la langue et les populations locales pour instaurer ce lien de confiance qui manque entre la GRC et les peuples et communautés autochtones.
• En plus d’accroître le recrutement de m.r. autochtones, la GRC doit réfléchir à la manière dont elle peut soutenir le perfectionnement des ASC et inscrire dans un cadre formel une collaboration avec eux.
• Le Canada compte 634 communautés des Premières Nations. Elles sont toutes différentes et nécessitent des approches ou des niveaux de service différents. Cela requiert beaucoup de souplesse et d’adaptabilité. La viabilité de cette approche dépendra de l’évaluation des besoins de chaque communauté, auxquels il faudra ensuite répondre par des services et des ressources adaptés, y compris éventuellement des services de police et d’application de la loi.
• Dans le cadre de la stratégie nationale (voir le point 3 ci-dessous), chaque division devrait être chargée d’établir des plans de partenariat communautaire axés sur la collaboration avec les dirigeants des communautés autochtones afin de connaître leurs besoins et leurs attentes en matière de sécurité et de services de police et entendre leurs questions sur la manière d’accroître la représentation des Autochtones à la GRC.

3. Stratégie et normes nationales en matière de recrutement des Autochtones et mise en œuvre régionale en fonction des réalités dans les divisions

• Bien que plusieurs efforts aient été déployés au niveau du détachement pour établir des relations avec les communautés locales, ils ne sont pas soutenus, alignés ou appuyés par des politiques et des stratégies centrales.
• La stratégie nationale doit reposer sur un engagement ferme de la haute direction reconnaissant que les aspirations de la GRC à se moderniser et à œuvrer à la réconciliation ne se matérialiseront que si l’on améliore considérablement les efforts de recrutement et de maintien en poste des m.r. autochtones. Le message de la GRC aux jeunes autochtones devrait être « Nous avons besoin de vous ». La haute direction doit véhiculer avec constance ce message aux divisions et aux communautés, où se fait la majeure partie du recrutement.
• La stratégie nationale servirait de cadre d’orientation et obligerait chaque division à établir des cibles et à dresser un plan précis pour les atteindre.
• Cette stratégie pourrait s’inscrire dans le cadre des recommandations 1 et 2 susmentionnées.
• Les divisions doivent être tenues de rendre compte des mesures prises pour atteindre les cibles au cours des 5, 10 et 20 prochaines années. Cela doit figurer dans les objectifs de rendement des divisions et les évaluations annuelles des commandants divisionnaires.
• Nous recommandons de focaliser la stratégie sur la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba et les territoires, mais chaque division devrait se voir fixer une cible.
• Les cibles de chaque division devraient être établies à l’aide de données pertinentes sur l’équité en matière d’emploi qui établissent la disponibilité sur le marché du travail dans un lieu donné.
• Chaque division doit être tenue d’établir ses propres mesures et activités pour atteindre les cibles qui lui sont fixées.
• Compte tenu de l’urgence de la situation, nous recommandons que les objectifs des divisions soient fixés et communiqués au plus tard en septembre 2021.
• Les divisions devraient ensuite élaborer et soumettre leurs plans respectifs au commissaire au plus tard le 31 mars 2022, suivis de rapports trimestriels sur a) les mesures prises b) les difficultés rencontrées et les succès et c) les progrès accomplis dans l’atteinte des cibles. Il appartiendrait alors au commissaire de prendre les mesures appropriées de soutien et d’intervention lorsque les progrès sont jugés trop lents. Les rapports trimestriels des divisions et les réponses du commissaire à ceux-ci devraient être transmis au sous-ministre aux fins d’examen.
• La stratégie doit tenir compte des obstacles systémiques et viser à les atténuer ou les éliminer, surtout si la GRC espère un jour recruter une masse critique de policiers dans le Nord. Ces obstacles sont notamment liés aux exigences en matière d’études, de langue, de condition physique, de sécurité, de permis de conduire, et d’examen de l’acuité visuelle et auditive.
• Outre le recrutement, la stratégie doit également viser à encourager les talents autochtones dans le but que des m.r. autochtones gravissent les échelons. Où sont les commissaires adjoints autochtones? Outre les stratégies proposées ci-dessous (réseaux, mentorat), il faudra impérativement fixer des cibles au niveau des grades d’officiers et non plus se cantonner à la catégorie générale des m.r.
• La stratégie devrait également définir la portion de la formation que les cadets autochtones doivent impérativement suivre à la Division Dépôt. Nous avons appris qu’aucune recrue Inuk n’est sortie de la Division Dépôt depuis 2003 et qu’il ne reste qu’une poignée (5 au plus) de m.r. Inuits à la GRC.
• La stratégie nationale doit tenir compte du fait que le « Nord » est un vaste espace riche de sa diversité géographique, culturelle et démographique.
• Il faudrait aussi voir à examiner, dans le cadre de la stratégie, comment une formation à distance pourrait atténuer l’obstacle que représentent les six mois de formation à la Division Dépôt, véritable expérience aliénante pour de nombreuses recrues des Territoires, du Labrador et des communautés nordiques des provinces. Pour ce faire, il conviendra de rechercher les moyens de a) raccourcir le temps passé à la Division Dépôt et b) rendre la Division Dépôt plus accueillante pour les cadets autochtones issus de diverses communautés, à la fois par le recrutement de masse critique et le recrutement de groupes d’Autochtones et par la formation et les mesures mises sur pied à la Division Dépôt pour mieux refléter les identités et les cultures autochtones (de nombreuses institutions font appel à des aînés en résidence pour épauler les stagiaires autochtones). Nous pensons que cela est susceptible d’augmenter les taux de réussite des cadets autochtones.
• Enfin, une stratégie nationale efficace devra comprendre les étapes suivantes, en vue d’éliminer les obstacles systémiques :
  • Examiner la méthode et le contenu de l’examen de recrutement. Il devrait servir à évaluer la capacité d’apprentissage de la personne plutôt que les connaissances qu’elle possède.
  • Dispenser les candidats autochtones des frais d’examen.
  • Continuer à réduire le temps de traitement des candidatures ET nommer un recruteur autochtone qui communiquera régulièrement (tous les mois?) avec les candidats autochtones.
  • Autoriser la tenue d’examens à distance dans les régions éloignées, comme c’est le cas dans certains endroits depuis l’apparition de la COVID (p. ex. en Ontario).
  • Officialiser les possibilités de mentorat et de réseautage pour les m.r. autochtones afin de leur procurer du soutien et de les aider à gravir les échelons.
  • Mettre sur pied des communautés de praticiens pour les détachements au sein des divisions ou entre celles-ci en vue de cerner et de recenser les meilleures pratiques en matière de recrutement, de soutien, de maintien en poste et d’avancement des m.r. autochtones.

4. Mise en œuvre

• Dans les trois mois suivant la présentation du présent rapport (c’est-à-dire avant le 1^er octobre 2021), nous recommandons que la GRC élabore et publie un plan de mise en œuvre des mesures relatives au recrutement de m.r. autochtones.
• Il conviendrait de créer à la GRC un service chargé de suivre la mise en œuvre des mesures envisagées et les résultats obtenus pour accroître la représentation et la réussite des Autochtones à la GRC. Ce service présenterait un rapport trimestriel au dirigeant principal de l’Administration de la GRC avec copie au Conseil consultatif de gestion.
• Chaque commandant divisionnaire doit être chargé d’établir un rapport semestriel sur les mandats qui lui sont confiés suivant la recommandation n° 3 ci-dessus. Ces rapports doivent fournir un indicateur de rendement clé (IRC) devant servir à mesurer le rendement de la division et du commandant.
• Procéder à la nomination d’un sous-commissaire aux Services de police autochtones.