Évaluation du Fonds de la nature du Canada

Liste des tableaux

Tableau 1 : Projets financés dans le cadre du FNC, AF 2018 à 2019 et AF 2019 à 2020

Tableau 2 : Dépenses réelles du FNC, par volet de programme pour les années financières 2018 à 2019 et 2019 à 2020

Tableau 3 : Kilomètres carrés protégés grâce au Volet des espaces

Tableau 4 : Répartition des entrevues, par catégorie d'informateurs clés

Tableau 5 : Répartition des répondants à l'enquête, par type de financement recherché et reçu

Remerciements

L’équipe du projet d’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué au présent projet. Nous tenons à souligner tout particulièrement la contribution des représentants du programme qui ont fourni des commentaires pour étayer les conclusions et les recommandations de cette évaluation.

Le présent rapport a été préparé par la Division de l’évaluation, Direction générale de l’audit et de l’évaluation, Environnement et Changement climatique Canada.

Le présent rapport a été approuvé par les sous-ministres le 10 novembre 2021.

Liste des sigles et des abréviations

ACS+

Analyse comparative entre les sexes plus

AF

Année financière

AMCEZ

Autres mesures de conservation efficaces par zone

APCA

Aires protégées et de conservation autochtones

Art.

Article

CNC

Conservation de la nature Canada

CNK

Conseil de la nation Ktunaxa

DI

Déclaration d’intérêt

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

FNC

Fonds de la nature du Canada

FPT

Fédéral-provincial-territorial

KM

Kilomètres

LEP

Loi sur les espèces en péril

LPDC

Lieux prioritaires désignés par les collectivités

MPO

Ministère des Pêches et Océans

N^o

Numéro

ONG

Organisation non gouvernementale

PCPN

Programme de conservation du patrimoine naturel

PT

Provincial/territorial

RNCan

Ressources naturelles Canada

SCF

Service canadien de la faune

SGESC

Système de gestion d’entreprise des subventions et contributions

Sommaire

Contexte

Ce rapport d’évaluation présente les conclusions relatives aux activités d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) dans le cadre du Fonds de la nature du Canada (FNC) pour la période de l’année financière (AF) 2018 à 2019 et de l’AF 2019 à 2020. Les objectifs de l’évaluation étaient de fournir à ECCC les premiers résultats de la mise en œuvre du FNC et de déterminer les leçons apprises, les réussites ou les préoccupations qui nécessitent une attention particulière. L’évaluation visait également à donner un aperçu de la pertinence actuelle de l’initiative « En route » après 2020 et à déterminer les possibilités d’amélioration.

Constatations et conclusions

Pertinence

Le FNC s’harmonise fortement avec les objectifs et les priorités du gouvernement fédéral, notamment la protection de l’environnement, la conservation des habitats et la protection des espèces en péril et de la biodiversité, ainsi que la réconciliation avec les peuples autochtones. Il s’harmonise également avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en matière de gestion de la faune, de protection des espèces en péril et de conservation des habitats. Les participants à l’évaluation sont largement favorables à ce que le gouvernement fédéral continue de financer les efforts de protection des espèces gérées par les provinces. Le FNC est considéré comme un mécanisme approprié pour fournir ce financement.

Conception et exécution

D’une manière générale, le FNC a suscité un grand intérêt, notamment pour son processus d’appel d’offres ouvert. Au cours des 2 premières années du FNC, les composantes du Défi de l’objectif 1 et des Lieux prioritaires désignés par les collectivités, avec un appel d’offres ouvert pour chaque volet lancé en 2019 à 2020, ont reçu environ 2 fois plus de demandes que de projets financés. Les bénéficiaires du financement comprennent une grande variété d’organisations, y compris les gouvernements provinciaux et territoriaux (PT), les gouvernements, les collectivités et les organisations autochtones, les organisations non gouvernementales et philanthropiques, et les industries du secteur privé axées sur les ressources. Près de la moitié des projets financés sont menés par des gouvernements, des collectivités et des organisations autochtones. La majorité des répondants à l’enquête (61 %) ont déclaré que la mise en œuvre de leur projet du FNC se déroule comme prévu, et près des 3 quarts (74 %) ont déclaré que la COVID-19 a nui à la mise en œuvre.

La conception générale du FNC est conforme au plan approuvé pour le « Patrimoine naturel du Canada » et permet la mise en œuvre de l’Approche pancanadienne pour la transformation de la conservation des espèces en péril au Canada et l’objectif 1 des objectifs de biodiversité du Canada pour 2020. Cependant, pour le volet des espèces, la structure à multiples composantes peut poser des problèmes pour le suivi des projets et l’établissement de rapports avec les bases de données existantes. En outre, il semble que les processus d’appels d’offres ouverts du FNC aient été difficiles à gérer pour certains demandeurs, en raison de problèmes de communication et de difficultés techniques et procédurales liées au processus de demande du Défi de l’objectif 1.

L’évaluation a révélé que l’intégration et la coordination entre les volets des espaces et des espèces du FNC sont limitées et qu’il est nécessaire d’améliorer la communication et la coordination entre les volets et les composantes du FNC. Des efforts sont en cours pour mieux intégrer l’approche de mesure du rendement dans tous les volets et composants du FNC.

Les participants à l’évaluation ont indiqué qu’ils étaient favorables à ce que l’on mette davantage l’accent sur les processus de financement dirigé ou sur d’autres solutions de rechange aux processus d’appels d’offres ouverts pour faire participer les demandeurs autochtones. Les accords de financement dirigés non compétitifs et collaboratifs, comme ceux qui sont déjà mis en œuvre avec des bénéficiaires autochtones dans le cadre du volet des espèces, sont perçus comme étant mieux harmonisés avec les principes de mobilisation et de réconciliation de nation à nation, et comme étant plus favorables aux bénéficiaires autochtones qui peuvent manquer de capacités pour élaborer des propositions. De plus, les informateurs clés représentant ECCC ont déterminé le besoin de conseils supplémentaires pour l’octroi de subventions et de contributions aux bénéficiaires autochtones.

Efficacité

Les éléments d’évaluation indiquent que des progrès sont accomplis vers les résultats attendus du FNC.

• Favoriser les partenariats, y compris la mobilisation des populations autochtones, pour obtenir de meilleurs résultats en matière de conservation. Les projets financés ont facilité la collaboration et les partenariats formels et informels entre une grande variété de parties prenantes. Les organisations, collectivités et groupes autochtones représentent près de la moitié des bénéficiaires du financement, avec une représentation des collectivités et organisations locales des Premières Nations, des Inuits et des Métis, et diverses activités de mobilisation ont lieu. Il est prouvé que les projets du FNC ont favorisé l’amélioration des relations entre les gouvernements provinciaux et territoriaux et les peuples autochtones, et ont soutenu la mobilisation de nation à nation par le biais d’une gouvernance partagée entre la Couronne et les Premières Nations et d’autres accords de cogestion avec les collectivités autochtones. Le travail du programme avec les partenaires autochtones est considéré comme l’une de ses plus importantes réalisations.
• Protection des eaux terrestres et intérieures. Le FNC a contribué à assurer la protection des terres terrestres et des eaux intérieures en sécurisant jusqu’à 2 210 kilomètres carrés par le biais des composantes du volet des espaces. Bien que l’évaluation n’ait pas permis d’évaluer la probabilité d’atteindre l’objectif 1 du Canada, qui consiste à préserver 17 % des terres et des eaux intérieures du Canada d’ici 2023, le FNC semble être en voie de dépasser son objectif de créer 20 aires protégées et de conservation autochtones (APCA).
• Protection des espèces en péril et de la biodiversité. Le FNC contribue à l’avancement de la protection et du rétablissement des espèces en péril et de la biodiversité en finançant les efforts visant à sécuriser et à restaurer les habitats essentiels et les habitats de liaison essentiels, et en mettant en œuvre des mesures de rétablissement. Les participants à l’évaluation s’accordent largement à dire que ces efforts produiront des avantages à long terme pour les espèces en péril et la biodiversité globale.

Au-delà des contributions à ces résultats attendus, les projets financés par le FNC produisent et ont le potentiel de produire des avantages secondaires supplémentaires liés à l’emploi, au renforcement et au développement des capacités, au soutien des cultures autochtones et à la fourniture de services écosystémiques.

Le public est très favorable à la conservation de la nature du Canada et à l’établissement des APCA, et les participants à l’évaluation sont raisonnablement satisfaits du FNC. En particulier, la satisfaction est générale quant à l’ampleur sans précédent de l’investissement du FNC dans la conservation, ainsi qu’à son engagement à faire progresser les objectifs de réconciliation et à l’importance qu’elle accorde aux partenariats de collaboration.

Recommandations

3 recommandations sont adressées au sous-ministre adjoint (SMA) du Service canadien de la faune (SCF).

Recommandation 1 : Revoir les structures de gouvernance formelles existantes pour s’assurer qu’elles favorisent l’amélioration de la communication et de la coordination entre les volets des espaces et des espèces, tant au niveau de la haute direction qu’au niveau opérationnel.

Certains comités et structures formels sont en place et contribuent à la gestion du FNC. La mesure dans laquelle ils permettent une coordination efficace pour le FNC dans son ensemble n’est pas claire. À l’heure actuelle, les 2 volets du FNC semblent fonctionner de manière largement indépendante l’un de l’autre, la communication, l’intégration et la coordination étant limitées, que ce soit au niveau de la haute direction ou de l’exécution des programmes. Cela a créé des défis pour le personnel régional d’ECCC qui gère les accords dans le cadre de plusieurs composantes du FNC. Malgré les efforts récents pour améliorer la communication et la coordination entre les 2 volets, il existe des possibilités d’améliorer encore la gouvernance du programme, soit :

• s’assurer que les organes de gouvernance formels existants comprennent une représentation adéquate des cadres supérieurs, tant du volet des espaces que du volet des espèces, afin d’améliorer les communications et de permettre une prise de décision coordonnée;
• s’assurer que des représentants des 2 volets et de toutes les composantes du programme participent aux comités de travail existants;
• envisager la création de comités de travail supplémentaires composés de représentants des 2 volets et de toutes les composantes du programme afin d’améliorer la communication et la coordination sur des questions spécifiques, au besoin, comme la mesure du rendement.

Recommandation 2 : S’assurer que les informations sur les exigences liées à l’appel d’offres du FNC sont claires et facilement accessibles et que les moyens de rationaliser les futurs processus de demande sont examinés.

Un peu plus de 40 % des répondants à l’enquête d’évaluation sont d’accord pour dire que les informations sur le FNC sont faciles à trouver, faciles à comprendre et disponibles en cas de besoin. Certains promoteurs ont indiqué qu’il leur était difficile de déterminer, sur la base des informations publiquement disponibles, quelle composante ou quel processus du FNC était le plus approprié pour leur organisation/projet potentiel. En outre, certains ont été déroutés par ce qu’ils ont perçu comme des messages contradictoires de la part d’ECCC quant à l’obligation ou non pour les demandeurs de fournir une lettre de soutien de leur province ou territoire avec leur demande, car cette exigence a changé pendant la période d’appel ouvert.

Les participants à l’évaluation ont également repéré des difficultés liées à la complexité et à la fonctionnalité technique du processus de demande du Défi de l’objectif 1, par le biais du Système de gestion d’entreprise des subventions et contributions (SGESC). Cela comprenait la redondance perçue dans la soumission, à la fois d’une déclaration d’intérêt et d’une proposition complète; des problèmes techniques avec le portail Web du SGESC pour la soumission des propositions qui ont rendu le processus de demande difficile et long pour certains bénéficiaires (p. ex., en raison de la perte de données); et des difficultés avec l’outil budgétaire, qui a été perçu comme mal adapté à certaines parties prenantes et a nécessité un soutien substantiel d’ECCC pour la navigation.

Recommandation 3 : Examiner comment mieux soutenir les collectivités autochtones dans leur participation aux possibilités de financement du FNC.

Le FNC a pour objectif de contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones. Le volet des espaces comprend des activités visant à établir des aires protégées et de conservation autochtones et à soutenir la réconciliation par la cogestion des aires protégées et de conservation. Le volet des espèces fournit des fonds dirigés pour établir des partenariats avec les peuples autochtones pour la protection et le rétablissement des espèces en péril.

Au cours de la période d’évaluation, le FNC a suscité un grand intérêt de la part des gouvernements, des collectivités et des organisations autochtones qui représentent environ la moitié des projets financés. De nombreux participants à l’évaluation considèrent l’engagement du FNC auprès des collectivités, organisations et groupes autochtones comme l’une de ses plus importantes réalisations.

Bien qu’il y ait eu des réussites notables, les résultats de l’évaluation suggèrent que certains domaines de la réalisation du programme pourraient être examinés plus en profondeur afin de déterminer comment le programme pourrait mieux aider les collectivités autochtones à participer aux possibilités de financement du FNC. Plus précisément, les participants à l’évaluation ont l’impression que les appels d’offres ouverts ont tendance à favoriser les organisations et les collectivités les plus compétentes au détriment de celles qui en ont le plus besoin. En revanche, les participants à l’évaluation ont généralement perçu le processus de financement dirigé comme un meilleur soutien aux bénéficiaires autochtones, car il comporte un processus d’élaboration des propositions plus collaboratif. De plus, les informateurs clés représentant ECCC ont déterminé le besoin de conseils supplémentaires pour l’octroi de subventions et de contributions aux bénéficiaires autochtones.

1. Contexte

Ce rapport d’évaluation présente les conclusions relatives aux activités d’ECCC dans le cadre du FNC pour la période de l’AF 2018 à 2019 et de l’AF 2019 à 2020^{Note de bas de page 1}. Les objectifs de l’évaluation étaient de fournir à ECCC les premiers résultats de la mise en œuvre du FNC et de déterminer les leçons apprises, les réussites ou les préoccupations qui nécessitent une attention particulière. Plus précisément, ce rapport présente les conclusions relatives au rôle d’ECCC dans l’administration des volets des espaces et des espèces du FNC.

Plusieurs sources de données ont été examinées, notamment :

• un examen et une analyse des documents et des données accessibles au public et internes, y compris les documents d’établissement des politiques du gouvernement du Canada, les documents opérationnels et de planification des programmes, les rapports ministériels, les rapports annuels, les données de mesure du rendement, l’information financière, les communications internes et d’autres documents;
• des entrevues approfondies en groupe et individuelles avec 50 informateurs clés, notamment :
  • 14 représentants de programmes, issus de l’administration centrale et des bureaux régionaux d’ECCC;
  • 36 informateurs clés externes, dont des représentants des gouvernements provinciaux/territoriaux (PT), des représentants autochtones nationaux, des organisations philanthropiques, des organisations non gouvernementales (ONG) de conservation, Conservation de la nature Canada et autres, et des organismes internationaux de conservation;
• Une enquête en ligne auprès des demandeurs et des bénéficiaires du FNC (n = 73 sondages remplis; taux de réponse 31 %);
• Une revue de la documentation sur les impacts socio-économiques de l’investissement dans la conservation de la nature;
• 2 études de cas approfondies des aires protégées et de conservation autochtones de Qat’muk et Edéhzhíe.

Le terme « participants à l’évaluation » est utilisé dans le présent rapport pour désigner collectivement les informateurs clés, les répondants au sondage et les personnes interrogées dans le cadre de l’étude de cas. Sauf indication contraire, les rapports sur les résultats des entrevues et des constatations de l’enquête mettent l’accent sur les thèmes communs, les points de vue et les points de convergence dans les catégories de participants à l’évaluation. L’annexe A fournit une description plus détaillée de la méthode d’évaluation.

1.1 Aperçu

Dans le budget de 2018 était annoncé un investissement historique de 1,35 milliard de dollars sur 5 ans pour un « Patrimoine naturel du Canada » afin de conserver 17 % de ses terres et de ses eaux intérieures d’ici 2020, de faire passer le Programme sur les espèces en péril de la planification au rétablissement, de contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones et d’assurer une gestion efficace et l’expansion des aires protégées fédérales. ECCC a reçu 730 millions de dollars, l’Agence Parcs Canada (APC) 199 millions, Pêches et Océans Canada (MPO) 159 millions, et Ressources naturelles Canada (RNCan) 4 millions, pour un total de 1,09 milliard de dollars, avec 260,6 millions de dollars en fonds non alloués à obtenir en 2020‑2021.

L’annonce comprenait un investissement de 500 millions de dollars en subventions et contributions dans le cadre du FNC. Le FNC vise à progresser dans l’atteinte des objectifs du Canada en matière d’aires protégées et de conservation, de protection et de rétablissement des espèces en péril, et de maintien de la biodiversité.

1.2 Activités du Fonds de la nature du Canada

Le Fonds de la nature du Canada est un fonds de contribution à 2 volets, l’un pour les espaces et l’autre pour les espèces. Il comprend 500 millions de dollars de subventions et de contributions sur 5 ans (AF 2018 à 2019 et AF 2022 à 2023). Ce financement est réparti entre le volet des espaces (284 millions de dollars) et le volet des espèces (215 millions de dollars)^{Note de bas de page 2}. Le FNC a été conçu pour tirer parti des ressources des provinces et des territoires et de celles d’autres organisations, et pour harmoniser le financement fédéral avec les déboursés des autres parties prenantes en matière de conservation.

Les modèles logiques du Programme sur les espèces en péril et du Programme de conservation et de protection de l’habitat (Espaces) se trouvent à l’annexe B.

Volet des espaces

Le volet des espaces vise à mobiliser les principaux partenaires et parties prenantes pour

• améliorer la couverture, l’intégrité écologique et la connectivité du réseau d’aires protégées et de conservation du Canada;
• établir de nouvelles aires protégées et de conservation, telles que les APCA, les parcs provinciaux et municipaux, les autres mesures efficaces de conservation par zones (AMCEZ) et les terres privées;
• maintenir et améliorer la biodiversité du Canada;
• rapprocher les Canadiens de la nature.
• soutenir la réconciliation par la cogestion des aires protégées et de conservation.

Bien que l’initiative En route vers l’objectif 1 du Canada ait été mise à profit pour soutenir le volet des espaces du FNC, elle n’est pas une composante du FNC.

L’ensemble du financement du volet des espaces est administré par ECCC, les fonds étant alloués comme suit :

• 10 millions de dollars en 2018-2019 pour les projets financés par la composante Démarrage rapide;
• Jusqu’à 175 millions de dollars sur 4 ans à partir de l’AF 2019 à 2020 pour les projets financés par la composante du Défi de l’objectif 1;
• 100 millions de dollars sur 4 ans à partir de l’AF 2019 à 2020 pour le Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN).

Le volet des espaces comporte 2 piliers : les APCA et autres aires protégées; et Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN).

Pilier 1 : Aires protégées et de conservation autochtones et autres aires protégées

Le pilier comporte 2 composantes :

• Démarrage rapide. Ce fonds de contribution d’un an (AF 2018 à 2019) a fourni un financement dirigé aux gouvernements PT, aux peuples autochtones et aux ONG. Le financement de cette composante a permis de soutenir des projets visant à faire progresser les APCA et d’autres aires protégées et de conservation, ou à soutenir les capacités pour aider à créer un élan vers les engagements liés à l’objectif 1 du Canada.
• Défi de l’objectif 1. Cette composante fournit un financement de contribution sur 4 ans (de l’AF 2019 à 2020 à l’AF 2022 à 2023) par le biais d’un processus d’appel d’offres ouvert lancé en 2019 à 2020. Les projets financés contribueraient de manière considérable à l’objectif 1 du Canada, qui consiste à conserver 17 % des terres et des eaux intérieures d’ici 2020. Le processus ouvert d’appel d’offres finance des projets menant à l’établissement direct d’aires protégées et de conservation, qu’elles soient provinciales, territoriales, autochtones ou autres, dont au moins 20 APCA, d’ici 2023. En outre, la composante du Défi de l’objectif 1 soutient les « projets de planification précoce », qui sont destinés à accroître la préparation à la création future d’aires protégées.

Pilier 2 : Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN)

Le Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN) fournit des fonds de contribution pour l’acquisition et l’intendance de terres riches en biodiversité afin de contribuer à l’objectif du Canada en matière d’aires protégées et de conserver les espèces en péril. En particulier, il est conçu pour assurer la protection des terres privées et des intérêts privés sur les terres (p. ex., les tenures forestières, les droits miniers). Le PCPN s’appuie sur le succès du Programme de conservation du patrimoine naturel, qui prendra fin le 31 mars 2019. À la suite d’un processus ouvert d’appel de propositions, un accord de contribution a été enregistré en 2018 avec Conservation de la nature Canada (CNC) pour administrer le PCPN, en partenariat avec Canards illimités Canada, Habitat faunique Canada et de nombreuses fiducies foncières régionales et locales.

Volet des espèces

Le volet des espèces comprend des éléments terrestres et aquatiques destinés à soutenir la protection et le rétablissement des espèces en péril, et à empêcher que des populations en santé deviennent en péril par le biais d’initiatives axées sur le lieu et multi-espèces pour les aires, les espèces et les menaces prioritaires^{Note de bas de page 3}. Il est axé sur le financement de mesures novatrices, multi-espèces et écosystémiques pour les espèces, lieux, secteurs et menaces prioritaires établis dans le cadre de l’Approche pancanadienne pour la transformation de la conservation des espèces en péril au Canada (l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril)^{Note de bas de page 4}.

Sur les 215 millions de dollars alloués au volet espèces, environ 155,7 millions de dollars sont destinés aux activités terrestres et administrés par ECCC^{Note de bas de page 5}. Ce financement comprend :

• 46,6 millions de dollars de financement dirigé pour la composante des lieux prioritaires (pour les projets relatifs aux 11 lieux prioritaires établis dans le cadre de l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril);
• 39,2 millions de dollars de financement dirigé pour le volet des espèces prioritaires
• 5,5 millions de dollars de financement dirigé pour les activités nationales et 2,4 millions de dollars de financés dirigé pour les activités internationales dans le cadre de la composante Secteurs et menaces prioritaires;
• 42 millions de dollars de financement dirigé pour les partenariats autochtones;
• 20 millions de dollars de financement fondé sur les demandes pour les projets sélectionnés par le biais de la sous-composante des lieux prioritaires désignés par les collectivités.

Le volet des espèces offre un mélange de financement dirigé et de financement fondé sur les demandes par le biais des composantes suivantes :

• Lieux prioritaires. Cette composante comprend du financement dirigé pour soutenir la protection et le rétablissement des espèces en péril et d’autres éléments de la biodiversité dans 11 lieux prioritaires établis dans le cadre de l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril. Elle comprend également un financement fondé sur des demandes pour soutenir des mesures de conservation multi-espèces et écosystémiques dans des Lieux prioritaires désignés par les collectivités (LPDC) supplémentaires (qui sont en dehors des 11 lieux prioritaires établis dans le cadre de l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril, mais qui les complètent).
• Espèces prioritaires. Cette composante consiste en un financement dirigé pour soutenir des projets axés sur la protection et le rétablissement des espèces en péril grâce à une collaboration et à des partenariats accrus. Cette composante a appuyé la négociation et la mise en œuvre d’accord de conservation en vertu de l’article 11 de la Loi sur les espèces en péril(LEP) avec 9 provinces et territoires participants pour la protection et le rétablissement du caribou boréal et des montagnes du Sud et du bison des bois, considérés comme des priorités par les principales parties prenantes (y compris les provinces et territoires, les peuples autochtones, les ONG et d’autres collaborateurs).
• Secteurs et menaces prioritaires. Cette composante fournit du financement dirigé à des projets aux niveaux national et international. À l’échelle nationale, le financement met l’accent sur la mise au point des approches sectorielles pour promouvoir les pratiques bénéfiques et améliorer les pratiques non durables dans les secteurs prioritaires, notamment l’agriculture, la foresterie et l’aménagement urbain. À l’échelle internationale, le financement met l’accent sur le fait de veiller à ce que les régimes d’aménagement forestier et de certification reflètent les meilleures pratiques en matière de protection et de rétablissement des espèces en péril et de maintenir l’accès des produits forestiers canadiens sur les marchés internationaux.
• Partenariats avec les Autochtones. Cette composante fournit du financement dirigé pour établir des partenariats avec les peuples autochtones pour la protection et le rétablissement des espèces en péril. Le financement soutiendra les activités qui se concentrent sur l’établissement de relations, le renforcement des capacités et l’augmentation des activités de conservation en collaboration, y compris des consultations, la planification de l’habitat et de l’utilisation des terres, la négociation des ententes administratives en vertu de l’article 10 de la LEP et les ententes de financement connexes afin de répondre aux obligations de rétablissement et de protection sur les terres des réserves.

2. Constatations : pertinence

2.1 Harmonisation avec les priorités fédérales

Dans le cadre du financement du « Patrimoine naturel du Canada » annoncé dans le budget de 2018, les objectifs de la FNC correspondent à ceux établis pour l’initiative plus large du Patrimoine naturel du Canada. De plus, les objectifs et les critères de notation établis pour les volets et les composantes du FNC sont conformes aux engagements fédéraux à l’égard de l’Approche pancanadienne pour la transformation de la conservation des espèces en péril au Canada, et à l’objectif 1 des objectifs de biodiversité du Canada pour 2020. En particulier, le volet des espaces était une réponse à l’initiative En route vers l’objectif 1 du Canada. Les composantes du volet des espèces correspondent directement aux domaines prioritaires établis dans le cadre du Patrimoine naturel du Canada et permettent la mise en œuvre de l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril. Le FNC est largement considéré par les participants à l’évaluation comme un instrument important pour atteindre l’objectif révisé, et plus ambitieux, du gouvernement du Canada de conserver 25 % de chacune des terres et de chacun des océans du Canada d’ici 2025. La majorité des informateurs clés ont déclaré que cette initiative était encore nécessaire après 2020. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une composante du FNC, la poursuite de l’initiative « En route » a été perçue comme nécessaire pour atteindre le nouvel objectif du gouvernement fédéral de conserver 25 % de chacune des terres et des océans du Canada d’ici 2025.

La conception du FNC est également conforme à la priorité du gouvernement fédéral en matière de réconciliation avec les peuples autochtones. Les contributions du FNC à la mobilisation des Autochtones dans la conservation sont considérées par de nombreux participants à l’évaluation comme une étape importante vers la réconciliation avec les peuples autochtones, ainsi que comme une force clé du programme. Cependant, de nombreuses possibilités d’améliorer l’harmonisation entre le FNC et les objectifs de réconciliation fédéraux ont été définies au cours de cette évaluation. Ces possibilités sont abordées dans le reste du rapport.

Malgré cette forte harmonisation avec les priorités fédérales, il existe des possibilités pour le FNC d’améliorer et d’accroître son harmonisation avec les priorités environnementales fédérales plus larges en reconsidérant la façon dont les diverses considérations environnementales sont pondérées dans les critères d’admissibilité et prises en compte dans la sélection des projets, en particulier en ce qui concerne les processus d’appels à propositions ouverts du volet des espaces. La section 3.3-conception du programme et communication fournit davantage d’explications à ce sujet.

2.2 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

La gestion de la faune et la protection des espèces en péril constituent une responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral sont décrits dans de nombreuses lois fédérales et conventions internationales (voir encadré). Les objectifs et les activités du FNC sont harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral tels qu’ils sont énoncés dans ces lois et dans les accords internationaux.

À l’instar du gouvernement fédéral, les provinces et territoires disposent de multiples lois et règlements contenant des dispositions visant à soutenir la protection des terres et la conservation des habitats. La grande majorité des personnes interrogées à l’interne et à l’externe croient que le gouvernement fédéral devrait continuer de jouer un rôle dans le financement des efforts de protection liés aux espèces gérées par les provinces. Elles ont donné les raisons suivantes :

• Malgré la répartition constitutionnelle des responsabilités à l’égard des espèces, le public s’attend à ce que le gouvernement fédéral joue un rôle dans la conservation, ce qui profite à l’ensemble de la population canadienne;
• Une collaboration fédéral-provincial-territorial (FPT) est nécessaire pour mettre en œuvre l’approche de conservation multi-espèces et écosystémique préconisée par l’Approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril;
• La nature transfrontalière des espèces signifie que les protections mises en place pour les espèces relevant de la compétence des provinces et des territoires profiteront également à celles relevant de la compétence fédérale, et vice versa.

Les participants à l’évaluation appuient l’utilisation par le gouvernement fédéral du FNC pour financer la protection des espèces gérées par les provinces. Ils ont noté que le FNC a été explicitement conçu pour tirer parti des ressources des provinces et des territoires^{Note de bas de page 6} et de celles d’autres organisations, et pour harmoniser le financement fédéral sur les déboursés d’autres intervenants pour la conservation. En cherchant à obtenir le soutien des provinces et des territoires et des fonds de contrepartie pour la mise en œuvre des projets, le FNC encourage le partage FPT de la responsabilité, de l’obligation de rendre compte et des coûts associés à la protection des espèces. Cela dit, quelques représentants du programme ont fait une mise en garde : les dépenses fédérales pour les espèces dont l’habitat est en grande partie de compétence provinciale (c.-à-d. le caribou boréal) ne devraient pas se faire au détriment du soutien d’espèces en péril particulières pour lesquelles le gouvernement fédéral a une compétence exclusive (p. ex., les oiseaux migrateurs, les chauves-souris)^{Note de bas de page 7}.

La majorité des répondants à l’enquête (61 %) ainsi que les informateurs clés externes ont déclaré être satisfaits ou très satisfaits du FNC dans son ensemble. La satisfaction est générale quant à l’ampleur sans précédent de l’investissement du FNC dans la conservation, ainsi qu’à son engagement à faire progresser les objectifs de réconciliation et à l’importance accordée aux partenariats de collaboration.

La recherche sur l’opinion publique menée par ECCC indique un niveau de connaissance assez faible du public concernant les initiatives particulières du gouvernement du Canada liées à la conservation, y compris son objectif de protéger 25 % de chacune des terres et des océans du Canada d’ici 2025 et son objectif de restaurer les terres humides, les prairies et d’autres écosystèmes importants. Toutefois, la recherche montre également que la majorité des Canadiens accordent une grande valeur à la nature et conviennent que l’environnement du Canada doit être protégé. Un peu plus des 3 quarts (76 %) des Canadiens sont d’accord pour dire que le Canada devrait être un pays où l’environnement est protégé, même si cela ralentit le développement économique, et près de la moitié (45 %) ont déclaré accorder plus d’importance à l’environnement qu’à l’économie. Cette recherche montre également un soutien substantiel à la création d’APCA, les 2 tiers (65 %) des Canadiens étant favorables ou plutôt favorables à la création d’APCA supplémentaire.

3. Constatations : Conception et exécution

3.1 Mise en œuvre au niveau du programme

Au cours de la période de 2 ans couverte par cette évaluation (se terminant le 31 mars 2020), un total de 315 projets ont été approuvés pour le financement du FNC. Cela comprend 130 projets financés par le volet des espaces et 185 projets financés par le volet des espèces. Le SCF administre les projets du FNC par l’intermédiaire de la Direction des aires protégées, de la Direction des priorités stratégiques, de la Direction de la gestion de la faune et de la Direction des opérations régionales, ainsi que de la Direction générale des sciences et de la technologie. Les bénéficiaires du financement comprennent une grande variété d’organisations, y compris les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements, les collectivités et les organisations autochtones, les organisations non gouvernementales et philanthropiques, et les industries du secteur privé axées sur les ressources.

Le tableau 1 fournit une ventilation par volet. Comme l’indique ce tableau, les processus d’appel à propositions ouverts du FNC ont suscité un grand intérêt. Le Défi de l’objectif 1 et les LPDC ont reçu environ 2 fois plus de demandes que de projets financés. Les informations disponibles montrent également que les projets du volet des espaces ont été financés dans toutes les régions d’ECCC. Une ventilation des projets financés par le volet des espèces par composante n’était pas disponible au moment de la rédaction du présent rapport. Les informations sur la répartition régionale de ces projets étaient également limitées.

Tableau 1 : Projets financés dans le cadre du FNC, AF 2018 à 2019 et AF 2019 à 2020

Volet	Composante du FNC	Total de projets financés	Adoption du processus du FNC	Type de projets financés	Répartition régionale
Espaces	Démarrage rapide	38	Environ 45 % de fonds supplémentaires ont été déboursés dans le cadre de cette composante par rapport à ce qui avait été initialement prévu.	19 APCA 10 projets soutenant d’autres aires protégées 9 projets soutenant des aires protégées privées	Projets financés dans chaque région d’ECCC, avec une distribution assez égale entre les régions.
Espaces	Défi de l’objectif 1	68	148 demandes de projets reçues de 140 organisations. Seules quelques organisations ont reçu un financement pour plusieurs projets (c.‑à‑d. que 62 organisations réalisent les 68 projets financés).	42 projets désignés comme projets d’établissement. 26 désignés comme projets de planification précoce. Les projets d’APCA représentent 76 % des projets financés, avec 52 accords de contribution liés aux APCA signés en octobre 2020.	Des projets ont été financés dans toutes les régions du Canada, mais plus de la moitié sont situés dans les régions du Nord ou des Prairies (27 % et 25 % des projets financés, respectivement).
Espaces	Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN)*	1	100 % du financement pour l’année financière de 25 millions de dollars ont été dépensés par le bénéficiaire et les bénéficiaires finaux	134 projets de protection des terres par 24 fiducies foncières 2 projets de protection des terres en partenariat avec des organisations autochtones 41 projets de renforcement des capacités	Des projets de protection des terres ont été réalisés dans les 10 provinces du sud du Canada.
Espaces	Financement dirigé	23	Information non disponible	Information non disponible	Information non disponible
Espèces**	Financement dirigé	170	Information non disponible	Information non disponible	Information non disponible
Espèces	Lieux prioritaires désignés par les collectivités (LPDC)	15	28 demandes de projets reçues de 28 organisations. Aucune organisation n’a reçu de financement pour des projets multiples.	Information non disponible	Information non disponible

*Remarque : le NCHP a été lancé pendant l’AF 2019 à 2020
**Remarque : 13 projets sont répertoriés dans la base de données de la DGSMF pour les 2 années. Les valeurs ci-dessus reflètent le nombre de projets uniques sélectionnés pour le financement.

Le Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN) a été lancé au cours de l’AF 2019 à 2020. Au cours de sa première année d’activité, il a reçu un quart (25 millions de dollars) de son investissement désigné par le FNC et l’a assorti d’un financement de 47 millions de dollars provenant d’autres partenaires. Il a également soutenu 134 projets dans 24 fiducies foncières et a assuré la conservation de 130,05 kilomètres carrés, les projets/aires de conservation ayant permis de protéger 20 espèces en péril. En raison de la COVID-19^{Note de bas de page 8}, ECCC a accepté de réduire les exigences s’appliquant au financement de contrepartie de 2:1 à 1,5:1 pendant les 4 années du programme. L’objectif global du PCPN, qui consiste à protéger 2 000 kilomètres carrés de terres écologiquement sensibles, reste en place.

3.2 Mise en œuvre au niveau du projet

Les projets financés par le FNC sont à différents stades de mise en œuvre. La majorité des répondants à l’enquête (61 %) ont déclaré que la mise en œuvre de leur projet du FNC se déroule comme prévu, et près des 3 quarts (74 %) ont déclaré que la COVID-19 a nui à la mise en œuvre. Les impacts qui en résultent comprennent des retards dans le travail de terrain prévu en raison des fermetures/restrictions de voyage, des annulations de consultations et d’événements en personne, des retards dans la réception de matériel en raison d’interruptions de la chaîne d’approvisionnement et des retards/difficultés dans le recrutement du personnel.

Un peu plus de la moitié des répondants à l’enquête (53 %) ont déclaré avoir éprouvé d’autres défis de mise en œuvre que la COVID-19. Les problèmes les plus courants sont les difficultés à obtenir le soutien des principaux partenaires et parties prenantes (y compris les collectivités locales ainsi que les provinces et les territoires) ainsi que les retards dans la signature des accords de contribution ou dans la réception des fonds. Les données disponibles (limitées) pour le Défi de l’objectif 1 montrent qu’il y a eu des retards de traitement^{Note de bas de page 9}.

Les participants à l’évaluation ont noté que les retards de traitement peuvent avoir un impact négatif sur la mise en œuvre des projets de 2 manières. Tout d’abord, le déblocage des fonds à la fin de l’année financière a créé des difficultés pour les bénéficiaires à utiliser tous les fonds et à mener à bien les tâches du projet désignées pour l’année 1 de leurs accords. Deuxièmement, le décalage entre les calendriers de financement du FNC et les délais de conservation a fait que les bénéficiaires ont manqué d’importantes « périodes » saisonnières, nécessitant une intervention rapide, pour achever les travaux de conservation.

ECCC a répondu à ces défis en offrant des prolongations des délais de déclaration et en permettant aux bénéficiaires de reporter les fonds. En particulier, en vertu de l’annexe K de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les bénéficiaires autochtones ont été autorisés à reporter des fonds, ce qui les a aidés à faire face aux défis liés à la pandémie. Cependant, certains participants à l’évaluation ont suggéré qu’une approche plus flexible pourrait être nécessaire pour certains projets et que le niveau de flexibilité pourrait être déterminé au cas par cas. Par exemple, il a été suggéré que certains projets n’ont pas eu la possibilité de reporter des fonds, et ces projets bénéficieraient d’une plus grande flexibilité dans ce domaine pour faire face aux défis et aux retards inattendus et mieux soutenir la réalisation des projets. Il a également été suggéré que pour certaines APCA, les attentes concernant la mise en place d’ici 2023 devraient être réexaminées, compte tenu des coûts et du temps considérables requis pour le renforcement des capacités, la planification et la négociation avec les parties prenantes.

3.3 Conception du programme et communications

La conception générale du FNC est assez complexe, puisqu’elle consiste en 2 volets avec de multiples composantes (chacune ayant ses propres critères d’admissibilité et ses propres exigences). Alors que la répartition des composantes établie pour le FNC est harmonisée avec les initiatives fédérales plus larges (voir section 2.1), la structure multi-composantes n’est pas entièrement reflétée dans le suivi actuel des projets pour le volet des espèces. Les données disponibles pour le volet des espèces ne permettent pas de distinguer les différentes composantes qui ont été établies pour le volet en raison des limites des bases de données existantes.

Bien que le niveau d’intérêt pour l’appel de propositions ait été élevé, les participants aux entretiens ont noté que les processus d’appel de propositions ouverts du FNC ont été difficiles pour certains participants. Dans l’ensemble, un peu plus de 40 % des répondants à l’enquête sont d’accord pour dire que les informations sur le FNC sont faciles à trouver, faciles à comprendre et disponibles en cas de besoin; tandis que la moitié des répondants sont d’accord pour dire que les exigences en matière de déclaration d’intérêt/de proposition sont claires et équitables et que le processus demande un effort raisonnable. Les autres répondants étaient soit en désaccord, soit neutres. Bien que les résultats de l’enquête n’aient pas pu être attribués à des composantes particulières^{Note de bas de page 10}, lors des entretiens, les promoteurs impliqués dans les processus d’appels ouverts étaient généralement moins satisfaits de la disponibilité et de l’accessibilité des informations sur les processus de financement du FNC que ceux concernés par les possibilités dirigées. En particulier, certains candidats ont éprouvé des problèmes liés à la disponibilité et à la clarté des informations sur les composantes du FNC, ainsi qu’à la complexité du processus de demande du Défi de l’objectif 1 et de l’utilisation du SGESC.

Les améliorations suivantes pourraient permettre de résoudre ces problèmes :

• Améliorer les informations sur les programmes accessibles au public. Bien que le site Web du FNC donne une vue d’ensemble du programme, il manque de détails sur le financement et le processus de demande pour des composantes particulières. Certains promoteurs ont indiqué qu’il leur était difficile de déterminer, sur la base des informations publiquement disponibles, quelle composante ou quel processus du FNC était le plus approprié pour leur organisation/projet potentiel. En l’absence d’informations suffisantes sur chaque composante, ils se sont sentis obligés de répartir leur capacité limitée entre plusieurs propositions. Il est possible que les soumissions soient de moins bonne qualité que si elles avaient pu se concentrer sur une seule demande et la produire.
• Rationaliser et clarifier le processus de demande pour le Défi de l’objectif 1. Les bénéficiaires ont repéré de nombreux problèmes liés à cette composante, notamment la redondance perçue dans la soumission à la fois d’une déclaration d’intérêt et d’une proposition complète; des problèmes techniques avec le portail Web du SGESC pour la soumission des propositions ont rendu le processus de demande difficile et long pour certains bénéficiaires (p. ex., en raison de la perte de données); et des difficultés avec l’outil budgétaire, qui a été perçu comme mal adapté à certaines parties prenantes et a nécessité un soutien substantiel d’ECCC pour la navigation. En outre, certains ont été déroutés par ce qu’ils ont perçu comme des messages contradictoires de la part d’ECCC quant à l’obligation ou non pour les candidats de fournir une lettre de soutien de leur province ou territoire avec leur demande, car cette exigence a changé pendant la période d’appel ouvert.

D’autres suggestions d’amélioration ont été formulées :

• Fournir un soutien supplémentaire aux candidats et accorder un délai plus long pour la préparation des propositions;
• Adapter les critères d’admissibilité et de sélection pour les projets de planification précoce financés par le Défi de l’objectif 1, plutôt que d’utiliser les mêmes critères pour évaluer toutes les propositions du Défi de l’objectif 1, afin d’améliorer la transparence du processus de sélection;
• Une meilleure communication des raisons des propositions non retenues afin de permettre aux bénéficiaires de mieux répondre aux futures possibilités de financement.

La complexité du processus de demandes au Défi de l’objectif 1 ainsi que les délais de présentation des demandes relativement courts pour tous les processus d’appels de propositions ouverts ont été perçus par de nombreux participants à l’évaluation comme désavantageux, en particulier pour les organisations autochtones qui ont souvent une capacité interne limitée pour préparer des demandes détaillées. Les personnes interrogées ont observé qu’en raison de leurs capacités limitées – combinées à la plus grande échelle des projets des APCA et LPDC, et au nombre de partenaires impliqués - les collectivités autochtones qui ont rempli les demandes l’ont souvent fait avec le soutien substantiel de consultants, d’ONG, d’organisations philanthropiques ou d’autres partenaires. La phase des exigences en matière de déclaration d’intérêt a été conçue pour aider les promoteurs à préparer des propositions complètes dans les délais.

De nombreux participants à l’évaluation ont suggéré de s’éloigner des processus fondés sur les demandes pour les bénéficiaires autochtones et de mettre davantage l’accent sur les processus de financement dirigé ou d’autres solutions de rechange aux processus d’appels de propositions ouverts pour le financement des demandeurs autochtones. Bien qu’il ait été reconnu que les processus d’appels de propositions ouverts peuvent grandement aider à faire connaître les possibilités de financement, et que le Défi de l’objectif 1, en particulier, a suscité un haut niveau d’intérêt parmi les collectivités autochtones, les participants à l’évaluation ont cerné des problèmes avec les processus d’appels de propositions ouverts compétitifs, dans une perspective de réconciliation. En particulier, les participants à l’évaluation ont fait remarquer que ces processus tendent à favoriser les organisations et les collectivités ayant les plus grandes capacités au détriment de celles qui sont le plus dans le besoin, qu’ils ne sont pas alignés sur une manière de mobiliser les peuples autochtones de nation à nation et qu’ils encouragent la concurrence entre les collectivités autochtones.

En revanche, les accords de financement dirigé sont généralement perçus comme un meilleur soutien aux bénéficiaires autochtones, car ils impliquent un processus d’élaboration des propositions plus collaboratif et moins contraignant pour les collectivités autochtones qui n’ont pas la capacité d’élaborer des propositions. Ils permettent également une plus grande collaboration entre ECCC et les bénéficiaires autochtones à un stade plus précoce du développement des idées et des plans de projet, ce qui est conforme aux principes de la mobilisation de nation à nation. Il convient de noter que de nombreuses collectivités autochtones et organisations régionales ont déjà été engagées dans des accords de financement dirigé par le biais du volet des espèces, et les résultats de l’évaluation indiquent que ces accords fonctionnent bien.

Enfin, de nombreux participants à l’évaluation ont suggéré qu’ECCC devrait envisager de revoir les pondérations relatives accordées aux critères dans la sélection des projets du volet des espaces, afin de s’assurer que les aires terrestres importantes sur le plan écologique mais plus petites ne soient pas indûment désavantagées par le processus de sélection. Selon la grille d’évaluation de la composante du Défi de l’objectif 1, le processus de sélection actuel accorde la plus grande importance (40 %) aux contributions à la réalisation de l’objectif 1 du Canada, les autres considérations étant beaucoup moins importantes dans la sélection des projets, comme suit :

• Les contributions à la réconciliation et au renforcement des capacités des Autochtones (pondération de 20 %);
• Les contributions aux avantages connexes prioritaires (pondérées à 10 %);
• Les notes de l’évaluation technique du projet (pondérées à 30 %).

Bien qu’ils soient favorables à l’objectif du programme du Défi de l’objectif 1 de contribuer de manière considérable à la réalisation de l’objectif 1 du Canada, les participants à l’évaluation ont fait remarquer que la pondération de 40 % accordée à la superficie des terres désavantageait les provinces, les territoires et les régions ayant moins de terres ou de plus petites superficies disponibles à des fins de conservation (p. ex., les zones urbaines qui contiennent l’habitat d’espèces en péril). En outre, il existe un soutien pour augmenter, dans une certaine mesure, le poids relatif accordé aux avantages connexes prioritaires. Actuellement, les contributions des projets aux changements climatiques, à la biodiversité et aux espèces en péril, à l’intégrité et à la connectivité écologiques, ainsi que les avantages culturels et sociaux sont pris en compte dans la sélection des projets dans la mesure où ils sont définis dans les propositions en tant qu’avantages connexes du projet. Cependant, comme tous ces facteurs ont été définis comme des priorités fédérales plus larges, les participants à l’évaluation ont suggéré que ces considérations soient plus importantes dans la sélection des projets futurs (c.-à-d. qu’elles devraient être pondérées à plus de 10 %, collectivement, dans la sélection des projets), tout en maintenant l’accent sur la protection des terres

3.4 Soutien du programme à la mobilisation des Autochtones

De nombreux participants à l’évaluation s’accordent à dire que le soutien de la mobilisation des Autochtones dans la conservation est une force et une réalisation importantes du FNC. Cependant, près de la moitié des répondants à l’enquête qui se sont prononcés sur la question de savoir si le FNC soutient adéquatement les peuples, les collectivités et les organisations autochtones dans les initiatives de conservation pensent que ce n’est pas le cas. Du même coup, 2 tiers des répondants autochtones dont le projet de FNC a été financé ont déclaré qu’une personne précise à ECCC avait été désignée pour assurer la liaison avec leur collectivité ou leur organisation pour leur projet.

Certains participants à l’évaluation ont noté que l’Initiative de partenariats autochtones, en particulier, manque de personnel. Les capacités limitées nuisent à la capacité du programme à consulter toutes les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par les projets du FNC.

Étant donné qu’un grand nombre de demandes de financement de la part de collectivités et d’organisations autochtones n’ont pas pu être soutenues, de nombreux participants à l’évaluation ont suggéré que des ressources supplémentaires soient allouées aux projets d’APCA et de planification précoce autochtone lors des prochains cycles de financement. Bien que les collectivités et les organisations régionales des Premières Nations, des Inuits et des Métis aient été représentées parmi les bénéficiaires de financement, certains participants à l’évaluation ont également suggéré qu’une mobilisation supplémentaire des collectivités inuites et métisses serait bénéfique.

Les informateurs clés représentant ECCC ont défini le besoin de conseils supplémentaires pour l’octroi de subventions et de contributions aux bénéficiaires autochtones^{Note de bas de page 11}, reconnaissant la nécessité d’adopter des approches différentes pour travailler avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis.

3.5 Dépenses de programme

Les dépenses réelles pour le FNC ont totalisé près de 337 millions de dollars au cours des AF 2018 à 2019 et 2019 à 2020, soit 97 % des dépenses prévues. Bien qu’une certaine réaffectation du financement ait eu lieu au cours de la période d’évaluation, dans l’ensemble, les dépenses réelles ont été réparties de façon assez égale entre le volet des espaces (51 %) et le volet des espèces (49 %), ce qui est conforme à la répartition globale prévue pour ces exercices.

Tableau 2 : Dépenses réelles du FNC, par volet de programme pour les années financières 2018 à 2019 et 2019 à 2020

Volet	Dépenses prévues	Dépenses réelles	Montant de l’écart	Dépenses réelles/prévues
Volet des espaces	177 297 496 $	171 936 813 $	-5 360 683 $	97 %
Volet des espèces	168 818 126 $	164 962 722 $	-3 855 404 $	98 %
Total	346 115 622 $	336 899 534 $	-9 216 088 $	97 %

Source : Données financières du programme
Remarque : Les totaux des colonnes ont été calculés avant d’être arrondis.

La demande de financement par le biais de certaines composantes du FNC fondées sur des demandes a dépassé les fonds disponibles. Comme indiqué dans la section 3.1- Mise en œuvre au niveau du programme, environ la moitié des demandes reçues pour les volets du Défi de l’objectif 1 et LPDC ont été financées.

Compte tenu de sa conception et de son modèle d’exécution, en particulier de l’importance accordée aux partenariats et aux fonds de contrepartie, ainsi que de l’engagement fédéral récemment accru de conserver 25 % de chacune des terres et de chacun des océans du Canada d’ici 2025, la grande majorité des informateurs clés internes et externes estiment que le FNC pourrait être élargi pour répondre à la demande

3.6 Gouvernance

Gouvernance du FNC

Bien que les informations sur la gouvernance du programme étaient limitées au moment de l’évaluation, les documents montrent que des structures et comités formels sont en place, au niveau des SMA, des directeurs généraux et de la direction. Ceux-ci contribuent à la gestion du FNC. Pour le volet des espèces, il s’agit du Comité exécutif des programmes visant les espèces et du Comité des directeurs sur les espèces, qui sont entrés en vigueur le 1er avril 2019, et de divers sous-comités inter-reliés composés de gestionnaires, comités techniques, groupes de travail et communautés de pratique qui soutiennent le travail du Comité des directeurs sur les espèces. La documentation relative à la gouvernance du volet des espaces était plus limitée; toutefois, une réunion hebdomadaire nationale sur les espaces est organisée, à laquelle participent des représentants du personnel de l’administration centrale pour le Défi de l’objectif 1, du personnel régional et des communications ministérielles.

Toutefois, la mesure dans laquelle ils permettent une coordination efficace pour le FNC dans son ensemble n’est pas claire. Lors des entretiens, les représentants du programme ont indiqué que la coordination et l’intégration entre les volets des espèces et des espaces sont limitées au niveau de la prise de décision par la haute direction. Cela s’est traduit par une approche « cloisonnée » de la gestion et de l’exécution du programme, ce qui a ensuite entraîné des difficultés pour le personnel régional d’ECCC qui gère les accords relevant de plusieurs composantes. Selon les informateurs clés du programme, des efforts sont en cours pour améliorer la coordination et la communication entre les 2 volets. Par exemple, le Comité des directeurs du volet des espèces comprend des représentants de la Direction des aires protégées. En outre, les informateurs clés ont indiqué que des efforts sont faits pour améliorer les communications au niveau des DG concernant la façon dont les projets sont sélectionnés dans le cadre des 2 volets.

Gouvernance du PCPN

CNC a reçu des fonds de contribution par le biais du FNC pour administrer le PCPN. Les réussites perçues de la gouvernance et de la gestion du PCPN à ce jour comprennent les suivantes :

• La relation de travail positive qui a été établie entre CNC, Habitat faunique Canada et Canards illimités Canada;
• L’expérience d’Habitat faunique Canada en matière d’administration de subventions;
• Le processus efficace qui a été mis en œuvre pour la sélection des projets;
• Une communication efficace sur le programme auprès des alliances de fiducies foncières et des autres parties prenantes concernées, comme en témoigne le volume élevé de demandes de participation au programme.

Malgré ces réussites, les informateurs clés ont révélé plusieurs défis liés à la gouvernance et à la gestion du PCPN :

• La répartition des rôles et des responsabilités entre Habitats fauniques Canada, qui administre le Fonds pour les organismes de conservation, et CNC, qui signe les accords et distribue le financement, a créé une certaine redondance en termes de tâches administratives. Les échéanciers et les délais d’exécution ont suscité une certaine insatisfaction de la part des fiducies foncières;
• Le modèle de prestation de services par des tiers du PCPN pose des problèmes aux bénéficiaires du financement. Afin de s’acquitter de ses obligations annuelles en matière de production de rapports sur le rendement à l’égard d’ECCC, CNC demande aux bénéficiaires de fonds du PCPN de soumettre leurs rapports sur le rendement bien avant la fin de l’année financière. Ce processus a permis de raccourcir le délai de production de rapports pour les bénéficiaires des fonds du PCPN, et a donné lieu à une période relativement courte pour l’utilisation des fonds par les bénéficiaires;
• Le Groupe de travail pour les organismes de conservation n’a pas de statut juridique ni de responsabilité, et n’a donc pas le même pouvoir de décision que les autres partenaires du PCPN. Cela aurait conduit à des tensions entre les fiducies foncières et d’autres partenaires administratifs du PCPN.

Bien que ces défis aient été constatés, les informateurs clés n’ont pas révélé de solutions concrètes pour les relever.

Gouvernance de l’initiative En route vers l’objectif 1 du Canada^{Note de bas de page 12}

La gouvernance de cette initiative comprend les éléments suivants :

• Le principal organe directeur de cette initiative est le Comité directeur national FPT, autochtone et municipal, composé de directeurs généraux, qui offre un lieu de discussion stratégique de haut niveau sur les politiques, les approches de collaboration et les outils visant à faire progresser la conservation des aires terrestres et des eaux intérieures du Canada, à l’appui de l’objectif 1 du Canada. Le Comité directeur national est composé de représentants d’ECCC, de l’APC, des provinces et des territoires (à l’exception du Québec, du Nunavut et de l’Î.-P.-É.), de l’Assemblée des Premières Nations, du Ralliement national des Métis, d’une administration locale et d’un représentant spécial du Conseil canadien des parcs;
• Le Comité directeur national rend compte au Groupe directeur sur la conservation, la faune et la biodiversité (GDCFB) au niveau des SMA, qui a été élargi pour inclure les SMA responsables des parcs et des aires protégées.

Bien que l’on s’entende généralement pour dire que l’initiative « En route » fonctionne bien, les participants à l’évaluation ont suggéré que la gouvernance de l’initiative « En route » pourrait être améliorée grâce à des efforts supplémentaires pour accroître la représentation des ministères provinciaux et territoriaux ainsi que des populations des Premières Nations, des Inuits et des Métis au sein des organismes de gouvernance.

3.7 Mesure du rendement

Le FNC ne dispose pas de son propre modèle logique. Le FNC a été intégré aux profils d’information sur le rendement et aux modèles logiques élaborés pour le Programme de conservation et de protection de l’habitat et le Programme sur les espèces en péril^{Note de bas de page 13}.

L’élaboration et la mise en œuvre d’une approche de mesure du rendement pour le FNC progressent. En particulier, des efforts sont en cours pour affiner et fixer des objectifs pour les indicateurs de rendement liés au FNC; mieux harmoniser les cadres et les outils de production de rapports sur le rendement utilisés dans l’ensemble des composantes du FNC; améliorer l’intégration et la coordination dans l’approche de mesure du rendement utilisée dans les différents volets et composantes du FNC ainsi que dans l’ensemble des programmes du SCF de manière plus générale.

Les représentants du programme ont indiqué qu’étant donné que la stratégie de mesure du rendement est encore en cours d’élaboration, les données sur le rendement n’ont pas encore influencé la prise de décision du programme.

Rapports sur le rendement à l’échelle du projet

Les résultats de l’enquête indiquent qu’une grande majorité (81 %) des répondants comprennent ce qui est requis pour se conformer aux exigences de production de rapports sur le rendement du FNC. Lors des entretiens, de nombreux bénéficiaires ont indiqué que les résultats escomptés de leur projet et les objectifs en matière de production de rapports pour leur accord respectif ont été négociés avec ECCC dès le départ. Les responsables du programme d’ECCC ont su clarifier les attentes lorsque les bénéficiaires ont éprouvé des difficultés. Plus de 2 tiers (69 %) des répondants à l’enquête ont convenu que ce rapport exige un effort raisonnable.

Un peu plus de la moitié (53 %) des répondants à l’enquête ont convenu que les outils et les modèles disponibles étaient utiles. Parmi les suggestions d’amélioration, citons la simplification des exigences et des modèles de rapport, une plus grande souplesse dans la rédaction des rapports, une aide pour remplir les formulaires ou les rapports, et la fourniture d’exemples de rapports ou de modèles remplis à titre d’orientation.

Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)

L’ACS+ a été prise en considération dans le cadre du processus d’élaboration du programme ainsi que les profils d’information sur le rendement (PIR) pour le Programme de conservation et de protection de l’habitat et le Programme sur les espèces en péril. Plus précisément, les PIR notent que les résultats en matière de conservation associés aux activités de programme et aux initiatives de financement (y compris celles liées au FNC) devraient bénéficier aux hommes et aux femmes, ainsi qu’aux collectivités rurales et autochtones. Les PIR pour la conservation et la protection des habitats notent également que la mobilisation et la consultation des parties prenantes dans le cadre des projets de l’objectif 1 seront menés d’une manière qui donne une chance égale aux personnes des 2 sexes de participer au processus, et que l’élaboration de matériel de communication pour les groupes ciblés tiendra compte de toute différence socio‑économique et de genre potentielle entre eux.

Cependant, seules quelques personnes interrogées ont pu commenter en détail l’intégration de l’ACS+ dans la mise en œuvre du projet du FNC. Ceux qui ont pu faire des commentaires ont souligné que l’accent mis par le FNC sur la mobilisation des Autochtones représente une contribution importante à l’ACS+. Les observations concernant la mobilisation des Autochtones sont abordées dans les sections 3.4- Soutien du programme à la mobilisation des Autochtones et 4.1- Favoriser les partenariats, y compris la mobilisation des Autochtones du présent rapport.

4. Constatations : efficacité

4.1 Favoriser les partenariats, y compris la mobilisation des Autochtones

L’un des résultats attendus du FNC est de permettre des partenariats, y compris la mobilisation des peuples autochtones, pour obtenir de meilleurs résultats en matière de conservation. Les projets de conservation financés par le FNC ont facilité la collaboration et les partenariats formels et informels entre une grande variété de parties prenantes. En outre, l’étendue de la mobilisation des partenaires va au-delà des organisations bénéficiaires, puisque les projets financés comportent des partenariats formels et informels avec d’autres organisations, collectivités et parties prenantes. Les personnes interrogées pensent généralement que ces partenariats n’auraient pas eu lieu sans le FNC.

Au-delà de la mise en place de partenariats en général, le FNC a été conçu en particulier pour soutenir la mobilisation des Autochtones dans la conservation et faire progresser la conservation dirigée par les Autochtones. Les preuves disponibles indiquent que le programme apporte des contributions positives à cet égard. Près de la moitié (46 %) des organisations financées dans les volets des espaces et des espèces du FNC étaient des collectivités, organisations ou groupes autochtones. La proportion de projets du FNC menés par des bénéficiaires autochtones varie selon les volets et les composantes :

• Les bénéficiaires autochtones représentaient plus d’un tiers (34 %) des bénéficiaires de financement dans le cadre du volet des espèces et de la composante de démarrage rapide (38 %), et près des 3 quarts (71 %) des bénéficiaires de financement dans le cadre du volet du Défi de l’objectif 1. Bien que les données du volet des espèces n’aient pas été ventilées par composante, les données disponibles montrent que, au cours de l’AF 2019 à 2020, 12 projets impliquant plus de 5 millions de dollars en engagements financiers ont été soutenus par l’Initiative de partenariats autochtones du volet des espèces;
• Au sein du volet des espaces, la moitié (50 %) des projets financés dans le cadre de la composante de démarrage rapide (n = 19) et un peu plus des 3 quarts (76 %) des projets financés dans le cadre de la composante du Défi de l’objectif 1 (n = 52) sont liés à la mise en place d’APCA.

En outre, une variété d’activités de mobilisation ont lieu, bien que les preuves indiquent qu’il y a des possibilités d’amélioration. Par exemple, 92 % des répondants à l’enquête qui se sont identifiés comme représentant une collectivité ou une organisation autochtone ont participé à l’élaboration de la déclaration d’intérêt, de la proposition ou de l’idée de projet. Toutefois, ils sont moins nombreux à déclarer avoir participé à l’élaboration d’une vision commune pour leur projet (64 %), à la détermination des mesures de conservation prioritaires (61 %), à la participation aux consultations initiales du projet (58 %), à l’élaboration d’un plan de collaboration pour la mise en œuvre du projet (58 %) et à la participation aux réunions permanentes des partenaires (56 %). Les répondants à l’enquête ont également fourni des descriptions concrètes des moyens par lesquels les partenariats et la mobilisation des Autochtones ont été renforcés par leurs projets, notamment par les moyens suivants :

• mener des projets en tant que peuples autochtones;
• tenir des ateliers dans les collectivités concernées pour élaborer des idées de projets;
• créer des groupes de travail comprenant des représentants des collectivités autochtones;
• embaucher des spécialistes de la mobilisation autochtone;
• embaucher des employés autochtones et investir dans le développement de leurs capacités;
• recueillir et utiliser des données sur les connaissances écologiques autochtones pour orienter l’élaboration et la mise en œuvre des projets.

Les études de cas indiquent que les projets financés par le FNC ont, dans certains cas, favorisé l’amélioration des relations entre les gouvernements provinciaux et territoriaux et les peuples autochtones et soutenu la mobilisation de nation à nation avec les peuples autochtones par l’établissement d’une gouvernance partagée entre la Couronne et les Premières Nations et d’autres accords de cogestion avec les collectivités autochtones.

• Un accord de contribution du volet des espaces du FNC pour soutenir la création de l’aire protégée d’Edéhzhíe a été signé avec la Première Nation Dehcho en février 2019. L’aire d’Edéhzhíe couvre 14 218 kilomètres carrés dans la région du Dehcho, dans les Territoires du Nord-Ouest, qui est en train d’être établie à la fois comme une aire protégée du Dehcho en vertu de la Loi dénée du Dehcho et comme une réserve nationale de faune en vertu du Règlement sur les réserves d’espèces sauvages du Canada. Des représentants des Premières Nations Łíídlii Kųę, Tthets’ék’edélį, Deh Gáh Got’ı̨ę et Pehdzeh Ki siègent au conseil de gestion d’Edéhzhíe et sont responsables du fonctionnement et de la gestion de l’aire protégée;
• Le projet d’APCA Qat’muk, a reçu le financement du Défi de l’objectif 1 du volet des espaces du FNC en août 2019 et les responsables travaillent à la création d’une aire protégée couvrant jusqu’à 2 000 kilomètres carrés du territoire traditionnel de la nation Ktunaxa, situé dans la chaîne de montagnes Purcell, dans le sud-est de la Colombie‑Britannique. Les principaux objectifs du projet sont la sauvegarde de la culture Ktunaxa et la protection de la biodiversité. Le projet travaille à la mise en œuvre d’accords de cogouvernance touchant le Conseil de la Nation Ktunaxa (KNC), la province de la Colombie-Britannique et le gouvernement fédéral. Des plans sont également en place pour établir un conseil de gouvernance de l’intendance de l’APCA, composé de personnes nommées par le KNC ainsi que par les gouvernements provincial et fédéral, pour superviser et approuver les plans d’intendance, les budgets et les conseils sur les activités de l’APCA. En outre, il est prévu d’établir un comité consultatif composé de représentants des citoyens Ktunaxa, d’autres parties prenantes et des gouvernements locaux afin de fournir des informations sur la gouvernance.

Dans l’ensemble, de nombreux participants à l’évaluation considèrent la mobilisation du programme auprès des collectivités, organisations et groupes autochtones comme l’une de ses plus importantes réalisations.

4.2 Protection des terres et des eaux intérieures

Un deuxième résultat attendu du FNC est d’aider à assurer la protection des terres terrestres et des eaux intérieures, conformément à l’objectif 1 du Canada (c.-à-d. qu’au moins 17 % des terres et des eaux intérieures du Canada sont préservées). Alors que 2020 était l’échéance initiale pour la réalisation de l’objectif 1, cette échéance a été reportée à 2023.

Au cours de la période d’évaluation, environ 2 210 kilomètres carrés ont été protégés grâce aux composantes du volet des espaces (tableau 3). Grâce au FNC, ainsi qu’aux autres contributions ministérielles à la protection des terres, la proportion de terres et d’eau douce du Canada qui est préservée a augmenté de près de 2 points de pourcentage au cours de la période d’évaluation, passant de 10,5 % en 2018 à 12,1 % à la fin de 2019.

Tableau 3 : Kilomètres carrés protégés grâce au Volet des espaces

Composant du FNC – Volet des espaces	Année financière	Kilomètres carrés*
Démarrage rapide	2018 à 2019	1 983,64
Défi de l’objectif 1	2019 à 2020	96,35
PCPN	2019 à 2020	130,05
Total pour le volet des espaces	2018 à 2020	2 210,04

Source : Données du programme
*Ces valeurs reflètent ce qui a été déclaré par les bénéficiaires de financement dans les rapports d’étape. Au moment de la rédaction du présent rapport, seule une partie de ces aires avait été ajoutée à la Base de données canadienne sur les aires protégées et de conservation.

En outre, le FNC a produit 46 accords de contribution pour l’établissement d’APCA (19 par le biais du Démarrage rapide; 27 par le biais du Défi de l’objectif 1), ainsi que 25 accords supplémentaires pour des projets de planification précoce avec des bénéficiaires autochtones. Bien que l’état de mise en œuvre de ces projets n’ait pas pu être déterminé à partir des données disponibles, il semble que le FNC soit en passe de dépasser l’objectif de « reconnaître et soutenir, d’ici à la fin de 2020, la gestion de 20 à 35 APCA et autre aires protégées sur les terres autochtones ».

4.3 Protection des espèces en péril et de la biodiversité

Faire progresser la protection et le rétablissement des espèces en péril et de la biodiversité est le troisième résultat attendu établi pour le FNC. En ce qui concerne le Programme sur les espèces en péril, bien que le rétablissement des espèces en péril soit une entreprise à long terme et que d’autres travaux soient nécessaires, des mesures de protection ou de rétablissement sont mises en œuvre pour les 6 espèces prioritaires. De plus, une analyse préliminaire indique que sur les 322 espèces en péril estimées dans les 11 lieux prioritaires FPT, 72 ont une couverture totale et 75 ont une couverture de 50 à 99 % de leur aire de répartition. Les mesures de conservation dans les lieux prioritaires devraient profiter à bon nombre de ces espèces et à d’autres. En outre, l’un des principaux moyens par lesquels le FNC devrait bénéficier aux espèces en péril et à la biodiversité est la protection et la restauration des habitats essentiels et des habitats de liaison essentiels. Les données propres au FNC sont limitées, mais des données de rendement sont disponibles pour le programme de conservation et de protection des habitats, auquel le FNC contribue. Ces données montrent qu’au 21 octobre 2020, 156 230,27 kilomètres carrés d’habitat de la faune sauvage avaient été protégés directement par ECCC et par l’intermédiaire de partenaires^{Note de bas de page 14}.

Les projets du FNC étant pour la plupart à des stades précoces d’élaboration et de mise en œuvre, les impacts à long terme sur la protection et le rétablissement des espèces en péril et de la biodiversité restent à voir. Cependant, les participants à l’évaluation s’accordent largement à dire que le FNC, par le biais des 2 volets, a actuellement un impact positif sur certaines espèces en péril et la biodiversité globale, et produira des avantages à long terme pour celles‑ci.

Des impacts positifs directs sur les espèces végétales et animales en péril se produisent déjà et ont été observés à la suite des activités de rétablissement soutenues par le financement du volet des espèces, dont voici quelques exemples :

• Les activités d’élimination des phragmites mises en œuvre dans le cadre de plusieurs projets du FNC ont permis de documenter le rétablissement de l’éléocharide géniculée, de la tortue, du tétras des armoises et d’autres espèces en péril;
• Les activités de surveillance de l’habitat et de collecte de données de base soutenues par le financement du volet des espèces sont utilisées pour orienter l’élaboration de plans de rétablissement et pour aborder les problèmes auxquels sont confrontées certaines espèces, par exemple les obstacles à la migration des poissons;
• Le financement a été utilisé pour soutenir la mise en œuvre des meilleures pratiques de gestion des terres essentielles à l’habitat des espèces en péril sur les terres domaniales dans la prairie mixte.

En outre, l’établissement d’aires protégées par l’intermédiaire du volet des espaces devrait apporter des avantages à long terme aux espèces en péril en empêchant le développement. Par exemple :

• L’aire protégée de Qat’muk contient un habitat essentiel pour plusieurs espèces végétales et animales en péril, notamment plus de 300 kilomètres carrés d’habitat essentiel pour le caribou de montagne, plus de 600 kilomètres carrés d’habitats centraux et de liaison pour le grizzly et jusqu’à 1 450 kilomètres carrés d’habitat convenable pour le pin à écorce blanche (Société du conseil de la Nation ktunaxa, 2019);
• L’aire protégée d’Edéhzhíe a permis de protéger 14 218 kilomètres carrés de biomes uniques de forêts boréales et de bassins versants qui constituent un habitat essentiel pour 20 espèces figurant sur la liste de la LEP ou en cours d’examen. Il s’agit de 4 mammifères (caribou boréal, petite chauve-souris brune, carcajou, bison des bois); 11 oiseaux (hirondelle de rivage, hirondelle rustique, engoulevent d’Amérique, gros-bec errant, bruant à face noire, grèbe esclavon, moucherolle à côtés olive, phalarope à bec étroit, quiscale rouilleux, hibou des marais, râle jaune); 2 poissons (omble à tête plate, cisco à mâchoires courtes); et 3 insectes (psithyre bohémien, coccinelle à bandes transverses, bourdon terricole).

4.4 Autres avantages

Des études récentes relatives aux impacts socio-économiques de l’investissement dans la conservation de la nature : a) démontrent que des rendements élevés peuvent être obtenus par la création d’aires protégées et l’investissement dans des mesures de conservation; b) fournissent des preuves de la rentabilité de l’utilisation des aires protégées comme solutions climatiques naturelles; et c) présentent une analyse de rentabilisation pour investir dans la conservation.

Les études de cas réalisées pour cette évaluation ont montré que les projets d’APCA de Qat’muk et d’Edéhzhíe génèrent les autres avantages suivants :

• Emploi. Les 2 projets ont permis la création d’emplois locaux, avec l’embauche de membres de la collectivité autochtone. Par exemple, à ce jour, le projet Edéhzhíe a permis la création de 14,5 postes équivalents temps plein (ETP), principalement associés au programme des gardiens du Dehcho K’éhodi, dont : un coordonnateur régional, 4 coordonnateurs communautaires, 8 gardiens, un adjoint administratif à temps plein et un coordonnateur des communications à mi-temps. Les données sur le nombre d’emplois créés par le projet de Qat’muk n’étaient pas disponibles au moment de la rédaction de ce rapport.
• Renforcement des capacités. Une formation sur la surveillance écologique a été dispensée par ECCC aux Premières Nations participant aux projets. En outre, des membres des Premières Nations Dehcho offrent une formation culturelle, linguistique et professionnelle dans le cadre du programme de gardiens d’Edéhzhíe.
• Avantages culturels. Les accords d’établissement pour les 2 projets concernent des aires d’importance culturelle et spirituelle pour les Premières Nations, et mettent l’accent sur l’accès et l’utilisation des terres par les Premières Nations.
• Contributions à la réconciliation. Grâce à l’établissement de mécanismes de cogestion/cogouvernance et à la surveillance des projets d’APCA par les Premières Nations, on considère que les 2 projets contribuent positivement à la réconciliation.
• Services écosystémiques. Les projets d’APCA de Qat’muk et d’Edéhzhíe devraient apporter des avantages en termes de services écosystémiques, car les aires couvertes par les accords sont importantes pour la purification de l’eau et de l’air, la production alimentaire, la séquestration du carbone, les ressources génétiques et d’autres fonctions écosystémiques.

5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

5.1 Conclusions

Dans l’ensemble, le FNC s’harmonise fortement avec les objectifs et les priorités du gouvernement fédéral ainsi qu’avec ses rôles et responsabilités, notamment la gestion de la faune, la protection de l’environnement, la conservation et la protection des espèces en péril et de la biodiversité, et la réconciliation avec les peuples autochtones.

Le FNC en général et les processus de l’appel à propositions ouvert en particulier ont suscité un grand intérêt. Les bénéficiaires du financement comprennent une grande variété d’organisations, y compris les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements, les collectivités et les organisations autochtones, les organisations non gouvernementales et philanthropiques, et les industries du secteur privé axées sur les ressources.

La conception générale du FNC est conforme à l’approche pancanadienne relative à la protection des espèces en péril et de l’objectif 1 des objectifs de biodiversité du Canada pour 2020. Cependant, pour le volet des espèces, la structure à multiples composantes peut poser des problèmes pour le suivi des projets et l’établissement de rapports avec les bases de données existantes. Il semble que les processus d’appels de propositions ouverts du FNC aient été difficiles à gérer pour certains candidats, en raison de problèmes de communication et de difficultés techniques et procédurales liées au processus de demande du Défi de l’objectif 1.

L’évaluation a révélé que l’intégration et la coordination entre les volets des espaces et des espèces du FNC sont limitées et qu’il est nécessaire d’améliorer la communication et la coordination entre les volets et les composantes du FNC. Des efforts sont en cours pour améliorer la mesure du rendement en améliorant l’intégration des volets et des composants du FNC dans l’approche de mesure du rendement.

Le FNC a progressé vers les résultats attendus. Les projets financés ont facilité la collaboration et les partenariats formels et informels entre une grande variété de parties prenantes. Les projets du FNC ont favorisé l’amélioration des relations entre les gouvernements provinciaux et territoriaux et les peuples autochtones, et ont soutenu la mobilisation de nation à nation par le biais d’une gouvernance partagée entre la Couronne et les Premières Nations et d’autres accords de cogestion avec les collectivités autochtones. Le FNC a contribué à assurer la protection des terres terrestres et des eaux intérieures. Il semble être en bonne voie pour dépasser son objectif de création d’APCA. Le FNC contribue à l’avancement de la protection et du rétablissement des espèces en péril et de la biodiversité en finançant les efforts visant à protéger et à restaurer les habitats essentiels et les principaux habitats de liaison, et en mettant en œuvre des mesures de rétablissement.

5.2 Recommandations et réponse de la direction

Les recommandations suivantes s’adressent à la sous-ministre adjointe (SMA) du Service canadien de la faune (SCF) en tant que haut fonctionnaire du ministère responsable du FNC.

Recommandation 1

Revoir les structures de gouvernance formelles existantes pour s’assurer qu’elles favorisent l’amélioration de la communication et de la coordination entre les volets des espaces et des espèces, tant au niveau de la haute direction qu’au niveau opérationnel.

Discussion : Certains comités et structures formels sont en place et contribuent à la gestion du FNC. La mesure dans laquelle ces structures de gouvernance permettent une coordination efficace pour le FNC dans son ensemble n’est pas claire. À l’heure actuelle, les 2 volets du FNC semblent fonctionner de manière largement indépendante l’un de l’autre, la communication, l’intégration et la coordination étant limitées, que ce soit au niveau de la haute direction ou de l’exécution des programmes. Cela a constitué un défi pour le personnel régional d’ECCC qui gère les accords dans le cadre de plusieurs composantes du FNC. Malgré les efforts récents pour améliorer la communication et la coordination entre les 2 volets, il existe des possibilités d’améliorer encore la gouvernance du programme, soit :

• s’assurer que les organes de gouvernance formels existants comprennent une représentation adéquate des cadres supérieurs, tant du volet des espaces que du volet des espèces, afin d’améliorer les communications et de permettre une prise de décision coordonnée
• s’assurer que des représentants des 2 volets et de toutes les composantes du programme participent aux comités de travail existants
• envisager la création de comités de travail supplémentaires composés de représentants des 2 volets et de toutes les composantes du programme afin d’améliorer la communication et la coordination sur des questions particulières, au besoin, comme la mesure du rendement

Énoncé d’accord ou de désaccord : La SMA du Service canadien de la faune (SCF) est d’accord avec la recommandation.

Réponse de la direction : Le SCF révise ses structures de gouvernance en intégrant davantage les comités Nature et Opérations au niveau des directeurs et des directeurs généraux. Ainsi, les structures de gouvernance et les comités pourront permettre une approche plus coordonnée et intégrée entre les volets Espèces et Espaces.

Produit livrable

1. Les questions relatives au volet espaces et espèces du Fonds pour la nature du Canada (FNC), les progrès réalisés, et les rapports seront présentés par les responsables des politiques et des programmes du FNC par l'intermédiaire des comités Nature et Opérations nouvellement créés au niveau des directeurs et des directeurs généraux. Ces forums seront également utilisés pour discuter de l’élaboration d’accords sur la nature avec les provinces et les territoires, qui sont conçus pour intégrer les résultats relatifs aux espaces et aux espèces.
   1. Calendrier : Octobre 2021
   2. Partie responsable : Directeur général, Direction des aires protégées du SCF / Soutien : Responsables des politiques et des programmes du Fonds pour la nature du Canada

Recommandation 2

S’assurer que les informations sur les exigences liées à l’appel de propositions du FNC sont claires et facilement accessibles et que les moyens de rationaliser les futurs processus de demande sont examinés.

Discussion : Un peu plus de 40 % des répondants à l’enquête d’évaluation sont d’accord pour dire que les informations sur le FNC sont faciles à trouver, faciles à comprendre et disponibles en cas de besoin. Certains promoteurs ont indiqué qu’il leur était difficile de déterminer, sur la base des informations publiquement disponibles, quelle composante ou quel processus du FNC était le plus approprié pour leur organisation/projet potentiel. En outre, certains ont été déroutés par ce qu’ils ont perçu comme des messages contradictoires de la part d’ECCC quant à l’obligation ou non pour les demandeurs de fournir une lettre de soutien de leur province ou territoire avec leur demande, car cette exigence a changé pendant la période d’appel ouvert.

Les participants à l’évaluation ont également repéré des difficultés liées à la complexité et à la fonctionnalité technique du processus de demande du Défi de l’objectif 1, par le biais du Système de gestion d’entreprise des subventions et contributions (SGESC). Cela comprenait la redondance perçue dans la soumission, à la fois d’une déclaration d’intérêt et d’une proposition complète; des problèmes techniques avec le portail Web du SGESC pour la soumission des propositions qui ont rendu le processus de demande difficile et long pour certains bénéficiaires (p. ex., en raison de la perte de données); et des difficultés avec l’outil budgétaire, qui a été perçu comme mal adapté à certaines parties prenantes et a nécessité un soutien substantiel d’ECCC pour la navigation.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La SMA du Service canadien de la faune (SCF) est d’accord avec la recommandation.

Réponse de la direction : Le SCF examinera et mettra à jour l’information afin de veiller à ce qu’elle soit claire pour les demandeurs qui souhaiteraient participer aux processus d’appel de propositions ouvert. Le SCF révisera également la méthode d’examen des processus de demande et ciblera des aspects à améliorer pour les processus futurs.

Produits livrables

1. Le SCF est en train de mettre en place une équipe d’examen des demandes d’appels ouverts afin de recommander des améliorations pour que les informations soient claires et facilement accessibles aux candidats, y compris les informations concernant les manifestations d’intérêt et les propositions complètes pour les futurs programmes d’appels ouverts.
   1. Calendrier : Décembre 2021
   2. Partie responsable : Responsables des politiques et des programmes du Fonds pour la nature du Canada
2. Le SCF est un membre du comité des S&C du directeur général de l’ECCC, qui élabore des recommandations visant à améliorer l’efficacité et l’efficience des programmes de S&C de l’ECCC, notamment en apportant des améliorations au système de demandes Système de gestion d’entreprise pour les subventions et les contributions (SGESC).
   1. Calendrier : Décembre 2021
   2. Partie responsable : Directeur général, Direction des priorités stratégiques du SCF et Centre d’excellence pour les S&C du SCF

Recommandation 3

Examiner comment mieux soutenir les collectivités autochtones dans leur participation aux possibilités de financement du FNC.

Discussion : Le FNC a pour objectif de contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones. Le volet des espaces comprend des activités visant à établir des aires protégées et de conservation par des Autochtones et à soutenir la réconciliation par la cogestion des aires protégées et de conservation. Le volet des espèces fournit des fonds dirigés pour établir des partenariats avec les peuples autochtones pour la protection et le rétablissement des espèces en péril.

Au cours de la période d’évaluation, le FNC a suscité un grand intérêt de la part des gouvernements, des collectivités et des organisations autochtones qui représentent environ la moitié des projets financés. De nombreux participants à l’évaluation considèrent l’engagement du FNC auprès des collectivités, organisations et groupes autochtones comme l’une de ses plus importantes réalisations.

Bien qu’il y ait eu des réussites notables, les résultats de l’évaluation suggèrent que certains domaines de la réalisation du programme pourraient être examinés plus en profondeur afin de déterminer comment le programme pourrait mieux aider les collectivités autochtones à participer aux possibilités de financement du FNC. Plus précisément, les participants à l’évaluation ont l’impression que les appels de propositions ouverts ont tendance à favoriser les organisations et les collectivités les plus compétentes au détriment de celles qui en ont le plus besoin. En revanche, les participants à l’évaluation ont généralement perçu le processus de financement dirigé comme un meilleur soutien aux bénéficiaires autochtones, car il implique un processus d’élaboration des propositions plus collaboratif. De plus, les informateurs clés représentant ECCC ont déterminé le besoin de conseils supplémentaires pour l’octroi de subventions et de contributions aux bénéficiaires autochtones.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La SMA du Service canadien de la faune (SCF) est d’accord avec la recommandation.

Réponse de la direction : Le SCF examinera la manière dont il soutient les communautés autochtones dans le cadre des volets Espaces et Espèces du Fonds de la nature du Canada et ciblera des pistes pour améliorer ce soutien pour les futures opportunités de financement. Le SCF tentera également d’harmoniser autant que possible la manière dont les communautés autochtones sont engagées et soutenues entre les volets Espaces et Espèces.

Produits livrables

1. Le SCF est un membre du comité des S&C du directeur général de l’ECCC, qui élabore des recommandations visant à améliorer l’efficacité et l’efficience des programmes de S&C de l’ECCC, y compris en examinant comment mieux aider les communautés autochtones à participer aux opportunités de financement du FNC.
   1. Calendrier : Décembre 2021
   2. Partie responsable : Directeur général, Direction des priorités stratégiques du SCF et Centre d’excellence pour les S&C du SCF
2. Les responsables des programmes et des politiques du Fonds pour la nature du Canada examineront la manière dont leurs programmes respectifs collaborent avec des communautés autochtones et identifieront les domaines à améliorer, et fourniront ces recommandations au comité des S&C du directeur général de l’ECCC.
   1. Calendrier : Novembre 2021
   2. Partie responsable : Directeur général, Direction des priorités stratégiques du SCF / Soutien : Responsables des politiques et des programmes du Fonds pour la nature du Canada

Annexe A : Portée de l’évaluation, méthodologie et limites

Portée

L’évaluation a visé la période allant de l’AF 2018 à 2019 à l’AF 2019 à 2020.

L’évaluation portait sur les éléments suivants :

• pertinence;
• conception et exécution;
• efficacité.

Les principales questions à aborder dans le cadre de cette évaluation sont les suivantes :

• La conception du FNC est-elle conforme aux priorités fédérales?
• Dans quelle mesure le gouvernement fédéral devrait-il financer les espèces gérées par les provinces? Est-il nécessaire d’élaborer des règles pour régir les dépenses fédérales relatives aux espèces gérées par les provinces?
• Les critères et processus de financement du FNC favorisent-ils la réalisation des résultats attendus?
• Le FNC soutient-il de manière adéquate la mobilisation des peuples, collectivités et organisations autochtones dans les efforts de conservation? Quels changements, le cas échéant, sont nécessaires pour améliorer la mobilisation?
• Le FNC a-t-il atteint le bon équilibre entre les volets des espaces et des espèces? Dans quelle mesure, et comment, les 2 volets sont-ils intégrés? Quels sont les avantages de l’intégration? Comment les volets pourraient-ils être mieux intégrés à court terme?
• La structure de gouvernance du PCPN fonctionne-t-elle comme prévu? Quelles sont les principales réussites du PCPN à ce jour? Quels sont, le cas échéant, les défis à relever pour assurer le succès du PCPN dans son ensemble?
• Dans quelle mesure l’initiative « En route » répond-elle aux attentes de ses membres? Comment le processus peut-il être amélioré? L’initiative « En route » devrait-elle se poursuivre au-delà de 2020? Si oui, quelle devrait être sa priorité au-delà de 2020?
• Le FNC a-t-il été mis en œuvre comme prévu? Quels sont les changements intervenus, et pourquoi? Des difficultés ont-elles été éprouvées et, le cas échéant, comment ont‑elles été résolues?
• Le financement des 2 volets du FNC (espaces et espèces) est-il bien réparti et suffisant pour répondre aux besoins?
• Le FNC dispose-t-il de soutiens organisationnels adéquats pour octroyer les subventions et les contributions de manière efficace et efficiente?
• Dans quelle mesure l’approche actuelle de la conception et de la mise en œuvre du programme est-elle évolutive? Existe-t-il des approches ou des modèles de rechange qui seraient plus efficaces ou efficients dans le contexte de l’engagement fédéral accru en matière de conservation?
• Le FNC a-t-il incorporé l’ACS+ dans la planification, la gestion et l’exécution des programmes en cours? Le cas échéant, de quelles façons?
• Quelles sont les forces et les faiblesses de la conception et de la mise en œuvre actuelle des volets des espaces et des espèces du FNC? Comment aborder les faiblesses?
• L’approche actuelle de la mesure du rendement est-elle appropriée et suffisante pour mesurer les résultats du FNC et sa contribution à l’Initiative du patrimoine naturel? Comment pourrait-elle être améliorée?
• Y a-t-il des signes précurseurs de progrès vers les résultats attendus du FNC?
• Dans quelle mesure les investissements dans la conservation de la nature entraînent-ils des avantages secondaires (p. ex., économiques ou sociaux)? Existe-t-il des preuves que les projets financés par le FNC produisent de tels avantages secondaires?
• Dans quelle mesure le public soutient-il le FNC?

Approche et méthodologie

L’évaluation a utilisé plusieurs sources pour la collecte des données :

Examen des documents et des données : L’examen des documents et des données a permis d’acquérir une compréhension approfondie du FNC et de contribuer en tant qu’élément de preuve pour répondre à toutes les questions de l’évaluation. Parmi les types de documents examinés, mentionnons les principaux documents d’établissement de politiques, les rapports ministériels, les rapports d’évaluation et d’audit antérieurs, ainsi que des données administratives et de mesure du rendement.

Examen de la documentation : L’examen de la documentation sur les impacts socio‑économiques de la conservation a servi à soutenir les résultats de l’évaluation en illustrant la valeur des aires protégées et les services écosystémiques qu’elles fournissent. L’examen a porté sur la documentation universitaire accessible au public, les publications d’organisations gouvernementales, internationales et non gouvernementales, la littérature grise et la couverture médiatique.

Entrevues avec des informateurs clés : Les entrevues avec des informateurs clés ont servi à solliciter des opinions et des observations éclairées sur les questions de l’évaluation auprès de diverses parties prenantes qui ont participé au FNC ou qui le connaissent bien. Au total, on a interrogé 50 de ces personnes.

Tableau 4 : Répartition des entrevues, par catégorie d'informateurs clés

Catégorie d’informateurs clés	Nombre d’informateurs clés
Interne - Haute direction du SCF, gestionnaires régionaux et de programme	14
Total – Interne	14
Externe - Gouvernements provinciaux et territoriaux	12
Externe - Organisations nationales représentant les Autochtones	4
Externe - Organisations philanthropiques	4
Externe - Organisations de conservation sans but lucratif	3
Externe - Gestion du PCPN	4
Externe - Bénéficiaires	7
Externe - Organismes internationaux de conservation	2
Total – Externe	36
Total global	50

Enquête auprès des bénéficiaires et des demandeurs : L’enquête a permis de recueillir des informations auprès d’organisations qui avaient demandé ou reçu des fonds du FNC. L’enquête a été réalisée en ligne dans les 2 langues officielles. L’échantillon a été fourni par le programme du FNC et se composait de 233 adresses électroniques valides. Après 5 rappels, 73 personnes ont répondu à l’enquête, soit un taux de réponse de 31 %. La majorité (n = 60) des enquêtes ont été remplies en anglais, tandis que les autres (n = 13) ont été remplies en français. Le tableau 5 montre le nombre de répondants qui ont demandé et reçu un financement dans le cadre de chaque composante, ainsi que le pourcentage de répondants financés, à la fois en tant que pourcentage de ceux qui ont demandé un financement dans le cadre de chaque composante et en tant que pourcentage de tous les répondants.

Tableau 5 : Répartition des répondants à l'enquête, par type de financement recherché et reçu

Veuillez indiquer dans le cadre de quelles composantes votre organisation a reçu un financement.	Nombre de personnes ayant demandé un financement	Nombre de propositions financées	Répondants financés (%) de ceux qui ont cherché un financement par le biais de la composante	Répondants financés (%) de tous les répondants
Démarrage rapide	23	18	78 %	25 %
Défi En route vers l’objectif 1 du Canada – Appel à propositions ouvert	40	14	35 %	19 %
Espèces prioritaires	13	9	69 %	12 %
Lieux prioritaires désignés par les collectivités	9	7	78 %	10 %
Volet des espaces – Financement dirigé	13	5	38 %	7 %
Lieux prioritaires – Financement dirigé	6	4	67 %	6 %
Initiative de partenariats autochtones	9	3	38 %	4 %
Secteurs et menaces prioritaires	3	3	100 %	4 %

Question à réponses multiples. Les totaux peuvent dépasser les 100 %.

Études de cas : Les études de cas ont fourni des informations détaillées sur 2 projets des APCA financés par le volet des espaces du FNC : l’aire protégée d’Edéhzhíe et l’aire protégée de Qat’muk. Chaque étude de cas a consisté en un examen ciblé de documents et de données, et en des entretiens avec des représentants d’ECCC et des représentants externes qui soutiennent la mise en œuvre de ces projets.

Limites

L’évaluation s’est heurtée à 2 principales limites pendant la conduite de l’évaluation; des stratégies ont été mises en place pour en atténuer les répercussions.

Limites et stratégies d'atténuation

• Les informateurs clés potentiels ont été choisis par échantillonnage discrétionnaire et ont choisi eux-mêmes de participer au processus d’entrevue après avoir été invités à participer. Par conséquent, les points de vue des informateurs clés peuvent ne pas représenter les points de vue de tous les partenaires et intervenants pertinents.
  • Stratégies d’atténuation : Dans la mesure du possible, les résultats des entrevues étaient corroborés par de l’information provenant d’autres sources de données.
• Le biais de non-réponse est une limite pour toutes les enquêtes. Il n’a pas été possible de déterminer si les personnes qui n’ont pas répondu à l’enquête du FNC diffèrent considérablement de celles qui y ont répondu.
  • Stratégies d’atténuation : 5 rappels ont été envoyés afin d’accroître le taux de réponse à l’enquête. Un taux de réponse de 31 % a été atteint. En outre, les résultats de l’enquête ont été corroborés par d’autres sources de données.
• De nombreux répondants à l’enquête ont participé à multiples composantes du FNC et dans des processus de financement à la fois dirigés et basés sur des demandes, ce qui a limité la possibilité de procéder à une tabulation croisée des résultats de l’enquête.
  • Stratégies d’atténuation : Outre les résultats de l’enquête, d’autres sources de données ont été examinées.

Annexe B : Modèles logiques