Regards sur l’évaluation – Évaluation de l’Initiative de gardiens autochtones d’Environnement et Changement climatique Canada

Août 2024

1. Aperçu de l’Initiative

L’Initiative de gardiens autochtones offre aux peuples autochtones des possibilités d’une plus grande intendance de leurs terres, leurs eaux et leurs glaces traditionnelles, grâce à des subventions et des contributions. Le financement vise à soutenir les droits et les responsabilités des Autochtones en matière de protection et de conservation des écosystèmes, d’instauration, de maintien d’une économie durable et d’entretien de liens profonds entre les paysages naturels et les cultures autochtones.

Le financement et la prise de décision sont mis en œuvre conjointement avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis selon une approche fondée sur la distinction qui respecte et reconnaît les perspectives, droits, responsabilités et besoins uniques des peuples autochtones. Cette mise en œuvre s’appuie sur trois différentes approches et structures en soutien aux gardiens autochtones.

L’Initiative de gardiens autochtones a débuté en 2017, avec la responsabilité fédérale transférée à Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) en 2018 dans le cadre de Patrimoine naturel, une initiative à l’échelle du gouvernement du Canada visant à protéger la biodiversité, les écosystèmes et les paysages naturels du Canada. L’initiative était financée par un investissement du gouvernement du Canada à hauteur de 25 millions de dollars sur quatre ans pour soutenir un projet de gardiens autochtones pilote. Dans le budget de 2021, avec le programme Patrimoine naturel bonifié, le gouvernement du Canada a annoncé jusqu’à 100 millions de dollars sur cinq ans (de 2021-2022 à 2025-2026). En date de janvier 2024, plus de 230 projets avaient été financés par l’Initiative.

2. Portée

La présente évaluation porte sur l’Initiative de gardiens autochtones d’ECCC, pour la période de cinq ans allant de 2018-2019 à 2022-2023. L’évaluation porte sur les thèmes suivants :

• Pertinence
• Efficacité
• Résultats
• Conception et gouvernance
• Informations sur le rendement

3. Méthodologie

De multiples sources de données ont été utilisées, notamment :

• Examen des documents et des dossiers : L’examen des documents visait principalement les documents propres aux programmes d’ECCC et les documents sur les politiques et les programmes du gouvernement du Canada, complétés par d’autres documents de source publique.
• Entrevue : Huit entrevues ont été menées avec des partenaires autochtones. Sept entrevues ont été menées auprès de représentants du programme d’ECCC.
• Échantillon de dossiers : Seize dossiers de bénéficiaires ont été sélectionnés pour constituer un échantillon permettant d’acquérir une connaissance plus complète des projets des gardiens autochtones ayant été financés.
• Analyse de données administratives, financières et sur le rendement : Les données de projet et de rendement sur les extrants et les résultats ont été examinées. Cela comprend trois rapports d’évaluation, un par groupe, que les Premières Nations, les Métis et les Inuits ont terminé vers la fin de la phase pilote de l’Initiative.

4. Observations

4.1. Pertinence

L’Initiative de gardiens autochtones demeure pertinente. Elle établit des liens étroits avec les priorités du gouvernement du Canada et d’ECCC, ainsi qu’avec les engagements clés pris en vertu de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et du Cadre mondial pour la biodiversité. De plus, un récent sondage a révélé que les trois quarts des Canadiens soutiennent les gardiens autochtones et le rôle qu’ils jouent. L’évaluation a aussi permis de constater que l’augmentation du niveau de financement correspond à une demande accrue pour ces initiatives. Les partenaires autochtones interviewés ont tous souligné un grand besoin de gardiens et un financement stable sur le long terme.

4.2. Résultats

L’Initiative a donné lieu à de nombreuses activités étroitement liées à leurs objectifs, telles que le soutien des droits et des responsabilités des Autochtones, la protection et la conservation des écosystèmes, l’instauration et le maintien d’une économie durable, l’établissement de liens avec les paysages naturels et les cultures autochtones et la génération et le partage des connaissances entre les jeunes et les aînés. Il a également soutenu des centaines d’opportunités d’emploi. Les groupes autochtones, tant pendant les entrevues que dans leurs propres évaluations, ont souligné l’incidence positive globale des initiatives.

Les défis relatifs à la mise en œuvre des initiatives étaient principalement liés aux longs délais d’attente entre la demande et la réception du financement. ECCC et les partenaires autochtones ont tous souligné qu’il s’agissait d’un enjeu significatif. Toutefois, ce problème a été atténué, car le Secrétariat a su faire preuve de souplesse et procédé à des ajustements pour favoriser l’obtention de résultats avec les partenaires.

4.3. Efficacité

À l’origine, le secrétariat des GA à ECCC fut créé pour administrer l’Initiative de gardiens autochtones. Par la suite, son action s’est étendue à l’administration du programme Solutions climatiques naturelles dirigé par les autochtones (SCNDA), en 2021, en utilisant la même approche. Les dépenses pour l’Initiative ont augmenté comme prévu, la grande majorité étant consacrée aux contributions aux partenaires autochtones. Les dépenses salariales ont été relativement stables au cours de la période d’évaluation, et plus de 50 M$ de contributions ont été versés à des organisations autochtones, ce qui représente plus de 92 % des dépenses totales. Tout le monde reconnaît qu’ECCC doit accroître son efficacité pour permettre une mise à disposition plus rapide des fonds afin de réduire au minimum les répercussions sur les partenaires autochtones recevant un financement tardif.

4.4. Informations sur le rendement

L’Initiative de gardiens autochtones soutient la responsabilité principale qu’est la préservation de la nature, en permettant la réalisation d’activités ayant trait aux trois résultats ministériels suivants :

1. La faune et les habitats du Canada sont préservés et protégés;
2. Les espèces en péril canadiennes sont rétablies; et
3. Les peuples autochtones sont impliqués dans la conservation.

Bien qu’il y ait peu de données directes qui mesurent l’un ou l’autre des résultats ci-dessus pour l’Initiative de gardiens autochtones, les personnes interrogées, les études de cas et les évaluations internes ont tous indiqué une participation significative des partenaires autochtones.

Néanmoins, il est nécessaire à ce stade d’améliorer la collecte de données pour démontrer les résultats, en particulier avec le double rôle que l’Initiative cherche à jouer en matière de conservation et de réconciliation. Des travaux sont déjà en cours pour faire avancer ce dossier.

4.5. Conception et gouvernance

L’approche fondée sur la distinction d’ECCC, mettant en valeur des approches de gouvernance précises pour les Premières Nations, les Métis et les Inuits, a été très favorablement accueillie par tous les partenaires autochtones ainsi que le personnel d’ECCC. Cette approche intègre les réalités culturelles autochtones, elle s’avère efficace parce qu’elle permet, entre autres, aux groupes d’être au cœur de la prise de décisions.

Cependant, certains problèmes ont été relevés dans la gouvernance de l’Initiative de gardiens autochtones à ECCC, notamment d’importants retards dans l’approbation des ententes et le décaissement des fonds. Les récentes constatations de l’audit de l’administration des subventions et des contributions à ECCC l’ont reconnu, et le Ministère est en train d’élaborer un plan d’action pour aborder les processus de gouvernance internes.

Enfin, il existe des preuves que certains groupes pourraient ne pas être en mesure de recevoir du financement de l’Initiative de gardiens autochtones, car le financement exige, au préalable, d’être reconnu par l’un des trois organes de gouvernance. Au sein d’ECCC, on reconnaît la nécessité de tenir compte des traités modernes et des groupes non affiliés dans les initiatives futures.

5. Recommandation, réponse de la direction et plan d’action

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint du Service canadien de la faune devrait élaborer, en collaboration avec les partenaires autochtones, un cadre de mesure du rendement qui détermine les données nécessaires pour surveiller les progrès par rapport aux cibles préétablies afin de rendre compte des réalisations et du rendement des gardiens autochtones.

Action 1 : L’Initiative de gardiens autochtones élaborera un cadre de mesure du rendement pour recueillir des données qualitatives liées aux activités identifiées dans les accords de contribution en vigueur pour 2024-2025 et 2025-2026, qui feront l’objet de rapports dans les rapports annuels et finaux.