Regards sur l’évaluation - Évaluation du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone

Mai 2025

1. Aperçu du programme

Le gouvernement du Canada s'est engagé à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d'ici à 2030 et à atteindre la carboneutralité d'ici 2050. Pour y parvenir, le gouvernement a élaboré un large éventail de politiques et de programmes.

Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (FEFEC) est l'un des programmes qui appuient les cibles de réduction des émissions du Canada. Le FEFEC a été annoncé en 2016 pour appuyer le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques avec l’objectif de réduire significativement les émissions de gaz à effet de serre, en soutenant les économies d’énergie et en créant des emplois propres.

Il finance des projets dans divers secteurs économiques incluant les bâtiments, l’énergie, l’industrie, le transport et les déchets. Par ailleurs, il appuie un large éventail de bénéficiaires, notamment les provinces et les territoires, les municipalités, les entreprises à but lucratif, les organisations non gouvernementales ainsi que les gouvernements, les collectivités et les représentants autochtones.

Le FEFEC initial a fourni 2 milliards de dollars sur sept ans. Il a été renouvelé dans le budget de 2022 pour appuyer le Plan de réduction des émissions pour 2030 pour un montant supplémentaire de 2,2 milliards de dollars sur sept ans, en élargissant le FEFEC et en apportant des changements dans la prestation du programme.

Cependant, le gouvernement du Canada est confronté à un contexte opérationnel difficile. Les pressions internationales, notamment la pandémie de COVID-19, l’inflation et les conflits géopolitiques en cours, et une stabilité politique désormais tributaire d’une « gestion économique et budgétaire prudente » pour contrer leurs effets (Gouvernement du Canada, 2024a).

Les budgets de 2023 et de 2024 ont envisagé des moyens par lesquels le gouvernement du Canada réduirait ses dépenses en cernant « les volets où il y avait des chevauchements, une faible optimisation des ressources et un manque d'harmonisation avec les priorités du gouvernement » (Gouvernement du Canada, 2024b). À la suite de ces réductions, le nouveau Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (2022) est désormais doté d’un budget d’environ 820 millions de dollars.

Afin de répondre à une variété d'objectifs budgétaires et politiques, le programme a connu des changements rapides dans sa conception. Cette évaluation a cherché à identifier les répercussions que ces changements rapides ont eu sur la pertinence, la conception, l'efficience et l'efficacité du programme.

2. Portée

L'évaluation du FEFEC a porté sur la période de cinq ans allant de 2017-2018 à 2022-2023, ainsi que sur les renseignements de 2023-2024 disponibles. L'évaluation se concentre sur les thèmes suivants:

• Pertinence
• Conception
• Efficacité
• Efficience

3. Méthodologie

De multiples sources de données ont été utilisées, notamment :

• Examen des documents et des dossiers administratifs : Plus de 200 documents ont été examinés, notamment des documents financiers, des rapports internes et externes, des formulaires de demande, des tableurs des outils de suivi et des guides.
• Analyse documentaire : Une analyse de divers documents de politique et d’objectifs internationaux en matière de climat a été réalisée.
• Entrevues avec des informateurs clés : 17 entrevues ont été menées auprès de représentants du programme, de représentants provinciaux et territoriaux et de participants autochtones.
• Groupe d’experts : Les avis d’experts indépendants sur les calculs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été obtenus auprès d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada et de Ressources naturelles Canada.
• Sondage : Un sondage numérique a été mené auprès des bénéficiaires du programme entre le 27 mai et le 27 juin 2024. Il a donné lieu à 76 réponses.
• Analyse comparative : Deux programmes ont été utilisés pour comparer divers éléments du programme, notamment la mesure du rendement, la gouvernance et les défis de mise en œuvre.

4. Observations

4.1. Pertinence

Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone appuie les efforts du gouvernement du Canada visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030 et à atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Il soutient également les objectifs d’Environnement et Changement climatique Canada de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de générer une croissance propre, de bâtir des collectivités résilientes et de créer des emplois propres. Le contexte de mise en œuvre des programmes climatiques au sein du gouvernement du Canada est très complexe, et de nombreux programmes ont des objectifs similaires. L’évaluation a révélé qu’il est difficile de comparer les programmes climatiques pour déterminer si chacun d’entre eux répond à un besoin particulier. Il est important que le FEFEC se distingue d’autres programmes similaires pour mieux démontrer sa pertinence.

4.2. Conception

L’évaluation a permis d’établir que, comparativement à d’autres programmes, le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone offrait une plus grande souplesse en ce qui concerne les domaines et les bénéficiaires admissibles. Cette souplesse a permis d’apporter des changements à la conception du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone au fil du temps afin de mieux répondre aux besoins des communautés. Cependant, ces changements ont eu une incidence directe sur les résultats du programme (voir la section « Efficacité »). Néanmoins, le programme disposait des structures de gouvernance appropriées pour discuter de ces changements et les mettre en œuvre, et les représentants provinciaux, territoriaux et autochtones ont été consultés au sujet de ces changements.

4.3. Efficacité

L’évaluation a permis de constater que le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone disposait d’outils de suivi et de production de rapports appropriés pour tenir la haute direction informée de l’avancement du programme et appliquer régulièrement les leçons tirées de l’expérience au programme. Les méthodes utilisées par le programme pour évaluer ses prévisions de réduction des émissions de gaz à effet de serre étaient solides. Toutefois, il y avait possibilité d’amélioration de l’analyse de l’incertitude pour à accroître la précision des résultats. L’évaluation a également permis de constater que les rapports sur le rendement pouvaient être améliorés en assurant une plus grande transparence quant à la façon dont les objectifs de rendement sont fixés et en veillant à ce que les avantages connexes générés par le programme soient systématiquement relevés et déclarés.

4.4. Efficience

Bien que l’évaluation ait permis de constater que le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone disposait d’un solide cadre de gestion des risques pour le suivi des projets individuels, il y avait des possibilités d’améliorer le rendement global du programme. L’évaluation a révélé qu’il était difficile d’évaluer la quantité des réductions d’émissions prévues par le programme qui était à risque en raison des retards dans chacun des projets. De même, il s’est avéré difficile d’évaluer le rendement de l’investissement du programme en raison des difficultés liées à l’attribution des résultats et à déclaration annexe des avantages connexes. De plus, le programme a toujours sous-utilisé les fonds alloués, et le taux d’échec des projets a été relativement élevé. Malgré ces difficultés, l’évaluation a révélé que le programme produisait quand même des résultats de manière relativement plus rentable que les autres programmes similaires.

5. Recommandation, réponse de la direction et plan d’action

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales devrait élaborer un processus clair et transparent pour établir et ajuster les cibles, y compris l'établissement de jalons intermédiaires pour suivre plus efficacement les progrès.

Action 1.1 : Examiner les processus d’établissement des cibles du programme du FEFEC afin d’en assurer la clarté et la transparence ainsi que l’uniformité, dans la mesure du possible, entre les volets et pour le programme dans son ensemble.

Action 1.2 : Élaborer une analyse annuelle des performances des estimations de la réduction des GES, y compris l’évaluation des risques, les incertitudes, les données de test de viabilité et les jalons afin de fournir aux gestionnaires et aux cadres supérieurs une meilleur compréhension des progrès du programme.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales devrait envisager des ajustements dans la comptabilisation des GES pourraient être envisagés pour garantir que les réductions sont attribuables au financement du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone, éviter la double comptabilisation avec d’autres ministères fédéraux (cumul du financement) et mieux intégrer l’analyse d’incertitude.

Action 2.1 : Évaluer les processus de comptabilisation des GES et les éléments de conception du programme afin de déterminer s'il est possible d'isoler l'impact des investissements et des contributions du FEFEC en matière de réduction des GES au niveau du programme.

Action 2.2 : Tirer parti de l'expertise en matière de recherche et d'analyse des politiques pour élaborer des stratégies fondées sur les politiques afin de limiter la double comptabilisation des GES dans la mesure du possible au niveau du programme et pour aider à garantir la transparence.

Action 2.3 : Mettre en œuvre le livrable de l’action 1.2 élaboré en réponse à la recommandation 1. L’analyse annuelle du rendement prévue devrait donner une meilleure représentation des résultats et des incertitudes du programme, en particulier celles liées à l'inachèvement et aux retards, afin d'éclairer les décisions relatives au programme.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales devrait regrouper et utiliser les renseignements sur les avantages connexes recueillis dans les rapports semestriels sur le rendement pour démontrer la valeur ajoutée du Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone.

Action 3.1 : Mettre en place des processus d’extraction et de recoupement des données de manière à permettre le regroupement d’informations au niveau du programme, dans la mesure du possible, y compris l’harmonisation de l’information sur les avantages connexes entre les différents volets du programme.