Espèces terrestres en péri : politique d'inscription proposée

Loi sur les espèces en péril
Série de Politiques et de Lignes directrices

Table des matières

• Table des matières
• Préface
• Objet de la politique
• 1.0 Énoncé de politique
• 2.0 Étapes à suivre du processus d’inscription à la LEP
  • 2.1 Rôles des ministres compétents et des ministères
  • 2.2 Processus d’évaluation scientifique aux termes de la LEP
  • 2.3 Énoncés de réaction et consultations sur l’inscription
• 3.0 Application de la politique réglementaire fédérale au processus d’inscription en vertu de la LEP
  • 3.1 Consultations sur l’inscription
• 4.0 Recommandation du ministre au gouverneur en conseil
  • 4.1 Facteurs à considérer dans la décision de ne pas inscrire une espèce
  • 4.2 Facteurs à considérer dans le renvoi d’une évaluation au COSEPAC
• 5.0 Décision du gouverneur en conseil
• 6.0 Résultats des décisions
• 7.0 Où trouver les documents

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Préface

Objet de la politique

Pour que les dispositions de la Loi sur les espèces en péril s’appliquent, une espèce sauvage qui a été évaluée comme espèce préoccupante, menacée, en voie de disparition ou disparue du pays doit être d’abord inscrite à l’annexe 1 de la Loi, désignée la Liste des espèces sauvages en péril (l’annexe 1 ou la liste). Le gouverneur en conseil, qui est le gouverneur général agissant sur les conseils du Cabinet, prend les décisions sur la modification de la liste, selon les recommandations du ministre de l’Environnement (le ministre) pour les espèces aquatiques et terrestres.

Les articles 25 à 31 de la Loi sur les espèces en péril (la LEP ou la Loi) décrivent un processus établi pour la modification de la liste (le processus d’inscription), y compris la reclassification des espèces déjà inscrites. La présente politique explique les étapes à suivre. Toutefois, son principal objectif est de clarifier les principes directeurs qu’applique le ministre de l’Environnement pour évaluer les facteurs à prendre en considération quant aux recommandations d’inscription, plus précisément celles qui concernent les espèces terrestres et les questions qui ne sont pas prévues par la LEP.

Par « espèces terrestres », on entend les espèces sauvages^{Note1de bas de page} qui sont des oiseaux migrateurs protégés par la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM) ainsi que toutes les espèces gérées par les gouvernements provinciaux et territoriaux. Ces dernières englobent les oiseaux qui ne sont pas protégés par la LCOM, des mammifères, des reptiles, des amphibiens, des mollusques terrestres, des végétaux et des arthropodes (p. ex. insectes et arachnides).

Pour de l’information sur l’inscription des espèces aquatiques^{Note2de bas de page} en péril, veuillez consulter la Politique en matière d’inscription sur la liste de la Loi sur les espèces en péril de Pêches et Océans Canada et la Directive concernant les avis visant à « ne pas inscrire » une espèce sur la liste.

1.0 Énoncé de politique

Dans le cas des espèces terrestres, le ministre de l’Environnement recommande habituellement que le gouverneur en conseil modifie l’annexe 1 en fonction de l’évaluation du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC). La recommandation du ministre comprend de l’information sur d’autres facteurs à prendre en considération, comme l’exige la politique fédérale intitulée Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation.

2.0 Étapes à suivre du processus d’inscription à la LEP

2.1 Rôles des ministres compétents et des ministères

Selon la LEP, le ministre de l’Environnement est responsable de l’administration de la Loi. De plus, il est responsable de la formulation de recommandations à l’intention du gouverneur en conseil concernant les modifications à la liste, et ce, tant pour les espèces terrestres que pour les espèces aquatiques.

Le gouverneur en conseil, qui est le gouverneur général agissant sur les conseils du Cabinet, prend les décisions de modification de la liste.

Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada et l’Agence Parcs Canada sont désignés de manière non officielle les ministères compétents qui se partagent la responsabilité de la mise en œuvre de la LEP au nom de leurs ministres respectifs.

La LEP assigne au ministre de l’Environnement le rôle de ministre compétent responsable des espèces terrestres en péril. En tant que ministre responsable de l’Agence Parcs Canada, le ministre de l’Environnement est aussi le ministre compétent responsable des individus de toutes les espèces en péril qui se trouvent sur les terres administrées par l’Agence Parcs Canada. Environnement et Changement climatique Canada mène des consultations et analyse l’information pour étayer les recommandations d’inscription d’espèces terrestres du ministre de l’Environnement.

Le ministre de Pêches et Océans Canada est le ministre compétent responsable des espèces aquatiques, à l’exception des individus de ces espèces présents sur le territoire domanial, dont la gestion relève de l’Agence Parcs Canada. Pêches et Océans Canada consulte et analyse l’information pour conseiller le ministre des Pêches et des Océans au sujet des espèces aquatiques. Avant de faire une recommandation visant une espèce aquatique, le ministre de l’Environnement est tenu de consulter le ministre des Pêches et des Océans.

2.2 Processus d’évaluation scientifique aux termes de la LEP

La LEP établit les fonctions du COSEPAC, lesquelles comprennent l’évaluation de la situation de toute espèce sauvage (définie, aux termes de la LEP, comme une espèce, sous-espèce, variété ou population géographiquement ou génétiquement distincte [également appelée unité désignable])^{Note3de bas de page}. Le COSEPAC établit l’ordre de priorité des espèces sauvages candidates à l’évaluation en s’inspirant de plusieurs sources, notamment :

• les données sur la situation générale des espèces sauvages au Canada;
• l’information découlant du suivi mené par les provinces ou les territoires ou d’administrations combinées;
• des processus d’évaluation internationaux;
• le Sous-comité des connaissances traditionnelles autochtones du COSEPAC^{Note4de bas de page}.

Lorsque le COSEPAC évalue une espèce sauvage, il s’appuie uniquement sur la meilleure information accessible pertinente au statut biologique de l’espèce. Il soumet ensuite l’évaluation au ministre de l’Environnement. Les espèces que le COSEPAC a évaluées comme des espèces préoccupantes, menacées, en voie de disparition ou disparues du pays sont admissibles à l’inscription sur la liste. Les espèces déjà inscrites sur la liste peuvent être admissibles à la modification de leur statut ou, si elles ne sont plus en péril, à la radiation de la liste.

Le ministre tient compte de l’évaluation du COSEPAC lorsqu’il fait la recommandation d’inscription au gouverneur en conseil. Avant que le ministre le fasse, Environnement et Changement climatique Canada entreprend des consultations pour permettre au gouverneur en conseil de comprendre les répercussions sociales et économiques possibles de la modification proposée à la liste, ainsi que les conséquences possibles de ne pas inscrire une espèce sur la liste.

2.3 Énoncés de réaction et consultations sur l’inscription

Le COSEPAC présente habituellement ses évaluations au ministre de l’Environnement une fois par an. Une fois que le ministre les a reçues, il est tenu de publier des énoncés de réaction dans les 90 jours. Dans la mesure du possible, les énoncés indiquent l’échéancier des consultations pour chaque espèce. Avant l’affichage des énoncés, les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada examinent les exigences de consultation pour les espèces terrestres admissibles à l’inscription à l’annexe 1 (c.-à-d. les espèces évaluées par le COSEPAC comme des espèces préoccupantes, menacées, en voie de disparition ou disparues du pays). Les énoncés de réaction indiquent habituellement si les consultations suivent un échéancier normal (généralement trois à quatre mois) ou un échéancier prolongé (généralement neuf mois à un an).

Les énoncés de réaction indiquant ces échéanciers sont mis dans le Registre public des espèces en péril^{Note5de bas de page}.

2.3.1 Énoncés de réaction pour les espèces admissibles à une modification de la liste

En plus des espèces admissibles à l’inscription sur la liste, le COSEPAC révise la classification et le statut de chaque espèce en péril déjà inscrite, soit au moins une fois tous les dix ans, soit à tout moment où il a des motifs de croire que sa situation a changé de façon significative. Les changements peuvent toucher le statut ou la définition du statut (comme espèce, sous-espèce, variété ou population géographiquement ou génétiquement distincte). Par exemple, si une espèce compte deux populations au moment d’une révision de la classification par le COSEPAC, le statut de chaque population est évalué séparément. Ainsi, il est possible que chaque population conserve le même statut ou bien qu’une population conserve le statut original alors que l’autre est évaluée à un nouveau statut. Dans les cas où une désignation inférieure au niveau de l’espèce est souhaitable, le COSEPAC fournit une justification.

Si les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada concluent qu’une modification de l’annexe 1 pour une espèce inscrite changerait le cadre réglementaire pour les parties touchées, ils conseillent habituellement que des consultations soient menées en même temps que celles portant sur des espèces nouvellement admissibles (c.-à-d. des espèces qui ne sont pas déjà inscrites). En général, le cadre réglementaire change lorsque la modification proposée du statut de l’espèce entraînerait un changement dans l’application des interdictions de la LEP à cette espèce.

2.3.2 Énoncés de réaction pour les espèces dont le statut sur la liste a été confirmé par le COSEPAC

Lorsque le COSEPAC réévalue une espèce qui est déjà inscrite à l’annexe 1 de la LEP et conclut que son statut n’a pas changé, l’énoncé de réaction reconnaît que le statut inscrit à l’annexe 1 a été confirmé. Aucune autre mesure n’est prise étant donné qu’aucune modification à l’annexe 1 n’est requise.

Dans certains cas, le COSEPAC redéfinit des espèces de sorte que les populations ou les sous-espèces constitutives ne sont pas les mêmes que celles inscrites, sans que cela modifie le cadre réglementaire pour les parties touchées. Dans de tels cas, l’énoncé de réaction explique le changement et indique qu’une modification réglementaire pour harmoniser la liste avec l’évaluation du COSEPAC n’aurait pas de répercussions sociales ou économiques sur le public et, par conséquent, qu’aucune consultation n’est requise.

3.0 Application de la politique réglementaire fédérale au processus d’inscription en vertu de la LEP

Lorsqu’il prépare les renseignements à l’appui des recommandations d’inscription du ministre, Environnement et Changement climatique Canada respecte le processus d’inscription de la LEP, la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation (la Directive du Cabinet) et l’objectif des recommandations du ministre. La Directive du Cabinet exige que, en plus des facteurs pertinents à prendre en considération aux termes de la LEP, l’étude d’impact de la réglementation éclaire les décideurs quant aux répercussions potentielles sur les parties touchées.

3.1 Consultations sur l’inscription

Le COSEPAC fonde ses évaluations uniquement sur son analyse de la meilleure information accessible, notamment les connaissances des chercheurs, des collectivités et des Autochtones sur le statut biologique de chaque espèce. De l’information à l’égard d’autres éléments est également recueillie et examinée pendant les consultations, et elle est incluse dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui est transmis au gouverneur en conseil, en même temps que la recommandation du ministre. Ces éléments peuvent comprendre, le cas échéant, de l’information sur l’impact potentiel de la décision sur la santé et la sécurité, sur la sûreté, sur l’environnement ainsi que sur le bien-être social et économique des Canadiens^{Note6de bas de page}. Les commentaires formulés par les instances provinciales et territoriales lors des consultations sur l’inscription orientent le résumé de l’étude d’impact de la réglementation. Le même poids est accordé à ces éléments lorsqu’ils sont examinés aux fins de recommandations d’inscription ou de non-inscription, satisfaisant ainsi à l’exigence de la LEP selon laquelle les décisions de ne pas inscrire soient soutenues par une déclaration énonçant les motifs. En conséquence, avant que le ministre présente des recommandations au gouverneur en conseil, les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada consultent les parties touchées dans la mesure du possible, puis ils analysent les coûts, les avantages et d’autres répercussions de la modification proposée.

3.1.1 Identification des parties touchées pour les consultations

Les consultations requises par la Directive du Cabinet offrent l’occasion d’examiner les points de vue sur les ajouts ou les modifications à la liste, et de recueillir de l’information sur les avantages et les répercussions de l’inscription, dans la mesure du possible. Elles contribuent également à l’évaluation des coûts et des avantages des mesures qui résultent de l’inscription.

Les répercussions de l’inscription varient selon le type d’espèce, son statut et l’endroit où elle se trouve, de même que du fait qu’elle bénéficie déjà ou non d’autres mesures de protection fédérales semblables aux interdictions générales de la LEP. Aux termes de ces dernières, il est interdit de tuer un individu d’une espèce sauvage inscrite, de lui nuire, de le harceler, de le capturer ou de le prendre. Il est également interdit de posséder un individu d’une sauvage inscrite – notamment partie d’un individu ou produit qui en provient – et d’endommager ou de détruire la résidence d’un ou de plusieurs individus. (Pour en savoir davantage sur ces interdictions et leur application, veuillez consulter la zone de texte à la section 3.0 et la Figure 2. Interdictions générales de la LEP, là où elles s’appliquent.) Par conséquent, avant de recommander un processus de consultation pour les énoncés de réaction du ministre, les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada examinent les répercussions probables de la modification proposée à l’annexe 1 afin d’arriver à déterminer les personnes à consulter et la portée de la consultation.

En plus des interdictions générales, la LEP comprend des dispositions prévoyant des mesures de protection plus ciblées. Par exemple, bien que la Loi appuie les activités d’intendance pour la conservation des espèces sauvages et de leur habitat, l’habitat essentiel peut nécessiter une protection supplémentaire. Si l’espèce se trouve sur le territoire domanial, cette protection peut se matérialiser sans une décision subséquente par le gouverneur en conseil. Toutefois, au moment de l’inscription, d’autres renseignements sont habituellement requis avant que les buts, objectifs et approches en matière de survie et de rétablissement de l’espèce et de protection de son habitat essentiel puissent être établis. En conséquence, les décisions relatives à la protection qui ne s’inscrivent pas dans les interdictions générales sont généralement considérées à une date ultérieure, et les répercussions des mesures nécessitant une décision distincte par le gouverneur en conseil ne sont pas examinées lors des consultations sur l’inscription.

3.1.2 Processus de consultation des peuples autochtones

Les consultations permettent à Environnement et Changement climatique Canada de s’assurer que la modification proposée à la liste est conforme aux obligations liées aux droits ancestraux et issus de traités. À cette fin, les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada consultent les peuples autochtones afin de voir à ce que les obligations en lien avec les droits protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 soient respectées. Le fait de faire participer les Autochtones a une grande importance, car on reconnaît ainsi leurs vastes territoires traditionnels et leur rôle dans la gestion des terres des réserves et celles visées par des traités. Dans la mesure du possible, lorsque des modifications à l’annexe 1 sont susceptibles de toucher des peuples autochtones, Environnement et Changement climatique Canada communique avec eux durant le processus de consultation.

Le gouvernement fédéral est tenu de consulter les conseils de gestion des ressources fauniques qui sont habilités par des accords sur les revendications territoriales à exercer des attributions à l’égard d’espèces sauvages. Les conseils de gestion des ressources fauniques sont établis en vertu d’accords sur les revendications territoriales à titre des principaux instruments de gestion des espèces sauvages présentes dans les régions visées par ces accords et, dans certains cas, ont des rôles à l’égard des espèces en péril. Ces régions comprennent presque la totalité du Nunavut, le nord des Territoires du Nord-Ouest, le Yukon, et des parties du Québec et de la Colombie-Britannique. Le processus de consultation des conseils de gestion des ressources fauniques, tel qu’il est énoncé dans les accords sur les revendications territoriales des conseils, est respecté.

3.1.3 Lancement des consultations et participation du public

Les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada, après avoir identifié qui devrait être consulté et établi des échéanciers appropriés pour les consultations, entament ces dernières en mettant les énoncés de réaction dans le Registre public des espèces en péril. En plus de consultations plus ciblées, y compris avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, le grand public a l’occasion d’être informé et de participer par le biais du Registre public, dans lequel les documents de consultation sont mis.

Durant les consultations, les représentants d’Environnement et Changement climatique Canada informent et mobilisent le public quant à la nature et aux répercussions de l’inscription proposée en se basant sur les preuves, les éléments scientifiques et les connaissances disponibles. De l’information sur la volonté des gens, en particulier ceux qui peuvent être touchés, de participer au rétablissement de l’espèce en question est également recherchée durant les consultations.

3.1.4 Analyse des résultats des consultations

Le résumé et l’analyse des consultations orientent l’énoncé de l’étude d’impact de la réglementation. L’analyse des consultations peut aussi éclairer l’analyse des avantages et des coûts, qui fait partie de l’étude d’impact de la réglementation. La profondeur et le niveau de détail de cette analyse varient en fonction de la quantité de renseignements disponibles et de l’importance de la situation. Pour un complément d’information sur le processus, veuillez consulter la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation.

L’énoncé de l’étude d’impact de la réglementation proposé est inclus dans la publication de la modification de la liste proposée, dans la Partie I de la Gazette du Canada. Une période de commentaires du public sur le projet de règlement suit la publication dans la Partie I de la Gazette du Canada. La version finale de l’énoncé de l’étude d’impact de la réglementation ainsi que le décret modifiant l’annexe 1 de la LEP sont publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada. Les deux documents sont également mis dans le Registre public des espèces en péril.

4.0 Recommandation du ministre au gouverneur en conseil

La LEP offre trois options au gouverneur en conseil lorsqu’il prend une décision. Il peut :

1. confirmer l’évaluation et inscrire l’espèce sur la liste;
2. décider de ne pas inscrire l’espèce sur la liste;
3. renvoyer la question au COSEPAC pour renseignements supplémentaires ou pour réexamen.

Le gouverneur en conseil prend une décision sur recommandation du ministre. Lorsqu’il fait une recommandation visant une espèce terrestre, le ministre recommande habituellement que le gouverneur en conseil modifie l’annexe 1 conformément à l’évaluation du COSEPAC. Le statut de l’espèce tel qu’établi par le COSEPAC est respecté, tout comme la façon dont il est défini, à moins qu’il existe de l’information pour appuyer le renvoi de la question au COSEPAC pour réexamen.

Avant que le ministre fasse une recommandation au gouverneur en conseil, il tient compte de l’évaluation du COSEPAC, des consultations avec les conseils de gestion des ressources fauniques habilités en vertu d’accords sur les revendications territoriales, du résumé de l’étude d’impact de la réglementation et, dans le cas des espèces aquatiques, de l’avis du ministre des Pêches et des Océans.

Pour fournir le niveau approprié d’information et faciliter le processus décisionnel, les recommandations du ministre visant plusieurs espèces peuvent, dans certains cas, être regroupées afin de tenir compte des espèces qui partagent un habitat ou une région au même moment, ou selon les répercussions potentielles.

Une fois que le ministre a fait une recommandation au gouverneur en conseil, ce dernier évalue, dans la mesure du possible, les répercussions socioéconomiques, y compris les coûts et les avantages, avant de décider d’inscrire l’espèce sur la liste selon l’évaluation du COSEPAC, de ne pas l’y inscrire ou de renvoyer la question au COSEPAC pour renseignements supplémentaires ou pour réexamen.

Les recommandations d’inscription formulées au gouverneur en conseil par le ministre constituent des documents confidentiels du Cabinet.

4.1 Facteurs à considérer dans la décision de ne pas inscrire une espèce

Lorsque le gouverneur en conseil décide de ne pas inscrire l’espèce sur la liste, la décision et une déclaration énonçant les motifs de la décision sont publiées par le ministre dans la Partie II de la Gazette du Canada et mises dans le Registre public des espèces en péril. Les motifs peuvent comprendre des considérations relatives à l’espèce, à la gestion des menaces qui pèsent sur cette dernière, aux conséquences de la non-inscription sur l’espèce ainsi qu’à des facteurs sociaux, économiques ou autres pertinents à la décision.

4.2 Facteurs à considérer dans le renvoi d’une évaluation au COSEPAC

Les recommandations de renvoi d’une évaluation au COSEPAC sont considérées par le ministre lorsqu’il y a de nouveaux renseignements que le COSEPAC n’a pas pris en considération dans son évaluation, renseignements qui sont susceptibles de changer la désignation de la situation de l’espèce. Avant de procéder à l’élaboration d’une recommandation de renvoi, les responsables vérifient auprès du COSEPAC si les nouveaux renseignements sont susceptibles de modifier l’évaluation. Les motifs sont inclus dans la décision de renvoi, qui accompagne le décret annonçant la décision publié dans la Partie II de la Gazette du Canada et mis dans le Registre public des espèces en péril. Une étude d’impact de la réglementation n’est pas menée, car la décision finale est reportée jusqu’à ce que le COSEPAC ait réévalué la situation de l’espèce. Une recommandation de renvoi est seulement considérée lorsqu’elle peut être prise sans accroître les risques pour l’espèce en question.

Les renseignements à l’appui des décisions d’inscrire une espèce sur la liste ou de renvoyer l’évaluation au COSEPAC doivent provenir de la meilleure information accessible.

5.0 Décision du gouverneur en conseil

Dans le cas des espèces ajoutées à l’annexe 1, la LEP énonce que le gouverneur en conseil doit prendre des mesures dans les neuf mois suivant la réception de l’évaluation de la situation d’une espèce faite par le COSEPAC. Si, dans les neuf mois après avoir reçu l’évaluation, le gouverneur en conseil n’a pas pris une décision, le ministre modifie la liste en conformité avec cette évaluation. La date de début de ces neuf mois est la date que le Décret accusant réception des évaluations faites conformément au paragraphe 23(1) de la Loi est rendu. Les décrets sont publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada et affichés dans le Registre public des espèces en péril.

6.0 Résultats des décisions

Les interdictions générales de la LEP protègent automatiquement les espèces terrestres qui sont inscrites sur la liste comme espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées, selon leur type et leur emplacement. Si ce sont des oiseaux migrateurs protégés en vertu de la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, les mesures de protection s’appliquent, quel que soit l’endroit où ils se trouvent^{Note7de bas de page}. Les autres espèces inscrites sur la liste comme espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées sont protégées là où elles se trouvent sur le territoire domanial dans les provinces ou, dans les territoires, sur les terres qui relèvent du ministre de l’Environnement ou de l’Agence Parcs Canada (voir la figure 2).

Aux termes de la LEP, des programmes de rétablissement doivent être préparés pour toutes les espèces qui sont inscrites sur la liste comme espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées. Si le rétablissement d’une espèce est jugé réalisable, un plan d’action doit ensuite être préparé. Si le rétablissement d’une espèce est jugé irréalisable, un programme de rétablissement moins long est quand même préparé, mais un plan d’action n’est pas requis. Le programme de rétablissement établit l’orientation stratégique visant à arrêter ou à inverser le déclin de l’espèce, ce qui comprend les objectifs en matière de population et de répartition et la désignation de l’habitat essentiel dans la mesure du possible.

Le plan d’action décrit ce qui doit être réalisé pour atteindre les objectifs en matière de population et de répartition par le biais de mesures de rétablissement. De plus, il sert parfois à achever la désignation partielle de l’habitat essentiel dans un programme de rétablissement et, dans la mesure du possible, il explique les mesures qui sont proposées pour le protéger.

Pour les espèces préoccupantes, des plans de gestion sont préparés. Ils incluent des mesures de conservation appropriées à l’espèce et à son habitat, mais l’habitat essentiel n’est pas désigné.

Tous les documents de rétablissement sont préparés conformément aux exigences de la LEP en ce qui a trait au contenu défini, ainsi que par l’entremise de collaborations et de consultations avec d’autres administrations intéressées et les parties touchées. Ils doivent également reposer sur les meilleures données biologiques et écologiques disponibles.

7.0 Où trouver les documents

Les énoncés de réaction, les documents de consultation et les décrets accusant réception par le gouverneur en conseil, les décisions proposées et les décisions finales pour les inscriptions, y compris le résumé de l’étude d’impact de la réglementation, sont affichés dans le Registre public des espèces en péril.