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Directive sur la désignation de l’habitat essentiel des espèces aquatiques en péril

Table des matières

Pêches et Océans Canada Loi sur les espèces en péril

Directive sur la désignation de l’habitat essential des espèces aquatiques en péril

Janvier 2015

1. Pouvoir d’approbation et date d’entrée en vigueur

This Directive was approved by the Members of the Deputy Minister’s Policy Committee for Fisheries and Oceans Canada (DFO) on January 28, 2015, and takes immediate effect.

2. Introduction

Promulguée en 2002, la Loi sur les espèces en péril (LEP) est une pierre angulaire de la Stratégie fédérale de développement durable du gouvernement du Canada et représente l'engagement du Canada envers la protection et la gestion de la biodiversité au Canada. En vertu de la LEP, le ministre des Pêches et des Océans est le ministre compétent en ce qui a trait aux espèces aquatiques, à l'exception des individus présents dans les parties du territoire domanial dont la gestion relève de l'Agence Parcs Canada. En conséquence, Pêches et Océans Canada (MPO) est responsable de l'élaboration de programmes de rétablissement et de plans d'action pour les espèces aquatiques, et notamment de la désignation de l'habitat essentiel.

La LEP reconnaît l'importance de l'habitat pour les espèces en péril. Pour une espèce aquatique, l'habitat est défini au paragraphe 2(1) de la Loi comme étant« […] les frayères, aires d'alevinage, de croissance et d'alimentation et routes migratoires dont sa survie dépend, directement ou indirectement, ou aires où elle s'est déjà trouvée et où il est possible de la réintroduire. »L'habitat essentiel est composé de l'« habitat ». Dans la LEP, l'habitat essentiel est défini comme suit : « l'habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d'une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d'action élaboré à l'égard de l'espèce ». Par conséquent, une aire qui répond à la définition d'« habitat » d'une espèce sauvage inscrite, en ce qui a trait à un processus vital, sera nécessaire à la survie ou au rétablissement de cette espèce s'il y a un manque de cet habitat pour l'espèce.

Conformément à la LEP, alinéas 41(1)c) et 49(1)a), tout programme de rétablissement et plan d'action élaboré pour une espèce inscrite à l'annexe 1 de la Loi comme espèce menacée, en voie de disparition ou disparue du pays doit en désigner l’habitat essentiel, dans la mesure du possible, en se fondant sur la meilleure information disponible.

La désignation de l'habitat essentiel se fonde sur la meilleure information disponible. Si cette dernière ne suffit pas pour désigner l'ensemble de l'habitat essentiel, la LEP prévoit que le programme de rétablissement doit comporter un calendrier des études. Une fois l'habitat essentiel désigné, la Loi exige que soient donnés des exemples d'activités susceptibles d'entraîner sa destruction. La LEP exige en outre que le ministre compétent s'assure que l'habitat essentiel est protégé par la loi. Pour les zones qui ne sont pas mentionnées au paragraphe 58(2), cela peut se faire de deux façons : par décret de protection promulgué par le ministre compétent en vertu des paragraphes 58(4) et 58(5) de la LEP, décret qui déclenche l'interdiction de détruire toute partie de l'habitat essentiel, ou en recourant aux dispositions ou aux mesures figurant dans la LEP ou dans toute autre loi du Parlement, y compris les accords conclus en vertu de l'article 11 de la LEP. Dans ce dernier cas, les dispositions ou mesures invoquées doivent être obligatoires et applicables – aucune interdiction de détruire l'habitat prévue dans ces dispositions ou mesures ne peut être assujettie à la discrétion ministérielle. La jurisprudence a permis d'affiner la compréhension de la désignation de l'habitat essentiel.

3. Objectif

La présente directive décrit la façon dont le MPO interprète et applique les dispositions de la LEP en matière de désignation de l'habitat essentiel de façon à aider le Ministère à respecter ses obligations juridiques, administratives et de conservation. Par la mise en œuvre du présent directive, les Canadiens recevront de l'information au sujet de l'habitat essentiel, de son emplacement, de son importance pour la survie et le rétablissement ainsi que des activités pouvant entraîner sa destruction.

4. Principes directeurs

Le présent document tient compte d'un grand nombre de politiques, de directives et d'autres documents du MPO et du gouvernement fédéral en lien avec les espèces en péril et les systèmes aquatiques. Bien souvent, il sera impossible d'acquérir une compréhension approfondie de l'habitat essentiel dans le respect de l'échéancier de planification du rétablissement initialement fixé par la LEP. Dans de tels cas, la LEP exige que l'habitat essentiel soit désigné, dans la mesure du possible, en utilisant la meilleure information accessible. De plus, l'article 38 de la LEP indique l'approche de précaution à suivre au moment d'élaborer des programmes de recouvrement, des plans d'action et des plans de gestion : Pour l’élaboration d’un programme de rétablissement, d’un plan d’action ou d’un plan de gestion, le ministre compétent tient compte de l’engagement qu’a pris le gouvernement du Canada de conserver la diversité biologique et de respecter le principe selon lequel, s’il existe une menace d’atteinte grave ou irréversible à l’espèce sauvage inscrite, le manque de certitude scientifique ne doit pas être prétexte à retarder la prise de mesures efficientes pour prévenir sa disparition ou sa décroissance. Il faut appliquer le principe de précaution dans la désignation de l'habitat essentiel. En appliquant l'approche de précaution, le MPO est également orienté par le préambule de la LEP, qui énonce que « [...] le gouvernement du Canada s’est engagé à conserver la diversité biologique et à respecter le principe voulant que, s’il existe une menace d’atteinte grave ou irréversible à une espèce sauvage, le manque de certitude scientifique ne soit pas prétexte à retarder la prise de mesures efficientes pour prévenir sa disparition ou sa décroissance [...] ».

Conformément à la LEP et aux directives et politiques actuelles, le MPO appliquera les principes directeurs suivants pour désigner l'habitat essentiel :

  1. La désignation de l’habitat essentiel sera indiquée dans le programme de rétablissement d'une espèce. Cette désignation est un processus de collaboration entre le Programme de la LEP du MPO, le Secteur des sciences du MPO et d'autres secteurs opérationnels pertinents, auquel participent aussi les Canadiens et d'autres ordres de gouvernement, bien qu'elle ne dépende pas de facteurs socio-économiques.
  2. En sachant en quoi consistent la fonction, les caractéristiques et les paramètres de l'habitat essentiel, le MPO sera mieux en mesure de savoir quand l'habitat essentiel a été détruit. Ainsi, la manière dont l'habitat essentiel est désigné (emplacement géographique conjugué aux fonctions, aux caractéristiques et aux attributs) établit son cadre de protection. La désignation de l'habitat essentiel se fonde sur la meilleure information disponible. Il faut désigner une superficie d'habitat suffisante pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition, ce qui favorisera par ailleurs la survie ou le rétablissement de l'espèce.
  3. S'il est impossible de désigner une superficie d'habitat suffisante pour atteindre ces objectifs ou si le niveau de détail de l'information sur l'habitat essentiel ne suffit pas pour déterminer s'il a été détruit, un calendrier des études est établi de façon à obtenir une plus grande superficie d'habitat essentiel ou une meilleure compréhension de l'habitat essentiel désigné pour en assurer la protection.
  4. La désignation de l'habitat essentiel doit être entamée à l'étape d'évaluation du cycle de la LEP (figure 1). Il peut s'agir d'un processus itératif qui se termine uniquement lorsque le ministre des Pêches et des Océans estime que la superficie et la qualité de l'habitat désigné comme essentiel sont suffisantes pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition de l'espèce.

À mesure que de nouveaux renseignements sur l'habitat essentiel sont obtenus, ils sont incorporés au programme de rétablissement de l'espèce par des modifications de ce dernier.

Figure présentant le cycle d'inscription et de rétablissement d'une espèce en péril. Il s'agit d'une boucle continue de cinq éléments : évaluation, protection, planification du rétablissement, mise en œuvre, et surveillance et évaluation.

Figure 1. Cycle complet de la LEP pour les espèces en péril

Cycle complet de la LEP pour les espèces en péril
Description longue pour Figure 1

Figure présentant le cycle d'inscription et de rétablissement d'une espèce en péril. Il s'agit d'une boucle continue de cinq éléments : évaluation, protection, planification du rétablissement, mise en œuvre, et surveillance et évaluation.

5. Désignation de l'habitat essentiel

L'habitat essentiel est lié à la capacité fonctionnelle de certaines caractéristiques de l'habitat à soutenir le rendement satisfaisant des processus du cycle biologique nécessaires à l'atteinte des objectifs en matière de population et de répartition d'une espèce en péril. Au moment de désigner l'habitat essentiel, sa quantité, sa qualité et ses emplacements doivent être pris en compte. Dans la mesure du possible, la désignation de l'habitat essentiel doit atteindre les objectifs ci-dessous.

  1. Désigner ce qui constitue l'habitat essentiel, avec une description claire de son emplacement géographique et de sa ou ses fonctions biologiques, y compris les caractéristiques et les paramètres qui soutiennent cette ou ces fonctions.
  2. Fournir un énoncé clair indiquant si l'habitat désigné comme essentiel suffit pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition de l'espèce. S'il est impossible de désigner un habitat essentiel suffisant, indiquer clairement pourquoi la meilleure information accessible est inadéquate et fournir un calendrier des études qui sera mis en œuvre.
  3. Donner des exemples d'activités susceptibles de détruire l'habitat essentiel.

Dans certains cas, le programme de rétablissement envisage la réoccupation par l'espèce d'espaces non occupés au moment de la rédaction du programme, par des mesures de restauration, de réintroduction ou d'expansion naturelle. Afin de rendre cette tâche plus facile, l'habitat propice non occupé peut être désigné comme habitat essentiel. Ceci se produit quand l'habitat actuel ne suffit pas pour que l'espèce atteigne les objectifs en matière de population et de répartition et qu'il est techniquement possible de restaurer l'habitat ou d'y réintroduire l'espèce. Il doit être clairement indiqué que les zones sont désignées comme habitat essentiel aux fins de restauration ou de réintroduction. S'il y a un manque d'habitat, il est probable que l'ensemble de l'habitat connu ait besoin d'être désigné comme essentiel : si l'habitat essentiel est l'habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement de l'espèce inscrite, tout l'habitat connu dans une telle situation sera nécessaire à la survie ou au rétablissement de l'espèce. Jusqu’à ce qu’un nouvel habitat soit désigné comme habitat essentiel, tout l'habitat connu et disponible doit être désigné comme habitat essentiel. 

De plus amples renseignements sur le mode de désignation de l'habitat essentiel sont donnés dans les Lignes directrices pour la désignation de l'habitat essentiel des espèces aquatiques en péril.

6. Calendrier des études

Quand l'habitat essentiel n'est pas totalement désigné, un calendrier des études est requis. Le calendrier des études est considéré comme un engagement du ministère des Pêches et des Océans et doit appuyer :

Les études ne concourant pas à ces objectifs ne sont pas inscrites sur le calendrier des études. Si l'habitat essentiel est suffisant pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition fixés pour l'espèce (c.-à-d. qu'il a été entièrement désigné au niveau de détail nécessaire), l'élaboration d'un calendrier des études ne doit pas figurer dans le programme de rétablissement.

7. Activités susceptibles de détruire l'habitat essentiel

Une fois l'habitat essentiel désigné, la Loi exige que des exemples d'activités susceptibles d'entraîner sa destruction soient compris dans le programme de rétablissement. Ainsi, les Canadiens sont informés du degré de risque que présentent leurs activités pour l'habitat essentiel et ils peuvent collaborer à l'atténuation des risques. Les exemples d'activités susceptibles de détruire l'habitat essentiel n'ont pas de visée exhaustive et le fait d'inscrire une activité ne signifie pas qu'elle sera systématiquement interdite ni qu'elle conduira inévitablement à une destruction de l'habitat essentiel. Toutes les propositions d'activités sont examinées en fonction du site concerné et selon leur valeur afin de déterminer si elles entraîneront une destruction.

La destruction se produit en cas de perte temporaire ou permanente d'une fonction de l'habitat essentiel. Elle ne doit pas être confondue avec l'interdiction de tuer un individu d'une espèce en péril inscrite, de lui nuire ou de le harceler, prévue au paragraphe 32(1) de la LEP. Les exemples d'activités susceptibles de détruire l'habitat essentiel doivent correspondre à la section Menaces du programme de rétablissement et, dans la mesure du possible, comporter :

De plus amples renseignements sur la définition des exemples d'activités susceptibles de détruire l'habitat essentiel sont donnés dans les Lignes directrices pour la désignation de l'habitat essentiel des espèces aquatiques en péril.

8. Quand l'habitat essentiel n'est pas désigné OU quand la désignation n'est pas rendue publique

Quand il existe des renseignements à l'appui de la désignation de l'habitat essentiel, ils sont exclus du programme de rétablissement ou du plan d'action uniquement dans les cas suivants.

8.1 L'habitat essentiel n'existe pas au Canada

L'habitat essentiel de la plupart des espèces en péril se trouve dans les eaux canadiennes. Il se peut toutefois dans certains cas que l'habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d'une espèce ne se trouve pas dans des zones relevant de la compétence canadienne. Les espèces concernées sont notamment les espèces à répartition étendue ou les espèces non résidentes qui viennent dans les eaux canadiennes, mais pas pour y combler certains besoins de leur cycle biologique. Dans ces cas-là, il peut se révéler pertinent de décrire dans le programme de rétablissement les habitats clés situés à l'extérieur du Canada, ainsi que les menaces pesant sur les habitats, afin de faciliter la collaboration avec les autorités étrangères. Toute conclusion affirmant que l'habitat essentiel ne se trouve pas au Canada doit être étayée par des documents scientifiques évalués par des pairs. Il faut fournir une justification expliquant pourquoi l'habitat dans les eaux canadiennes n'est pas considéré comme nécessaire à la survie ou au rétablissement de l'espèce.

8.2 La désignation d'un habitat essentiel est susceptible de nuire à l'espèce

L'article 124 de la LEP indique que « sur l’avis du COSEPAC, le ministre [de l'Environnement] peut limiter la communication de tout renseignement mis dans le registre si ce renseignement concerne l’aire où se trouve une espèce sauvage ou son habitat et si la limitation de sa divulgation est à l’avantage de cette espèce. »Par exemple, si la pêche illégale d'une espèce était considérée comme une menace pour la survie ou le rétablissement de cette espèce, le ministre de l'Environnement pourrait décider, sur l'avis du COSEPAC, de ne pas divulguer les renseignements sur les emplacements des populations restantes de cette espèce, ni, par conséquent, sur l'habitat essentiel de celle-ci. Si l'article 124 de la LEP est invoqué, l'exclusion des renseignements sur l'emplacement de l'habitat essentiel doit être justifiée en expliquant pourquoi elle est dans l'intérêt supérieur de l'espèce. Parce que cette décision posera problème au moment d'informer le public des conditions dans lesquelles ses activités risquent de détruire un habitat essentiel, il faudra entreprendre une analyse des conséquences de la décision sur les objectifs en matière de population et de répartition de l'espèce.

9. Lorsque l'habitat essentiel est situé sur le territoire canadien, mais non géré par le MPO

L'habitat essentiel est parfois désigné dans un parc national, une réserve nationale de faune ou un refuge d'oiseaux migrateurs. Le ministre des Pêches et des Océans est le ministre compétent pour la plupart des espèces aquatiques, y compris les individus se trouvant dans les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateurs. Bien que la collaboration avec le ministre de l'Environnement ne soit pas exigée en vertu de la LEP au moment de désigner l'habitat essentiel dans ces zones et de le protéger au moyen d'une description en vertu des paragraphes 58(2) et (3), la collaboration est néanmoins recommandée. Le ministre de l'Environnement, à titre de ministre responsable de l'Agence Parcs Canada, est le ministre compétent pour les individus des espèces aquatiques dans les parcs nationaux, et il est chargé de déterminer l'habitat essentiel de ces individus et de le protéger au moyen d'une description publiée en vertu des paragraphes 58(2) et (3) de la LEP.

10. Structures humaines en place

Au fil du temps, des structures anthropiques (d'origine humaine) ont été installées dans les écosystèmes aquatiques et ont entraîné des modifications positives et négatives de l'écosystème aquatique. Aux fins de la désignation de l'habitat essentiel, le présent document fera la distinction entre les structures anthropiques elles-mêmes et les nouvelles zones qu'elles ont créées. L'habitat essentiel sera désigné de manière à ce que les structures humaines elles-mêmes ne soient pas considérées comme des habitats essentiels, sauf si la structure contribue à la survie ou au rétablissement de l'espèce. Quand il est possible de désigner un habitat suffisant pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition sans inclure les structures humaines, ces dernières doivent être exclues de la désignation de l'habitat essentiel.

11. Vérification de l'information

Les données servant à désigner l'habitat essentiel se fondent sur la meilleure information accessible, qui comprend des études scientifiques, les connaissances traditionnelles des peuples autochtones, les connaissances des collectivités et les renseignements obtenus par des processus examinés par des pairs (p. ex., l'évaluation du potentiel de rétablissement [EPR], ou les rapports de situation du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada [COSEPAC]) ou provenant d'autres sources internes et externes considérées comme fiables par le MPO. Il revient en dernier lieu au directeur régional de la Direction de la gestion des écosystèmes d'indiquer si l'information suffit à désigner un habitat essentiel.

12. Implications socio-économiques

Les facteurs socio-économiques ne doivent pas être pris en considération dans la désignation de l'habitat essentiel. Toutefois, dans les cas où l'habitat proposé désigné comme « essentiel » est d'une superficie supérieure à celle nécessaire pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition, la désignation de l'habitat essentiel peut prendre différentes configurations. En effet, dans de telles situations, une évaluation socio-économique peut être réalisée de façon à ce que l'habitat effectivement désigné comme essentiel soit situé dans les zones où les coûts socio-économiques correspondants seraient les plus faibles.

Quand la restauration de l'habitat ou la réintroduction de l'espèce dans des zones auparavant occupées par l'espèce font partie du programme de rétablissement, il est possible de tenir compte de données socio-économiques dans la sélection des zones possibles de restauration de l'habitat ou de réintroduction de l'espèce, afin de réduire au minimum les incidences socio-économiques de la restauration ou de la réintroduction.

13. Sommaire

La désignation de l'habitat essentiel est un aspect important de la LEP et sa protection est fondamentale à la survie et au rétablissement de la plupart des espèces en péril. Le processus de désignation de l'habitat essentiel commence par l'évaluation du COSEPAC et se poursuit jusqu'à ce que le programme de rétablissement ou le plan d’action désigne un habitat suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs en matière de population et de répartition. La désignation de l'habitat essentiel est réalisée de manière transparente et se fonde sur la meilleure information disponible, selon les termes définis par le MPO.

La désignation de l’habitat essentiel comprend une description biophysique et géographique. En temps normal, l'habitat ne comporte pas de structures humaines et il arrive qu'il ne se trouve pas au Canada. Dans certaines situations particulières décrites dans la LEP, le ministre de l'Environnement, sur l'avis du COSEPAC, peut décider de ne pas divulguer l'emplacement précis de l'habitat essentiel. Dans certains cas, la désignation de l'habitat essentiel repose sur les renseignements obtenus par la mise en œuvre d'un calendrier des études quand la superficie de l'habitat connu ne suffit pas à atteindre les objectifs en matière de population et de répartition fixés pour l'espèce.

La désignation de l’habitat essentiel s'accompagne d'exemples d'activités humaines susceptibles d'entraîner sa destruction, qui sont tirés de la section sur les menaces du programme de rétablissement de l'espèce. Les exemples ne sont pas exhaustifs et les activités citées ne sont pas systématiquement interdites. Cependant, certaines activités humaines nécessiteront d'établir un dialogue pour trouver une manière de les entreprendre qui n'entraîne pas de destruction de l'habitat essentiel.

14. References

Annexe A: Définitions

Caractéristique :
Chaque fonction est le résultat d'une ou de plusieurs caractéristiques, qui constituent les composantes structurelles de l'habitat essentiel. Les caractéristiques décrivent en quoi l'habitat est essentiel à la satisfaction des besoins de l'espèce. Les caractéristiques peuvent changer au fil du temps et sont généralement composées d'un ou de plusieurs paramètres. Une modification ou une perturbation de la caractéristique ou de l'un de ses paramètres peut avoir une incidence sur la fonction et sa capacité de répondre aux besoins biologiques de l'espèce.
Caractéristiques et paramètres :
Ces deux termes définis englobent les « caractéristiques » chimiques, biologiques et physiques de la totalité ou de la partie d'un écosystème, lesquelles permettent ensemble à une espèce d'exécuter une fonction nécessaire à son cycle biologique.
Examen par les pairs :
Examen et évaluation des renseignements par d'autres personnes travaillant dans le même domaine, pour parvenir à un consensus.
Fonction :
Processus du cycle de vie des espèces inscrites ayant lieu dans l'habitat essentiel (p. ex., frai, croissance, alevinage, alimentation et migration). La fonction apporte la justification de sa protection. La désignation de l'habitat essentiel doit décrire de quelles façons les fonctions soutiennent un processus vital de l'espèce en péril.
Géographique :
Emplacement spatial dans un paysage, généralement décrit par une latitude et une longitude.
Habitat essentiel :
L'habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d'une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d'action élaboré à l'égard de l'espèce. (tel que défini au paragraphe 2(1) de la LEP)
L'habitat d'une espèce aquatique en péril est défini dans la LEP comment étant
« [...]les frayères, aires d'alevinage, de croissance et d'alimentation et routes migratoires dont sa survie dépend, directement ou indirectement, ou aires où elle s’est déjà trouvée et où il est possible de la réintroduire » (art. 2[1] de la LEP).
Meilleure information disponible :
Comprend toutes les connaissances scientifiques, communautaires et traditionnelles autochtones pertinentes et suppose une obligation de la part du ministre compétent de recueillir, d'examiner et d'évaluer l'information accessible lors de la préparation d'un programme de rétablissement et de ne pas rejeter, omettre de tenir compte ou supprimer de l'information digne de foi sur l'habitat essentiel d'une espèce. Peut manquer de précision et d'exactitude.
Paramètre :
Les paramètres sont les propriétés ou les attributs mesurables de la caractéristique. Les caractéristiques sont les composantes structurelles essentielles qui permettent les fonctions requises pour répondre aux besoins de l'espèce Ensemble, les paramètres permettent à la caractéristique de soutenir la fonction. Les paramètres sont les propriétés ou les attributs de la caractéristique, et leur valeur peut être mesurée. En fait, ce sont les paramètres qui fournissent le plus d'informations sur une caractéristique, la qualité de cette caractéristique et la façon dont elle permet de répondre aux exigences du cycle biologique de l'espèce.

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