Évaluation du Plan d’action sur l’eau douce : Programme du bassin du lac Winnipeg

Liste des tableaux

Tableau 1 : Budget et dépenses du Programme du bassin du lac Winnipeg (en milliers de dollars)

Liste des figures

Figure 1 : Bateau à moteur Namao

Remerciements

L’équipe du projet d’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué au présent projet. Nous aimerions en particulier souligner la contribution des représentants, des partenaires, des intervenants et des bénéficiaires de fonds du Programme du bassin du lac Winnipeg qui ont fourni une contribution et des commentaires pour orienter les constatations et les recommandations de la présente évaluation.

Le présent rapport a été préparé par la Division de l’évaluation, Direction générale de l’audit et de l’évaluation, Environnement et Changement climatique Canada.

Le présent rapport a été approuvé par les sous-ministres le 31 janvier 2022.

Liste des acronymes et des abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

AF

Année financière

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

É.-U.

États-Unis

le Consortium

Lake Winnipeg Research Consortium

MPO

Ministère des Pêches et des Océans

PAED

Plan d’action sur l’eau douce

PBLW

Programme du bassin du lac Winnipeg

PE

Protocole d’entente

PIR

Profil d’information sur le rendement

S et C

Subventions et contributions

Sommaire

Contexte

Le présent rapport offre une évaluation des activités d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) soutenues par le financement du Plan d’action sur l’eau douce (PAED) pour le Programme du bassin du lac Winnipeg (PBLW).

Le bassin du lac Winnipeg couvre près d’un million de kilomètres carrés sur 4 provinces et 4 États américains. La majorité des cours d’eau du bassin se jettent dans le lac Winnipeg puis coulent vers le nord à la baie d’Hudson. Avec 70 % des terres agricoles, 62 % de la population de bétail et 40 % de la population de porcs du Canada, l’agriculture est l’utilisation des terres prédominante dans le bassin, et elle génère 53 % de la production annuelle de phosphore attribuable au fumier au Canada. Compte tenu de la taille du bassin, les activités sont souvent axées sur des parties du bassin ou les bassins versants – soit des sous‑sections du bassin se jetant dans de grands cours d’eau qui se déversent dans le lac Winnipeg. Par exemple, le bassin versant de la rivière Rouge est la portion du bassin qui se déverse dans la rivière Rouge puis dans le lac Winnipeg. Le bassin versant de la rivière Rouge produit le plus grand pourcentage d’éléments nutritifs dans le lac et représente 68 % de la charge de phosphore et 34 % de la charge d’azote.

Annoncé dans le budget de 2017, le PAED est un cadre visant à faire avancer les programmes d’ECCC en vue de protéger et de restaurer la qualité de l’eau douce dans les Grands Lacs et les bassins du lac Winnipeg. Le PAED comprend un financement de 70,5 millions pour la période allant de l’année financière (AF) 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022, dont 25,7 millions de dollars affectés au Programme du bassin du lac Winnipeg et 44,84 millions de dollars affectés à l’Initiative de protection des Grands Lacs.

Le PBLW finance des projets et des activités visant la réduction des quantités excessives d’éléments nutritifs de pénétrer et de détériorer la qualité de l’eau du lac Winnipeg. Les activités étaient axées sur les domaines suivants :

• Gouvernance collaborative : encourager et renforcer les efforts de collaboration visant à réduire les éléments nutritifs dans l’ensemble du bassin du lac Winnipeg;
• Participation des Autochtones : accroître les possibilités, la capacité et la participation des gouvernements, organisations et communautés autochtones en ce qui concerne les questions liées aux éléments nutritifs dans le bassin du lac Winnipeg;
• Réduction des éléments nutritifs : appuyer des projets menés par des intervenants dans des régions géographiques clés du bassin du lac Winnipeg qui présentent des moyens efficaces de réduire la charge en phosphore et d’accroître la sensibilisation et la participation du public.

La mise en œuvre du PBLW, dans le cadre du PAED, relève en général de la région de l’Ouest et du Nord de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC. Une partie du financement du Programme du bassin du lac Winnipeg est versé à la Direction générale des sciences et de la technologie pour réaliser les objectifs du plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC en ce qui concerne la charge excessive en éléments nutritifs dans l’ensemble du bassin et dans le lac Winnipeg.

La présente évaluation s’est penchée sur l’efficacité et l’efficience des activités du Programme du bassin du lac Winnipeg liées à la gouvernance collaborative, à la participation des Autochtones et à la réduction des éléments nutritifs. Elle visait la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2020 à 2021. L’évaluation a été effectuée en même temps qu’une évaluation de l’Initiative de protection des Grands Lacs, une activité qui a également été financée dans le cadre du PAED.

Constatations et conclusions

Gouvernance collaborative

D’après l’évaluation, la présence de structures et d’accords officiels ont aidé à clarifier les relations entre les divers groupes de gouvernance et d’intervenants relatifs à la qualité de l’eau dans le bassin. Le PBLW a permis de réaliser des initiatives pour renforcer les réseaux et la capacité.

La relation entre ECCC et la province du Manitoba est soutenue par un protocole d’entente (PE) de longue date. Le comité directeur du PE exerce ses fonctions dans le cadre d’une structure de gouvernance de l’eau élargie qui comprend des conseils interprovinciaux et internationaux des bassins versants. Par exemple, une collaboration intergouvernementale, facilitée par le Conseil international du bassin de la rivière Rouge a appuyé le développement de cibles de charges en éléments nutritifs et d’objectifs de concentration pour la rivière Rouge à la frontière internationale à Emerson, au Manitoba. Bien qu’il existe des preuves de la participation d’autres ministères fédéraux dans le bassin, des occasions demeurent d’intégrer davantage les efforts dans l’ensemble des mandats ministériels (par exemple, Pêches et Agriculture). Il est également possible d’augmenter les liens entre les partenaires fédéraux et provinciaux qui contribuent à des rapports sur l’écosystème et aux travaux sur l’établissement d’indicateurs pour le lac Winnipeg.

Efficacité du programme et mesures de rendement

De l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2019 à 2020, l’écart entre les dépenses et le budget s’élevait à moins de 2 %. Les coûts administratifs de la gestion du volet des subventions et contributions (S et C) du programme représentaient 11,5 % du budget de S et C total, ce qui est inférieur aux coûts administratifs des S et C de 14 %, calculé dans l’évaluation de 2017 de l’Initiative précédente et comparable du bassin du lac Winnipeg (IBLA). La sélection des projets de S et C était perçue comme étant efficace et exploitant bien les ressources. Un cadre de gestion du rendement a été établi et des rapports sont utilisés pour orienter les décisions.

Le PBLW dispose d’un cadre de gestion du rendement et des indicateurs de rendement bien établis qui servent à éclairer le processus décisionnel relatif au programme et contribuent à l’établissement de rapports sur le Profil d’information sur le rendement (PIR) le programme d’ECCC sur la qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes. Le PBLW contribue également à de multiples exercices ministériels et fédéraux de production de rapports. Il semblait y avoir un besoin d’augmenter les liens entre les divers partenaires du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux contribuant à l’établissement de rapports sur l’état du lac Winnipeg et à la mise au point d’indicateurs sur le lac Winnipeg.

Réductions des éléments nutritifs

Le plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC vise à faire avancer les connaissances sur la caractérisation de la charge en éléments nutritifs, la recherche et la surveillance de la qualité de l’eau. Le financement du PBLW a permis à la Direction générale des sciences et de la technologie d’ECCC d’améliorer la surveillance de la qualité de l’eau et de faire avancer la science pour appuyer la réduction des éléments nutritifs. De plus, 66 % des projets financés par des S et C comprenaient des mesures de réduction des éléments nutritifs sur le terrain.

Le financement des S et C du PBLW contribue aux efforts du Lake Winnipeg Research Consortium (le Consortium) afin de soutenir la mise en œuvre du plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC, notamment la collecte d’échantillons extracôtiers pour appuyer l’élaboration et la vérification des indicateurs de la qualité de l’eau. Le Consortium est une organisation sans but lucratif, fondée en 1998, pour faciliter la recherche scientifique sur le lac Winnipeg après que des données probantes ont démontré la détérioration de la qualité de l’eau liée à l’« inondation du siècle » de la rivière Rouge en 1997. Le Consortium possède et exploite le navire maritime MV Namao qui fournit l’unique plateforme scientifique couvrant l’ensemble du lac pour des fins d’échantillonnage, de surveillance et de recherche sur le lac Winnipeg. Le MV Namao, un navire hors service de la Garde côtière canadienne, est le seul navire capable d’effectuer des relevés de recherche sur l’ensemble du lac tandis que d’autres bateaux sont limités aux relevés riverains.

ECCC utilise également le MV Namao pour contribuer aux autres priorités relevant du mandat du Ministère, y compris le déploiement et le retrait de bouées météorologiques qui sont essentielles à la collecte de données pour appuyer la surveillance générale de la santé de l’écosystème du lac Winnipeg. Les bouées météorologiques fournissent également des données essentielles pour établir des prévisions maritimes pour le lac Winnipeg qui permettent aux utilisateurs récréatifs, aux équipes de recherche et sauvetage ainsi qu’aux pêcheurs commerciaux de fonctionner de manière sécuritaire sur le lac.

En outre, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) du Canada, le gouvernement du Manitoba, Manitoba Hydro et l’Université du Manitoba sont également des partenaires clés qui dépendent des services du Consortium et de son navire de recherche pour effectuer de la recherche et de la surveillance. Pour le moment, aucune entente de partage de coûts n’est en place entre le Consortium et ses multiples de partenaires de financement. Bien que le MV Namao soit essentiel pour les travaux scientifiques et opérationnels d’ECCC sur le lac Winnipeg, le financement actuel d’ECCC n’est pas suffisant pour couvrir les coûts de fonctionnement associés à l’utilisation du navire par le Ministère.

De multiples partenaires et intervenants mènent de la recherche sur le lac Winnipeg. Le partage de données et de résultats de recherche recueillis par les divers partenaires du Consortium est effectué par l’entremise de nombreux canaux, notamment de publications, de portails de données et de demandes ponctuelles. Comme il n’existe aucun protocole ni politique formel entre les partenaires pour partager, conserver ou diffuser les données, il peut s’avérer difficile d’assurer l’interopérabilité des systèmes et l’accessibilité entre les sources.

À près d’environ un million de kilomètres carré, le bassin du lac Winnipeg est le deuxième bassin versant le plus important du Canada après le bassin de la rivière Mackenzie. Le bassin du lac Winnipeg est composé de plusieurs bassins versants plus petits qui se versent dans le lac Winnipeg, notamment la rivière Winnipeg, la rivière Rouge, la rivière Assiniboine et la rivière Saskatchewan. Le bassin versant du lac Winnipeg est 40 fois plus grand que la superficie du lac – la plus grande superficie de drainage par rapport au ratio de surface d’un lac dans le monde. La charge en éléments nutritifs du lac Winnipeg provenant de multiples sources transfrontalières nationales et internationales comme l’agriculture, les déchets municipaux et les eaux de ruissellement urbaines, continue d’excéder la capacité naturelle du lac de les traiter, ce qui se traduit par une prolifération d’algues plus fréquentes et importantes.

Dans le bassin du lac Winnipeg, les projets financés par ECCC de 2010 à 2020 ont réduit la quantité de phosphore jeté dans le lac à partir de ses bassins versants d’une quantité totale estimée de 213 678 kilogrammes, ou d’une quantité estimée de 41 656 kilogrammes par année. Cette réduction indique qu’ECCC est en voie d’atteindre sa cible de programme de réduire les charges en éléments nutritifs de 44 700 kilogrammes par année d’ici 2022.

Afin de régler le problème de phosphore dans le bassin du lac Winnipeg, des projets visant à restaurer les terres humides, construire des bassins de rétention, stabiliser les berges des cours d’eau et les rivages des lacs et mettre en œuvre des pratiques de gestion pour empêcher le bétail d’atteindre les lacs et les cours d’eau ont été financés. En collaboration avec le gouvernement du Manitoba et d’autres partenaires, ECCC appuie des projets de démonstration de réduction des éléments nutritifs et la recherche qui aideront le Manitoba à atteindre son objectif à long terme de réduire les concentrations de phosphore dans le lac par rapport aux niveaux d’avant 1990 d’environ 0,05 milligramme par litre.

D’après l’évaluation, il existe un soutien général pour que le Ministère détermine et cible des mesures dans des régions précises du bassin qui fournissent la plus grande part d’éléments nutritifs au lac Winnipeg. Cette approche a été perçue comme ayant des bienfaits relativement à une meilleure utilisation des ressources pour cibler la réduction des éléments nutritifs et améliorer la capacité de comprendre les répercussions des éléments nutritifs sur la qualité de l’eau douce à l’aide d’une petite zone d’étude. Continuer d’y accorder la priorité devrait soutenir de façon positive l’objectif général du programme de réduction des éléments nutritifs.

En ce qui concerne l’obtention de résultats à plus long terme, des progrès ont été réalisés en vue de réduire les charges en éléments nutritifs, comme il a été démontré dans certains affluents; cependant, l’amélioration de la qualité de l’eau pourrait prendre des décennies à réaliser en raison du phosphore résiduel dans le lac et des processus hydrologiques et du bassin versant complexes. Il ne relève pas du Programme du bassin du lac Winnipeg de comparer la réduction des éléments nutritifs des projets financés aux données sur la charge annuelle de phosphore ou les changements globaux touchant l’utilisation des terres et les activités dans le bassin qui pourraient influer sur la charge en phosphore.

Mobilisation des peuples autochtones

L’évaluation antérieure de l’Initiative du bassin du lac Winnipeg (2017), qui a précédé le PBLW, a cerné le besoin de renforcer les efforts visant à inclure le savoir autochtone et la participation des communautés autochtones pour examiner la qualité de l’eau dans le lac Winnipeg. Le PBLW fait des progrès quant aux résultats visés relativement à la mobilisation des peuples autochtones. Les projets de subventions et contributions (S et C) ont appuyé le renforcement des capacités et la collaboration ainsi que l’établissement de liens fondamentaux entre les Autochtones et les partenaires autochtones pour tirer parti d’initiatives futures.

Recommandations

Recommandation 1 : Le Sous-ministre adjoint de la Direction générale de la politique stratégique devrait travailler avec le Lake Winnipeg Research Consortium (le Consortium) et des partenaires de financement afin de cerner des options pour assurer la poursuite des activités de la plateforme de recherche du Consortium.

L’atteinte des objectifs du plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC dépend du Consortium en tant que plateforme scientifique, notamment le navire à moteur Namao. Les contributions de la plupart des partenaires financiers du Consortium (ECCC, Manitoba, Manitoba Hydro et autres) ne sont pas ajustées en fonction de l’inflation et n’ont pas suivi le rythme des coûts de fonctionnement globaux. Pendant la période à l’étude, le Consortium a eu besoin de fonds d’urgence pour les coûts de fonctionnement et d’entretien du navire vieillissant.

Recommandation 2 : Le Sous-ministre adjoint de la Direction générale de la politique stratégique de concert avec le Sous-ministre adjoint de la Direction générale des sciences et de la technologie devrait continuer de cerner et de cibler des mesures dans des parties du bassin qui sont considérées comme étant des bassins versants prioritaires.

Il existe un large soutien de la part des partenaires et des parties prenantes pour que le PBLW identifie et cible les actions dans les bassins versants prioritaires du bassin, afin d'optimiser les ressources limitées disponibles dans le cadre du programme. Se concentrer sur les bassins versants prioritaires se prête également à améliorer la compréhension des impacts des nutriments sur la qualité de l'eau douce en utilisant une petite zone d'étude qui peut être étendue si elle est efficace. De plus, cette approche axée sur la région garantit que les pratiques mises en œuvre seront plus efficaces pour résoudre les problèmes locaux. L'utilisation par le PBLW de technologies telles que des modèles et des outils d'aide à la décision basés sur la science peut être utilisée par le PBLW pour identifier les points chauds pour les nutriments et mieux cibler les actions et les investissements du programme.

1. Contexte

Annoncé dans le budget de 2017, le Plan d’action sur l’eau douce (PAED) fournit un cadre visant à faire avancer les programmes d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), et ce, dans le but de protéger et de restaurer la qualité de l’eau douce dans les bassins des Grands Lacs et du lac Winnipeg. Le PAED comprend un financement pour les 2 bassins s’élevant à 70,5 millions de dollars pour la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022, dont 25,7 millions de dollars sont affectés au Programme du bassin du lac Winnipeg (PBLW) et 44,84 millions de dollars, à l’Initiative de protection des Grands Lacs.

Ce rapport d’évaluation présente les constatations relatives aux activités d’ECCC appuyées par les fonds du PAED alloués au PBLW. L’étude a couvert la période entre avril 2017 et mars 2021 et a été menée parallèlement à une évaluation du financement accordé à l’Initiative de protection des Grands Lacs dans le cadre du PAED.

L’évaluation porte sur 2 éléments :

• l’efficience – la mesure dans laquelle le PBLW a atteint les objectifs liés aux 3 priorités financées du programme : gouvernance collaborative, mobilisation des Autochtones et réduction des éléments nutritifs;
• l’efficacité – la mesure dans laquelle les ressources ont été utilisées efficacement et l’information sur le rendement a été utilisée pour éclairer la prise de décisions.

Aux fins de cette évaluation, différentes méthodologies ont été appliquées, y compris un examen des principaux documents, des dossiers du programme et des données financières et administratives, ainsi que la tenue de 14 entretiens avec le personnel du programme d’ECCC et les partenaires ministériels (n = 11), d’autres ministères (n = 2) et un représentant de la Commission mixte internationale (n = 1) participant au PBLW et 2 études de cas sur la mobilisation des Autochtones et sur les réductions des éléments nutritifs, qui ont inclus 13 entretiens avec des partenaires externes et des intervenants comme les bénéficiaires du financement et les partenaires du projet.

L’annexe A fournit plus de détails sur l’approche d’évaluation.

1.1 Le Plan d’action sur l’eau douce

Depuis 2015, les lettres de mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique mentionnent comme priorités la protection et l’intendance des ressources en eau douce, en collaboration avec d’autres ordres de gouvernement, et la protection des bassins des Grands Lacs et du lac Winnipeg. Le budget de 2017 a annoncé du financement pour le PAED^{Note de bas de page 1} .

Cela comprend le financement de l’Initiative de protection des Grands Lacs et du PBLW, à hauteur de 70,5 millions de dollars, de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022 (5 ans), dont 25,76 millions de dollars ont été affectés au PBLW pour réaliser des progrès en fonction des 3 piliers suivants :

• Réduction des éléments nutritifs : continuer à réduire les rejets de produits chimiques toxiques et à réduire la charge excessive en éléments nutritifs (à l’origine d’algues toxiques et nuisibles);
• Gouvernance collaborative : poursuivre la collaboration intergouvernementale pour améliorer la qualité de l’eau, la conservation de la biodiversité et l’utilisation durable des ressources;
• Mobilisation des Autochtones : améliorer la collaboration avec les peuples autochtones et leur mobilisation.

Le PAED relève de la responsabilité essentielle « Prévention et gestion de la pollution » d’ECCC et contribue aux résultats ministériels suivants :

• Les Canadiens ont une eau propre;
• L’environnement canadien est protégé des substances nocives;
• Les communautés, économies et écosystèmes canadiens sont plus résilients.

1.2 Le Programme du bassin du lac Winnipeg

Le financement du PAED de 2017 pour le PBLW s’appuie sur 2 cycles précédents de financement du programme d’ECCC pour ce bassin, ce financement ayant été affecté dans le cadre des budgets des années financières 2007 à 2008, pour une période de 5 ans, et 2012 à 2013, pour une période de 5 ans. Les éléments nutritifs et d’autres contaminants provenant de diverses sources contribuent à la détérioration de la qualité de l’eau du lac Winnipeg. Dans ce contexte, le financement pour le bassin du lac Winnipeg visait à faire progresser les activités dans les domaines suivants :

• Gouvernance collaborative : encourager et renforcer les efforts de collaboration afin de réduire les éléments nutritifs dans l’ensemble du bassin du lac Winnipeg;
• Mobilisation des Autochtones : améliorer les possibilités, les capacités et la mobilisation des gouvernements, organisations et communautés autochtones en ce qui concerne les problèmes relatifs aux éléments nutritifs dans le bassin du lac Winnipeg;
• Réduction des éléments nutritifs : appuyer les projets menés par des intervenants dans des régions géographiques clés du bassin du lac Winnipeg qui présentent des moyens efficaces de réduire la charge en phosphore et d’accroître les connaissances et la participation du public.

La mise en œuvre du PBLW, dans le cadre du PAED, est la responsabilité globale de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC, Région de l’Ouest et du Nord. Une partie du financement du PBLW est fournie à la Direction générale des sciences et de la technologie afin d’atteindre les objectifs du plan scientifique d’ECCC sur le lac Winnipeg liés à la charge excessive en éléments nutritifs dans le bassin.

Divers collaborateurs travaillent sur les problèmes relatifs à la qualité de l’eau dans le bassin du lac Winnipeg. Étant donné la superficie du bassin, les intervenants comprennent plusieurs provinces, les États‑Unis et les administrations d’États. Le Protocole d’entente (PE) Canada‑Manitoba portant sur le lac Winnipeg et le bassin du lac Winnipeg facilite une approche coopérative et coordonnée entre le Canada et le Manitoba pour relever les défis auxquels fait face le lac Winnipeg. Signé à l’origine en 2010, ce PE a été prolongé en 2015 pour une période supplémentaire de 5 ans se terminant en 2020. Un nouveau PE a été négocié et a été signé le 12 août 2021. Les autres partenaires concernés par le bassin du lac Winnipeg sont les peuples autochtones, les groupes ayant des intérêts transfrontaliers, les milieux universitaires, les communautés et les organisations non gouvernementales (par exemple, les districts et les autorités responsables des bassins versants, les organismes de gestion des bassins versants).

2. Constatations

2.1 Réalisations liées à la gouvernance collaborative

Gouvernance collaborative améliorée

La gouvernance à l’échelle du bassin est complexe en raison de l’étendue géographique de ce dernier et des multiples instances concernées. Les intervenants et les partenaires comprennent plusieurs provinces du Canada et plusieurs états des États‑Unis d’Amérique, la Commission mixte internationale (un organisme transfrontalier), les conseils régionaux des eaux ainsi que les gouvernements, organisations et communautés autochtones. Chaque organisation a un mandat distinct. Tous les principaux informateurs qui se sont exprimés sur la question ont jugé que les rôles des divers organismes participant à la gouvernance de l’eau dans le bassin étaient clairs.

La relation entre ECCC et la province du Manitoba est soutenue par un PE établi depuis longtemps, ce qui facilite une approche coopérative et coordonnée entre les 2 ordres de gouvernement. ECCC et le Manitoba partagent la présidence du Comité directeur du PE est coprésidé par ECCC et le Manitoba. La composition du Comité est restée stable au cours de la période d’évaluation. Les membres du Comité qui ont été interviewés étaient généralement satisfaits du partage de l’information et de la collégialité au sein du groupe. Un nouveau PE a été signé le 12 août 2021 et sera en vigueur jusqu’en 2026. Le mandat du Comité est en cours de révision, l’intention étant d’établir des priorités annuelles pour faciliter la prise de mesures plus rapides et accroître l’efficacité.

Le Sous‑comité de gestion adaptative du bassin du lac Winnipeg a pour mandat de fournir des conseils et des recommandations au Comité directeur du PE Canada‑Manitoba concernant une approche visant à élaborer et à mettre en œuvre un cadre de gestion adaptative du bassin du lac Winnipeg. Un cadre de gestion adaptative s’apparente à un modèle d’amélioration continue des activités où l’analyse et les résultats en temps opportun favorisent une prise de décision plus efficace. L’élaboration du cadre est un produit livrable du programme. Une approche d’élaboration du cadre était terminée au moment de l’évaluation. Un inventaire intégré des capacités a été demandé afin de mieux comprendre quels sont les principaux partenaires et intervenants à l’échelle du bassin ainsi que les types de mesures qui sont prises, le moment et la façon dont elles le sont. L’inventaire constitue une base pour la coordination future des efforts en matière de gestion adaptative. Cette approche a été renforcée dans le Rapport sur l’état du lac Winnipeg de 2020, où il est indiqué que, pour atteindre l’objectif d’un écosystème aquatique sain dans le lac Winnipeg, il faudra peut‑être envisager une approche de gestion adaptative^{Note de bas de page 2} .

Le Comité directeur du PE Canada‑Manitoba et le Sous‑comité font partie d’un écosystème plus large de gouvernance de l’eau qui comprend des organismes interprovinciaux et internationaux (c’est-à-dire la Régie des eaux des provinces des Prairies et les conseils pertinents de la Commission mixte internationale). Plusieurs autres collaborations importantes entre partenaires et intervenants à l’échelle du bassin ont lieu actuellement, notamment :

• des collaborations au sein d’ECCC auxquelles participent la Direction générale des sciences et de la technologie, la Région de l’Ontario, la Direction générale de la politique stratégique dans la Région de la Capitale nationale et la Direction des affaires autochtones et de la réconciliation.
• des points de collaboration avec d’autres ministères, notamment Pêches et Océans Canada (MPO), Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) et Ressources naturelles Canada (RNCan), qui ont conclu des ententes officielles avec ECCC en vue de réaliser des projets liés au bassin du lac Winnipeg. RNCan et le MPO ont reçu des fonds du PBLW pour mettre à jour le réseau hydrographique national dans les bassins versants pertinents, et pour la cartographie des substrats et un relevé bathymétrique du lac Winnipeg, respectivement. Ces ministères ont également des intérêts communs liés à la durabilité de l’environnement dans les secteurs de la pêche, de l’agriculture et des ressources naturelles. L’initiative des laboratoires « vivants » d’AAC est un nouveau programme au sein d’AAC qui se concentre sur les questions agroenvironnementales et qui est considéré comme un partenaire dans le cadre du PBLW. Malgré ces intérêts communs, certains des principaux informateurs ont l’impression qu’il existe encore des cloisonnements entre les ministères fédéraux.

L’évaluation a permis de conclure que divers facteurs ont appuyé l’intégration et la coordination des activités à l’échelle du bassin. Parmi ces facteurs, on retrouve la présence de membres communs au sein des conseils et du Comité directeur du PE, ainsi que la présence de membres dévoués et stables aux tables de gouvernance qui possèdent une grande expertise et démontrent un profond engagement. En tant que représentant des intérêts fédéraux, le PBLW a joué le rôle de passerelle entre les organisations liées au bassin dans le but d’appuyer la mise en place d’un « réseau de réseaux ». Par exemple, en 2019, un symposium a été organisé dans le cadre du programme, auquel ont participé plus de 100 intervenants et partenaires de multiples secteurs (c’est-à-dire des gouvernements, des organisations non gouvernementales, des scientifiques et des gouvernements, organisations et communautés autochtones ainsi que des districts de conservation régionaux) afin de partager de nouvelles connaissances et de se renseigner à propos des mesures prises sur le terrain en matière de réduction des éléments nutritifs. Le symposium a également mis en évidence les partenariats de collaboration nécessaires pour résoudre les problèmes de qualité de l’eau du bassin du lac Winnipeg.

L’une des principales réalisations de la collaboration entre les partenaires et les intervenants à l’échelle du bassin de la rivière Rouge au cours de la période d’évaluation a été la recommandation, par le Conseil international du bassin de la rivière Rouge à la Commission mixte internationale, de cibles de charge en éléments nutritifs (azote et phosphore) et d’objectifs de concentration à la frontière internationale. Au moment de l’évaluation, ces cibles et objectifs étaient à l’étude par les gouvernements américain et canadien. ECCC a participé activement à leur élaboration, même s’ils ne sont pas directement attribuables au PBLW. Les cibles témoignent ainsi du succès des mécanismes de collaboration. Au bout du compte, les cibles, si elles sont adoptées, devraient se traduire par des bénéfices pour le lac Winnipeg.

Amélioration des partenariats à l’échelle du bassin du lac Winnipeg

Au cours de la période d’évaluation, on a renforcé la participation de diverses organisations à l’échelle du bassin du lac Winnipeg en faisant la promotion du programme de S et C auprès des organisations communautaires et en utilisant davantage les médias sociaux pour atteindre de nouvelles organisations.

De nombreux partenariats ont été établis dans le cadre de projets comme :

• L’initiative de leadership de collaboration, facilitée par le Centre autochtone de ressources environnementales, à laquelle participent 16 dirigeants municipaux et 12 chefs de Premières Nations qui ont établi des relations et des liens de confiance pour travailler ensemble sur des questions liées à l’eau. Un PE portant sur les possibilités liées à la qualité de l’eau a été signé dans le cadre de cette initiative. Il compte 28 signataires.
• La conférence One Basin, One Governance (Un bassin, une gouvernance), dirigée par la Commission du bassin de la rivière Rouge en partenariat avec l’Organisation des chefs du Sud pour faciliter un dialogue entre les représentants autochtones et non autochtones du bassin du lac Winnipeg, et ce, afin de partager les connaissances, de créer et de renforcer les partenariats et de discuter des possibilités de collaboration sur les initiatives relatives à l’eau douce.

5 des projets de S et C achevés ont donné lieu à une collaboration interprovinciale et régionale à laquelle ont pris part des communautés autochtones et des organisations non gouvernementales. Certains projets de gouvernance collaborative et de mobilisation des Autochtones ont été réalisés à l’échelle du bassin (par exemple, la conférence Un bassin, une gouvernance).

2.2 Utilisation de l’information sur le rendement

Le PBLW possède les éléments clés d’une stratégie de mesure du rendement, y compris un modèle logique, des indicateurs de rendement et la production de rapports. Les résultats et les indicateurs du programme sont intégrés au programme d’ECCC plus général de la Qualité de l’eau et les partenaires pour les écosystèmes. Chacun des volets du Plan d’action sur l’eau douce (PAED) comprend des mesures de rendement spécifiques qui contribuent au PIR pour le programme d’ECCC sur la Qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes, sous lequel se trouve le PAED. Les indicateurs de rendement du PBLW reflètent les principaux domaines de rendement liés, entre autres, à la réduction (en tonnes) du phosphore, à la remise en état de l’habitat et à la participation des gouvernements, organisations et communautés autochtones.

Les indicateurs de rendement de la gestion du programme existent depuis longtemps, mais ils ont également évolué en fonction des priorités du programme au fur et à mesure des engagements de financement successifs. De nombreux indicateurs de résultats sont fondés sur la surveillance du rendement des projets financés et de leur incidence sur la réduction des éléments nutritifs et la remise en état de l’habitat (voir l’encadré). Le programme fait suite au rapport d’évaluation de 2017 comprenant une recommandation selon laquelle les résultats escomptés du programme devaient mieux refléter les résultats réalisables avec l’enveloppe financière disponible, compte tenu de la portée et de l’ampleur des problèmes dans le bassin et des diverses autorités concernées.

L’évaluation a permis de constater que l’information sur le rendement était mise à jour régulièrement et utilisée pour les rapports ministériels (par exemple, le Rapport sur les résultats ministériels) et qu’elle contribuait au suivi du rendement du Canada sur les principaux enjeux liés à la durabilité de l’environnement, plus particulièrement les rapports sur les Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement et la Stratégie fédérale de développement durable.

En plus des rapports sur le rendement du programme, le PBLW a contribué aux efforts réguliers de production de rapports dans le but de décrire l’état du lac Winnipeg. Le plus récent rapport sur l’état du lac Winnipeg a été publié en avril 2020. Les responsables du programme travaillent également avec le gouvernement du Manitoba pour mettre au point et adopter des indicateurs de l’état du lac qui permettront d’évaluer l’état et les tendances de la santé de l’écosystème du lac Winnipeg. Compte tenu de ces initiatives apparentées, certains parmi les principaux informateurs internes ont noté une possibilité d’accroître les liens entre les efforts et les groupes qui œuvrent au sein d’ECCC et les ministères du gouvernement du Manitoba (par exemple, en ce qui concerne la surveillance communautaire, les indicateurs de la santé des écosystèmes et le Rapport sur l’état du lac Winnipeg).

2.3 Utilisation efficace des ressources du programme

Comme le montre le tableau 1, entre les années financières 2017 à 2018 et 2019 à 2020, l’écart entre les dépenses et le budget était inférieur à 2 %. La plupart des fonds inutilisés étaient liés à des coûts salariaux moins élevés que prévu.

Tableau 1 : Budget et dépenses du Programme du bassin du lac Winnipeg (en milliers de dollars)

Catégorie budgétaire		AF 2017 à 2018	AF 2018 à 2019	AF 2019 à 2020	Total
ETP	Prévu	13,5	15,0	15,0	S.O.
ETP	Réel	17,7	22,2	19,3	S.O.
Salaires	Budget	1 207 $	1 339 $	1 358 $	3 903 $
Salaires	Dépense	1 099 $	1 246 $	1 232 $	3 578 $
Salaires	Écart (Diff.)	S.O.	S.O.	S.O.	325
Salaires	Écart (%)	S.O.	S.O.	S.O.	8,4 %
F et E	Budget	1 143 $	1 258 $	1 153 $	3 554 $
F et E	Dépense	1 152 $	1 208 $	1 116 $	3 476 $
F et E	Écart (Diff.)	S.O.	S.O.	S.O.	78 $
F et E	Écart (%)	S.O.	S.O.	S.O.	2,2 %
Immobilisations	Budget	38 $	36 $	0 $	74 $
Immobilisations	Dépense	32 $	36 $	0 $	68 $
Immobilisations	Écart (Diff.)	S.O.	S.O.	S.O.	6 $
Immobilisations	Écart (%)	S.O.	S.O.	S.O.	8,7%
S et C	Budget	338 $	2 157 $	2 257 $	4 752 $
S et C	Dépense	387 $	2 157 $	2 257 $	4 802 $
S et C	Écart (Diff.)	S.O.	S.O.	S.O.	-50 $
S et C	Écart (%)	S.O.	S.O.	S.O.	-1,0 %
Total	Budget	2 725 $	4 790 $	4 768 $	12 283 $
Total	Dépense	2 670 $	4 647 $	4 606 $	11 923 $
Total	Écart (Diff.)	S.O.	S.O.	S.O.	360 $
Total	Écart (%)	S.O.	S.O.	S.O.	1,7 %

Les coûts administratifs liés à la gestion du volet S et C du programme représentaient 11,5 % du budget total des S et C, ce qui est inférieur aux coûts administratifs calculés dans l’évaluation de 2017 pour l’initiative du bassin du lac Winnipeg précédente, une initiative comparable (14 %).

À l’échelle des projets, le programme de S et C exige un financement de contrepartie d’un tiers à 2 tiers du coût total du projet. Cette exigence a toujours été respectée par les projets financés. D’après les projets achevés à ce jour, pour chaque 1 $ investi par le programme, 2,3 $ en espèces et en nature sont obtenus. L’investissement du programme dans le Lake Winnipeg Research Consortium permet d’atteindre un ratio de levier plus élevé (1:4,7), bien que, comme mentionné à la section 2.3, des préoccupations aient été soulevées quant à la durabilité du Consortium en raison de l’augmentation des coûts de fonctionnement et d’entretien.

Le processus de sélection des projets est considéré comme efficace. Les bénéficiaires du financement de projet interviewés dans le cadre des études de cas considèrent que le processus est satisfaisant. Toutefois certains bénéficiaires ont fait remarquer que des problèmes de capacité pourraient limiter l’aptitude des organisations à répondre aux appels de propositions. Les responsables du programme ont déterminé les avantages de l’utilisation du financement dirigé, et ce, pour mieux cibler les projets dans les points chauds. L’examen des projets de S et C terminés semble indiquer que la plupart des projets ont mené à bien leurs activités comme prévu. Les rapports internes sur le rendement du programme indiquent que 100 % des projets ont été réalisés dans le respect des délais, de la portée et du budget^{Note de bas de page 3} . D’après l’examen des dossiers de projets, la durabilité des activités des projets est assurée d’une manière ou d’une autre (par exemple, programmes de surveillance continus, accords signés pour une collaboration continue ou utilisation continue des ressources de projets).

L’évaluation n’a pas révélé de difficultés importantes quant à l’utilisation efficace des ressources du programme. Dans une certaine mesure, la pandémie mondiale de COVID‑19 a eu des incidences sur les projets de S et C et les activités scientifiques et de surveillance. Les activités de mobilisation et de consultation relatives aux S et C ont été retardées ou menées virtuellement dans la mesure du possible, et la surveillance fédérale de la qualité de l’eau ainsi que certaines activités scientifiques ont été suspendues en 2020. Quelques‑uns parmi les principaux informateurs internes ont indiqué que les processus administratifs fédéraux, en particulier ceux liés aux longs processus de recrutement et de dotation en personnel, et l’obtention du financement ont eu une incidence sur l’efficacité du programme. Par exemple, on a constaté que l’obtention du financement du programme sur un cycle de 5 ans prenait beaucoup de temps (c’est-à-dire la préparation de la demande de financement), ce qui avait une incidence sur la sélection des projets dans la dernière année du programme, en attente du renouvellement du financement et engendrait une incertitude quant à la dotation en personnel du programme.

2.4 Réalisations concernant les réductions d’éléments nutritifs

Réductions d’éléments nutritifs

Avec une superficie d’environ un million de kilomètres carrés, le bassin du lac Winnipeg est le deuxième bassin versant en importance au Canada, après celui du fleuve Mackenzie. Le bassin du lac Winnipeg est composé de plusieurs bassins versants plus petits qui se déversent dans le lac Winnipeg, notamment la rivière Winnipeg, la rivière Rouge, la rivière Assiniboine et la rivière Saskatchewan. Le bassin versant du lac Winnipeg est 40 fois plus grand que la superficie du lac, ce qui en fait le plus grand bassin versant par rapport à la superficie du lac au monde. La charge en éléments nutritifs du lac Winnipeg, qui provient de multiples sources transfrontalières nationales et internationales, comme l’agriculture, les eaux usées municipales et le ruissellement urbain, continue de dépasser la capacité naturelle du lac de traiter ces éléments nutritifs, ce qui entraîne des proliférations d’algues plus fréquentes et plus importantes.

Des projets financés par ECCC entre 2010 et 2020 ont permis de réduire la quantité de phosphore pénétrant dans le lac Winnipeg par son bassin versant d’environ 213 678 kilogrammes, ou de 41 656 kilogrammes par année, selon les estimations. Ces données indiquent que le Ministère est en bonne voie d’atteindre son objectif de programme de réduire les charges en éléments nutritifs de 44 700 kilogrammes par an d’ici 2022.

Afin de régler le problème de phosphore dans le bassin du lac Winnipeg, on a financé des projets visant à remettre en état des terres humides, à construire des bassins de rétention, à stabiliser les berges des cours d’eau et les rivages des lacs et à mettre en œuvre des pratiques de gestion pour empêcher le bétail d’atteindre les lacs et les cours d’eau. En collaboration avec le gouvernement du Manitoba et d’autres partenaires, ECCC appuie des projets de démonstration et de recherche sur la réduction des éléments nutritifs qui aideront le Manitoba à atteindre son objectif à long terme de ramener les concentrations de phosphore dans le lac aux niveaux précédant 1990, soit environ 0,05 milligramme par litre.

Le financement du PBLW par l’entremise de projets de S et C a contribué à stimuler les mesures de réduction des éléments nutritifs. Le cadre de mesure du rendement du PBLW a révélé que 66 % des projets financés par des S et C comprenaient des mesures de réduction des éléments nutritifs sur le terrain. Ce pourcentage est supérieur à l’objectif de 50 %. L’examen des dossiers a permis de constater que la quasi‑totalité des projets visant à réduire les éléments nutritifs a respecté les délais, la portée et le budget, malgré quelques retards de mise en œuvre dus aux restrictions liées à la COVID‑19.

Le PBLW a réalisé des progrès dans l’atteinte de son résultat prévu, à savoir la réduction des charges en éléments nutritifs dans les plans d’eau prioritaires. La documentation indique que l’examen technique et le processus de sélection des projets garantissent que les projets ayant les cotes les plus élevées dans les sous‑bassins versants ciblés sont financés. La réduction cumulative ciblée des charges en phosphore est de 44,7 tonnes (métriques) d’ici mars 2022. La mesure la plus récente pour l’AF 2019 à 2020 était légèrement inférieure à 41,7 tonnes, et des réductions supplémentaires de phosphore devraient être déclarées par des projets financés au cours des années financières 2020 à 2021 et 2021 à 2022. Il convient de souligner que les valeurs cumulatives historiques déclarées dans le cadre de mesure du rendement sont demeurées les mêmes au cours des premières années du PBLW, soit 29,7 tonnes pour chacune des années financières 2016 à 2017, 2017 à 2018 et 2018 à 2019, en raison du renouvellement et de la mise en œuvre du programme, étapes au cours desquelles aucun projet n’a été mis en œuvre ou achevé.

Les responsables du programme et d’autres informateurs clés étaient grandement favorables à l’adoption d’une approche ciblée à l’égard du financement de projets dans les bassins versants prioritaires ou les points chauds du bassin. On considère que l’approche ciblée à l’échelle régionale présente des avantages en termes d’utilisation plus efficace des ressources et d’amélioration de la capacité de comprendre l’incidence sur les éléments nutritifs au moyen d’une petite zone d’étude. Quelques répondants ont indiqué que la technologie avait un rôle à jouer pour mieux déterminer les sources ponctuelles et diffuses d’éléments nutritifs et mieux cibler les projets.

La priorité du PBLW de réduire la charge en éléments nutritifs dans le bassin du lac Winnipeg appuie le Cadre de résultats ministériels d’ECCC sous la responsabilité essentielle « prévention et gestion de la pollution » ainsi que les résultats ministériels et indicateurs de résultats sous « Les Canadiens ont de l’eau propre. » Les indicateurs de rendement du PBLW pour ce résultat semblent indiquer que des progrès ont été réalisés au cours de la période à l’étude :

• Le plus récent Indicateur canadien de durabilité de l’environnement (2018) pour les concentrations de phosphore et d’azote dans le lac Winnipeg mesure l’état des concentrations totales de phosphore et d’azote dans le lac Winnipeg et ses 3 principaux affluents : les rivières Rouge, Saskatchewan et Winnipeg, par rapport aux objectifs en matière de qualité de l’eau. Pour cette mesure, 40 % des sites de surveillance ont été jugés « passables » ou « bons », et les autres ont été jugés « mauvais ». Ces résultats sont bien inférieurs à l’objectif à long terme du PBLW qui consiste à ce que 90 % des sites de surveillance de la qualité de l’eau soient jugés « passables », « bons » ou « excellents ».
• L’indice de gravité des proliférations d’algues du lac Winnipeg pour l’AF 2019 à 2020 a montré un niveau d’intensité des proliférations inférieur à la moyenne des années précédentes, mais le nombre de jours de présence des proliférations dans le lac concordait avec la moyenne des années précédentes.

En avril 2020, les gouvernements du Canada et du Manitoba ont publié la deuxième édition du rapport sur l’état du lac Winnipeg selon lequel la santé de l’écosystème du lac Winnipeg est stable par rapport au précédent rapport publié en 2011. Toutefois, la santé de l’ensemble de l’écosystème s’est détériorée en raison de l’introduction d’espèces envahissantes comme la moule zébrée et des changements dans les populations de poissons.

La plupart des informateurs clés ont souligné que la réduction des charges en éléments nutritifs dans le lac Winnipeg est un défi complexe et à long terme. La présence de phosphore hérité dans le lac et le bassin versant, les processus hydrologiques, les changements climatiques et les phénomènes météorologiques peuvent avoir une incidence sur les concentrations globales d’éléments nutritifs et leurs effets. Certains répondants ont soutenu que des mesures au niveau de la société, y compris les efforts des organisations locales de conservation et de gestion des bassins versants, sont nécessaires pendant des décennies pour améliorer la qualité de l’eau du lac Winnipeg.

Surveillance et modélisation des éléments nutritifs

L’évaluation a révélé que le financement du PBLW a permis à la Direction générale des sciences et de la technologie d’ECCC d’améliorer ses activités de surveillance de la qualité de l’eau dans le bassin du lac Winnipeg. Le financement a également permis d’accroître la capacité dans des domaines comme les mesures continues de la dynamique de l’oxygène dans le lac. Au cours de la période à l’étude, une surveillance près des rives a été effectuée sur la rivière Rouge et les affluents mineurs du côté est du lac Winnipeg ainsi qu’une surveillance au large des rives. La surveillance a été renforcée par des efforts en partenariat avec la province du Manitoba et Pêches et Océans Canada (MPO), qui s’appuient également sur le Lake Winnipeg Research Consortium (le Consortium). Enfin, le financement par S et C du PBLW a appuyé divers projets de surveillance communautaires, notamment des organisations non gouvernementales. Par exemple, le Lake Winnipeg Community‑Based Monitoring Network de la Lake Winnipeg Foundation a entrepris en 2018 la collecte d’échantillons d’eau à plus de 100 sites par des organisations régionales de conservation et des citoyens bénévoles. Toutes ces données de surveillance sont accessibles au public et répertorient la concentration de phosphore et la quantité de phosphore provenant des paysages afin d’orienter les mesures de réduction des éléments nutritifs.

Le plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC vise à faire progresser la caractérisation, les sources et la surveillance de la charge en éléments nutritifs[4]. Des modèles ont été mis au point, calibrés et validés afin d’aider à établir des cibles et des indicateurs d’éléments nutritifs pour le rapport sur l’état du lac Winnipeg. Ces modèles visent également à améliorer les connaissances sur l’exportation des éléments nutritifs et les conséquences de la variabilité du climat et des espèces envahissantes. L’objectif est de mieux comprendre les pratiques exemplaires, notamment les pratiques de gestion bénéfiques. Le rapport sur l’état du lac Winnipeg de 2020 indique que, bien que de nombreuses lacunes dans les connaissances sur le lac aient été abordées et répertoriées, des travaux supplémentaires sont nécessaires pour comprendre les lacunes liées à la charge interne, à la charge atmosphérique et à un bilan des éléments nutritifs pour le lac Winnipeg. Il existe également des lacunes dans les connaissances sur les facteurs biogéochimiques qui influencent les concentrations.

Le programme de S et C du PBLW comprenait une contribution d’un peu plus d’un million de dollars au Consortium pour la surveillance au large des rives et pour appuyer la production de rapports sur les indicateurs de l’état du lac Winnipeg et la mise en œuvre du plan scientifique axé sur le lac Winnipeg de 2017 à 2022 d’ECCC. Selon de nombreux informateurs principaux internes et externes, le Namao du Consortium est essentiel pour faciliter les mesures au large des rives du lac Winnipeg dans le cadre des recherches scientifiques d’ECCC. Il n’existe aucune solution de rechange dotée des mêmes capacités que celles offertes par le pour les instruments utilisés au large des rives et sur place. Des constatations tirées de documents et d’entretiens ont confirmé que le financement provenant d’ECCC et de partenaires a permis au Consortium d’organiser un forum pour déterminer les priorités en matière de recherche concernant le lac Winnipeg, communiquer les résultats et favoriser la création de réseaux entre les partenaires. Le financement a également contribué à faire progresser d’autres projets scientifiques en rapport avec ECCC.

Une étude de cas sur les sciences aquatiques a laissé entendre que les ressources du Consortium sont précaires. L’accord de contribution conclu entre le Consortium et ECCC a été modifié à 2 reprises au cours de la période d’évaluation afin d’augmenter le financement destiné aux réparations imprévues du Namao. Au cours de l’AF 2019 à 2020, on a augmenté le financement de 51 650 $, tandis qu’en 2020 à 2021, on a apporté 2 modifications à l’accord pour un total de 214 486 $ afin d’aider à couvrir les coûts liés au remplacement des moteurs et à l’entretien du bateau vieillissant, en plus des contributions d’autres partenaires de financement en raison des manques à gagner relatifs au fonctionnement général. Comme l’indiquait alors la documentation relative à la modification du projet, le plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC et le Service météorologique du Canada dépendent de l’utilisation de cette plateforme de recherche pour effectuer la surveillance et la recherche dans le lac, et de nombreux informateurs principaux internes et externes ont confirmé que ce travail ne pourrait être effectué sans le Namao.

Des informateurs principaux internes et de nombreux informateurs externes qui se sont exprimés sur la question ont convenu que la structure de financement du Consortium n’est pas viable étant donné l’augmentation des coûts de fonctionnement et d’entretien, tandis que les contributions des partenaires (à l’exception d’un partenaire) sont demeurées les mêmes (ne reflétant pas l’inflation). Le Consortium étudie les options permettant d’obtenir un engagement à plus long terme de la part de tous les partenaires afin de créer un fonds qui permettrait de cumuler le financement nécessaire pour assumer les coûts de fonctionnement et d’entretien.

En ce qui concerne la diffusion des données pendant la période d’évaluation, il y a eu certaines réussites. En 2021, des partenaires de recherche ont contribué à un numéro spécial du Journal of Great Lakes Research, consacré à la recherche sur le lac Winnipeg. Les données d’ECCC, comme les concentrations d’éléments nutritifs et les données de télédétection par satellite, sont régulièrement accessibles par l’entremise du catalogue fédéral de données ouvertes (après analyse en laboratoire et assurance de la qualité) et peuvent également être consultées directement auprès du chercheur principal. Les données les plus récentes accessibles sur le portail du gouvernement du Canada datent du 25 septembre 2020.

Il existe 2 autres plateformes en ligne qui contiennent des données relatives au lac provenant de multiples contributeurs : 1) le centre de données du réseau d’information du bassin du lac Winnipeg (Lake Winnipeg Basin Information Network Data Hub) sur le Réseau canadien d’information sur les bassins hydrographiques (Canadian Watershed Information Network), géré par l’Université du Manitoba, qui s’adresse surtout aux utilisateurs scientifiques, et 2) le Lake Winnipeg DataStream pour échanger des données communautaires, qui s’adresse surtout aux utilisateurs du grand public. Il n’existe pas de politique ou de protocole global ou officiel pour l’échange de données entre les entités de recherche ou pour ceux qui utilisent le Consortium. Par conséquent, les organisations ont des pratiques différentes de diffusion et, selon quelques répondants, les contributeurs peuvent rencontrer des difficultés en matière de normalisation, d’interopérabilité et de respect des délais. Ainsi, au moment de la préparation du rapport d’évaluation, les données les plus récentes accessibles dans le centre de données du réseau d’information du bassin du lac Winnipeg dataient du 4 avril 2016.

2.5 Réalisations concernant la mobilisation des peuples autochtones

Le bassin du lac Winnipeg se trouve sur des terres qui sont visées par des traités des Premières Nations (traités 1 à 7 et 10) et qui constituent un territoire ancestral de la nation métisse. Vingt communautés autochtones se trouvent le long des berges du lac Winnipeg. Les peuples autochtones entretiennent une relation traditionnelle et sacrée avec l’eau. Le bassin est important pour les moyens de subsistance traditionnels de nombreux peuples autochtones. Dans le passé, les mesures déployées au niveau fédéral et provincial en ce qui concerne la qualité de l’eau du lac Winnipeg ne tenaient pas compte des connaissances autochtones à la science occidentale^{Note de bas de page 5} , et la pleine participation des communautés autochtones n’était pas obtenue. Dans la précédente évaluation de l’Initiative du bassin du lac Winnipeg (2017), il était recommandé de renforcer les efforts à cet égard^{Note de bas de page 6} .

En tant que pilier du programme actuel, la mobilisation des peuples autochtones, le renforcement des capacités et la collaboration ont été améliorés grâce aux projets de S et C du PBLW. Selon l’examen des dossiers, 17 projets ont été financés dans le cadre du PBLW pour contribuer à la mobilisation des Autochtones. Ces projets réunissaient des gouvernements, organisations et communautés autochtones intéressés à l’amélioration de la qualité de l’eau du lac Winnipeg. Ils ont contribué à l’établissement de relations et à la réalisation des travaux de base permettant de déterminer les priorités communes.

L’examen des rapports de projets a permis de constater la satisfaction générale des bénéficiaires du financement et des partenaires en ce qui concerne les progrès réalisés vers l’atteinte de leurs résultats attendus. Dans la plupart des cas, les difficultés associées à l’atteinte des projets ont été attribuées à des retards découlant des restrictions associées à la pandémie de COVID-19 et à l’impossibilité de mener les activités de mobilisation en personne. Selon de nombreux bénéficiaires du financement interrogés, le financement du PBLW correspondait bien aux objectifs de leur organisation et venait combler une lacune dans le soutien à l’égard de la mobilisation des Autochtones en lien avec des questions relatives à l’eau.

Les rapports de projet ainsi que de nombreux bénéficiaires du financement et répondants internes ont indiqué une hausse marquée de la représentation autochtone à divers niveaux, ce qui a favorisé l’établissement de partenariats et permis de cerner des possibilités de collaboration. Les activités financées par des S et C incluent notamment le programme de surveillance communautaire de la Lake Winnipeg Foundation, dans le cadre duquel des partenaires autochtones ont collaboré à des activités fondées sur la science citoyenne. Les initiatives de ce genre ont amélioré la participation autochtone et ont permis d’inclure les perspectives autochtones dans l’orientation des projets et des priorités en matière d’eau douce. De plus, les responsables des bassins versants locaux ont collaboré avec les communautés autochtones pour faire progresser les mesures de planification à l’échelle du bassin versant et mettre en œuvre les projets conjoints avec l’appui du PBLW.

En outre, les projets financés ont permis d’accroître la participation des Autochtones aux activités de réduction des éléments nutritifs. De nombreux bénéficiaires du financement interrogés et les rapports de projets indiquent qu’il y a eu une hausse de la participation des Autochtones à la détermination des besoins (en ce qui concerne la capacité et les mesures relatives au bassin), à la création de ressources (notamment des fiches d’information) et aux mesures d’amélioration et de renouvellement des terres humides. Les activités de mobilisation des Autochtones qui contribuent à la réduction des éléments nutritifs dans le lac Winnipeg incluent également :

• de la formation pour la surveillance de la qualité de l’eau;
• des projets de déclassement ou de remise en état dans les bassins versants situés sur les terres de Premières Nations;
• l’intégration des connaissances traditionnelles autochtones;
• l’examen de documents techniques;
• des plans de réduction du phosphore pour appuyer les futures activités de réduction des éléments nutritifs.

En plus des projets de S et C, le PBLW a favorisé la mobilisation des Autochtones par l’entremise d’un programme d’expérience de travail des étudiants des Premières Nations. 7 étudiants autochtones ont acquis de l’expérience relative à la surveillance de la qualité de l’eau et des volumes d’eau, à l’analyse des données et à l’exécution des programmes. Plusieurs étudiants ont réalisé plusieurs mandats, et un étudiant est devenu employé à temps plein pour une période indéterminée.

Tant la précédente que la nouvelle version du Protocole d’entente Canada-Manitoba portant sur le lac Winnipeg et son bassin (2010 à 2020 et 2021 à 2026) ont été signées en vertu de l’article 4 de la Loi sur les ressources en eau du Canada. Dans le nouveau PE (2021-2026), les activités incluent une collaboration avec les peuples autochtones pour accroître leur inclusion et leur participation aux travaux du Comité directeur et de ses sous-comités. Certains bénéficiaires du financement et principaux informateurs internes ont proposé d’inclure les connaissances autochtones dans les rapports sur l’état du lac Winnipeg.

3. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

3.1 Conclusions

L’évaluation montre que des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l’atteinte des résultats attendus du PBLW dans les 3 secteurs du programme, soit la gouvernance collaborative, la réduction des éléments nutritifs et la mobilisation des peuples autochtones.

L’attention a été maintenue en ce qui concerne la gouvernance collaborative, grâce à une présence fédérale dans les principaux organes de gouvernance. Le PBLW a facilité l’établissement de liens entre les nombreux organes de gouvernance concernés par le vaste bassin du lac Winnipeg. Les projets de S et C ont mené à la création de partenariats multisectoriels nouveaux et créatifs, dont certains touchent l’ensemble du bassin. Un résultat attendu du PBLW, la mise en œuvre du Cadre de gestion adaptative du bassin du lac Winnipeg, n’a pas encore été obtenu; toutefois, une approche avait été établie au moment de l’évaluation.

En ce qui concerne la réduction des éléments nutritifs dans le lac Winnipeg, le PBLW a joué un rôle dans l’élargissement de la surveillance de la qualité de l’eau et des projets ciblés axés sur l’évaluation des pratiques efficaces pour réduire les éléments nutritifs. Des progrès ont été réalisés quant aux connaissances scientifiques concernant le lac, grâce à la mise en œuvre du plan scientifique d’ECCC axé sur le lac Winnipeg. Toutefois, de nombreuses entités mènent des recherches scientifiques dans le bassin du lac Winnipeg, et la mise en commun et la conservation des données ne sont pas guidées par une politique ou un protocole communs. De plus, l’évaluation a montré que le plan scientifique d’ECCC axé sur le lac Winnipeg dépend fortement du navire du Consortium, qui sert de plateforme de recherche; toutefois, des préoccupations ont été soulevées quant au niveau de financement qui n’a pas suivi l’augmentation des coûts de fonctionnement et d’entretien.

Le PBLW a permis des progrès quant au résultat attendu concernant la réduction des charges d’éléments nutritifs dans les plans d’eau prioritaires. De plus, de récents projets de S et C devraient contribuer aux réductions. Un appui général a été accordé à une approche pour cibler des mesures dans les sous-bassins, pour maximiser les apprentissages ainsi que les retombées du financement. Certains indicateurs de la qualité de l’eau du lac s’améliorent ou sont stables, mais l’amélioration de la qualité de l’eau dans le lac Winnipeg et son basin est vue comme un objectif à long terme qui nécessitera une participation générale de la société et la modification des pratiques agricoles.

L’accent a été mis sur la mobilisation des Autochtones, ce qui a permis de combler une lacune dans le caractère inclusif des initiatives environnementales touchant le lac. Des gouvernements, organisations et communautés métis et des Premières Nations ont dirigé ou participé à des projets d’établissement de relations et de remise en état sur le terrain. Un programme d’expérience de travail des étudiants des Premières Nations a contribué au renforcement des capacités. L’absence de participation des Autochtones au Comité directeur à titre de signataire du Protocole d’entente (PE) Canada-Manitoba représente une lacune, mais de nombreuses pratiques exemplaires et leçons apprises des activités de mobilisation des Autochtones financées par le PBLW permettront de faire des avancées à cet égard.

Les coûts administratifs du programme ont diminué depuis la précédente évaluation. De plus, les projets financés ont profité de 2,30 $ de contributions en argent ou en nature pour chaque dollar dépensé par ECCC. Le PBLW a déployé une stratégie de mesure du rendement et défini des indicateurs à partir des résultats du projet.

3.2 Recommandations et réponse de la direction

Discussion : L’atteinte des objectifs du plan scientifique axé sur le lac Winnipeg d’ECCC dépend du Consortium en tant que plateforme scientifique, notamment le navire à moteur Namao. Les contributions de la plupart des partenaires financiers du Consortium (ECCC, Manitoba, Manitoba Hydro et autres) ne sont pas ajustés en fonction de l’inflation et n’ont pas suivi le rythme des coûts de fonctionnement globaux. Pendant la période à l’étude, le Consortium a eu besoin de fonds d’urgence pour les coûts de fonctionnement et d’entretien du navire vieillissant.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La Direction générale de la politique stratégique appuie la recommandation.

Réponse de la direction : ECCC collaborera avec le Manitoba, les autres partenaires et le Lake Winnipeg Research Consortium pour déterminer les mesures qui pourraient être prises pour assurer le maintien du fonctionnement y compris un navire de desservir la plateforme de recherche pour l’ensemble du lac.

Produit(s) livrable(s) :

1. Un modèle de financement viable est mis au point avec les partenaires pour la plateforme scientifique du lac.
   1. Échéancier : 31 mars 2027
   2. Partie responsable : DGRA, région de l’Ouest et du Nord

Discussion : Les partenaires et les intervenants sont en général d’accord pour que le PBLW cerne et adopte une approche ciblée sur des mesures à prendre pour réduire les éléments nutritifs dans les bassins versants prioritaires du bassin afin d’optimiser les ressources limitées qui sont accessibles par l’entremise du programme. En axant les efforts sur les portions prioritaires du bassin, on pourra améliorer notre compréhension des répercussions des éléments nutritifs sur la qualité de l’eau douce en utilisant une petite zone d’étude, laquelle pourra être élargie si les mesures sont efficaces. De plus, cette approche ciblant une région rendra les pratiques mises en œuvre plus efficaces pour la résolution des enjeux locaux. Le recours du PBLW à des technologies comme des modèles et des outils de soutien à la décision fondée sur la science permet de cerner les zones de concentration des éléments nutritifs et de mieux cibler les activités de programme et les investissements.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La Direction générale de la politique stratégique et la Direction générale des sciences et de la technologie appuie la recommandation.

Réponse de la direction : ECCC appliquera à l’avenir pour les programmes une approche qui est ciblée et incite les intervenants à prendre des mesures axées sur les pratiques qui se sont avérées efficaces et sur les portions du bassin qui contribuent le plus à l’apport d’éléments nutritifs dans le lac Winnipeg. En collaboration avec les partenaires et les intervenants, ECCC déterminera les pratiques de gestion bénéfiques (PGB) et utilisera des renseignements scientifiques, des données géospatiales et des données sur les ressources, ainsi que des outils de précision pour aider la prise de décisions et la mise en œuvre de mesures ciblées de réduction des éléments nutritifs.

Produit(s) livrable(s) :

1. Mettre en œuvre des mesures ciblées de réduction des éléments nutritifs en s’appuyant sur des outils et des modèles de précision, et des approches pour optimise les avantages et l’efficacité de ces mesures.
   1. Échéancier : 31 mars 2027
   2. Partie responsable : DGRA, région de l’Ouest et du Nord, et Direction générale des sciences et de la technologie
2. Améliorer et élargir la modélisation des bassins versants pour évaluer l’efficacité des PGB, notamment utiliser des données haute résolution et mettre l’accent sur des sous-bassins additionnels pour lesquels des cibles de réduction des éléments nutritifs sont déjà établies.
   1. Échéancier : 31 mars 2027
   2. Partie responsable : Direction générale des sciences et de la technologie

Annexe A : portée, méthode et limites de l’évaluation

Portée

L’évaluation a été axée sur les activités visant le lac Winnipeg qui ont été financées par le Plan d’action sur l’eau douce (PAED). Elle a été menée en même temps qu’une évaluation des investissements du PAED dans l’Initiative de protection des Grands Lacs. On a évalué la mesure dans laquelle les objectifs prévus ont été atteints au cours de la période s’échelonnant des années financières 2017 à 2018 à 2020 à 2021.

Les principales questions abordées par l’évaluation étaient les suivantes :

• Dans quelle mesure les ressources du PAED ont-elles été utilisées efficacement?
• Dans quelle mesure les activités liées à l’eau douce du lac Winnipeg ont-elles été dirigées de manière collaborative, avec l’appui du PBLW?
• Dans quelle mesure le programme a-t-il assuré la surveillance des charges d’éléments nutritifs et favorisé des réductions des charges d’éléments nutritifs?
• Dans quelle mesure les activités du PAED liées à l’eau douce du lac Winnipeg ont-elles favorisé la mobilisation des peuples autochtones?
• Dans quelle mesure l’information sur le rendement est-elle utilisée pour éclairer le processus décisionnel?

Approche et méthode

L’évaluation s’est fondée sur plusieurs sources de données, notamment les suivantes :

Examen de la documentation : examen des documents internes d’ECCC sur la gestion et les résultats du programme; sources externes relatives aux résultats, aux activités des collaborateurs et aux projets; évaluation de 2017 et mise à jour sur les réponses de la direction.

Examen de dossiers : examen du rapport final de 15 projets de S et C et autres documents du programme.

Analyse des données financières : examen des rapports ministériels.

Entrevues auprès des principaux informateurs : 14 entrevues ont été menées auprès du personnel d’ECCC participant au programme et de partenaires ministériels (n = 11), d’autres ministères (n = 2) et d’un représentant de la Commission mixte internationale (n = 1).

Dans le rapport, la proportion des répondants est indiquée au moyen de 2 qualificatifs : « certains » (nombre inférieur à la majorité des répondants) et « la plupart » (majorité des répondants).

Études de cas : 2 études de cas ont été réalisées, pour évaluer la mobilisation des Autochtones et l’apport du Lake Winnipeg Research Consortium à la science sur les écosystèmes aquatiques. Chaque étude de cas comprenait un examen des documents et des dossiers ainsi que des entrevues auprès des principaux informateurs (6 et 7, respectivement). L’étude de cas sur la mobilisation des Autochtones comprenait 6 entrevues auprès de représentants d’organisations ou gouvernements autochtones et d’organisations communautaires qui ont reçu des fonds dans le cadre du PBLW. L’étude de cas sur le Lake Winnipeg Research Consortium/science sur les écosystèmes aquatiques comprenait des entrevues auprès de représentants du Consortium, de partenaires financiers du Consortium et d’utilisateurs de la plateforme de recherche (ECCC, MPO, Hydro Manitoba et Université du Manitoba).

Limites et stratégies d’atténuation

L’évaluation a rencontré certaines limites en ce qui concerne la disponibilité et la qualité des données, choses courantes lors de la conduite d’évaluation.

1. Parmi les 60 projets de S et C financés par le PBLW, seulement 15 étaient terminés en mars 2020.
   1. Stratégies d’atténuation : l’équipe d’évaluation a atténué cette difficulté en intégrant des données qualitatives recueillies dans le cadre des entrevues et des études de cas pour achever le nombre limité de rapports de projet.
2. Un nombre limité d’entrevues ont été réalisées auprès d’intervenants externes en ce qui concerne la gouvernance collaborative dans le bassin (par exemple, auprès d’administrations provinciales).
   1. Stratégies d’atténuation : Il faudrait tenir compte de cette limite pour l’interprétation des constatations de l’étude. Toutefois, des éléments provenant de documents liés à la gouvernance collaborative (par exemple des rapports de projet) ont été examinés pour compléter les données tirées des entrevues.