Rapport annuel de 2019 à 2020 sur la Loi sur les ressources en eau du Canada : chapitre 6

6 Régies intergouvernementales des eaux

Des régies intergouvernementales des eaux ont été créées afin de mettre l’accent sur les enjeux liés à l’eau qui ont des répercussions sur plus d’une province ou d’un territoire. Les régies intergouvernementales du pays comprennent le Conseil du bassin du Mackenzie, la Régie des eaux des provinces des Prairies, la Commission de contrôle du lac des Bois et la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais. Les activités de l’exercice 2019‑2020 de chacune des régies sont décrites ci‑dessous.

Le Canada participe également à de nombreuses régies intergouvernementales et transfrontalières des eaux, dont la plupart sont dirigées par la CMI. Le travail de la CMI n’est pas en vertu de la LREC. Ainsi ECCC fait rapport des progrès réalisés dans le cadre du Protocole d’entente entre Environnement et Changement climatique Canada et la Commission mixte Internationale.

6.1 Conseil du bassin du Mackenzie

Entente : Entente‑cadre sur les eaux transfrontalières du bassin du Mackenzie en juillet 1997 (« Entente‑cadre »)
Gouvernements signataires : Canada, Colombie‑Britannique, Alberta, Saskatchewan, Territoires du Nord‑Ouest et Yukon
Conseil : Conseil du bassin du fleuve Mackenzie [en anglais seulement]

L’Entente‑cadre stipule que les eaux du bassin du fleuve Mackenzie doivent être gérées de manière à préserver l’intégrité écologique de l’écosystème aquatique et à faciliter une utilisation raisonnable, équitable et durable de cette ressource pour les générations actuelles et futures. Elle prévoit la tenue rapide de consultations efficaces sur les développements et les activités pouvant survenir dans le bassin qui pourraient avoir une incidence sur l’intégrité de l’écosystème aquatique. Elle comprend également des dispositions relatives à la conclusion de sept ententes bilatérales entre des administrations adjacentes se trouvant dans le bassin.

Le Conseil du bassin du fleuve Mackenzie représente toutes les parties à l’Entente‑cadre et applique les dispositions de celle‑ci. Les membres fédéraux comprennent des représentants d’ECCC et de Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada. Des représentants de l’Agence Parcs Canada se sont joints au Conseil en 2020. Les trois provinces et les deux territoires qui se trouvent dans le bassin sont représentés par dix membres, dont une personne nommée par l’organisme de gestion de l’eau de chaque gouvernement provincial et territorial ainsi qu’un membre du conseil autochtone représentant les peuples autochtones dans chacune des cinq administrations du bassin.

Conformément à l’Entente‑cadre, ECCC est chargé de la gestion des dépenses du Conseil, lesquelles sont partagées également entre les parties. Les dépenses partagées comprennent la dotation en personnel et l’exploitation du bureau du Secrétariat, qui appuient le Conseil d’un point de vue fonctionnel. Le Secrétariat est dirigé par un directeur administratif, embauché par ECCC, qui est responsable de la planification, de la direction et de la gestion des activités du Conseil.

Voici quelques‑unes des principales activités et réalisations de l’exercice 2019‑2020.

• Le Conseil a assuré le suivi de la mise en œuvre des ententes bilatérales sur la gestion des eaux entre l’Alberta et les Territoires du Nord‑Ouest, entre la Colombie‑Britannique et les Territoires du Nord‑Ouest, entre la Colombie‑Britannique et le Yukon ainsi qu’entre le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest.
• Le Conseil a suivi les négociations bilatérales sur la gestion des eaux entre la Colombie‑Britannique et l’Alberta, entre l’Alberta et la Saskatchewan et entre les Territoires du Nord‑Ouest et la Saskatchewan.
• Le comité sur l’état de l’écosystème aquatique (State of the Aquatic Ecosystem Committee) et le comité directeur sur les connaissances traditionnelles et le renforcement des partenariats (Traditional Knowledge and Strengthening Partnerships Steering Committee) du Conseil du bassin du fleuve Mackenzie ont collaboré pour faire avancer le prochain rapport sur l’état de l’écosystème aquatique dans le bassin du fleuve Mackenzie. Ce rapport décrira l’état de l’écosystème aquatique au moyen d’indicateurs et accordera le même poids à la science occidentale et au savoir traditionnel.
• Le Conseil a fait l’objet d’un examen stratégique et opérationnel. L’examen a permis de formuler plusieurs recommandations visant à assurer que le Conseil s’acquitte de ses fonctions de façon efficiente et que ses travaux soient axés sur l’avenir.

6.2 Régie des eaux des provinces des Prairies

Entente : Accord-cadre sur la répartition des eaux des Prairies [en anglais seulement]
Gouvernements signataires : Canada, Alberta, Saskatchewan et Manitoba
Conseil : Régie des eaux des provinces des Prairies

L’Accord a pour objectif de répartir l’eau entre les provinces de l’Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba et de protéger la qualité des eaux de surface et les aquifères transfrontaliers. Il prévoit aussi une collaboration entre les gouvernements pour la gestion des eaux transfrontalières ainsi que la mise en place de la Régie des eaux des provinces des Prairies, chargée d’appliquer l’Accord.

Le principal résultat attendu de la Régie est de rendre compte du respect des modalités de l’Accord. L’Accord prévoit le partage équitable de l’eau disponible dans tous les cours d’eau qui s’écoulent vers l’est, y compris les lacs qui traversent des frontières provinciales. Les annexes de l’Accord précisent le rôle de la Régie et établissent la quantité et la qualité de l’eau qui s’écoule de l’Alberta vers la Saskatchewan et de la Saskatchewan vers le Manitoba.

En appui à l’Accord, ECCC surveille les débits, la qualité de l’eau et les conditions météorologiques des cours d’eau coulant vers l’est aux frontières provinciales (voir la figure 8). La Régie calcule la répartition de l’écoulement en fonction du débit naturel d’une rivière ou d’un fleuve comme si cette rivière ou ce fleuve n’avait jamais été touché par l’activité humaine. Les écarts par rapport aux objectifs de qualité de l’eau de l’Accord sont calculés annuellement.

Les activités et réalisations de la Régie et de ses quatre comités techniques permanents sur l’hydrologie, la qualité de l’eau, les eaux souterraines et les prévisions des débits au cours de l’exercice 2019‑2020 incluent entre autres :

• Deux examens officiels de bassins étaient en cours conformément à un système de classification fondé sur des critères, qui a été élaboré par le Comité de l’hydrologie et mis en œuvre en 2018 pour aider la Régie à déterminer les bassins transfrontaliers assujettis à une surveillance de la répartition, ainsi que la fréquence de cette surveillance. Ce système s’appliquera à chaque bassin fluvial, l’un après l’autre, dans le cadre du processus d’examen officiel du bassin.
• Un examen du bassin fluvial Qu’Appelle à la frontière de la Saskatchewan et du Manitoba a été réalisé en grande partie en 2019 et devrait être achevé au cours de l’exercice 2020‑2021. Cet examen porte sur tous les aspects du calcul de la répartition de l’écoulement et les options d’amélioration.
• Un premier examen du bassin de la rivière Assiniboine à la frontière de la Saskatchewan et du Manitoba a été amorcé en 2019.
• La Régie a approuvé le rapport de 2018 sur la déviation de la qualité de l’eau préparé par le Comité de la qualité de l’eau. Le respect global des objectifs interprovinciaux en matière de qualité de l’eau était en moyenne de 97,1 % en 2018, assurant ainsi la protection de la qualité de l’eau dans les douze rivières transfrontalières surveillées dans le cadre de l’Accord. Le taux de conformité était fondé sur la comparaison de 5 525 résultats sur la qualité de l’eau avec les objectifs établis en matière de qualité de l’eau pour un ensemble de paramètres de qualité de l’eau, notamment les éléments nutritifs, les métaux, les ions majeurs, les pesticides et les bactéries.
• En novembre 2019, le programme de surveillance de la qualité de l’eau de 2020 a été approuvé. Le changement le plus important apporté au programme de surveillance par rapport à l’année précédente est l’ajout de la surveillance de la chlorophylle à titre de mesure de productivité des algues dans les rivières et fleuves transfrontaliers.
• Le Comité de la qualité de l’eau a continué d’examiner les objectifs interprovinciaux en matière de qualité de l’eau pour les rivières et fleuves transfrontaliers grâce à la mise à jour des objectifs en matière de qualité de l’eau proposés pour 2020.
• Le Comité sur les eaux souterraines a continué de travailler à l’élaboration d’une proposition d’annexe à l’Accord en ce qui concerne les aquifères transfrontaliers. L’objectif de cette annexe est d’établir un cadre de coopération permettant la gestion efficace et efficiente des eaux souterraines et des systèmes aquifères ainsi que leur utilisation durable par les parties à l’Accord.
• Le Comité sur les prévisions des débits a travaillé sur un certain nombre de questions, notamment un projet pluriannuel d’harmonisation de la cartographie des eaux de ruissellement au printemps.
• La Régie a communiqué des renseignements sur des questions d’intérêt commun, notamment sur des questions touchant la qualité de l’eau du lac Winnipeg, le drainage entre la Saskatchewan et le Manitoba, les sédiments de la rivière Carrot et les espèces envahissantes.
• La Régie et chacun de ses quatre comités permanents ont tenu au moins une réunion en personne et d’autres conférences téléphoniques.

6.3 Commission de contrôle du lac des Bois

Pouvoirs : définis par les lois parallèles du Canada, de l’Ontario et du Manitoba (Loi sur la Commission de contrôle du lac des Bois; 1921, 1922 et 1958)
Gouvernements en collaboration : Canada, Ontario et Manitoba
Conseil : Commission de contrôle du lac des Bois [en anglais seulement]

Entente internationale : traité entre le Canada et les États‑Unis (Convention et Protocole pour régler le niveau du lac des Bois, 1925)
Conseil international : Conseil international de contrôle du lac des Bois (CICLB)

La Commission de contrôle du lac des Bois ne relève pas de la LREC puisqu’elle est antérieure à celle‑ci, mais elle est incluse dans le présent rapport afin de dresser un portrait plus complet de la gestion fédérale‑provinciale de l’eau au Canada. La Commission assure la régularisation du niveau de l’eau du lac des Bois et du lac Seul ainsi que des débits des rivières Winnipeg et English en aval de ces lacs jusqu’à leur confluence, au profit de tous les utilisateurs et intérêts.

La Commission est composée de quatre membres, chacun étant associé à un membre suppléant. Les nominations par décret pour ces postes sont effectuées par les gouvernements du Canada (un membre), de l’Ontario (deux membres) et du Manitoba (un membre). Les lois provinciales et fédérales exigent que les membres et leurs suppléants soient des ingénieurs dûment qualifiés. La Commission manquait de membres pendant une grande partie de l’année 2019 et il y a eu absence de quorum pendant la majeure partie des mois de septembre et d’octobre en raison de postes vacants, à plusieurs reprises, au Manitoba et en Ontario. Les autres membres de la Commission ont continué d’appliquer la réglementation essentielle, mais les réunions de la Commission prévues en octobre avec des Premières Nations, des groupes d’intervenants et des organismes ressources en vue d’appuyer la réglementation n’ont pas eu lieu, en raison de l’absence de quorum.

Le niveau du lac des Bois n’est habituellement régularisé que par la Commission. Toutefois, ses décisions sont soumises à l’approbation du CICLB chaque fois que le niveau du lac dépasse ou n’atteint pas certaines limites précisées dans la Convention et le Protocole pour régler le niveau du lac des Bois.

La Commission dispose d’un secrétariat à plein temps qui surveille les conditions dans le bassin, donne des renseignements, procède à des analyses et recommande des stratégies de régularisation ou des débits sortants précis. Le secrétariat met également en œuvre la stratégie d’exploitation de la Commission, dirige des études et maintient la communication avec les utilisateurs du bassin.

Rien d’anormal n’a été observé en ce qui concerne les conditions du bassin au cours du premier semestre de 2019. L’intervention lors de la crue a été modérée et le remplissage du lac Seul et du lac des Bois jusqu’à des niveaux estivaux normaux a été ralenti par des conditions estivales plus sèches. Les niveaux de ces lacs et les débits des rivières English et Winnipeg en aval de ceux‑ci se trouvaient au plus bas des valeurs normales estivales.

De la fin du mois d’août au début du mois d’octobre 2019, une période exceptionnellement humide a été observée, ce qui a considérablement modifié les conditions du bassin. Ces mois ont représenté la période la plus humide jamais enregistrée dans le bassin versant du lac des Bois et une période également très humide dans celui du lac Seul. Étant donné que le débit entrant dans ces lacs a augmenté rapidement, la Commission a dirigé les hausses marquées du débit sortant vers les rivières et fleuves pour ralentir la vitesse d’augmentation du niveau des lacs. Au début d’octobre, les barrages du lac des Bois situés à Kenora ont été complètement ouverts. Il s’agit de la première fois que cela se produit en automne. Le niveau du lac a atteint le sommet de la plage de fonctionnement précisée dans la Convention et le Protocole. Le CICLB a été mobilisé. L’eau des rivières English et Winnipeg, en Ontario et au Manitoba, a rapidement atteint des niveaux très élevés en raison du débit sortant maximal qui s’écoulait du lac des Bois et du débit élevé de l’eau qui s’écoulait du lac Seul. Les dégâts aux infrastructures des rives, comme les quais et les remises à bateaux, ont été généralisés en raison des débits élevés.

Au cours de l’automne, la Commission a continué de maximiser le débit sortant du lac des Bois afin de réduire le plus possible le niveau d’eau du lac en prévision de la prise de la glace. L’objectif de la Commission était de réduire le risque de dégâts aux structures des rives pendant l’hiver, qui sont causés par un rabattement du lac à partir d’un niveau élevé. Elle voulait également réduire le débit fluvial nécessaire à la réussite de ce rabattement hivernal. Un rabattement hivernal important afin de créer un réservoir dans le lac des Bois constituait l’un des principaux objectifs, car les conditions exceptionnellement humides de l’automne avaient augmenté le risque d’observer des conditions de débit élevé au cours du printemps 2020. À la fin de novembre, alors que la prise de la glace approchait, la Commission a supervisé les réductions du débit sortant du lac des Bois afin de limiter le niveau d’eau fluviale pour l’hiver. À la fin de l’année, le niveau d’eau du lac avait diminué de façon constante et il tendait vers les valeurs normales pour cette période de l’année.

La Commission a tenu sa série habituelle de réunions sur la réglementation en mars et en juin, où des stratégies saisonnières de réglementation ont été adoptées lors de discussions avec des conseillers des Premières Nations, des représentants de groupes d’intérêt particuliers et des organismes ressources. Ces réunions ont eu lieu à Kenora. D’autres activités de sensibilisation ont eu lieu, y compris l’animation d’un kiosque d’information au Salon annuel sur les chalets de la Lake of the Woods District Stewardship Association à Winnipeg en mai, une journée portes ouvertes à Kenora en juin et deux assemblées publiques en octobre à Winnipeg et à Kenora, où les participants étaient nombreux. Ces activités visaient à examiner les conditions extrêmes qui ont été observées, à expliquer l’approche de la Commission en ce qui concerne la réglementation dans ces conditions et à répondre aux questions.

La Commission a participé à un atelier portant sur le riz sauvage et les niveaux d’eau du bassin de la rivière Winnipeg, organisé par le Grand Council Treaty N° 3 en juin. Elle a également visité la Première Nation Niisachewaan de la rivière Winnipeg en juin et en août pour discuter des enjeux essentiels pour cette communauté concernant la gestion du niveau de l’eau, le rôle de la Commission, le riz sauvage ainsi que le lien entre ces éléments et les traités et les droits des peuples autochtones.

6.4 Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais

Entente : Accord sur la régularisation des eaux dans le bassin de la rivière des Outaouais (1983)
Gouvernements signataires : Canada, Québec et Ontario
Conseil : Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais (la « Commission de planification »)

La Commission de planification a été créée pour veiller à la gestion intégrée des débits des 13 réservoirs principaux du bassin de la rivière des Outaouais en vue de réduire au minimum les répercussions des inondations et des sécheresses le long de cette rivière et dans la région de Montréal, tout en maintenant les utilisations bénéfiques de l’eau dans le bassin versant. En vertu de l’Accord de 1983, les gouvernements ont également établi deux autres entités qui relèvent de la Commission de planification, soit le Comité de régularisation de la rivière des Outaouais (le Comité de régularisation) et le Secrétariat pour la régularisation de la rivière des Outaouais (le Secrétariat), qui est situé à ECCC. La gestion intégrée des principaux réservoirs est effectuée tout au long de l’année. Toutefois, les résultats de cette approche de gestion montrent les avantages les plus évidents pendant les crues printanières et autres crues.

La crue printanière de 2019 a été exceptionnelle pour ce qui est des débits records qu’elle a atteints et de sa durée. La plus grande inondation printanière des dernières années de la rivière des Outaouais s’en est suivie. Elle a eu des conséquences sur la vie de milliers de personnes et elle a surpassé l’inondation importante de 2017 à plusieurs endroits de la rivière. Aucune inondation depuis 1928 n’avait touché autant de secteurs le long de la rivière. Le Bureau d’assurance du Canada a évalué que 11 800 maisons ont été inondées en Ontario et au Québec.

Cette inondation printanière exceptionnelle est attribuable à une combinaison de conditions météorologiques défavorables : un hiver et un printemps plus froids que la normale sans dégel hivernal important, une accumulation annuelle de neige supérieure à la normale, un début tardif du dégel printanier et une fonte rapide des neiges combinée à des pluies importantes au printemps.

Comme au cours des dernières années, les exploitants de barrages ont pris des mesures de réduction des inondations en prévision du ruissellement printanier. Il s’agit habituellement de vider les réservoirs principaux pendant la période hivernale, qui sont à leur niveau le plus bas, avant le début de la fonte des neiges au printemps. Ce volume de stockage disponible est ensuite utilisé à mesure que la fonte printanière progresse pour réduire les débits en aval. Tout au long de la crue printanière de 2019, le Comité de régularisation, composé de représentants des exploitants des principaux barrages du bassin de la rivière des Outaouais, a tenu des conférences téléphoniques quotidiennes pour assurer la gestion intégrée du réseau hydrographique, pendant lesquelles les participants ont analysé les conditions hydrologiques observées et prévues et ont élaboré une stratégie de régularisation pour utiliser le volume de stockage disponible en vue de réduire autant que possible les inondations. On estime que le stockage optimal de l’eau dans les réservoirs pendant l’inondation de cette année a réduit d’au moins 40 cm les niveaux d’eau maximaux à tous les endroits le long du cours principal de la rivière.

En plus d’assurer la gestion intégrée du réseau, la Commission de planification veille à ce que les prévisions hydrologiques soient mises à la disposition des organismes gouvernementaux qui participent à la diffusion des messages relatifs aux inondations et au déploiement des mesures d’urgence. Les autorités provinciales et municipales, voire les militaires (déployés aux endroits où des états d’urgence avaient été déclarés), ont pu bénéficier en 2019 de prévisions fiables en ce qui a trait aux conditions de la rivière. Ces prévisions leur ont permis de planifier et de mettre en œuvre des mesures d’urgence qui ont représenté des millions de dollars afin de protéger le public contre l’inondation.

De plus, les débits de la rivière des Outaouais peuvent avoir une incidence importante sur les débits du fleuve Saint‑Laurent, à proximité de l’archipel de Montréal. L’offre de prévisions hydrologiques concernant la rivière des Outaouais est donc importante pour le Bureau de régularisation des Grands Lacs et du Saint‑Laurent. Ce dernier est chargé de mener les activités de régularisation quotidiennes pour le Groupe d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint‑Laurent.

La Commission de planification se sert de son site Web comme principal outil pour communiquer au public les prévisions hydrologiques. Ce site Web a été largement utilisé en 2019 : plus de 120 000 nouveaux visiteurs l’ont consulté pendant la crue printanière. Le Comité de régularisation a publié six communiqués de presse en 2019, soit les 11, 16, 18 et 25 avril ainsi que les 3 et 9 mai. Ces communiqués de presse sont toujours accessibles sur le site Web de la Commission de planification (veuillez consulter la page Archives de la Commission de planification). Le Secrétariat a également participé à plusieurs conférences téléphoniques avec des autorités provinciales et municipales chargées d’intervenir pendant cette inondation printanière. Il a également présenté des exposés lors de nombreuses assemblées publiques et séances portes ouvertes, qui ont eu lieu tout au long de l’année après l’inondation printanière.

6.5 Soutien d’ECCC aux régies intergouvernementales des eaux

Par l’entremise de ses SHN, ECCC contribue à la gestion des eaux transfrontalières internationales et nationales en exécutant les ordres de la CMI conformément au Traité des eaux limitrophes et en assurant la gestion des règlements interprovinciaux en partenariat avec les provinces.

ECCC a également apporté son soutien à bon nombre de conseils de gestion de l’eau, comités et études spéciales de la CMI en 2019‑2020. Cela comprenait l’organisation et le soutien technique pour les études spéciales, l’élaboration, l’essai et la mise en œuvre de modèles écosystémiques et hydrologiques ainsi qu’un cadre de gestion adaptative pour l’examen en cours des plans de régularisation des lacs.

ECCC a continué d’appuyer le Groupe d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint‑Laurent de la CMI dans l’exécution du Plan de 2014, qui été mis en œuvre en janvier 2017 et qui est conçu pour rapprocher les variations des niveaux d’eau du lac Ontario et du fleuve Saint‑Laurent de leurs valeurs naturelles afin de rétablir la santé des écosystèmes.

Les niveaux d’eau records se sont poursuivis en 2019, ce qui a entraîné une inondation et de l’érosion autour du lac Ontario et dans une grande partie du fleuve Saint‑Laurent. ECCC a offert un important soutien au Groupe d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint‑Laurent de la CMI et au Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint‑Laurent. Ce soutien a orienté l’évaluation et la description des causes à l’origine des niveaux d’eau records, y compris une analyse des conditions hydrologiques qui y ont contribué et un appui quant au début d’un examen accéléré du Plan de 2014, à la demande de la CMI.