Évaluation du Plan d’action sur l’eau douce : Initiative de protection des Grands Lacs

Tableaux

Tableau 1 : Budget et dépenses de l’Initiative de protection des Grands Lacs (en milliers de dollars)

Remerciements

L’équipe du projet d’évaluation tient à remercier les personnes qui ont contribué au présent projet. Nous tenons tout particulièrement à remercier les représentants de l’Initiative de protection des Grands Lacs dont les commentaires et suggestions ont permis d’étayer les conclusions et les recommandations de la présente évaluation.

Ce rapport a été préparé par la Direction générale de l’audit et de l’évaluation, Environnement et Changement climatique Canada.

Ce rapport a été approuvé par les sous-ministres le 31 janvier 2022.

Liste des acronymes et des abréviations

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

AF

Année financière

AQEGL

Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs

É.-U.

États-Unis

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

IPGL

Initiative de protection des Grands Lacs 

MPO

Pêches et Océans Canada

PAED

Plan d’action sur l’eau douce

PBLW

Programme du bassin du lac Winnipeg

PIR

Profil d’information sur le rendement

S et C

Subventions et contributions

Sommaire

Contexte

Ce rapport présente l’évaluation des activités d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) financées dans le cadre du Plan d’action sur l’eau douce (PAED) pour l’Initiative de protection des Grands Lacs (IPGL).

Annoncé dans le budget de 2017 et financé à hauteur de 70,5 millions de dollars, le PAED fournit un cadre aux activités d’ECCC visant à protéger et à restaurer la qualité de l’eau douce dans les Grands Lacs et le bassin du lac Winnipeg, de l’année financière (AF) 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022. Le financement est réparti entre l’IPGL (44,84 millions de dollars) et le Programme du bassin du lac Winnipeg (25,7 millions de dollars). 3 autres grands bassins fluviaux sont également nommés dans ce plan (Fraser, MacKenzie et St. John). Puisqu’ils sont financés à l’aide des ressources existantes, ceux-ci ne font pas l’objet d’une évaluation. Dans le cas des Grands Lacs, les fonds du PAED s’ajoutent aux ressources actuelles et permanentes d’ECCC de protection et de restauration de la qualité de leurs eaux.

Les investissements effectués dans le cadre de l’IPGL visaient à respecter plusieurs des engagements pris par le Canada en vertu de l’Accord Canada–États-Unis relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs (AQEGL); et d’atteindre l’objectif d’amélioration de la qualité de leur eau et de l’état général de leur écosystème, le tout dans 6 grands volets :

• prévention des proliférations d’algues nuisibles et toxiques;
• l’évaluation et le renforcement de la résilience des terres humides côtières des Grands Lacs;
• évaluation et désignation des eaux littorales à risque;
• la réduction des rejets de substances chimiques nocives;
• la participation des peuples autochtones à la résolution des problèmes qui touchent les Grands Lacs;
• une mobilisation accrue du public par la science citoyenne.

Le Bureau régional de l’Ontario de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC mène la surveillance et la coordination d’ensemble des activités de l’IPGL. D’autres directions générales d’ECCC participent également à l’exécution des activités de l’IPGL.

La présente évaluation couvre la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2020 à 2021. Elle a porté sur les activités de 4 des grands volets de l’IPGL : la prévention des proliférations d’algues nuisibles et toxiques, l’évaluation et la désignation des eaux littorales à risque, la réduction des rejets de substances chimiques nocives et la mobilisation des peuples autochtones à la résolution des problèmes touchant les Grands Lacs. L’évaluation a aussi examiné la gouvernance collaborative dans chacun de ces volets. Cette évaluation a enfin été menée conjointement à une évaluation du PBLW.

Constatations et conclusions

Gouvernance collaborative

L’évaluation a montré que l’IPGL respectait les priorités de l’AQEGL et encourageait la participation de la population canadienne et des peuples autochtones aux mécanismes de gouvernance de l’AQEGL.

Afin d’éviter un chevauchement entre la gouvernance des volets de programme financés par l’IPGL et ceux des programmes actuels et permanents d’ECCC pour les Grands Lacs, le Ministère a intégré les volets de l’IPGL à ses structures de gouvernance existantes, y compris pour le processus d’administration des subventions et contributions (S et C). L’IPGL a bénéficié, pour les activités de surveillance et de restauration, d’une collaboration avec de nombreux gouvernements et intervenants non gouvernementaux. Des obstacles nuisent à une collaboration étroite entre certains intervenants : les conflits de priorité au sein des mandats (par exemple, l’environnement par rapport à l’économie), les cloisonnements organisationnels et les changements dans les politiques environnementales (à l’échelle provinciale). Il y a donc encore des possibilités de renforcer la collaboration.

Efficience : utilisation des ressources du Plan d’action sur l’eau douce

L’IPGL a reçu, dans le cadre du PAED, une affectation budgétaire de 44,84 millions de dollars. Selon les constatations, l’IPGL a sous-dépensé son budget pour la période couverte par l’évaluation, principalement en raison de retards en matière de dotation. Côté gestion de projet, des dispositifs ont été mis en place pour veiller à une gestion efficace des activités du programme et des subventions et contributions (S et C). L’administration des S et C de l’IPGL est intégrée à celle du Ministère, ce qui permet de réaliser des économies d’échelle.

Les collaborations avec d’autres intervenants ont également permis une utilisation efficace des ressources. Les données environnementales des différents volets de l’IPGL sont par exemple fournies par des organismes provinciaux et des organisations non gouvernementales. Dans l’ensemble, les S et C de l’IPGL d’ECCC ont bien tiré parti de sources de financement externes, mais à un ratio inférieur à celui des S et C du PBLW. Pour les S et C liées à la prévention des proliférations des algues nuisibles et toxiques, les S et C de l’IPGL d’ECCC ont obtenu 2,13 $ de financement externe (en nature ou en espèces) contre 2,30 $ pour le PBLW. Soulignons toutefois que, contrairement au PBLW, l’IPGL n’exige pas de ses bénéficiaires qu’ils aient d’autres sources de financement.

Utilisation des renseignements sur le rendement

Les résultats de l’IPGL sont présentés en fonction des indicateurs du Profil d’information sur le rendement (PIR) du Programme d’ECCC sur la qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes. Ils contribuent aux obligations d’information définies dans l’AQEGL. Les données sont recueillies de multiples sources, dont celles du Programme de surveillance des Grands Lacs d’ECCC qui collectées en collaboration avec la province de l’Ontario et des organismes locaux. Pour ce qui est des S et C, les résultats sont suivis au moyen d’un formulaire de rapport rempli par les bénéficiaires, rédigé principalement sous forme narrative. Il y a toutefois des possibilités d’améliorer la production de rapports de la part des bénéficiaires de S et C.

Prévention des proliférations d’algues nuisibles et toxiques

La surcharge en nutriments comme le phosphore constitue une préoccupation majeure, notamment dans le lac Érié. En effet, bien que le Rapport Canada–États-Unis de 2019 sur l’état des Grands Lacs ait conclu que la concentration des éléments nutritifs était « passable », la situation dans le lac Érié est jugée critique. La surcharge en phosphore dans ce lac, provenant de sources terrestres au Canada et aux États-Unis, a entraîné une prolifération importante d’algues nuisibles et toxiques. Conformément aux engagements pris dans l’AQEGL, le Canada et les États-Unis ont convenu d’objectifs de réduction du phosphore. Le Canada s’est ainsi engagé à réduire l’apport canadien d’un total de 212 tonnes par année. Les investissements de l’IPCL ont amélioré la surveillance et la compréhension des éléments nutritifs et des proliférations d’algues. L’IPGL a également financé des projets qui ont permis de réduire la présence de phosphore provenant de sources canadiennes d’un total de 20 tonnes par année. Malgré ces réussites, il faudra de nombreuses années d’efforts concertés de la part de tous les partenaires pour atteindre l’objectif canadien de réduction du phosphore dans le lac Érié.

Évaluation et désignation des eaux littorales à risque

Conformément à l’engagement pris dans l’AQEGL, le Canada et les États-Unis ont établi en 2016 un Cadre d’évaluation des zones littorales. À l’aide des ressources de l’IPGL, ECCC a mis en œuvre ce cadre dans les eaux littorales canadiennes des Grands Lacs. Grâce à diverses collaborations multipartenaires, une équipe d’ECCC a effectué dans les zones littorales du lac Érié et du lac Ontario la délimitation et la classification des eaux (les travaux sur les autres lacs n’étaient pas achevés au moment de l’évaluation). L’état de conservation de ces zones littorales a également été évalué afin de déterminer les zones de grande valeur écologique et celles qui subissent un stress élevé. L’approche utilisée a été jugée à la fois efficace et efficiente. Un des ministères fédéraux et certaines collectivités locales ont par exemple pris des mesures concrètes à partir des résultats de cette évaluation des zones littorales. L’évaluation de la valeur écologique n’est à ce jour pas terminée et sera comprise dans le rapport final intégré.

Réduction des rejets de substances chimiques nocives

Les substances chimiques toxiques constituent l’un des 9 principaux indicateurs de la santé de l’écosystème des Grands Lacs mentionnés dans l’AQEGL et compris dans les Rapports sur les Grands Lacs. Le rapport de 2019 indique que le taux de substances chimiques toxiques est « passable » et que la tendance est « constante à en voie d’amélioration ». Les investissements effectués dans le cadre de l’IPGL pour s’attaquer aux substances chimiques d’intérêt commun pour le Canada et les États-Unis ont été modestes, car d’autres programmes financés dans ce domaine existent, à savoir le Plan de gestion des produits chimiques du Canada. L’IPGL a financé, au moyen des S et C, l’élaboration et la mise à l’essai d’approches novatrices visant à réduire les rejets de polluants nocifs dans les Grands Lacs. Ce travail est axé sur des domaines non traités par d’autres programmes d’ECCC; et les améliorations sont en bonne voie.

Mobilisation des peuples autochtones dans la résolution des problèmes qui touchent les Grands Lacs

L’IPGL a appuyé l’intégration des peuples autochtones aux structures de gouvernance prévues par l’AQEGL et a offert son soutien aux projets menés par les gouvernements et les collectivités autochtones, y compris pour les projets de sensibilisation, les activités de surveillance et les travaux de restauration. Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les retombées de ces projets, la plupart des informateurs clés autochtones ont reconnu l’incidence positive importante qu’ont eue ces projets sur le renforcement des capacités.

Dans l’ensemble, les informateurs clés autochtones ont reconnu les efforts déployés par ECCC pour mobiliser les gouvernements et les représentants de collectivités autochtones dans la mise au point des nouveaux programmes de S et C de l’IPGL avant le lancement du premier appel de propositions. Ces efforts visaient à appuyer la capacité chez les peuples autochtones à restaurer et à protéger les Grands Lacs. On a constaté cependant que les projets admissibles ne tenaient pas toujours compte de toutes les priorités environnementales des organisations et des gouvernements autochtones, comme les projets sur la biodiversité. Le processus de demande a également été jugé trop complexe, notamment pour les organisations ou collectivités de petite taille qui nécessitent un accompagnement pour faire leur demande de financement. L’évaluation a enfin montré que les pratiques exemplaires utilisées dans d’autres programmes de S et C pourraient être appliquées à l’IPGL.

Recommandations

2 recommandations sont adressées à la sous-ministre adjointe (SMA) de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC, en sa qualité de haut fonctionnaire ministériel responsable de l’IPGL.

Recommandation 1 : déterminer et mettre en œuvre des pratiques exemplaires pour améliorer et renforcer la participation des peuples autochtones aux programmes et aux projets de S et C de l’Initiative de protection des Grands Lacs.

Les efforts déployés par ECCC pour mobiliser les gouvernements et les collectivités autochtones ont été bien reçus. Par le biais des S et C, l’IPGL a fourni un soutien financier aux projets dirigés par les gouvernements et les collectivités autochtones. Un soutien a également été offert pour accroître la participation des peuples autochtones aux tables de gestion binationales et bilatérales et aux sous-comités. S’il y a des progrès notables, il est possible de continuer de renforcer la capacité d’ECCC, pour favoriser la mobilisation des Autochtones. Par exemple, l’évaluation a montré qu’ECCC devrait offrir un meilleur accompagnement aux demandeurs de S et C des collectivités autochtones. La formation continue et l’éducation du personnel d’ECCC sur les droits issus de traités et les éléments culturels ont également été jugées essentielles. Enfin, il a été déterminé qu’il était possible d’encourager davantage la participation des peuples autochtones au début du processus de conception des demandes, afin d’orienter les critères de sélection.

Recommandation 2 : examiner les outils de surveillance des S et C pour intégrer davantage les indicateurs de rendement quantitatifs, le cas échéant.

Les formulaires de rapport actuels pour les projets de S et C de l’IPGL comprennent principalement des champs de texte ouvert qui ne permettent pas de mesurer de manière uniforme et quantitative les résultats attendus et les retombées des projets. Par souci d’uniformité et d’amélioration générale des rapports, il est recommandé que l’IPGL repense sa stratégie afin d’y introduire, le cas échéant, des indicateurs quantitatifs.

1. Contexte

Annoncé dans le budget de 2017, le PAED est un cadre visant à faire progresser l’action d’ECCC dans la protection et la restauration de la qualité de l’eau douce dans les bassins des Grands Lacs et du lac Winnipeg. Le PAED comprend un financement total de 70,5 millions de dollars pour les 2 bassins pour la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022. De cette somme, 44,84 millions de dollars sont alloués à l’IPGL et 25,7 millions de dollars au PBLW. Dans le cas des Grands Lacs, les fonds du PAED s’ajoutent aux ressources actuelles et permanentes d’ECCC de protection et de restauration de la qualité de leurs eaux.

Le présent rapport d’évaluation traite des activités d’ECCC appuyées par le financement du PAED dans le cadre de l’IPGL pour la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2020 à 2021, et ce pour 4 des volets du programme : la prévention des proliférations des algues nuisibles et toxiques, l’évaluation et la désignation des eaux littorales à risque, la réduction des rejets de substances chimiques nocives et la participation des peuples autochtones à la résolution des problèmes des Grands Lacs. L’évaluation a aussi examiné dans quelle mesure chacun de ces volets comportait un élément de gouvernance collaborative. Cette évaluation a enfin été menée conjointement à une évaluation du PBLW. 2 questions ont été examinées :

• L’efficacité : dans quelle mesure l’IPGL a-t-elle atteint les objectifs pour les différents volets (prévention des proliférations des algues nuisibles et toxiques, évaluation et désignation des eaux littorales à risque, réduction des rejets de substances chimiques nocives et mobilisation des peuples autochtones à la résolution des problèmes touchant les Grands Lacs)?
• L’efficience : dans quelle mesure les activités ont-elles été menées en collaboration, dans quelle mesure les ressources ont-elles été utilisées efficacement et l’information sur le rendement a-t-elle été utilisée pour orienter la prise de décisions?

Aux fins de la présente évaluation, différentes méthodologies ont été appliquées : examen des documents et des dossiers, analyse des données financières et réalisation de 17 entrevues avec des informateurs clés (dont 12 avec des représentants d’ECCC et 5 d’organismes provinciaux et fédéraux). Cette évaluation est également fondée sur 2 études de cas, l’une sur les activités de mobilisation des Autochtones et l’autre sur les activités d’évaluation des zones littorales. Ces études de cas comprenaient en tout 4 entrevues avec le personnel d’ECCC et 9 entrevues avec des informateurs externes (Autochtones, autres ministères fédéraux et représentants des États-Unis).

Voir l’annexe A pour une description détaillée de la méthode d’évaluation.

1.1 Le plan d’action sur l’eau douce

Depuis 2015, les lettres de mandat destinées au ministre de l’Environnement et du Changement climatique mentionnaient comme priorités la protection et de l’intendance des ressources en eau douce, en collaboration avec d’autres ordres de gouvernement, et la protection des bassins des Grands Lacs et du lac Winnipeg.

Annoncé dans le budget de 2017 et financé à hauteur de 70,5 millions de dollars, le PAED fournit un cadre à l’avancement des activités d’ECCC visant à protéger et à restaurer la qualité de l’eau douce dans les Grands Lacs et le bassin du lac Winnipeg, de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2021 à 2022. Ce financement est réparti entre l’IPGL (44,84 millions de dollars) et le PBLW (25,7 millions de dollars). 3 autres grands bassins fluviaux sont également nommés dans ce plan (Fraser, MacKenzie et St. John). Puisqu’ils sont financés à l’aide des ressources existantes, ceux-ci ne font pas l’objet d’une évaluation. Dans le cas des Grands Lacs, les fonds du PAED s’ajoutent aux ressources actuelles et permanentes d’ECCC de protection et de restauration de la qualité de leurs eaux.

L’IPGL vise à appuyer un certain nombre d’engagements pris par le Canada dans le cadre de l’AQEGL entre le Canada et les États-Unis, dans le but d’améliorer la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème des Grands Lacs, et ce dans 6 grands volets :

• prévention des proliférations d’algues nuisibles et toxiques;
• évaluation et renforcement de la résilience des terres humides côtières des Grands Lacs;
• évaluation et désignation des eaux littorales à risque;
• réduction des rejets de substances chimiques nocives;
• mobilisation des peuples autochtones à la résolution des problèmes qui touchent les Grands Lacs;
• mobilisation accrue du public par la science citoyenne.

Le PAED relève de la responsabilité essentielle d’ECCC en matière de prévention et de gestion de la pollution et contribue aux résultats ministériels suivants :

• Les Canadiens ont une eau propre;
• L’environnement canadien est protégé contre les substances nocives;
• Les communautés, économies et écosystèmes canadiens sont mieux adaptés.

1.2 Plan d’action sur l’eau douce : Grands Lacs

Dans le cas des Grands Lacs, les investissements du PAED ont été regroupés sous le nom d’Initiative de protection des Grands Lacs (IPGL). Les nouvelles ressources visaient à appuyer les engagements du Canada en vertu de l’AQEGL entre le Canada et les États-Unis, dans le but d’améliorer la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème des Grands Lacs dans les 6 secteurs de programme suivants :

Prévenir la prolifération des algues nuisibles et toxiques. Dans ce domaine, ECCC devait appuyer les engagements du Canada en vertu de l’AQEGL liés à la réduction des charges de phosphore de sources canadiennes dans le lac Érié, notamment :

• l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies de gestion des bassins hydrographiques pour la réduction des éléments nutritifs;
• la science pour améliorer la compréhension du problème et la production de rapports sur les progrès réalisés;
• les mesures prises par les intervenants pour réduire la pollution par les éléments nutritifs qui pénètrent dans le lac Érié.

Découlant d’un engagement pris dans l’AQEGL, les activités devaient constituer la contribution fédérale au Plan d’action Canada-Ontario pour le lac Érié, qui visait à réduire les charges de phosphore dans le lac Érié.

Évaluer et renforcer la résilience des terres humides côtières des Grands Lacs. Reconnaissant que les terres humides sont importantes pour la préservation de la biodiversité dans les Grands Lacs, dans ce secteur de programme, et conformément aux engagements pris dans l’AQEGL, ECCC devait :

• mener des activités scientifiques pour déterminer l’état des terres humides côtières;
• évaluer leur vulnérabilité aux changements écosystémiques prévus;
• définir des approches d’adaptation pour améliorer la résilience et établir un consensus sur les mesures prioritaires.

Réduire les rejets de produits chimiques nocifs. En 2016, le Canada et les États-Unis ont désigné 8 produits chimiques nocifs comme des produits chimiques sources de préoccupations mutuelles en vertu de l’AQEGL. ECCC devait appuyer l’élaboration et la mise en œuvre de stratégies de réduction des produits chimiques sources de préoccupations mutuelles et favoriser la participation des partenaires et des intervenants à la détermination et à la mise en œuvre d’approches novatrices.

Évaluer les eaux littorales pour déterminer celles qui sont à risque. Dans ce secteur de programme, ECCC devait mettre en œuvre le cadre d’évaluation des zones littorales mis au point dans le cadre de l’AQEGL par le Canada et les États-Unis en 2016, afin de produire la première évaluation binationale exhaustive des effets environnementaux cumulatifs sur les eaux littorales des Grands Lacs. Il s’agissait d’identifier les zones de grande valeur écologique et celles qui subissaient un stress élevé. Les résultats devaient servir à déterminer les priorités d’intervention de tous les ordres de gouvernement, des intervenants et du public.

Mobiliser les peuples autochtones à la résolution des problèmes qui touchent les Grands Lacs. ECCC devait appuyer la participation accrue des peuples autochtones aux tables de gestion binationales et bilatérales et appuyer les projets communautaires qui accroissent la sensibilisation et l’expertise sur les Grands Lacs.

Accroître la mobilisation du public par la science citoyenne. Dans ce domaine, ECCC devait accroître les connaissances et la participation de la population canadienne à la lutte contre les menaces qui pèsent sur les Grands Lacs en encourageant la participation à des initiatives de science citoyenne (par exemple, la surveillance de la qualité de l’eau). Ces activités devaient avoir l’avantage supplémentaire de fournir des données utiles, à faible coût, pour appuyer les activités scientifiques d’ECCC.

La surveillance des activités de l’IPGL relève du Bureau du directeur général régional de l’Ontario, qui fait partie de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC. D’autres directions générales d’ECCC participent à la prestation des activités de l’IPGL, notamment la Direction générale des sciences et de la technologie, le Service canadien de la faune et le Service météorologique du Canada.

Un grand nombre et une grande variété de collaborateurs et d’intervenants participent à la résolution des problèmes de qualité de l’eau dans le bassin des Grands Lacs dans tous les secteurs de programme financés par l’IPGL, ainsi que dans les secteurs de programme financés à l’aide des ressources existantes et permanentes d’ECCC. Ceux-ci comprennent, entre autres : les autres ministères du gouvernement comme Agriculture et Agroalimentaire du Canada (AAC), Pêches et Océans Canada (MPO), Ressources naturelles Canada (RNCan) et Affaires mondiales Canada; la province de l’Ontario; le gouvernement des États-Unis; les gouvernements et les peuples autochtones (par exemple, les chefs de l’Ontario et la Nation métisse de l’Ontario); des groupes transfrontaliers comme la Commission mixte internationale; les communautés scientifiques et de recherche; et les organisations non gouvernementales (par exemple, les organismes de conservation et les agences de gestion des bassins hydrographiques).

2. Constatations

2.1 Progrès réalisés en matière de gouvernance collaborative

Tel que reconnu dans l’AQEGL, aucun gouvernement ou organisme ne peut à lui seul respecter les engagements de l’Accord. La participation d’organisations gouvernementales et non gouvernementales est jugée essentielle. Dans ce contexte, l’IPGL devait être mise en œuvre grâce à une collaboration pangouvernementale visant à améliorer la qualité de l’eau, la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité. Les travaux effectués dans le cadre de l’IPGL devaient également être harmonisés avec les priorités établies par l’AQEGL (voir l’encadré).

Selon certains informateurs clés d’ECCC, le travail effectué par les sous-comités de l’annexe de l’AQEGL (structures de gouvernance) a fait intervenir un grand nombre et une grande variété d’autres intervenants qui ont des rôles importants à jouer. Le financement de l’IPGL a servi à appuyer la participation de certains de ces intervenants clés, y compris les groupes et gouvernements autochtones. Par exemple, depuis 2017, les chefs de l’Ontario et la Nation métisse de l’Ontario ont reçu du financement de l’IPGL pour appuyer leur participation aux réunions de gouvernance liées à l’Accord Canada-Ontario sur la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème du bassin des Grands Lacs et à l’AQEGL. Le financement pluriannuel a permis à ces organisations d’affecter du personnel à des réunions pour y assister de façon régulière et de communiquer avec les collectivités au sujet des enjeux liés aux Grands Lacs.

La plupart des informateurs clés d’ECCC ont convenu qu’il était essentiel d’appuyer la représentation des Autochtones dans les forums de gouvernance (pour les ententes à grande échelle ou les initiatives locales ou régionales), et ce, pour veiller à ce que les besoins, les priorités, les idées et les points de vue des Autochtones soient inclus dans les discussions et la prise de décisions. Cependant, certains informateurs clés d’ECCC et des collectivités autochtones ont mentionné que les gouvernements et les collectivités autochtones n’ont pas la même capacité et les mêmes ressources que les ministères fédéraux comme ECCC. Les répondants autochtones ont expliqué que les attentes du gouvernement fédéral à l’égard de la participation des collectivités des Premières Nations et des Métis sont parfois irréalistes.

La plupart des informateurs clés ont convenu qu’il y avait une bonne participation à divers comités de gouvernance, y compris au niveau du sous-comité de l’AQEGL. Selon la plupart des informateurs clés, il y avait un consensus important sur les priorités de l’AQEGL. Ces priorités comprennent les produits chimiques sources de préoccupations mutuelles et les éléments nutritifs qui sont couverts par les ressources du PAED pour l’IPGL. Pour les éléments nutritifs, par exemple, on a mentionné qu’il y avait des cibles précises de réduction des charges de phosphore dans le lac Érié provenant de sources canadiennes que le Canada s’était engagé à respecter, et qu’une équipe de mise en œuvre Canada-Ontario avait été mise sur pied pour coordonner les mesures visant à obtenir ces résultats.

Afin d’éviter le chevauchement entre la gouvernance de l’IPGL et les programmes actuels des Grands Lacs, ECCC a intégré les secteurs de programme de l’IPGL dans les structures de gouvernance existantes, y compris le processus d’administration des S et C. Dans toutes les entrevues et les études de cas, les informateurs clés ont indiqué qu’ECCC collabore avec de nombreux gouvernements et organismes, y compris les ministères fédéraux, les ministères provinciaux, les peuples et les gouvernements autochtones, le milieu universitaire et les organisations non gouvernementales, dont les associations et les organismes de protection de la nature. Ces collaborations permettent que l’on entreprenne des activités importantes de surveillance et de restauration. Par exemple, des efforts d’évaluation et de détermination des eaux littorales à risque ont été réalisés grâce à une équipe multipartite, y compris le personnel d’ECCC, le personnel du gouvernement de l’Ontario (ministère des Richesses naturelles et des Forêts), le personnel du Service hydrographique du Canada et le personnel du MPO. Certains représentants d’organismes américains (par exemple, l’Environmental Protection Agency) ont également participé. La collaboration entre les divers intervenants a été considérée comme un facteur de réussite important par la plupart des informateurs clés.

Malgré ces collaborations, la plupart des répondants d’ECCC ont cerné des facteurs qui ont créé des obstacles à de bonnes collaborations. En particulier, les différences entre les mandats (par exemple, l’environnement par rapport à l’économie), les cloisonnements organisationnels et les changements dans les politiques environnementales à l’échelle provinciale ont été des obstacles à la collaboration étroite entre certains intervenants. De plus, selon les informateurs clés d’ECCC, il y a une possibilité de collaboration accrue entre les cadres supérieurs des ministères fédéraux, ainsi qu’entre la communauté des sciences du paysage (y compris l’agriculture) et la communauté des sciences de l’eau (ECCC et MPO).

Selon la plupart des répondants d’ECCC, les programmes visant à prévenir les algues toxiques et nuisibles en réduisant les charges de phosphore ne sont pas bien coordonnés entre les ministères. Toutefois, dans le cadre du processus d’examen technique, le personnel technique d’AAC a examiné et commenté les propositions de S et C liées à l’agriculture reçues lors des appels de propositions de l’IPGL d’ECCC. Ces efforts, en plus de leur contribution aux processus de gouvernance établis susmentionnés, font en sorte que les S et C d’ECCC sont axées sur les priorités en matière de réduction du phosphore et sont réalisables sur le plan technique.

Les informateurs clés d’ECCC ont déclaré qu’une meilleure coordination entre les ministères augmenterait l’harmonisation des décisions pour veiller à ce que les meilleurs projets obtiennent du soutien.

Il y a aussi des ministères qui financent des projets d’infrastructure qui ont une incidence sur les éléments nutritifs (par exemple, Infrastructure Canada et l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario). ECCC n’a pas participé aux phases de conception de ces projets. Selon les répondants d’ECCC, la participation d’ECCC pourrait aider à réduire les retombées environnementales de ces projets.

2.2 Utilisation des ressources du Plan d’action sur l’eau douce

Comme le montre le tableau 1, l’IPGL avait un budget de 22,7 millions de dollars pour la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2019 à 2020 (à l’exclusion des services ministériels et des avantages sociaux des employés). Les dépenses réelles s’élevaient à 21,3 millions de dollars. Le programme a dépensé moins que son budget (6 %), principalement en salaires et en F et E. Selon les représentants du programme, les dépenses pour les salaires inférieurs au budget se sont produites principalement au cours de la première année de l’IPGL et étaient attribuables aux retards dans la dotation des postes.

Tableau 1 : Budget et dépenses de l'Initiative de protection des Grands Lacs (en milliers de dollars)

Catégorie	Budget	AF 2017 à 2018	AF 2018 à 2019	AF 2019 à 2020	Total
ETP	Prévu	26,8	31,8	31,5	S. O.
ETP	Réel	29,0	40,1	39,9	S. O.
Salaires	Budget	2 425 $	2 912 $	2 742 $	8 079 $
Salaires	Dépense	1 859 $	2 679 $	2 887 $	7 425 $
Salaires	Écart (Diff.)	S. O.	S. O.	S. O.	654 $
Salaires	Écart (%)	S. O.	S. O.	S. O.	8,1 %
F et E	Budget	3 669 $	3 486 $	2 126 $	9 282 $
F et E	Dépense	3 306 $	3 422 $	2 011 $	8 739 $
F et E	Écart (Diff.)	S. O.	S. O.	S. O.	542 $
F et E	Écart (%)	S. O.	S. O.	S. O.	5,8 %
Immobilisations	Budget	244 $	40 $	0	284 $
Immobilisations	Dépense	259 $	0	0	259 $
Immobilisations	Écart (Diff.)	S. O.	S. O.	S. O.	24 $
Immobilisations	Écart (%)	S. O.	S. O.	S. O.	8,6 %
S et C	Budget	695 $	2 064 $	2 125 $	4 884 $
S et C	Dépense	645 $	2 064 $	2 125 $	4 834 $
S et C	Écart (Diff.)	S. O.	S. O.	S. O.	50 $
S et C	Écart (%)	S. O.	S. O.	S. O.	1 %
Total	Budget	7 033 $	8 502 $	6 993 $	22 529 $
Total	Dépense	6 069 $	8 166 $	7 023 $	21 259 $
Total	Écart (Diff.)	S. O.	S. O.	S. O.	1 270 $
Total	Écart (%)	S. O.	S. O.	S. O.	5,6 %

Les informateurs clés d’ECCC ont expliqué pourquoi ils croyaient que les fonds étaient bien utilisés. En ce qui concerne le financement des S et C, des systèmes sont en place pour assurer l’administration efficace du financement. Les projets sont évalués et cotés en fonction de critères d’évaluation clairs; ils sont classés par ordre de priorité, avec des remplaçants; et il y a des réunions de remise en question avec la direction pour s’assurer que les projets recommandés sont en accord avec les objectifs du programme et les résultats attendus. Les projets respectent la portée, le budget et le calendrier établis en fonction des indicateurs du système de rapports.

L’administration des ressources de S et C de l’IPGL a été intégrée au processus actuel de S et C d’ECCC, ce qui a rendu sa prestation efficace. L’examen des propositions comprend un examen technique de la part de scientifiques de diverses directions générales d’ECCC (par exemple, la Direction générale des sciences et de la technologie et la Direction générale de la protection de l’environnement) selon la nature du projet.

Les activités de S et C réalisées par les bénéficiaires sont également jugées efficaces, selon les informateurs clés d’ECCC. Par exemple, l’échantillonnage de l’eau effectué par des partenaires sert à de nombreuses fins. Les activités des bénéficiaires sont en accord avec les activités scientifiques du programme. L’examen des dossiers indique que la plupart des activités ont été réalisées comme prévu et que la plupart des projets ont indiqué qu’elles sont durables (c’est-à-dire, les activités du projet se poursuivront). Quelques bénéficiaires ont indiqué que certaines de leurs activités ont été annulées en raison de la pandémie de COVID-19.

Les efforts déployés pour évaluer et identifier les eaux littorales à risque ont également été jugés efficaces, principalement parce que les équipes ont largement utilisé l’information existante et ont collaboré avec le gouvernement provincial, d’autres ministères fédéraux et des organisations locales pour recueillir les données. L’équipe d’ECCC a également été considérée comme bien gérée; une équipe stable d’ECCC a été constituée aux fins du programme, et des plans de travail ont été établis pour maintenir le projet sur la bonne voie.

Les calculs fondés sur les rapports finaux fournis par les bénéficiaires montrent que pour chaque dollar du PAED dépensé par ECCC pour les projets de S et C de l’IPGL, 0,25 $ a été versé par un autre intervenant (en espèces ou en nature). Pour les projets de S et C de l’IPGL liés à la prévention des algues toxiques et nuisibles, 2,13 $ ont été obtenus auprès d’organismes externes (en espèces et en nature) pour chaque dollar dépensé par ECCC. En comparaison, la mobilisation d’autres investissements pour le Programme du bassin du lac Winnipeg (PBLW) était de 2,30 $ pour chaque 1 $ d’ECCC. Il est toutefois important de mentionner que, contrairement au PBLW, les bénéficiaires ne sont pas tenus de fournir des sources supplémentaires de financement dans le cadre de l’IPGL. Les représentants du programme ont expliqué qu’une décision délibérée a été prise aux premières étapes de l’IPGL de ne pas exiger que les demandeurs fournissent un pourcentage précis de soutien en espèces ou en nature. La raison était de veiller à ce qu’une bonne proposition ou un bon projet (aligné sur les priorités et les objectifs de l’IPGL) ne soit pas rejeté aux fins de financement parce qu’il n’a pas atteint la cible de financement externe. Toutefois, les demandeurs sont encouragés à indiquer tout financement supplémentaire de partenaires ou soutien en nature à leurs projets. Les demandes qui font état d’autres sources de soutien financier ou en nature recevront une note favorable lorsqu’elles seront évaluées en fonction de l’optimisation des ressources.

2.3 Utilisation de l’information sur le rendement

Les activités et les résultats de l’IPGL contribuent à la réalisation d’engagements clés en vertu de l’AQEGL, y compris l’établissement d’un rapport d’étape binational triennal des Parties et des rapports sur l’État des Grands Lacs (points saillants et rapports techniques); ainsi que la tenue d’un forum public triennal sur les Grands Lacs, auxquelles les organisations intéressées et le public sont invités. Les résultats sont présentés par rapport aux cibles de l’AQEGL. Chacun des secteurs de programme financés par l’IPGL a des mesures de rendement précises qui s’harmonisent avec l’AQEGL et le PIR du Programme d’ECCC sur la qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes en vertu duquel le PAED est évalué. Les indicateurs de rendement de l’IPGL inclus dans le PIR reflètent ses principaux secteurs de programme, y compris la réduction annuelle totale (en tonnes) des charges de phosphore provenant de sources canadiennes dans le lac Érié, le nombre de projets qui réduisent les rejets de produits chimiques nocifs, le pourcentage de zones littorales canadiennes évaluées et le nombre d’organisations et de collectivités autochtones participant aux processus décisionnels des Grands Lacs ou à des projets visant à restaurer et à protéger les Grands Lacs. Ces indicateurs sont harmonisés avec les résultats directs, intermédiaires et finaux du modèle logique du PIR. Ces indicateurs font l’objet d’un suivi à l’aide de multiples sources, y compris les données du Programme de surveillance des Grands Lacs d’ECCC (en collaboration avec la province de l’Ontario et les organismes locaux) et les fichiers du programme.

Les rapports sont fondés sur les activités de surveillance. Par exemple, des renseignements sur les éléments nutritifs (concentrations de phosphore) ont été recueillis avec l’aide des partenaires du programme et comparés à ce qui était ciblé. Les rapports sur les niveaux d’algues sont très médiatisés et sont publiés chaque année. Les progrès ont été rapportés par rapport aux 7 objectifs de l’IPGL financés par le PAED, et les produits livrables attendus ont été communiqués régulièrement à la haute direction d’ECCC.

Les bénéficiaires de S et C doivent remplir un formulaire de rapport fourni par ECCC. Dans le formulaire, les bénéficiaires doivent décrire les résultats (sous forme narrative) par rapport aux activités prévues. De plus, on demande aux bénéficiaires d’indiquer les défis qu’ils ont dû relever, les raisons pour lesquelles certains résultats n’ont pas été obtenus (si tel était le cas) et les raisons pour lesquelles leur plan de travail a été modifié, le cas échéant. On demande également aux bénéficiaires de préciser les leçons apprises et de déterminer si les activités lancées dans le cadre de ce projet se poursuivront à l’avenir.

Les informateurs clés d’ECCC ont dit qu’ils étaient satisfaits des processus de production de rapports et que l’information sur le rendement était utilisée par les gestionnaires. Toutefois, l’examen des documents montre que les rapports sur les S et C de l’IPGL pourraient être améliorés au moyen d’indicateurs plus quantitatifs comme ceux utilisés pour le PBLW. Le formulaire de rapport sur les S et C du PBLW comprend des indicateurs précis qui mesurent l’incidence du projet et qui peuvent être utilisés pour éclairer les processus de surveillance et de production de rapports d’ECCC.

Des informateurs clés externes ont dit qu’il y a des possibilités d’améliorer les rapports sur l’État des Grands Lacs, y compris les récits des activités et des réalisations des groupes communautaires et des organismes sans but lucratif. Il pourrait également y avoir plus de transparence au sujet des modèles utilisés pour rendre compte de certains indicateurs de rendement (par exemple, le drainage après les tempêtes), y compris les hypothèses.

2.4 Prévention des proliférations d’algues nuisibles et toxiques

Le maintien de niveaux sains de phosphore est un élément important de la protection des lacs et des rivières. Des concentrations de phosphore trop élevées ou trop faibles peuvent avoir des effets néfastes sur le réseau alimentaire d’un lac. Lorsqu’il y a trop de phosphore dans l’eau, la croissance des plantes aquatiques peut devenir excessive et nuisible. En se décomposant, la matière végétale en excès réduit la quantité d’oxygène dont disposent les poissons et les autres animaux aquatiques. De fortes concentrations d’éléments nutritifs peuvent aussi entraîner des proliférations d’algues qui risquent de tuer les animaux qui vivent dans l’eau ou qui l’utilisent et de nuire à la santé humaine. À l’inverse, trop peu de phosphore peut entraîner une croissance des plantes ou des algues insuffisante pour soutenir le réseau alimentaire d’un lac, ce qui pourrait réduire les populations de poissons et nuire aux pêches locales. En 2019, les niveaux de phosphore étaient trop élevés dans les eaux au large des côtes du lac Érié, trop faibles dans les eaux au large des côtes du lac Ontario, du lac Huron et de la baie Georgienne, et au niveau approprié dans les eaux au large des côtes du lac Supérieur.

Les charges de phosphore dans le lac Érié proviennent principalement de sources « non ponctuelles » comme l’agriculture et le ruissellement des eaux pluviales des villes. En 2018, elles représentaient 77 % des charges. Les autres sources comprennent les dépôts atmosphériques, les « sources ponctuelles » comme les usines de traitement des eaux usées et les effluents industriels, ainsi que les apports du lac Huron. On estime que les proliférations d’algues dans le lac Érié entraîneront des coûts annuels de 272 millions de dollars (en dollars canadiens de 2015) pour l’économie canadienne sur une période de 30 ans si elles ne sont pas contrôlées.

Dans le cadre de l’AQEGL, le Canada et les États-Unis ont convenu de réduire de 40 % les concentrations de phosphore qui pénètrent dans les bassins occidental et central du lac Érié par rapport aux niveaux de 2008, et ce, afin de réduire l’étendue des proliférations d’algues nuisibles et dommageables et les zones appauvries en oxygène. En 2008, on estimait que 9 518 tonnes de phosphore entraient dans le bassin ouest et central du lac Érié. Pour réduire cette quantité de 40 %, le Canada et les États-Unis ont convenu d’une charge cible annuelle de 6 000 tonnes de phosphore entrant dans le lac Érié par ces bassins. Pour le Canada, cela signifie une réduction de 212 tonnes des charges de phosphore par année.

D’après la documentation, les éléments nutritifs et les algues étaient l’un des 9 indicateurs globaux de la santé des écosystèmes mentionnés dans les rapports sur l’État des Grands Lacs. Le Rapport sur les faits saillants de l’État des Grands Lacs de 2019 montre que l’état des éléments nutritifs et des algues dans les Grands Lacs est passable et que la tendance est inchangée. Il s’agit d’une amélioration par rapport à 2017, alors que l’état des éléments nutritifs et des algues demeurait inchangé ou se détériorait. Pour le lac Érié en particulier, le rapport de 2019 montre que la situation était pauvre et inchangée/se détériorait. Entre 2008 et 2018, les apports de phosphore provenant de sources ponctuelles (par exemple, les installations industrielles) ont diminué, tandis que ceux provenant de sources non ponctuelles ont augmenté (par exemple, l’agriculture et le ruissellement des eaux pluviales urbaines) au Canada et aux États-Unis.

Le gouvernement du Canada met en œuvre le Plan d’action Canada-Ontario pour le lac Érié (publié en 2018) afin de réduire les charges de phosphore provenant de sources canadiennes et de s’attaquer aux proliférations d’algues nuisibles et aux zones appauvries en oxygène dans le lac Érié. Le plan contient plus de 120 mesures que le Canada, l’Ontario et leurs partenaires prendront pour atteindre les cibles binationales de réduction du phosphore pour le lac.

Tous les informateurs clés ont convenu que les investissements de l’IPGL appuyaient les efforts pour réduire les charges d’éléments nutritifs dans les Grands Lacs. Par exemple, les investissements dans la recherche permettront une meilleure surveillance des charges, c’est-à-dire une meilleure compréhension des zones à charge élevée, en mettant l’accent sur 3 bassins hydrographiques du lac Érié. Les fonds sont également utilisés pour surveiller, comprendre et prédire les facteurs qui causent les proliférations de bactéries, y compris les éléments nutritifs, les changements climatiques et la faune (par exemple, le rôle des moules).

En plus des activités scientifiques d’ECCC, l’IPGL a également fourni des S et C pour des mesures sur le terrain dirigées par des partenaires, comme les offices de protection de la nature. Les projets étaient axés sur la démonstration d’approches novatrices ou de pratiques de gestion exemplaires pour réduire les charges de phosphore ou sur le développement de technologies pour réduire les charges, comme des dispositifs et des processus pour éliminer le phosphore du fumier et des eaux usées. Les composés résultant de ces procédés peuvent ensuite être utilisés comme engrais à libération lente qui, s’il est appliqué correctement, peut réduire les charges. Les partenaires financés ont également évalué l’efficacité de leurs projets en surveillant la réduction des charges de phosphore. Ces projets devraient avoir des retombées à court et à moyen terme. Malheureusement, selon certains informateurs clés d’ECCC, des retards se sont produits en raison des points de vue divergents du gouvernement fédéral et du gouvernement provincial relativement aux priorités; cependant, tous les projets ont été ou devraient être terminés à temps.

En ce qui concerne l’incidence sur les charges réelles, les renseignements du programme montrent que pour la période allant de 2017 à 2020, les projets financés par ECCC par l’entremise de l’IPGL devraient réduire les sources canadiennes de phosphore d’environ 20 tonnes par année d’ici 2022 par rapport à l’objectif de réduction du Canada de 212 tonnes métriques (par année, y compris les réductions permanentes et non permanentes). Ces données indiquent que, bien que le programme de financement de l’IPGL atteigne ses objectifs, tous les partenaires doivent encore accorder une attention particulière à ce domaine de responsabilité conjointe pour respecter les engagements du Canada à l’égard du lac. Selon un informateur clé et la documentation examinée, les pratiques agricoles doivent également être modifiées pour avoir une incidence importante sur les charges. Par exemple, l’épandage de fumier pendant les mois d’hiver est toujours permis dans certaines conditions (bien qu’il ne soit pas recommandé^{Note de bas de page 1}) malgré les effets sur les charges d’éléments nutritifs^{Note de bas de page 2}. Certains informateurs clés d’ECCC ont déclaré que les ressources sont insuffisantes pour atteindre les cibles de réduction des charges et que leur atteinte prendra des décennies. Certains ont dit que le financement d’ECCC pour les éléments nutritifs était assez limité et qu’il faudra déployer des efforts importants pour joindre les intervenants du secteur agricole afin d’avoir un impact. Un répondant d’ECCC a également expliqué que, depuis que les cibles ont été établies, certains facteurs ont changé et ceux-ci entraînent une augmentation rapide des charges en éléments nutritifs. Par exemple, la recherche montre que les changements climatiques ont entraîné une augmentation des précipitations au printemps et du ruissellement des éléments nutritifs dans les Grands Lacs.^{Note de bas de page 3,Note de bas de page 4} Les rejets de phosphore provenant des sédiments du fond du lac augmentent également à mesure que la température du lac augmente, phénomène qui augmentera si les changements climatiques continuent d’accroître la température du lac Érié^{Note de bas de page 5}.

2.5 Évaluation et désignation des eaux littorales à risque

En utilisant les ressources de l’IPGL, ECCC devait mettre en œuvre le Cadre d’évaluation des zones littorales élaboré par le Canada et les États-Unis en 2016. Ce travail devait inclure l’identification des zones de grande valeur écologique et de celles qui subissent un stress élevé. Les résultats devaient servir à déterminer les priorités d’intervention de tous les ordres de gouvernement, des intervenants et du public.

Une équipe spéciale d’ECCC a été chargée de coordonner l’évaluation. Le travail a été réalisé grâce à une équipe multipartite, comprenant le personnel d’ECCC, le personnel du gouvernement de l’Ontario (ministère des Richesses naturelles et des Forêts), le personnel du Service hydrographique du Canada et le personnel du MPO. Des représentants d’agences américaines (par exemple, le Environmental Protection Agency) et des consultants y ont également participé. Un groupe de conseillers a également participé à la mise au point de l’approche.

Conformément au Cadre, le côté canadien des Grands Lacs a été délimité et classé en unités. Des informateurs clés externes ont souligné que la résolution de la carte de délimitation (unités) était appropriée. Le choix des unités était bien fondé sur la science, reflétait les propriétés physiques des zones et était fondé sur les besoins. Les informateurs clés ont indiqué qu’il sera propice à l’action.

L’exercice comprenait également des évaluations des secteurs. Cela comprend la détermination de l’état de chaque unité, y compris la qualité de l’eau (pare exemple, le niveau pH et d’oxygène dissout), la clarté de l’eau, la composition de la végétation aquatique, l’état des sédiments et des communautés benthiques, entre autres facteurs, comparativement aux seuils. Les évaluations ont été effectuées pour le lac Érié et le lac Ontario, et 2 rapports sur les faits saillants ont été produits. L’évaluation du lac Huron devrait être terminée à l’automne 2021. Un rapport global intégré devait être produit une fois les 4 rapports produits.

Selon la plupart des informateurs clés, l’un des points forts de l’approche choisie était l’effort intentionnel de se concentrer sur l’information préexistante, provenant d’ECCC et d’autres sources, pour tracer la délimitation et effectuer les évaluations. Il reflétait également les principaux usages et les associait à chaque section délimitée. Le travail canadien était différent de l’approche américaine, qui était davantage fondée sur les principes d’échantillonnage statistique (par opposition à l’échantillonnage dirigé).

La plupart des informateurs clés, tant à l’interne qu’à l’externe, ont dit que le travail effectué était de bonne qualité, malgré les limites des données et la grande quantité de données disponibles pour l’analyse. Bien que les rapports à ce jour désignent les zones soumises à un stress élevé, la composante de la valeur écologique n’est pas terminée et sera préparée pour le rapport intégré final. On explique que d’autres travaux sont nécessaires pour valider l’approche à utiliser afin de déterminer ces secteurs. Par exemple, les critères devront tenir compte de ce qui a de la valeur du point de vue social par rapport au point de vue de la faune.

Même s’ils sont terminés, les rapports sur le lac Érié et le lac Ontario n’ont pas encore été distribués à grande échelle. Les services de communications d’ECCC ont connu des retards en raison de restrictions liées à la COVID-19. Les résultats de l’évaluation ont été présentés à un certain nombre d’intervenants et de groupes communautaires. À la suite de ces présentations, un groupe local de la région de Niagara a formé un collectif pour passer à l’action. Les membres se sont engagés à trouver des solutions communes et à mettre en œuvre des mesures visant à améliorer la santé côtière. Selon un informateur clé d’ECCC, la collaboration a réussi à obtenir du financement pour appuyer les mesures.

Le MPO utilisera également l’information pour étayer les mesures de protection et de restauration de l’habitat. Les données serviront également à établir les voies de navigation. L’évaluation du lac Érié a été incluse dans le Plan d’action et d’aménagement panlacustre (PAAP) Canada–États-Unis du lac Érié. L’évaluation du lac Ontario ne sera pas incluse dans le PAAP canado-américain du lac Ontario en raison des retards du côté américain.

2.6 Réduction des rejets de substances chimiques nocifs

Les produits chimiques toxiques sont l’un des 9 indicateurs globaux de la santé de l’écosystème mentionnés dans les rapports sur l’État des Grands Lacs. Le rapport de 2019 indiquait que la situation des produits chimiques toxiques était « passable » et que la tendance était « constante ou s’améliorait ». Les concentrations de nombreux produits chimiques ont considérablement diminué dans les Grands Lacs. Toutefois, les concentrations de certains produits chimiques toxiques représentent toujours une menace pour la santé humaine et l’environnement. Les concentrations de certains composés, y compris les biphényles polychlorés (BPC), dépassent toujours les objectifs pour l’écosystème.

Selon certains informateurs clés d’ECCC, les investissements de l’IPGL pour s’attaquer aux produits chimiques sources de préoccupations mutuelles ont été modestes, compte tenu des autres programmes d’ECCC dans ce domaine, mais le travail et les progrès réalisés indiquaient qu’on était sur la bonne voie. ECCC traite des substances toxiques dans le Plan national de gestion des produits chimiques. Les efforts de l’IPGL ont consisté à évaluer ce qui doit être fait dans les Grands Lacs, et cela n’a pas été entrepris dans le cadre de programmes nationaux. Selon certains informateurs clés d’ECCC, l’équipe de l’IPGL a été très bien coordonnée avec le Plan de gestion des produits chimiques et a comblé les lacunes. Plus précisément, selon certains informateurs clés, l’IPGL a aidé à déterminer quelles substances sont présentes dans les Grands Lacs, dans quels produits et à quelles concentrations. Des priorités ont été établies pour les mesures visant à réduire les toxines résiduelles (par exemple, les BPC) ainsi que les nouvelles toxines (par exemple, les éthers diphényliques polybromés et les paraffines chlorées à courte chaîne). Selon certains informateurs clés, cette information permettra de combler les lacunes des programmes nationaux.

L’IPGL a financé, par l’entremise de S et C, le développement et la mise à l’essai d’approches novatrices de réduction des rejets de produits chimiques sources de préoccupations mutuelles, qui continuent d’entrer dans les Grands Lacs même s’ils sont strictement réglementés au Canada. Par exemple, un projet a mesuré l’efficacité des filtres installés sur les machines à laver et les sécheuses à linge domestiques dans la collecte de certaines substances toxiques.

2.7 Mobilisation des peuples autochtones dans la résolution des problèmes qui touchent les Grands Lacs

Selon tous les informateurs clés autochtones, les Grands Lacs revêtent une grande importance pour les peuples autochtones dont les territoires traditionnels sont reliés aux Grands Lacs. Les Premières Nations et les Métis éprouvent un fort sentiment de responsabilité et d’intendance à l’égard des Grands Lacs. Plusieurs collectivités s’inquiètent de la qualité de leur eau potable et des retombées d’une mauvaise qualité de l’eau sur la consommation alimentaire (par exemple, l’accumulation de toxines dans les poissons).

Par l’entremise des S et C, l’IPGL a fourni un soutien financier à des projets dirigés par des organisations, gouvernements et collectivités autochtones. Un soutien a également été fourni pour améliorer la participation des peuples autochtones aux tables de gestion binationales et bilatérales et aux sous-comités qui appuient la mise en œuvre de l’AQEGL et de l’Accord Canada-Ontario sur la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème des Grands Lacs.

En ce qui concerne le financement, l’examen des dossiers indique que l’IPGL a financé 13 projets (à ce jour) dans le cadre du programme de mobilisation des peuples autochtones dans la résolution des problèmes touchant les Grands Lacs. 5 projets ont été achevés et les autres se poursuivront jusqu’en 2022. La plupart des projets comprenaient un volet d’engagement communautaire direct, où les promoteurs du projet communiquaient avec les membres de la collectivité, les informaient et les faisaient participer. Cela comprenait les festivals et les travaux de nettoyage avec les membres de la collectivité. Certains projets comprenaient la recherche et la collecte d’échantillons. Selon certains informateurs clés autochtones, les projets visaient une diversité de participants, et les activités communautaires devaient être aussi inclusives que possible. Des informateurs clés autochtones ont expliqué que les promoteurs des projets ont interviewé des aînés et des membres de la collectivité qui pouvaient parler de l’état passé et actuel des Grands Lacs afin de recueillir et de préserver le savoir autochtone. Plusieurs de ces projets visaient également des jeunes.

Certains informateurs clés d’ECCC et des collectivités autochtones ont mentionné que la pandémie de COVID-19 a eu une incidence sur tous les projets en 2020 à 2021 en raison de l’annulation des rassemblements et des événements publics et de la fermeture d’installations (par exemple, des laboratoires universitaires pour le traitement des échantillons).

La plupart des répondants d’ECCC et des collectivités ont déclaré que le programme permet aux collectivités autochtones de mener des projets qui correspondent à leur désir d’agir à titre d’intendants des Grands Lacs. Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les répercussions de ces projets, la plupart des informateurs clés autochtones ont reconnu qu’ils ont eu une incidence importante sur le renforcement des capacités. Cette capacité devrait aider les collectivités autochtones à jouer un rôle dans la protection des Grands Lacs grâce à des projets qui correspondent à leurs priorités.

De nombreux répondants internes et externes ont formulé des commentaires sur les forces et les limites de l’administration des S et C par ECCC. Les répondants autochtones ont dit que l’IPGL permettait un financement pluriannuel et appuyait divers projets. Cependant, tous les informateurs clés autochtones ont souligné qu’un financement accru sera essentiel pour appuyer la mobilisation des Autochtones autour des Grands Lacs.

Les informateurs clés d’ECCC ont expliqué que le secteur de programme de S et C de l’IPGL pour la participation des peuples autochtones à la résolution des problèmes des Grands Lacs a été conçu en collaboration avec les collectivités autochtones. ECCC a tenu des réunions régionales en personne, des webinaires, des téléconférences et des discussions individuelles pour recueillir les points de vue des collectivités autochtones sur l’orientation et les paramètres du financement. Les bénéficiaires éventuels ont reçu les coordonnées des agents de programme et ont été informés que de l’aide était disponible sur demande. ECCC a appuyé les demandeurs en les guidant tout au long du processus de demande au moyen de webinaires et de l’aide individuelle des agents de programme. Tous les promoteurs de projet interrogés ont indiqué que leurs interactions avec les agents de l’IPGL étaient très positives.

Cependant, même si les projets étaient conformes aux critères d’ECCC pour le financement des S et C, on a jugé que l’admissibilité des projets n’englobait pas toutes les priorités environnementales des organisations et des gouvernements autochtones, comme les projets sur la biodiversité. Certains répondants internes et externes jugent aussi que le processus de demande a également été jugé trop complexe, surtout pour les petites organisations ou collectivités. Du point de vue de certains bénéficiaires, les formulaires de demande étaient complexes et encombrants, avec des questions répétitives et un langage opaque.

Certains informateurs clés d’ECCC étaient également d’avis que certaines règles et certains processus entourant le versement des fonds sont trop contraignants. Par exemple, des informateurs clés ont expliqué que les collectivités autochtones comptent souvent sur une combinaison de sources de financement à court terme pour soutenir les projets communautaires en général. Cela signifie qu’ils doivent constamment rédiger des propositions et se conformer aux exigences de déclaration pour plusieurs bailleurs de fonds.

Le soutien aux demandeurs a été jugé important et ECCC pourrait avoir besoin de plus de capacité pour fournir un soutien accru. Le personnel d’ECCC aurait également besoin d’expertise, d’une meilleure base de connaissances sur le contexte autochtone, ainsi que d’une tolérance accrue au risque (par exemple, envisager des approches de cogestion jugées à risque plus élevé). Certains informateurs clés autochtones ont mentionné la formation continue et l’éducation du personnel d’ECCC sur les droits issus de traités et la sensibilisation culturelle comme étant importantes.

En réfléchissant aux améliorations possibles, certains informateurs clés internes et externes ont mentionné qu’il y avait une possibilité de mobiliser davantage les participants autochtones avant la prise de décisions de financement réelles. Bien que répondants aux entrevues aient reconnu les efforts déployés pour rencontrer les collectivités au début du processus, il existe néanmoins des exemples d’autres ministères fédéraux qui ont fait appel à du personnel autochtone, comme des aînés, pour les aider directement dans leur travail. Certains siègent à des comités de S et C, jouent des rôles de mentorat auprès d’étudiants autochtones et fournissent des conseils aux ministères sur la façon de mettre en œuvre des projets.

3. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

3.1 Conclusions

Selon les constatations, l’investissement du financement du PAED dans le cadre de l’IPGL était généralement en bonne voie d’atteindre les résultats escomptés. Les nouveaux secteurs de programme soutenus par ce financement ont été intégrés aux structures de gouvernance existantes pour les Grands Lacs et ont bénéficié de la collaboration de nombreux gouvernements et intervenants non gouvernementaux pour les activités de surveillance et de restauration. Bien que le succès de l’IPGL repose en partie sur la collaboration de nombreux partenaires, il existe des possibilités de renforcer la collaboration avec d’autres ministères fédéraux et d’autres partenaires.

Pendant la période de l’évaluation, l’IPGL n’a pas tout dépensé son budget, principalement en raison de retards en matière de dotation. En ce qui concerne la gestion de projet, des systèmes sont en place pour assurer une gestion efficace des activités de programme et des S et C. Les collaborations avec d’autres intervenants, comme les organisations provinciales et non gouvernementales, favorisent également l’efficience en tirant parti des ressources, de l’expertise et des données externes. De plus, l’IPGL pourrait examiner ses modèles de rapport sur les S et C afin d’y inclure davantage d’indicateurs quantitatifs. Autrement, les gestionnaires d’ECCC utilisent l’information sur le rendement de l’IPGL pour éclairer leur prise de décisions.

En ce qui concerne le rendement, l’IPGL a amélioré la surveillance des éléments nutritifs et la compréhension des éléments nutritifs et des proliférations d’algues dans les Grands Lacs, en particulier le lac Érié. Les S et C de l’IPGL ont appuyé des projets visant à démontrer des approches novatrices pour réduire les charges de phosphore ou à mettre au point des technologies pour réduire les charges, comme des dispositifs qui éliminent le phosphore du fumier et des eaux usées. Cela peut ensuite être utilisé comme engrais à libération lente qui, s’il est appliqué correctement, peut réduire les charges. Ces projets devraient avoir des retombées à court et à moyen terme. Malgré le succès de l’IPGL dans ces efforts, il faudra de nombreuses années d’efforts concertés importants de la part de tous les partenaires pour atteindre la cible de réduction des charges de phosphore du Canada pour le lac Érié.

L’IPGL a également appuyé la mise en œuvre du Cadre d’évaluation des zones littorales de façon efficiente et efficace. 2 rapports ont été produits (lac Érié et lac Ontario). Un ministère fédéral et certaines collectivités locales ont pris des mesures fondées sur les résultats. L’évaluation de la composante de la valeur écologique n’est pas terminée, mais on s’attend à ce qu’elle soit incluse dans le rapport intégré final.

Les investissements de l’IPGL dans la réduction des rejets de produits chimiques nocifs étaient sur la bonne voie. Les travaux ont porté sur des domaines qui n’étaient pas abordés par d’autres programmes d’ECCC (y compris le Plan de gestion des produits chimiques du Canada).

En ce qui concerne la mobilisation des Autochtones, les investissements de l’IPGL ont appuyé des projets de sensibilisation, des activités de surveillance et des travaux de restauration. ECCC a déployé d’importants efforts pour recueillir les points de vue des représentants des gouvernements et des collectivités autochtones sur la conception du programme. Les paramètres des S et C pourraient être mieux harmonisés avec les besoins des collectivités et des gouvernements. ECCC pourrait améliorer davantage ses programmes en tenant compte des pratiques observées dans d’autres ministères.

3.2 Recommandations et réponse de la direction

2 recommandations sont adressées à la sous-ministre adjointe (SMA) de la Direction générale de la politique stratégique d’ECCC, en tant que haut fonctionnaire ministériel responsable de l’IPGL.

Discussion : Les efforts déployés par ECCC pour mobiliser les gouvernements et les collectivités autochtones ont été reconnus de façon positive. Par l’entremise des S et C, l’IPGL a fourni un soutien financier à des projets dirigés par des gouvernements, collectivités et organisations autochtones. Un soutien a également été offert pour accroître la participation des peuples autochtones aux tables de gestion binationales et bilatérales et aux sous-comités. Bien qu’il y ait eu des réalisations notables, il reste des occasions d’améliorer et de renforcer la capacité d’ECCC d’accroître la mobilisation des Autochtones. Par exemple, l’évaluation a révélé qu’ECCC devrait fournir plus de soutien pendant le processus de demande aux demandeurs de S et C des collectivités autochtones. La formation continue et l’éducation du personnel d’ECCC sur les droits issus de traités et la sensibilisation culturelle ont également été jugées essentielles. Enfin, il a été déterminé qu’il était possible d’encourager davantage la participation des peuples autochtones au début du processus de conception des demandes, afin d’orienter les critères de sélection.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La SMA de la DGPS est d’accord avec la recommandation.

Réponse de la direction : La directrice générale régionale, Ontario déterminera les pratiques exemplaires pour améliorer et renforcer la participation des Autochtones aux programmes et aux projets de S et C de l’IPGL. La directrice générale régionale, Ontario mettra en œuvre ces pratiques exemplaires en collaboration avec le Centre d’expertise des S et C de la Direction générale des services ministériels et des finances, au besoin.

Produit(s) livrable(s) :

1. Efforts accrus pour sensibiliser les gouvernements et les collectivités autochtones aux possibilités de financement et aux processus de demande de l’IPGL.
   1. Échéancier : d’ici mars 2023, et par la suite
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
2. Examen et élimination des fardeaux et des obstacles inutiles dans le processus de demande
   1. Échéancier : d’ici mars 2023, et par la suite
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
3. Aide accrue aux demandeurs souhaitant élaborer et présenter des demandes de financement.
   1. Échéancier : d’ici mars 2023 et par la suite
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
4. Amélioration des possibilités de formation pour le personnel d’ECCC afin d’accroître les connaissances et la sensibilisation aux cultures, aux enjeux et aux priorités autochtones.
   1. Échéancier : d’ici mars 2022, et par la suite
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
5. Détermination des approches et des pratiques exemplaires potentielles pertinentes à l’IPGL utilisées par ECCC ou d’autres ministères qui donnent aux groupes autochtones l’occasion d’éclairer les décisions de financement. Sélection et mise à l’essai d’au moins une nouvelle approche, y compris, s’il y a lieu, l’utilisation stratégique accrue du financement des S et C dirigé pour les peuples autochtones.
   1. Échéancier : d’ici mars 2023, et par la suite
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario

Discussion : Les formulaires de rapport actuels pour l’IPGL comprennent principalement des champs de texte ouvert qui ne permettent pas de mesurer de manière uniforme et quantitative les résultats attendus et les retombées du PAED. Par souci d’uniformité et d’amélioration des rapports, il est recommandé que l’IPGL examine sa stratégie de rapport sur les S et C afin d’introduire des indicateurs quantitatifs dans ses formulaires de rapport sur les S et C.

Énoncé d’accord ou de désaccord : La SMA de la DGPS est d’accord avec la recommandation.

Réponse de la direction : La directrice générale régionale, Ontario examinera les outils de surveillance des S et C afin d’intégrer davantage les indicateurs de rendement quantitatifs dans les projets de l’IPGL, le cas échéant. Au besoin, la directrice générale régionale, Ontario demandera que des changements soient apportés au modèle de rapport pour les bénéficiaires.

Produit(s) livrable(s) :

1. Examen de la stratégie de production de rapports sur les S et C de l’IPGL afin de déterminer comment achever les rapports existants sur les S et C par des indicateurs quantitatifs améliorés.
   1. Échéancier : d’ici le 31 janvier 2022
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
2. Élaboration de nouveaux indicateurs quantitatifs supplémentaires pour améliorer le suivi des résultats attendus et des retombées de l’IPGL.
   1. Échéancier : d’ici le 31 janvier 2022
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario
3. Mise à l’essai d’un outil de suivi des S et C supplémentaire ou d’un modèle de rapport modifié avec de nouveaux indicateurs quantitatifs et résultats pendant la production des rapports de fin d’exercice sur les S et C de l’IPGL pour l’AF 2021 à 2022.
   1. Échéancier : d’ici le 31 mars 2022
   2. Partie responsable : directrice générale régionale, Ontario

Annexe A : portée de l’évaluation, méthodologie et limites

L’évaluation a porté sur les activités de l’IPGL financées dans le cadre du PAED 2017 à 2018. Ces travaux ont eu lieu en même temps qu’une évaluation de l’investissement du PAED dans le PBLW. L’évaluation a examiné la mesure dans laquelle les objectifs prévus ont été atteints ou sur la bonne voie au cours de la période allant de l’AF 2017 à 2018 à l’AF 2020 à 2021.

Les questions clés à aborder dans le cadre de cette évaluation étaient les suivantes :

Efficience

1. Dans quelle mesure les activités en eau douce des Grands Lacs, appuyées par les ressources du PAED, sont-elles régies en collaboration?
2. Dans quelle mesure les ressources du PAED ont-elles été utilisées efficacement?
3. Dans quelle mesure l’information sur le rendement est-elle utilisée pour éclairer la prise de décisions?

Efficacité

4. Dans quelle mesure le programme a-t-il surveillé les charges en éléments nutritifs et appuyé la réduction de ces charges?
5. Dans quelle mesure le financement d’activités scientifiques a-t-il contribué à faire progresser la protection des zones littorales des Grands Lacs?
6. Dans quelle mesure les substances toxiques persistantes et les autres substances préoccupantes sont-elles visées par les projets appuyés?
7. Dans quelle mesure les activités en eau douce des Grands Lacs dans le cadre du PAED appuient-elles la participation des peuples autochtones?

Approche et méthode employées

L’évaluation a utilisé plusieurs sources de données pour la collecte des données.

Examen dedocuments : examen de documents internes d’ECCC sur la gestion et les résultats du programme; sources externes sur les résultats, les activités et les projets des collaborateurs; et évaluation de 2017 et mise à jour sur la réponse de la direction.

Examen de dossiers : Examen de 13 rapports finaux de projet de S et C et d’autres documents de programme.

Analyse de données financières : examen des rapports ministériels.

Entrevues avec des informateurs clés : 17 entrevues ont été menées auprès de répondants provenant de représentants d’ECCC, d’autres ministères fédéraux (AAC), de la Commission mixte internationale et du gouvernement de l’Ontario.

Dans le rapport, la proportion de répondants est indiquée à l’aide de 2 qualificatifs, soit certains (moins que la majorité des répondants) et la plupart (la majorité des répondants). Compte tenu du nombre de répondants (17, dont 12 d’ECCC), il n’a pas été jugé approprié d’introduire d’autres ventilations des proportions.

Études de cas : 2 études de cas examinant la participation des peuples autochtones et la mise en œuvre du Cadre d’évaluation des zones littorales. Chaque étude de cas comportait un examen des documents et des dossiers et des entrevues avec des informateurs clés. Pour l’étude de cas sur la mobilisation des peuples autochtones, 7 entrevues ont été menées auprès de répondants autochtones. Pour l’étude de cas sur la mobilisation des populations côtières, 4 entrevues ont été menées auprès du personnel d’ECCC, et 2 entrevues ont été menées auprès de répondants externes (autres ministères fédéraux et un répondant des États-Unis).

Limites et stratégies d’atténuation

1. Sur les 41 projets de S et C financés par l’IPGL, seulement 13 projets étaient terminés en mars 2020.
   1. Stratégies d’atténuation : l’équipe d’évaluation a atténué ce défi en intégrant des données qualitatives provenant d’entrevues et d’études de cas pour achever le nombre limité de rapports de projet.
2. Bien que quelques entrevues menées auprès d’informateurs clés aient ciblé des répondants d’autres ministères et ordres de gouvernement, la plupart des entrevues ont été menées auprès d’employés d’ECCC.
   1. Stratégies d’atténuation : il faut tenir compte de cette limite dans l’interprétation des résultats de l’étude. Toutefois, les éléments de preuve tirés de documents et de publications ont été examinés pour compléter et corroborer les données d’entrevue.