Vérification de la gestion et de l'exécution de l'approvisionnement : chapitre 4

Constatations et recommendations

3.1 Cadre de contrôle de gestion

La Politique sur les marchés du CT précise qu'il « incombe aux ministères et aux organismes de veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. » Dans le contexte de cette vérification, il était prévu que l'on retrouve les éléments suivants d'un cadre efficace de contrôle de gestion : mécanisme officiel de surveillance, d'établissement de rapports et de supervision; rôles et responsabilités clairement définis; planification de la charge de travail et établissement des priorités, des normes de services et des lignes directrices.

La Division de l'approvisionnement et des marchés (DAM) a apporté plusieurs changements pour améliorer son efficacité globale. Par exemple, elle a pourvu des postes-clés à la direction et révisé les normes de services pour les faire correspondre aux délais de traitement réels des demandes, et elle utilise maintenant ECollab pour centraliser l'information et la documentation d'approvisionnement.

Dans l'ensemble, la DGVE a conclu que même si les éléments principaux d'un cadre de gestion existent déjà, des améliorations sont encore possibles dans certains domaines.

Surveillance, établissement des rapports et supervision

ECCC s'est antérieurement fié à un certain nombre de mécanismes de gouvernance pour effectuer la supervision des activités d'approvisionnement et de passation de marchés. La Commission de révision des marchés publics (renommée Comité d'examen des marchés pendant la présente vérification) a vu son mandat modifié pour en faire un organe de décision et d'approbation plus stratégique pour les activités d'approvisionnement et de passation de marchés. Le nouveau comité remplitun double mandat (transactionnel et stratégique). Toutefois, le personnel de l'approvisionnement a fait savoir que ce comité est resté essentiellement inactif pendant la période de la vérification.

Nous avons également noté l'absence de processus officiel d'assurance de la qualité au moment de la vérification. La DAM a procédé à quelques vérifications de la qualité, mais seulement à titre officieux et ponctuel; elle a, par exemple, examiné les marchés non concurrentiels ainsi que les modifications augmentant la valeur totale du contrat à plus de 25 000 $ ou de plus de 50 %. Nous n'avons observé aucun indice de contrôle de la qualité régulier visant la conformité des approvisionnements avec les principales exigences des politiques et des lignes directrices (par exemple, fractionnement des marchés, relations employeur-employé, marchés attribués plusieurs fois au même fournisseur sans processus concurrentiel ni passations de marché rétroactives). Les résultats des tests de la vérification (section 3.2) révèlent certains problèmes touchant les activités d'approvisionnement et de passations de marché, qui pourraient être réglés en adoptant des mesures de contrôle de la qualité systématiques.

Par ailleurs, nous n'avons observé aucun signe de surveillance ou d'analyse régulières des diverses tendances en matière d'approvisionnement, notamment en ce qui a trait aux marchés concurrentiels et non concurrentiels, au nombre et à la valeur des modifications apportées aux contrats, aux méthodes d'approvisionnement employées (marchés, bons de commande, commandes directes en vertu d'une entente d'offre permanente, etc.) et aux fournisseurs dont les services sont souvent retenus. Une meilleure surveillance compléterait les mesures de contrôle de la qualité des transactions, permettrait de mieux repérer les risques en matière d'approvisionnement et aiderait à améliorer le contrôle et l'efficacité des approvisionnements.

Le système financier fournit de l'information (telle que les marchés de plus de 25 000 $, le total des modifications aux marchés, le total des marchés non concurrentiels et des marchés relevant d'accords de commerce international) utile au suivi des volets financiers des activités de passation de marchés et à l'établissement des rapports annuels destinés au Conseil du Trésor sur les activités d'approvisionnement. De plus, tel qu'exigé pour tous les  ministères, ECCC déclare de façon proactive tous les trois mois sur son site Web ses marchés de plus de 10 000 $ ainsi que ses contrats de services passés avec d'anciens fonctionnaires.

Jusqu'à l'automne 2015 inclusivement, des rapports hebdomadaires sur les activités d'approvisionnement étaient remis aux membres du Comité exécutif de gestion aux fins d'examen. Ces rapports englobent tous les marchés proposés de plus de 25 000 $ et tous les marchés à un seul fournisseur.

Une structure plus officielle de contrôle de la qualité, de surveillance et d'établissement de rapports relativement aux activités d'approvisionnement mènerait à l'amélioration de la conformité et des pratiques d'approvisionnement ainsi qu'à la détection des problèmes et à la définition des mesures correctives.

Rôles et responsabilités

Le site intranet d'approvisionnement et de passation de marchés d'ECCC contient la liste des rôles et des responsabilités généraux des agents d'approvisionnement et des gestionnaires de programmes dans l'administration de chaque étape du processus d'approvisionnement (de la mise en route à la clôture). De plus, les pouvoirs de délégation en matière d'approvisionnement sont clairement définis dans l'instrument de délégation d'ECCC. Les rôles et les responsabilités sont également définis dans diverses lignes directrices à la disposition des gestionnaires de programmes.

Les agents principaux de l'approvisionnement ont fait savoir qu'ils étaient parfaitement au courant de leurs rôles et responsabilités, y compris la supervision des activités d'approvisionnement dans leurs régions respectives, qu'ils exercent en orientant, en donnant des conseils d'expert et en attribuant les tâches de passation de marchés aux agents d'approvisionnement en fonction de leur degré d'expérience.

Les gestionnaires de programmes ont eux aussi affirmé comprendre leurs rôles et leurs responsabilités relativement aux achats de biens et de services. Toutefois, la moitié des gestionnaires interrogés ont fait savoir que le niveau de participation et de soutien qu'offrent les agents d'approvisionnement dans la préparation des demandes d'approvisionnement et des documents justificatifs variait d'un secteur à l'autre du Ministère. Ils ont dit craindre que les marchés de caractère plus technique ne soient difficiles à traiter en temps voulu en raison du faible nombre d'agents d'approvisionnement expérimentés comprenant la complexité de leur fonction. De plus, les gestionnaires ont signalé les nombreux allers-retours nécessaires pour suivre et traiter leurs demandes d'approvisionnement.

Même si leurs rôles et responsabilités en matière d'approvisionnement et de passation de marchés sont définis, détaillés et communiqués sur le site Web d'approvisionnement depuis 2014, les gestionnaires de programmes ne sont toujours pas certains du niveau d'assistance qu'ils doivent attendre de la part de la DAM.

Répartition de la charge de travail

Comme le montre le tableau ci-dessous, la DGF a réalisé des progrès substantiels pour assurer l'uniformité du traitement des opérations d'approvisionnement tout au long de l'exercice, ce qui a permis d'aplanir la période de pointe caractéristique du dernier trimestre et d'accroître l'efficacité des approvisionnements et des services aux gestionnaires. La DGF présente régulièrement une analyse analogue au Comité exécutif de gestion.

Une lettre d'appel visant à préparer les activités d'agpprovisionnement et de passation de marchés de fin d'exercice est envoyée au personnel pour leur rappeler l'importance de présenter leurs demandes d'approvisionnement le plus tôt possible afin d'assurer la satisfaction de leurs besoins en temps voulu.

Nombre d’opérations d’approvisionnement traitées par trimestre

Il est également reconnu que les activités de la DAM sont impossibles à planifier entièrement, car elles sont de nature réactive et demeurent tributaires des besoins en services des programmes. Alors que dans certaines régions des consultations ont lieu entre les programmes et la DAM sur la charge de travail prévue, cette pratique n'est pas courante dans tout le Ministère. Les gestionnaires de programmes interrogés ont expliqué que le temps qu'ils mettent à communiquer leurs besoins en approvisionnement dépend souvent de la complexité de ces besoins et du moment où survient l'affectation des budgets.

Au moment de la vérification, il n'existait aucun processus clair pour répartir la charge de travail d'approvisionnement entre les diverses régions, étant donné que la charge de travail régionale est essentiellement fonction de la demande locale. Cette méthode ne tient pas compte de la charge de travail régionale existante et peut créer des arriérés quand la demande dépasse les capacités. Le personnel de l'approvisionnement explique que la DAM travaille à la révision de son modèle de prestation de services pour créer un processus centralisé de répartition de la charge de travail. Les efforts soutenus de la DGF pour améliorer la répartition du travail et la planification des approvisionnements devraient eux aussi contribuer à accroître l'efficacité des activités d'approvisionnement.

Normes de service

Les normes de services actuelles en matière d'approvisionnement et de passation de marchés mesurent le nombre de jours ouvrables qui s'écoule entre la présentation d'une demande d'approvisionnement entièrement financée (avec toutes les pièces justificatives dont les agents de passation de marchés ont besoin pour préparer le contrat) et l'attribution du marché. Le tableau 3 ci-dessous présente les normes de services en place pendant la période de la vérification.

Bien que la DAM ait élaboré les normes de service ci-dessus, nous n'avons trouvé aucune preuve de surveillance continue officielle et de production de rapports sur les temps de traitement réels par rapport à ces normes. Cela limite la capacité de la DAM à déterminer si les normes sont respectées et si le service au client est satisfaisant. De plus, les résultats de la surveillance permettraient de déterminer les retards importants dans les temps de traitement et les mesures possibles pour améliorer la situation. Cela est important, car la rapidité du service d'approvisionnement a antérieurement été une source de préoccupation pour de nombreux cadres supérieurs.

En se fondant sur son échantillon de vérification, la DGVE a déterminé le temps requis pour traiter une demande, de la date à laquelle la demande originale est signée à la date à laquelle le marché est attribué. Nous avons comparé le temps de traitement réel aux normes courantes de 2014. Bien qu'ils ne soient pas pleinement comparables, les résultats de notre test ont néanmoins indiqué que seulement 55 % (38 sur 70) des marchés ont été traités dans le respect des normes de service (tableau 4).

De plus, les normes de service actuelles ne couvrent pas l'intégralité du processus d'approvisionnement, du début à la fin. Le temps qu'il a fallu à la DAM pour évaluer l'intégralité de la demande et le temps qu'il a fallu au secteur de programme pour retourner une demande remplie accompagnée des documents complémentaires appropriés ne sont pas pris en considération dans les normes courantes. Ces dernières commencent seulement une fois que la demande et les documents complémentaires sont complets. La moitié des gestionnaires interrogés ne savaient pas que l'échange d'informations aller-retour ne faisait pas partie des délais prévus par les normes de service. Toutefois, les gestionnaires de la DAM ont indiqué qu'ils ne disposent pas des outils nécessaires pour enregistrer les temps de service sur cette base plus complète, et en effectuer le suivi.

Directives

Les directives sont des éléments clés afin d'assurer un traitement uniforme des processus d'approvisionnement. La vérification a examiné si la Division de l'approvisionnement et des marchés d'ECCC avait fourni une orientation adéquate au personnel de l'approvisionnement et des programmes. Le site intranet d'ECCC sur l'approvisionnement et les marchés fournit des lignes directrices sur la passation de marchés; toutefois, comme il a été mentionné précédemment, il vise principalement à répondre aux besoins du client.

La DAM a élaboré plusieurs documents d'orientation internes à l'intention des agents d'approvisionnement et, bien que certaines mises à jour aient été apportées à ces documents au cours des dernières années, ils n'ont pas été finalisés et systématiquement communiqués au personnel de l'approvisionnement dans les régions. L'orientation comprend des renseignements détaillés sur les principes de l'approvisionnement, comme les marchés concurrentiels et non concurrentiels, des informations sur la façon de se conformer aux accords commerciaux internationaux et des directives sur la façon d'utiliser les arrangements en matière d'approvisionnement et les offres à commandes.

Les agents d'approvisionnement régionaux interrogés plus tôt lors de la vérification ne connaissaient pas les documents d'orientation et, par conséquent, maintenaient leur propre ensemble de documents et d'outils d'orientation provenant de diverses sources, y compris SPAC. Cette absence d'orientation commune à l'échelle du Ministère accroît le risque d'incohérences dans l'application des politiques et des directives sur l'approvisionnement, et pourrait aussi accroître le risque de contestation des décisions concernant l'octroi des marchés.

Plus récemment, toutefois, la DAM s'emploie à mettre en œuvre des processus opérationnels communs pour le personnel de l'approvisionnement, grâce à l'élaboration et à la publication de documents, d'outils et de modèles d'orientation plus standards.

 

3.2 Conformité

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés contient de nombreuses exigences, et la sélection des principales exigences à examiner a été fondée sur le risque pour l'organisation. L'annexe 1 dresse la liste des principales exigences de la politique qui ont fait l'objet de tests, et indique le nombre de marchés testés pour chaque exigence, le nombre de fois que les tests ont été effectués et les résultats.

En se fondant sur les résultats des tests, la DGVE a conclu que les activités d'approvisionnement et de passation de marchés satisfaisaient dans l'ensemble aux exigences de la politique, à quelques exceptions près. Des possibilités d'amélioration ont été notées dans les secteurs suivants : approbation des transactions relatives aux achats; signature et datation des marchés; maintien d'une piste de vérification adéquate pour les documents d'approvisionnement et de passation de marchés. Les résultats des tests de conformité sont résumés ci-dessous.

Pouvoir de présenter des demandes d'approvisionnement

Cette phase comprenait des activités visant à définir les exigences et à s'assurer que les méthodes d'approvisionnement appropriées étaient sélectionnées et que toutes les autorisations et approbations étaient respectées.

Exigences contractuelles

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés exige que les autorités contractantes préparent une description ou un énoncé des travaux (EDT), que les marchés de services ne donnent pas lieu à une relation employeur-employé et que les dispositions de la Politique sur la sécurité du gouvernement soient respectées. De plus, l'EDT doit traiter du droit de la propriété intellectuelle.

En tout, 70 marchés ont été examinés. Comme mentionné précédemment, certains tests ne s'appliquaient pas à tous les échantillons, selon la nature de la transaction. La vérification a trouvé cinq cas (sur 27) qui comportaient des incohérences dans les exigences relatives à la sécurité, telles que :

• exigences relatives à la sécurité non indiquées dans la demande ou les marchés;
• exigences de la demande non harmonisées avec l'entente-cadre.

L'absence d'une exigence relative au niveau de sécurité définie de façon appropriée dans le formulaire de demande accroît le risque que les fournisseurs accèdent aux biens de l'organisation sans l'autorisation de sécurité appropriée et exposent le Ministère à des problèmes de sécurité potentiels.

Méthode d'approvisionnement

La documentation au dossier a été évaluée afin de déterminer si elle était suffisante pour appuyer la méthode d'approvisionnement choisie. La conformité aux exigences des accords commerciaux internationaux a aussi été testée (p. ex. les seuils limites) afin de s'assurer qu'elles avaient été respectées. De plus, les justifications de la passation de marchés non concurrentiels ont été examinées afin de s'assurer qu'elles satisfaisaient à l'une des quatre exceptions.

L’équipe de vérification a identifié un cas de fractionnement de marché : deux marchés de même nature ont été attribués au même fournisseur afin d’éviter le seuil de 25 000 $.

La vérification a également identifié, grâce à l’analyse des tendances contractuelles, des renouvellements répétés de marchés attribués de façon non concurrentielle aux mêmes fournisseurs. Même si, dans certaines circonstances, on peut considérer comme une pratique normale le fait d’attribuer de nombreux marchés à un fournisseur, selon la nature de l’activité d’approvisionnement, cela peut aussi indiquer un risque de fractionnement de marché. La DGVE n’a pas effectué de tests supplémentaires pour corroborer l’existence de problèmes réels. Cette préoccupation a aussi été appuyée par les entrevues auprès du personnel de la DAM.

Autorisations et approbations

La décision d'obtenir des produits ou des services peut être prise uniquement par une personne qui est autorisée à engager des dépenses (exigence aux termes de la politique d'ECCC sur la délégation des pouvoirs de dépenser et de signer des documents financiers). Une fois l'approbation de l'engagement de dépenses obtenue, une autre approbation préalable est nécessaire pour confirmer que des fonds suffisants sont disponibles dans le budget pour couvrir les dépenses (exigence relative aux engagements en vertu de l'article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques [LGFP]). D'autres approbations sont aussi exigées pour certains types de dépenses, tels que la technologie de l'information, la production de films, de vidéos et multimédia, la recherche sur l'opinion publique et les achats de véhicules.

Le test comprenait des demandes originales et des modifications. La vérification  a trouvé 27 cas (environ 16 %) dans le cadre desquels les approbations requises n'ont pas été obtenues de façon appropriée. Cela comprenait des cas où :

• la demande n'a pas été signée conformément à l'article 32 de la LGFP;
• il n'y avait aucune approbation de l'engagement des dépenses.

L'absence d'approbations complètes pour le lancement des achats et pour l'engagement de fonds accroît le risque que les transactions relatives aux achats soient traitées par des personnes non autorisées et que le budget soit dépassé. La vérification a aussi trouvé deux cas où des modifications ont été préparées après la date du début des travaux. Les modifications effectuées après coup peuvent aussi entraîner un dépassement des budgets ou accroître le risque de conflits avec les fournisseurs.

Appels d'offres et attribution des marchés

Demande de soumissions

La vérification a examiné si la méthode de demande de soumissions (demande de propositions, appel d'offres, offres à commandes ou arrangements en matière d'approvisionnement) et les documents connexes étaient appropriés. Par exemple, nous nous attendions à ce qu'une preuve de la notification affichée sur les sites Web pour les transactions relatives aux achats qui exigent une demande de soumissions se trouve au dossier et que la documentation au registre soit signée et datée afin de s'assurer que les dates d'ouverture et de clôture soient respectées.

Les résultats de la vérification ont permis de déterminer que les dossiers des quelques transactions qui exigeaient une demande de soumissions contenaient des preuves appropriées et que ces transactions étaient enregistrées de façon adéquate.

Critères d'évaluation et évaluation des soumissions

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés exige que, le cas échéant, des critères d'évaluation des soumissions tenant compte des facteurs socioéconomiques par rapport au coût total d'un marché avant la demande de soumissions soient établis et communiqués aux soumissionnaires, qu'un rapport d'évaluation pour chacun des soumissionnaires soit bien documenté et contienne les justifications des classements, et que les rapports sommaires définitifs des évaluations soient signés par tous les membres de l'équipe d'évaluation (au moins deux signatures sont requises).

La vérification a noté que les critères d’évaluation sont bien communiqués. Toutefois, l’obligation de conserver au dossier un rapport d’évaluation signé et daté n’était pas respectée dans quatre cas sur six. Le fait de ne pas documenter l’évaluation des soumissions et de ne pas signer ou dater le rapport d’évaluation pourrait exposer le Ministère à une responsabilité juridique potentielle en cas de contestation par un des soumissionnaires.

Attribution du marché

Les obligations légales et les pratiques normales exigent que tous les marchés soient signés et datés par l'autorité contractante et le fournisseur avant le début des travaux. Afin d'assurer sa validité, un marché doit être signé par les deux parties, puisque cette signature est la preuve que ces dernières ont convenu des conditions du marché, ce qui aide à éviter les questions de force exécutoire. Un marché signé est aussi utile pour identifier la version définitive d'un document au cas où des négociations seraient tenues avant l'attribution du marché.

La vérification a révélé que l'obligation pour le fournisseur de dater le marché n'avait pas été respectée dans sept cas (environ 10 %). Dans le cas de ces marchés, nous n'avons pas pu évaluer si l'entrepreneur avait commencé les travaux avant d'accepter les conditions du marché. Le fait de commencer les travaux avant de disposer d'un marché valide pourrait exposer le Ministère à une responsabilité inconnue en cas de conflit.

Administration des contrats

Gestion des contrats (GdC)

Cette phase comprenait des activités relatives à la gestion du marché, visant à s'assurer que les produits et les services sont livrés et payés conformément aux conditions du marché et que les paiements respectent le calendrier des paiements et sont certifiés conformément aux articles 33 et 34 de la LGFP.^{Note de bas de page11}

Toutes les factures ont été approuvées conformément à l'article 34 de la LGFP sauf trois d'entre elles (qui ont été signées mais non datées) et toutes les factures ont été payées conformément à l'article 33 de la LGFP sauf l'une d'entre elles, le montant du paiement comportant une erreur (le montant qui devait être retenu à même le paiement ne l'a pas été mais cette erreur a été corrigée par la suite). Dans tous les autres cas, les articles 34 et 33 ont été respectés et les problèmes relevés n'étaient pas très importants compte tenu de la taille de l'échantillon (190 factures ont été testées).

Documentation de l'approvisionnement

La Politique du Conseil du Trésor sur les marchés exige que les dossiers d'approvisionnement soient établis et structurés de manière à faciliter la surveillance de la gestion au moyen d'une piste documentaire complète (c.-à-d. une piste de vérification) comprenant les documents contractuels et des renseignements sur les décisions et les communications pertinentes, ainsi que sur l'identité des fonctionnaires et des responsables de l'approbation des marchés en cause.
La vérification a révélé que des améliorations substantielles doivent être apportées dans ce domaine. Elle a permis de constater que 18 des 70 marchés sélectionnés (environ 26 % d'entre eux) ne satisfaisaient pas à l'exigence de documentation ou d'organisation des dossiers. Comme de nombreux renseignements étaient conservés sur les lecteurs des ordinateurs personnels des employés affectés à l'approvisionnement, ces renseignements étaient difficilement accessibles. Certains des dossiers testés ont dû être reconstitués à partir de diverses sources (p. ex. au moyen de dossiers comptables et/ou de demandes électroniques dans le système informatique) et certains dossiers contenaient des documents relatifs à d'autres marchés. Les vérificateurs ont également noté que les renseignements conservés dans les dossiers et la structure des dossiers variaient d'une région à l'autre.

Il existait une liste de vérification de la documentation à verser aux dossiers, mais aucun des dossiers d'approvisionnement testés n'avait été signé par un fonctionnaire chargé de l'approvisionnement et personne ne s'était servi de cette liste pour vérifier si les dossiers étaient complets.

Le manque de documents complets et à jour sur tous les éléments des marchés, qui constitueraient un dossier des mesures prises et protégeraient les intérêts du Canada dans le cadre de ces marchés, pourrait exposer le Ministère à une responsabilité juridique advenant une contestation de la part d'un fournisseur.

 

3.3 Recommandations

1. La sous-ministre adjointe de la Direction générale des services ministériels et des finances devrait passer en revue et améliorer le cadre de gestion de l'approvisionnement afin :
   • qu'un programme officiel d'assurance de la qualité soit élaboré et mis en œuvre;
   • que des directives à l'intention des agents approvisionnement soient élaborées davantage et communiquées en vue d'améliorer l'uniformité dans l'application  des lois, des politiques et des procédures;
   • que les dossiers soient tenus de manière à ce qu'ils comprennent  une piste de vérification complète des principaux documents;
   • qu'une surveillance accrue et qu'une analyse des tendances relatives aux marchés soient effectuées en ce qui concerne, par exemple, par exemple, les marchés à fournisseur unique.
2. La sous-ministre adjointe de la Direction générale des services ministériels et des finances devrait passer en revue l'approche utilisée pour surveiller l'efficacité des activités d'approvisionnement et de passation de marchés afin de :
   • mieux intégrer les principales activités liées à l'approvisionnement et aux clients (programme) dans  les normes de service;
   • surveiller périodiquement les résultats réels par rapport aux normes de service établies, et en rendre compte.

Réponse de la direction :

La direction est d'accord avec les recommandations ci-dessus, et la Direction générale a déjà commencé à mettre en œuvre certains éléments du plan d'action de la direction.