Évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada

Avril 2016
Rapport d’évaluation exécutif
Rapport final

Évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada (PDF, 1Mo)

Table des matières

• List des acronymes
• Résumé
• Évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada — Réponse et plan d’action de la direction
• 1. Introduction
  • 1.1. Brève description de l’actuel système d’octroi de l’asile au Canada
  • 1.2. Réforme du système d’octroi de l’asile au Canada
• 2. Méthode d’évaluation
  • 2.1. Approche et portée de l’évaluation
  • 2.2. Méthodes de collecte des données
  • 2.3. Limites et considérations
• 3. Pertinence
  • 3.1. Nécessité de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada
  • 3.2. Harmonisation de la réforme avec les obligations internationales et fédérales et les priorités fédérales
    • 3.2.1. Harmonisation avec les obligations internationales et législatives
    • 3.2.2. Priorités fédérales
• 4. Résultats de l’évaluation – Rendement : obtention des résultats escomptés
  • 4.1. Traitement des demandes selon les cibles administratives
  • 4.2. Renvoi en temps opportun des demandeurs déboutés
  • 4.3. Octroi de la protection en temps opportun
  • 4.4. Progrès dans l’obtention du résultat à plus long terme
    • 4.4.1. Délais de traitement, demandes reçues et arriéré de la SPR
    • 4.4.2. Modifications à la loi et aux politiques dans le cadre de la réforme
    • 4.4.3. Autres enjeux constatés
    • 4.4.4. Résultats des projets pilotes financés dans le cadre de la réforme
  • 4.5. Mesure dans laquelle la réforme a été instaurée comme prévu
    • 4.5.1. Mise en œuvre des mesures de réforme
    • 4.5.2. Difficultés liées à la mise en œuvre
  • 4.6. Gestion et coordination
    • 4.6.1. Gouvernance du système d’octroi de l’asile au Canada
    • 4.6.2. Surveillance du système d’octroi de l’asile au Canada et rapports
• 5. Résultats de l’évaluation - Rendement : utilisation des ressources
• 6. Conclusions et recommandations
• Appendice A : Résumé des changements apportés au système d’octroi de l’asile au Canada
• Appendice B : Modèle logique de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada

Liste des tableaux et figures

• Tableau 2.1 : Questions d’évaluation pour l’évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada
• Tableau 2.2 : Sommaire des sources de données utilisées dans l’évaluation
• Figure 3.1 : Nombre de demandes d’asile au Canada reçues (2005-2012)
• Tableau 3.1 : Nombre de cas dans l’arriéré/cas à traiter, selon les étapes de traitement dans le système (2010-2012)
• Tableau 4.1 : Traitement des demandes selon les cibles administratives (2013-2014)
• Figure 4.1 : Nombre moyen de jours entre le renvoi de la demande à la SPR et une décision favorable de cette instance (2010-2014)
• Figure 4.2 : Tendance du nombre de demandes d’asile reçues (2005-2014)
• Figure 4.3 : Nombre de demandes d’asile reçues de ressortissants de POD et de ressortissants de pays d’origine non désignés (2010-2014)
• Tableau 4.2 : Valeurs prévues et réelles des dépenses (en millions) et des équivalents temps plein dans le cadre de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada (2010-2011 à 2014-2015)
• Tableau 5.1 : Dépenses réelles de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada, par organisation participante (exercices financiers 2010-2011 à 2014-2015)
• Tableau 5.2 : Coût des services de soutien par demandeur d’asile, avant et après la réforme

Liste des acronymes

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

BGRSOA

Bureau de gestion de la réforme du système d’octroi de l’asile (IRCC)

CDA

Continuum des demandeurs d’asile

CH

Considérations d’ordre humanitaire

CISR

Commission de l’immigration et du statut de réfugié

CSP

Contrôle de sécurité préliminaire

DCAEP

Division du contrôle, de l’analyse et de l’évaluation des pays (IRCC)

DGAR

Direction générale des affaires des réfugiés (IRCC)

DGGOC

Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (IRCC)

DGGRO

Direction générale de la gestion du rendement des opérations (IRCC)

ERAR

Examen des risques avant renvoi

ETP

Équivalent temps plein

FDA

Fondement de la demande d’asile

GRC

Gendarmerie royale du Canada

IRCC

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

LIPR

Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés

PDE

Point d’entrée

POD

Pays d’origine désigné

SAR

Section d’appel des réfugiés (CISR)

SOAC

Système d’octroi de l’asile au Canada

SPR

Section de la protection des réfugiés (CISR)

Résumé

L’évaluation du système d’octroi de l’asile au Canada (SOAC) a été menée pour respecter l’engagement pris envers le Conseil du Trésor d’effectuer une évaluation horizontale de la réforme trois ans après sa mise en œuvre. L’évaluation a porté sur la période allant de décembre 2012 à décembre 2014.

Les changements ont été instaurés en décembre 2012 en réaction aux pressions liées au nombre croissant de demandes et à la lenteur des délais de prise de décision. Les objectifs de la réforme étaient de rendre plus rapidement des décisions, d’accélérer les renvois et de protéger l’intégrité du système contre ceux qui pourraient y recourir abusivement, tout en continuant de respecter les obligations nationales et internationales du Canada de protéger ceux qui en ont besoin. La réforme a consisté à établir des délais législatifs et réglementaires pour certaines étapes du système, à apporter des changements à la Section de la protection des réfugiés (SPR), à créer la Section de l’appel des réfugiés (SAR), à imposer des interdictions à l’égard des demandes d’examen des risques avant renvoi (ERAR) et pour des demandes de considérations d’ordre humanitaire (CH), ainsi qu’à mettre en œuvre une politique relative aux pays d’origine désignés (POD).

Résultats de l’évaluation

Pertinence

Résultat 1 : Il y avait un besoin de reformer le système d’octroi de l’asile au Canada en raison du nombre croissant de demandes, de l’augmentation des arriérés/du nombre de demandes à traiter et des longs délais de traitement. Le système était perçu en conséquence comme étant inefficace, coûteux, lent, susceptible d’abus et incapable de fournir en temps opportun la protection voulue aux personnes qui en avaient vraiment besoin.

Résultat 2 : Les changements apportés sont conformes aux obligations législatives et internationales du Canada relativement à la protection des réfugiés et aux principes de non-refoulement. Des intervenants externes ont émis des opinions divergentes.

Résultat 3 : Les changements apportés sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral d’assurer rapidement la protection des personnes qui en ont besoin, tout en maintenant l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada.

Rendement – Obtention des résultats escomptés

Résultat 4 : Les cibles de traitement ont été atteintes pour de nombreuses étapes que comporte le système, mais tel n’a pas été le cas pour certains volets, comme les audiences de la SPR et le renvoi des demandeurs d’asile déboutés.

Résultat 5 : Les demandeurs d’asile déboutés ne sont pas renvoyés en temps opportun, c’est-à-dire selon la cible administrative fixée pour les renvois. Des résultats préliminaires indiquent cependant que les renvois ont lieu plus rapidement qu’avant la réforme. L’ASFC éprouve toujours un certain nombre de difficultés à effectuer les renvois en temps opportun. Certains des facteurs en jeu sont indépendants de sa volonté et n’ont pas été abordés dans le cadre de la réforme.

Résultat 6 : À la suite de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada, les demandeurs du nouveau système qui avaient droit à la protection ont reçu la décision de la SPR cinq à six fois plus rapidement que dans l’ancien système.

Résultat 7 : La réforme a réussi à s’attaquer à un grand nombre de pressions qui s’exerçaient au cours des années qui l’ont précédée, plus particulièrement en ce qui concerne les délais de traitement dans l’ensemble, la réception de demandes d’asile et l’arriéré de la SPR.

Résultat 8 : De nombreux changements apportés au SOAC ont contribué au succès initial de la réforme sur le plan de la réception de demandes et des délais de traitement dans l’ensemble, mais certains n’ont pas donné les résultats escomptés. Notamment, les demandes de ressortissants de POD n’ont pas été traitées plus rapidement que celles des ressortissants de pays d’origine non désignés et que ces demandeurs ont aujourd’hui accès à la SAR. De plus, l’interdiction d’un an à l’égard de l’ERAR et des demandes CH a expiré pour un grand nombre de demandeurs déboutés avant que les intéressés ne puissent être renvoyés.

Rendement − Gestion et coordination

Résultat 9 : Les changements apportés dans le cadre de la réforme ont en grande partie été mis en œuvre comme prévu, bien que l’exécution de celle-ci ait été retardée d’un an et que moins de ressources que prévu aient été utilisées.

Résultat 10 : L’évaluation a révélé un certain nombre de difficultés liées à la mise en œuvre qui variaient selon l’organisation. Les difficultés qui étaient considérées comme influant le plus sur la mise en œuvre tenaient à un manque de compréhension commune de certains délais et cibles, à l’alourdissement du fardeau administratif de réception des demandes, à une forte dépendance à l’égard des processus sur papier et à des problèmes d’intégrité des données.

Résultat 11 : La structure de gouvernance dans la surveillance de la mise en œuvre de la réforme a été considérée comme efficace, mais il est nécessaire de la réexaminer, étant donné que la réforme a été mis en œuvre il y a maintenant trois années complètes.

Résultat 12 : En collaboration avec les organisations participantes, IRCC a réussi à concevoir et à mettre en œuvre un système de surveillance et de production de rapports visant à mesurer le rendement de la réforme du SOAC. Toutefois, des problèmes de production et d’utilisation de données et le manque de structures de gouvernance et de gestion de projet pour le continuum des demandeurs d’asile sont venus réduire l’efficience et l’efficacité du processus de surveillance et de production de rapports.

Rendement – Utilisation des ressources

Résultat 13 : Le coût des services de soutien par demandeur a été considérablement réduit puisque les demandeurs acceptés et refusés ont passé moins de temps dans le système.

Conclusions et recommandations

Selon l’évaluation, les demandeurs dans le cadre du nouveau système ont reçu une décision favorable ou défavorable environ cinq fois plus rapidement que les demandeurs de l’ancien système et, jusqu’à maintenant, les renvois se font plus rapidement dans le nouveau système. Les pratiques interministérielles concernant la surveillance du rendement, la gouvernance et la gestion horizontale du SOAC sont généralement efficaces, mais il y a lieu de les renforcer et d’y apporter des améliorations. L’évaluation a permis de cerner quelques problèmes liés au rendement et à la conception touchant la prestation efficace du SOAC et des risques naissants qui pourraient avoir une incidence sur l’atteinte du résultat attendu à long terme de la réforme. Par conséquent, six recommandations ont été formulées. Le Ministère a accepté ces recommandations et a élaboré une réponse et un plan d’action de la direction afin d’y réagir.

Recommandation 1 : En ce qui a trait au fonctionnement continu du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. examiner les hypothèses touchant la réception des demandes d’asile, la productivité et les ressources utilisées pour orienter les futurs exercices d’établissement des coûts;
2. analyser plus à fond les défis actuels en ce qui concerne les délais et les cibles courants, et instaurer des mesures pour les surmonter, ou rajuster les délais et les cibles, au besoin. Cela devrait comprendre, tout spécialement, les cibles applicables aux décisions de la SPR et les renvois;
3. analyser plus à fond les objectifs des politiques relatives à la réforme et les principales étapes du SOAC qui n’atteignent pas complètement les résultats escomptés, et effectuer les révisions nécessaires aux politiques.

Recommandation 2 : En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait mettre en place la structure de gouvernance nécessaire pour assurer un processus décisionnel efficace, superviser et surveiller la mise en œuvre de toute autre modification du système d’octroi de l’asile au Canada et sa prestation continue, de même que tenir compte des résultats de l’évaluation.

Recommandation 3 : En ce qui concerne la surveillance continue et la production de rapports sur le rendement du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. déterminer quels volets du système d’octroi de l’asile au Canada seront surveillés et pour lesquels des rapports seront produits, et convenir des cibles et des définitions;
2. corriger les lacunes dans la production des rapports et les données actuelles, notamment vérifier que les données nécessaires sont saisies par les organisations participantes et pleinement intégrées dans le continuum des demandeurs d’asile.

Recommandation 4 : IRCC devrait officialiser la gestion de projet et la gouvernance des données pour le continuum des demandeurs d’asile.

Recommandation 5 : En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait réduire les lourdeurs administratives dans le processus de réception des demandes d’asile, lorsque cela est possible.

Recommandation 6 : IRCC, l’ASFC et la CISR devraient instaurer des processus permettant l’échange électronique de renseignements entre les organisations, dans la mesure du possible.

Évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada — Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation #1

En ce qui a trait au fonctionnement continu du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. examiner les hypothèses touchant la réception des demandes d’asile, la productivité et les ressources utilisées pour orienter les futurs exercices d’établissement des coûts;

Réponse #1a

IRCC accepte la recommandation.

Même si IRCC est l’intendant du système d’octroi de l’asile, la prestation du système fait intervenir de nombreux ministères et organismes gouvernementaux. La prestation réussie d’un système décentralisé d’octroi de l’asile nécessite une collaboration étroite entre des organisations indépendantes, tout en demeurant conscient que chaque organisation est indépendante dans l’atteinte de cibles précises liées à la prise de décisions. Malgré les efforts déployés pour assurer la gestion en douceur du système d’octroi de l’asile, certains facteurs sont indépendants de la volonté d’IRCC et des autres organisations, comme le nombre imprévisible de demandes d’asile reçues et les défis liés à l’obtention de documents de voyage des pays récalcitrants.

Toutes les organisations qui participent à la prestation du système d’octroi de l’asile au Canada reconnaissent qu’il est important de veiller à ce que le système dispose de ressources suffisantes et représentatives de la variation périodique des volumes de demandes d’asile.

IRCC surveille le rendement du système d’octroi de l’asile grâce à l’analyse des demandes d’asile reçues, aux paramètres de réussite et à un exercice d’examen des coûts par demandeur comprenant des renseignements fournis par toutes les organisations. IRCC reconnaît que toute une gamme de facteurs, comme le fait d’imposer ou de lever une obligation de visa, l’augmentation du nombre de demandes d’asile, des délais de traitement plus longs et la période prolongée au cours de laquelle les demandeurs d’asile demeurent dans le système d’octroi de l’asile, peuvent avoir une incidence à la fois sur les coûts de traitement et les coûts liés à la prestation des services sociaux aux demandeurs d’asile.

Les paramètres de réussite servent à surveiller le système d’octroi de l’asile et à produire des rapports, en insistant davantage sur l’interdépendance entre divers processus. Par ailleurs, les travaux se poursuivent à propos des prévisions sur les demandes d’asile et d’autres projets qui fourniront une base élargie de connaissances pour les décisions relatives aux ressources utilisées.

Action #1a.1

IRCC révisera les hypothèses portant sur le nombre de demandes d’asile et les ressources utilisées affecté au système d’octroi de l’asile et élaborera une stratégie d’établissement des coûts qui tiendra compte des tendances du nombre de demandes d’asile, des gains d’efficience du programme, des changements apportés aux politiques, de même que des risques et des pressions exercées sur le système d’octroi de l’asile au Canada.

Responsabilité : IRCC (Direction générale des affaires des réfugiés [DGAR]); Soutien : Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Programmes des voyageurs)

Date: T1: 2016-2017

Action #1a.2

Un modèle de simulation sera élaboré pour fournir une base élargie de connaissances en vue de la prise de décisions et de l’examen de l’interdépendance des étapes du système.

Responsabilité : IRCC (Direction générale des affaires des réfugiés [DGAR]); Soutien : Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Programmes des voyageurs)

Date: T2: 2016-2017

Recommandation #1b

2. analyser plus à fond les défis actuels en ce qui concerne les délais et les cibles courants, et instaurer des mesures pour les surmonter, ou rajuster les délais et les cibles, au besoin. Cela devrait comprendre, tout spécialement :
   1. les délais et les cibles applicables aux décisions de la SPR;
   2. les renvois.

Réponse #1b(i)

IRCC accepte la recommandation.

IRCC reconnaît qu’il est important de traiter en temps opportun les demandes d’asile à toutes les étapes du système d’octroi de l’asile. La surveillance et l’analyse continues des délais de la Section de la protection des réfugiés (SPR) et de la Section d’appel des réfugiés (SAR) se poursuivront grâce aux paramètres de réussite. De plus, les organisations ont convenu de créer un groupe de travail pour améliorer la coordination et orienter l’élaboration d’options.

Toute modification législative ou réglementaire serait tributaire de l’approbation du Parlement et du Cabinet, de l’approbation du gouverneur en conseil, de l’affectation des crédits et du moment choisi.

Action #1b(i).1

IRCC, avec le soutien de l’ASFC et les renseignements fournis par le CISR sur le rendement et les défis liés aux délais et aux cibles actuels de la SPR et de la SAR, examinera la possibilité de réaliser des économies afin de respecter les délais et d’atteindre les cibles et de déterminer si des ajustements doivent être apportés aux délais ou aux cibles actuels et, le cas échéant, si cela a une incidence sur les ressources.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Programmes des voyageurs)

Date: T1: 2016-2017

Action #1b(i).2

Les résultats de l’examen et les options seront présentés à la haute direction.

Responsabilité: IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Programmes des voyageurs)

Date: T1: 2016-2017

Action #1b(i).3

Des changements aux politiques seront mis en œuvre, au besoin.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Programmes des voyageurs)

Date: T1: 2017-2018

Réponse #1b(ii)

IRCC accepte la recommandation. L’ASFC appuiera la mise en œuvre des mesures de suivi.

Reconnaissant l’importance de renvoyer rapidement les demandeurs d’asile déboutés pour préserver l’intégrité du système d’octroi de l’asile, IRCC et l’ASFC examinent les difficultés actuelles. Une analyse, reposant sur les paramètres de réussite, sera menée pour déterminer d’autres gains d’efficience administrative qui permettraient d’améliorer les résultats et pour déterminer si les délais et les cibles actuels sont réalisables.

Un grand obstacle aux renvois est la difficulté d’obtenir les documents de voyage pour les demandeurs d’asile déboutés. Afin de relever ce défi de longue date, un groupe de travail (GT) a été créé au niveau des sous-ministres adjoints afin de s’attarder aux obstacles aux renvois, comme l’absence de documents de voyage, et continue de se réunir régulièrement. Le GT fait intervenir l’ASFC, IRCC et Affaires mondiales Canada (AMC) afin de discuter des questions courantes et d’établir l’ordre de priorité des pays à mobiliser selon une approche pangouvernementale.

Le groupe de travail de niveau SMA poursuit ses travaux afin d’élaborer des stratégies visant à mobiliser les pays prioritaires, notamment en assurant la liaison diplomatique avec des ambassades et des missions de manière à obtenir des documents de voyage. Les efforts faits actuellement pour élaborer une approche pangouvernementale afin d’éliminer les obstacles aux renvois, comme les documents de voyage et les accords de réadmission, se poursuivront.

Par ailleurs, l’ASFC fait partie d’un Réseau sur les retours et les rapatriements (RRR) de la Conférence des cinq nations (CCN) qui examine les défis liés aux renvois, discute de la mobilisation des pays récalcitrants et échange des pratiques exemplaires pour atténuer les obstacles aux renvois.

D’autres obstacles aux renvois (p. ex. personnes qui s’enfuient ou qui ne fournissent pas de renseignements pour établir leur véritable identité; impossibilité d’utiliser les lignes aériennes commerciales pour le transport en cas de maladie ou de problème de sécurité; et incapacité d’obtenir l’approbation des pays de transit pour procéder au renvoi) sont analysés attentivement, tout comme les éventuelles stratégies visant à optimiser les gains d’efficience administrative des renvois.

Toute modification législative ou réglementaire serait tributaire de l’approbation du Parlement et du Cabinet, de l’approbation du gouverneur en conseil, de l’affectation des crédits et du moment choisi.

Action #1b(ii).1

Une analyse des défis actuels que pose l’atteinte des cibles en matière de renvoi sera menée.

Responsabilité : ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); Soutien : IRCC (DGAR), AMC.

Date : T1: 2016-2017

Action #1b(ii).2

Les résultats de l’analyse et des options seront présentés à la haute direction en vue de son examen. Cela comprendra les options mises de l’avant pour instaurer des mesures permettant d’atteindre les cibles ou apporter des ajustements, au besoin.

Responsabilité: ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); Soutien : IRCC (DGAR), AMC.

Date : T1 : 2016-2017

Action #1b(ii).3

Des changements aux politiques et aux programmes seront mis en œuvre, au besoin.

Responsabilité: ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement / Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); Soutien : IRCC (DGAR), AMC.

Date: T1 : 2017-2018

Recommandation #1c

3. Analyser plus à fond les objectifs des politiques relatives à la réforme et les principales étapes du SOAC qui n’atteignent pas complètement les résultats escomptés, et effectuer les révisions nécessaires aux politiques.

Réponse #1c

IRCC accepte la recommandation.

IRCC examine les principaux changements apportés dans le cadre de la réforme du système d’octroi de l’asile et analyse les questions naissantes et toutes les répercussions imprévues de la réforme, y compris les résultats des litiges.

Toute modification législative ou réglementaire serait tributaire de l’approbation du Parlement et du Cabinet, de l’approbation du gouverneur en conseil, de l’affectation des crédits et du moment choisi.

Action #1c.1

L’analyse des problèmes liés à la conception de politiques et de programmes ayant trait à la réforme du système d’octroi de l’asile sera achevée.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); ministère de la Justice (MJ), Service administratif des tribunaux judiciaires (SATJ)

Date : T1 : 2016-2017

Action #1c.2

Les options et recommandations d’amélioration à apporter seront présentées à la haute direction.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); ministère de la Justice (MJ), Service administratif des tribunaux judiciaires (SATJ)

Date : T1 : 2016-2017

Action #1c.3

Des changements aux politiques seront mis en œuvre, au besoin.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs); ministère de la Justice (MJ), Service administratif des tribunaux judiciaires (SATJ)

Date : T1 : 2017-2018

Recommandation #2

En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait mettre en place la structure de gouvernance nécessaire pour assurer un processus décisionnel efficace, superviser et surveiller la mise en œuvre de toute autre modification du système d’octroi de l’asile au Canada et sa prestation continue, de même que tenir compte des résultats de l’évaluation.

Réponse #2

IRCC accepte la recommandation.

Même si IRCC est l’intendant du système d’octroi de l’asile, la prestation du système fait intervenir de nombreux ministères et organismes gouvernementaux.  IRCC reconnaît qu’il faut constamment assurer une gouvernance horizontale rationalisée et efficace pendant la prestation du système d’octroi de l’asile et tout autre ajustement législatif, réglementaire ou administratif apporté à ce système. IRCC convient qu’il faut un cadre de gouvernance qui permette une participation solide, assure correctement les responsabilités et favorise la coordination entre les organisations participantes, de même que la prise de décisions en temps opportun.

Action #2a

Un examen de la structure de gouvernance actuelle sera mené pour établir des options d’ajustement ou de réforme de la structure de gouvernance, à présenter à la haute direction.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : CISR et ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement), Service canadien du renseignement de sécurité, MJ, Sécurité publique Canada

Date : T2 : 2016-2017

Action #2b

IRCC mettra en place une structure de gouvernance modifiée du système d’octroi de l’asile au Canada, au besoin.

Responsabilité: IRCC (DGAR); Soutien : CISR et ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement), Service canadien du renseignement de sécurité, MJ, Sécurité publique Canada

Date : T4 : 2016-2017

Recommandation #3

En ce qui concerne la surveillance continue et la production de rapports sur le rendement du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. Déterminer quels volets du système d’octroi de l’asile au Canada seront surveillés et pour lesquels des rapports seront produits, et convenir des cibles et des définitions;

Réponse #3a

IRCC accepte la recommandation.

La surveillance du système d’octroi de l’asile et la préparation de rapports sont réalisées grâce aux paramètres de réussite. IRCC reconnaît l’importance de rapports exacts, présentés en temps opportun, pour appuyer une prise de décisions efficaces sur les problèmes liés au système d’octroi de l’asile au Canada.

Les organisations concernées ont convenu de créer un groupe de travail sur la surveillance et la production de rapports afin de déterminer quels éléments du système d’octroi de l’asile au Canada devront être surveillés plus à fond. Ce groupe sera composé de représentants d’IRCC, de la CISR, du MJ, des Services administratif des tribunaux judiciaires et de l’ASFC.

Les futurs rapports préparés à l’aide des paramètres de réussite seront représentatifs des cibles actualisées et des définitions formulées dans la Stratégie de gestion du rendement (SGR) révisée.

Action #3a.1

IRCC créera un groupe de travail interministériel sur la surveillance et la production de rapports.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : Recherche et évaluation (R et E)/ Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO), CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/Programmes des voyageurs/Gestion mondiale de la frontière et analytique des données), MJ et SATJ

Date : T1 : 2016-2017

Action #3a.2

Une SGR révisée pour la surveillance continue du système d’octroi de l’asile au Canada sera élaborée.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : Recherche et évaluation (R et E)/ Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO), CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/Programmes des voyageurs/Gestion mondiale de la frontière et analytique des données), MJ et SATJ

Date : T4 : 2016-2017

Action #3a.3

La SGR révisée sera mise en œuvre.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : Recherche et évaluation (R et E)/ Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO), CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/Programmes des voyageurs/Gestion mondiale de la frontière et analytique des données), MJ et SATJ

Date : T1 : 2017-2018

Action #3a.4

Commencer à étayer les décisions prises en fonction des renseignements sur la mesure du rendement disponibles grâce à la mise en œuvre de la SGR et préparer des rapports (par l’entremise de la structure de gouvernance actualisée).

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : Recherche et évaluation (R et E)/ Direction générale de la gestion du rendement des opérations (DGGRO), CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/Programmes des voyageurs/Gestion mondiale de la frontière et analytique des données), MJ et SATJ

Date : T1 : 2017-2018

Recommandation #3b

2. Corriger les lacunes dans la production des rapports et des données actuelles, notamment vérifier que les données nécessaires sont saisies par les organisations participantes et pleinement intégrées dans le continuum des demandeurs d’asile.

Réponse #3b

IRCC accepte la recommandation.

Comme pour la recommandation 3a, IRCC reconnaît l’importance de produire rapidement des rapports pour appuyer les processus décisionnels. Tout rapport doit être étayé par une collecte de données complètes. Des travaux sont en cours à IRCC afin de commencer à déterminer les lacunes dans les rapports et les données actuelles; la liste des problèmes liés aux données est élaborée de manière conjointe par R et E et la DGAR. Ces travaux seront liés au groupe de travail sur la surveillance et la production de rapports ainsi qu’à l’élaboration d’une nouvelle SGR. Mise en œuvre des nouvelles exigences relatives aux rapports, guidée par l’élaboration de la SGR.

Action #3b

IRCC déterminera les lacunes dans les données actuelles et dans les rapports et commencera les corriger grâce à un processus de gouvernance des données ministérielles et à des consultations auprès de la CISR, du MJ, du SATJ et de l’ASFC.

Responsabilité : IRCC (DGAR); Soutien : R et E/ DGGRO, Direction générale de la gestion opérationnelle et coordination (DGGOC), CISR, ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Gestion mondiale de la frontière et analytique des données), MJ et SATJ

Date : T1 : 2016-2017

Recommandation #4

IRCC devrait officialiser la gestion de projet et la gouvernance des données pour le continuum des demandeurs d’asile (CDA).

Réponse #4

IRCC accepte la recommandation.

Une structure officielle de gestion de projet et de gouvernance des données est nécessaire pour le CDA. Cette structure devra être conforme aux buts ministériels en matière de gouvernance des données.

Action #4a

IRCC cernera les questions et les exigences relatives à la gouvernance des données du CDA.

Responsabilité : IRCC (R et E/ DGGRO); Soutien : DGAR, DGGOC

Date : Q1 : 2016-2017

Action #4b

IRCC élaborera une stratégie de gestion des données du CDA et commencera à la mettre en œuvre.

Responsabilité : IRCC (R et E/ DGGRO); Soutien : DGAR, DGGOC

Date : Q2 : 2016-2017

Recommandation #5

En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait réduire les lourdeurs administratives dans le processus de réception des demandes d’asile, lorsque cela est possible.

Réponse #5

IRCC accepte la recommandation.

Toutes les organisations reconnaissent qu’il faut des processus efficients pour réduire les efforts en double et améliorer la productivité.

Les organisations participantes examinent les travaux d’autres comités connexes et d’anciens groupes de travail afin de déterminer les pratiques exemplaires et d’éviter les dédoublements.

Action #5a

IRCC, en consultation avec l’ASFC et la CISR, s’inspirera des travaux entrepris par l’ASFC relativement à l’examen des opérations aux points d’entrée (PDE) et examinera les processus aux PDE et dans les bureaux intérieurs afin de déterminer les gains d’efficience liés au traitement, et présentera des solutions à la haute direction.

Responsabilité : IRCC (DGGOC); Soutien : DGAR, CISR, (Équipe du Système mondial de gestion des cas, DGGOC), Direction générale des solutions et de la gestion de l’information (DGSGI), ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs/ Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie [DGIST])

Date : T4 : 2016-2017

Action #5b

Mettre en œuvre les changements nécessaires, au besoin.

Responsabilité : IRCC (DGGOC); Soutien : DGAR, CISR, (Équipe du Système mondial de gestion des cas, DGGOC), Direction générale des solutions et de la gestion de l’information (DGSGI), ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/ Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/ Programmes des voyageurs/ Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie [DGIST])

Date : T1 : 2017-2018

Recommandation #6

IRCC, l’ASFC et la CISR devraient instaurer des processus permettant l’échange électronique de renseignements entre les organisations, dans la mesure du possible.

Réponse #6

IRCC accepte la recommandation.

Les organisations participantes reconnaissent l’importance d’échanger des renseignements en temps opportun pour assurer la prise de décisions et le traitement efficaces des demandes d’asile. Les organisations participantes examinent les travaux antérieurs et prévus relativement au transfert électronique et à la connectivité des systèmes pour favoriser le transfert des documents et d’autres renseignements en toute sécurité.

Responsabilité : IRCC (DGGOC); Soutien : DGAR, Équipe du Système mondial de gestion des cas, DGGOC,  CISR et ASFC (Programmes d’exécution de la loi et du renseignement/Opérations d’exécution de la loi et du renseignement/Programmes des voyageurs / DGIST)

Date : T1 : 2017-2018

Action #6

IRCC, l’ASFC et la CISR détermineront les problèmes technologiques et liés aux politiques touchant l’échange de renseignements et élaboreront un plan quinquennal afin de corriger les lacunes à cet égard, notamment la mise en œuvre de solutions précoces. Le plan sera présenté à la haute direction pour approbation.  Le plan déterminera les réalisations attendues et les échéances de la mise en œuvre.

1. Introduction

Le rapport d’évaluation exécutif présente les résultats de l’évaluation horizontale de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada. L’évaluation a été menée pour respecter l’engagement pris envers le Conseil du Trésor d’effectuer une évaluation horizontale de la réforme trois ans après sa mise en œuvre. L’évaluation a porté sur la pertinence et le rendement des programmes conformément à la Directive sur la fonction d’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor^{Note de bas de page 1}.

Le présent rapport d’évaluation exécutif présente un résumé des résultats de l’évaluation de même que des conclusions et des recommandations. Les éléments probants qui appuient les résultats sont présentés en détail dans le document intitulé Évaluation des mesures de réforme du système d’octroi de l’asile au Canada : rapport d’évaluation détaillé.

1.1 Brève description de l’actuel système d’octroi de l’asile au Canada

Les objectifs du gouvernement du Canada concernant la protection des réfugiés sont énoncés aux alinéas 3(2)a) à h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)^{Note de bas de page 2}. Le système d’octroi de l’asile au Canada (SOAC) assure la protection des étrangers qui demandent l’asile au Canada. Depuis la présentation de la demande jusqu’au renvoi, le SOAC est un processus complexe et interrelié qui nécessite la collaboration de diverses organisations fédérales. Voici une brève description de ce système.

Une personne peut présenter une demande d’asile à un point d’entrée (PDE) de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) ou dans un bureau intérieur exploité par Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) ou l’ASFC. Les agents d’IRCC et de l’ASFC évaluent la recevabilité d’une demande et, si elle est recevable, elle est déférée à la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR). La SPR tient une audience sur la demande d’asile pour déterminer si le demandeur est réfugié au sens de la Convention ou de personne à protéger. Si la demande soulève des inquiétudes, IRCC ou l’ASFC peut prendre part à l’audience de la SPR ou de la Section d’appel des réfugiés (SAR) pour y présenter ses arguments sur le bien-fondé de la demande ou l’exclusion du demandeur du processus d’octroi de l’asile. Si la SPR accepte la demande d’asile, la personne peut demeurer au Canada et présenter une demande de résidence permanente. Si la demande est rejetée (c.-à-d. une décision défavorable)^{Note de bas de page 3} ou si la personne a retiré ou abandonné sa demande, elle doit quitter le Canada ou l’ASFC exécutera la mesure de renvoi.

Les demandeurs d’asile déboutés peuvent en appeler de la décision de la SPR à la SAR de la CISR, s’ils ont accès à la SAR^{Note de bas de page 4}. Par ailleurs, le ministre peut interjeter appel d’une demande acceptée par la SAR. La SAR peut confirmer la décision de la SPR, casser la décision de la SPR et y substituer^{Note de bas de page 5} sa propre décision ou renvoyer le cas à la SPR pour qu’elle rende une nouvelle décision.

Les demandeurs d’asile déboutés^{Note de bas de page 6} peuvent présenter une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire de la décision de la SAR ou de la SPR (s’ils n’ont pas accès à la SAR) à la Cour fédérale. Certaines personnes reçoivent un sursis automatique au renvoi^{Note de bas de page 7} lorsqu’elles présentent une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire. La Cour fédérale détermine d’abord si une révision de la décision est justifiée (stade de l’autorisation) et, dans l’affirmative, elle accueille la demande d’autorisation et examine la demande de contrôle judiciaire. La Cour fédérale peut accueillir ou rejeter la demande de contrôle judiciaire. Si elle la rejette, le demandeur d’asile fait l’objet d’une mesure de renvoi. Si la demande de contrôle judiciaire est accueillie, la demande d’asile est déférée à la SAR ou à la SPR, selon le cas.

Lorsqu’elle se prépare à renvoyer un demandeur débouté, l’ASFC détermine si cette personne peut présenter une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR)^{Note de bas de page 8}. De leur propre chef, les demandeurs déboutés peuvent présenter une demande de résidence permanente pour des considérations d’ordre humanitaire (demande CH)^{Note de bas de page 9}.

1.2 Réforme du système d’octroi de l’asile au Canada

Déjà en 2008, le nombre croissant de demandes d’asile non réglées au Canada ne permettait plus au système de traiter les demandes en temps opportun, de façon efficace et efficiente. Face à ce problème, le gouvernement du Canada a instauré une réforme par l’entremise de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés et de la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada^{Note de bas de page 10}. Les objectifs de cette réforme étaient de rendre plus rapidement des décisions, d’accélérer les renvois et de protéger l’intégrité du système contre ceux qui pourraient y recourir abusivement, tout en continuant de respecter les obligations nationales et internationales du Canada de protéger ceux qui en ont besoin.

L’adoption des deux projets de loi a permis d’apporter plusieurs changements au SOAC, notamment les modifications à la SPR, la création de la SAR^{Note de bas de page 11}, les interdictions liées aux demandes d’ERAR et aux demandes CH, ainsi que la politique relative aux pays d’origine désignés (POD)^{Note de bas de page 12}. La réforme a établi des délais législatifs ou réglementaires pour certaines étapes du système, notamment pour la collecte d’information, les audiences de la SPR et les décisions de la SAR. Lorsqu’aucun délai n’est prévu par la Loi ou le Règlement, des cibles administratives ont été établies^{Note de bas de page 13}. Certains éléments de la réforme sont entrés en vigueur immédiatement après la date de la sanction royale de chacun des deux projets de loi et le reste est entré en vigueur le 15 décembre 2012 (voir le résumé des réformes du SOAC à l’annexe A).

Par ailleurs, la réforme a également donné lieu à trois projets pilotes. Le projet pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) était dirigé par l’ASFC et avait pour but d’accroître le nombre de demandeurs d’asile déboutés qui quittent volontairement le Canada. Le projet pilote relatif aux examens et aux interventions ministériels était dirigé par IRCC et offrait au ministère des ressources supplémentaires pour intervenir dans les affaires portées devant la CISR et comportant des problèmes de crédibilité ou d’intégrité des programmes. Le projet pilote se faisait le complément du programme d’intervention déjà en place à l’ASFC. Le projet pilote sur les contrôles améliorés de la sécurité était dirigé par la GRC et visait à renforcer le filtrage des demandeurs d’asile^{Note de bas de page 14}.

IRCC était le ministère responsable de la mise en œuvre de la réforme, en collaboration avec plusieurs autres organisations fédérales : la CISR, l’ASFC, la GRC, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le ministère de la Justice et Sécurité publique Canada. Au total, 324 M$ sur cinq ans (de 2010-2011 à 2014-2015) ont été affectés au départ à la mise en œuvre de la réforme, pour un financement constant de 61 M$ par la suite. Les dépenses totales consacrées à la réforme pendant la période de cinq ans s’élevaient à 258,7 millions de dollars.

2. Méthodologie

2.1 Approche et portée de l’évaluation

L’approche et la portée de l’évaluation ont été établies au cours d’une phase de planification, qui comprenait une consultation auprès de représentants des secteurs des politiques et des programmes d’IRCC et des représentants du secteur de l’évaluation des organisations qui ont participé à l’évaluation^{Note de bas de page 15}. Aux fins de l’évaluation, ces organisations sont désignées ici comme des « organisations participantes ». Les modalités de l’évaluation ont été approuvées par le Comité ministériel de l’évaluation d’IRCC^{Note de bas de page 16}. L’évaluation horizontale a été dirigée par IRCC et a été réalisée en collaboration avec les organisations participantes. Une structure de gouvernance pour l’évaluation a été mise en place pour assurer la coordination avec toutes les organisations participantes, qui comprenait la participation des chef d’évaluation et l’établissement d’un groupe de travail interministériel sur l’évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile.

L’évaluation a porté sur les questions de pertinence et de rendement de la réforme du SOAC et a été guidée par le modèle logique du programme (se reporter à l’annexe B), qui présentait les résultats attendus des changements de même que les questions d’évaluation. L’évaluation portait sur les changements apportés au SOAC par les modifications législatives de 2010 et 2012 et couvrait la période depuis l’entrée en vigueur des mesures de réforme le 15 décembre 2012, jusqu’au 31 décembre 2014.

Tableau 2.1 : Questions d’évaluation pour l’évaluation de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada

Question centrale : pertinence (besoin, harmonisation et rôle)

• Quelles pressions ont créé le besoin de réformer le système d’octroi de l’asile au Canada (SOAC) et dans quelle mesure cette réforme a-elle été conçue pour atténuer ces pressions?
• La réforme du SOAC cadre-t-elle avec les priorités du gouvernement et ses obligations internationales, et sa mise en œuvre correspond-elle aux responsabilités d’IRCC et des organisations participantes^{Note de bas de page 17}?

Question centrale : rendement (obtention des résultats attendus)

• La réforme du SOAC a-elle été mise en œuvre comme prévu?
• La réforme du SOAC a-elle été gérée et coordonnée efficacement?
• L’analyse des effets sexospécifiques potentiels a-t-elle été incluse dans la surveillance continue de la réforme^{Note de bas de page 18}?
• Dans quelle mesure les demandes d’asile sont-elles traitées dans les délais législatifs, réglementaires ou délais prévus?
• Dans quelle mesure les demandeurs d’asile qui n’ont pas droit au statut de réfugié ou de personne protégée au Canada sont-ils renvoyés en temps opportun?
• Dans quelle mesure les demandeurs d’asile qui ont droit au statut de réfugié ou de personne protégée au Canada reçoivent-ils une protection en temps opportun?
• Y a-t-il des signes précurseurs indiquant que la réforme du SOAC mènera à l’atteinte des résultats à long terme?
• La réforme du SOAC a-t-elle produit des résultats non voulus^{Note de bas de page 19}?

Question centrale : rendement (manifestations d’efficience et d’économie)

• La réforme du SOAC a-t-elle mené à un processus d’octroi de l’asile plus efficient?

Les éléments suivants n’étaient pas inclus dans la portée de l’évaluation : une vérification de la qualité ou de l’efficacité des activités ou processus individuels des organisations participant au SOAC; une évaluation de la pertinence des changements à la Loi et aux politiques; et les activités financées par l’intermédiaire de la stratégie de réduction des arriérés^{Note de bas de page 20} et la réinstallation des réfugiés^{Note de bas de page 21}.

2.2 Méthodes de collecte des données

La collecte des données pour cette évaluation a eu lieu de janvier 2015 à août 2015, et faisait intervenir les sources de données décrites brièvement^{Note de bas de page 22}.

Tableau 2.2 : Sommaire des sources de données utilisées dans l’évaluation

Examen de la documentation

L’évaluation comprenait un examen des documents pertinents, portant principalement sur une vérification de la mise en œuvre des mesures de réforme et de la structure de gouvernance mise en place (p. ex. documentation de base, rapports organisationnels, rapports de gestion de projet et rapports opérationnels).

Visites

Des visites ont été effectuées à Montréal, à Toronto/Niagara Falls et à Vancouver, et comprenaient un examen du traitement initial des demandes d’asile à certains points d’entrée de l’ASFC et dans certains bureaux intérieurs d’IRCC; l’observation de deux entrevues visant à déterminer la recevabilité; l’observation de deux audiences de la SPR; et des entrevues.

Entrevues

Soixante-treize (73) entrevues ont été menées auprès de représentants d’organisations participantes et d’intervenants externes ayant des mandats liés à la protection des réfugiés, ou offrant un soutien ou une représentation aux demandeurs d’asile.

Analyse des données administratives

Le continuum des demandeurs d’asile d’IRCC a servi de principale source de données pour l’évaluation. L’évaluation a également puisé dans d’autres sources de données au sein des organisations participantes lorsque les données requises n’étaient pas disponibles dans le continuum.

Analyse des données financières

Les dépenses prévues et réelles ont été examinées pour permettre de déterminer les variations dans les niveaux de ressources. Le coût global d’une demande d’asile avant et après la réforme (c.-à-d. le coût par demandeur d’asile) a servi à déterminer si la réforme a produit des économies. Deux modèles d’établissement de coûts élaborés par la Direction générale des affaires des réfugiés d’IRCC ont été utilisés pour calculer les coûts du SOAC avant la réforme (2010) et après la réforme (2013-2014).

2.3 Limites et considérations

Bien que l’évaluation soit fondée sur une juste mesure de données qualitatives et quantitatives et qu’elle permette la triangulation des résultats, il y a lieu de présenter quelques limites :

• Les données financières n’étaient pas disponibles pour soutenir une comparaison exhaustive du coût des demandes d’asile avant et après la réforme; une analyse partielle des coûts a été réalisée en fonction des données disponibles.
• Les données administratives n’étaient pas disponibles pour certaines étapes dans le système;
• Compte tenu du caractère indépendant de la CISR et de la Cour fédérale, l’évaluation a été limité dans l’information qu’elle a pu recueillir de ces organisations;
• Il y avait des limites quant à l’évaluation de certaines étapes dans le système (p. ex. ERAR, CH, renvois), puisque l’entrée en vigueur des mesures de réforme est encore trop récente.

Les recommandations contenues dans ce rapport respectent le rôle de la CISR comme tribunal administratif indépendant. Par conséquent, aucune recommandation ne doit être interprétée d’une manière qui porte atteinte, ou pourrait raisonnablement être perçue comme portant atteinte, à l’indépendante institutionnelle de la CISR ou à l’indépendance des décideurs de la CISR dans des cas en particulier.

3. Pertinence

3.1 Besoin de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada

Au cours des années précédant la réforme, le SOAC a été soumis à un certain nombre de pressions, incluant l’augmentation du nombre de demandes, l’accroissement des arriérés et les longues périodes de traitement. Le nombre de demandes reçues peut être fonction de nombreux facteurs, notamment les événements ou les crises à l’échelle mondiale, les changements législatifs de même que le fait d’imposer un visa ou de dispenser d’une telle obligation; or, le pays a connu une augmentation substantielle du nombre de demandes d’asile entre 2005 et 2008 (le total est passé de 19 660 à 36 759) (figure 3.1). La diminution du nombre de demandes reçues en 2010 coïncide avec l’obligation de visa imposée aux ressortissants du Mexique et de la République tchèque au milieu de l’année 2009.

Figure 3.1 : Nombre de demandes d’asile au Canada reçues (2005-2012)

Tout comme le nombre de demandes reçues, les arriérés et le nombre de cas à traiter augmentaient dans l’ensemble du système (tableau 3.1). En 2009, l’arriéré était de 62 000 demandes en attente d’une décision à la SPR, une situation attribuable surtout au nombre élevé de demandes reçues et au nombre élevé de postes de commissaires vacants à la CISR (un taux de postes vacants de 35 % en 2008)^{Note de bas de page 23}. Il y a eu une diminution substantielle des décisions en attente de la SPR entre 2010 et 2012 (le total passant de 51 031 à 32 643) en raison de la stratégie de réduction des arriérés (2010-2012) mise en œuvre par la CISR et d’une baisse du nombre de demandes reçues entre ces deux années-là^{Note de bas de page 24}.

De plus, il y a eu 5 099 demandes d’autorisation et de contrôle judiciaire en attente d’une décision de la Cour fédérale en 2012 (une augmentation par rapport au total de 3 388 en 2011) et 1 034 décisions en attente de contrôle judiciaire en 2012 (une augmentation par rapport au total de 636 en 2011)^{Note de bas de page 25}. Au cours de ces années (2011-2012), même s’il y a eu une diminution du nombre de demandes reçues, une hausse du nombre de personnes déposant des demandes d’autorisation et de contrôle judiciaire a été enregistrée^{Note de bas de page 26}. Cette situation est probablement attribuable aux effets de la stratégie de réduction des arriérés à la CISR, qui a entraîné une situation où le nombre de décisions au sujet des demandes à la SPR a dépassé le nombre de demandes reçues, ce qui a fait augmenter le nombre potentiel de personnes déboutées pouvant déposer une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire.

Le nombre de renvois à exécuter était élevé également, soit 45 619 cas à la fin de 2012^{Note de bas de page 27}. Cette situation tenait au fait que l’ASFC n’avait pas effectué suffisamment de renvois comparativement au nombre élevé de demandes d’asile présentées au cours des années précédentes et le nombre élevé de personnes déboutées à la SPR^{Note de bas de page 28}.

Le nombre croissant de demandes d’asile et l’augmentation du nombre de cas à traiter à des stades clés du processus d’octroi de l’asile avant la mise en œuvre de la stratégie de réduction des arriérés ont allongé le temps de cheminement des demandeurs à travers le système. Au cours des années précédant la réforme, il fallait compter entre 3 et 4,5 ans entre la présentation d’une demande et le renvoi d’une personne déboutée. Les principaux facteurs de retard dans le système étaient la décision de première instance de la SPR et les renvois. Entre 2010 et 2012, il fallait en moyenne 21 mois (1,8 année) pour recevoir une décision favorable de la SPR et en moyenne 24 mois (2 ans) pour recevoir une décision défavorable. De plus, entre 2010 et 2012, il fallait entre 18 et 20 mois (1,5 et 1,6 an) en moyenne pour renvoyer une personne déboutée après la décision définitive de la SPR. Il faut noter que le délai de renvoi inclut le temps où la personne attend une décision de la Cour fédérale ou une décision liée à l’ERAR.

Compte tenu de ces problèmes, l’intégrité et l’efficacité du système canadien d’octroi du droit d’asile étaient menacées en raison de la capacité limitée du système de traiter les demandes en temps opportun, de façon efficace et efficiente. Ce dernier était inéquitable pour les personnes ayant véritablement besoin de protection, tout en étant susceptible d’être utilisé à mauvais escient par d’autres. Le rapport de 2009 du Bureau du vérificateur général^{Note de bas de page 29} et les documents de base de la réforme du SOAC ont mis en lumière les problèmes susmentionnés relatifs à l’intégrité du SOAC. Les documents de base faisaient également état des taux de rejet par la SPR comme un problème touchant l’intégrité des programmes, notant qu’environ 58 % des demandeurs n’avaient pas besoin de protection, ce qui indique un abus possible du système par la présentation de demandes non justifiées. Les données du programme du SOAC appuyaient ces résultats, puisque de 2010 à 2012, entre 62 et 65 % des demandes ont été rejetées, abandonnées ou retirées.

3.2 Harmonisation de la réforme avec les obligations internationales et fédérales et les priorités fédérales

3.2.1 Harmonisation avec les obligations internationales et législatives

Des changements ont été apportés au SOAC pour veiller à ce que les personnes concernées ayant besoin de protection obtiennent cette protection plus rapidement, et ainsi faire en sorte que le Canada s’acquitte de ses obligations internationales en matière de protection des réfugiés^{Note de bas de page 30}. Le Canada a un certain nombre d’obligations internationales en ce qui concerne la protection des réfugiés. Le Canada est signataire de la Convention relative au statut des réfugiés ^{Note de bas de page 31}, qui est la pièce maîtresse de la protection internationale des réfugiés. Cette convention appuie l’adoption d’une définition unique du terme « réfugié », établit des normes pour le traitement et la protection des réfugiés et préserve de l’expulsion des réfugiés vers leur pays de persécution (c.-à-d. le principe du non-refoulement^{Note de bas de page 32}). Le Canada est également signataire de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumain ou dégradants^{Note de bas de page 33}. Cette convention engage encore davantage le Canada à respecter le principe du non-refoulement. De plus, la Charte canadienne des droits et libertés^{Note de bas de page 34} protège le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne et le droit de ne pas être soumis à tous traitements ou peines cruels et inusités.

L’évaluation a permis d’observer que certains intervenants externes estimaient que la réforme ne s’harmonisait pas pleinement avec le respect par le Canada de ses obligations internationales. Dans certains rapports et observations, des intervenants externes ont fait part de préoccupations selon lesquelles la réforme nuirait à la capacité du Canada de respecter ses obligations internationales. Par exemple, dans une observation présentée en 2012 en réponse au projet de loi C-31, alors qu’elle appuyait les efforts pour rationaliser le SOAC, l’Association du Barreau canadien soutenait que des dispositions importantes de ce projet de loi étaient inconstitutionnelles et allaient à l’encontre des obligations internationales du Canada^{Note de bas de page 35}. Et même si le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés soutenait également la rationalisation du SOAC et un grand nombre de changements proposés, il soulevait des préoccupations semblables dans ses observations de 2012 en réponse au projet de loi C-31^{Note de bas de page 36}.

Il y a eu également un certain nombre de contestations judiciaires après l’entrée en vigueur des mesures de réforme, qui ont remis en question certaines des politiques mises en place par la réforme, telles que les interdictions liées à l’ERAR, le régime des POD, la norme de contrôle pour la SAR et les pertes de statut^{Note de bas de page 37}. Bon nombre de ces contestations étaient en attente d’une décision en janvier 2016. Cependant, en ce qui concerne le régime des POD, une décision de la Cour fédérale] (juillet 2015) a établi que le traitement différentiel des demandeurs (c.-à-d. leur interdiction d’accès à la SAR) en fonction de la nationalité est discriminatoire. Par conséquent, les demandeurs des POD qui reçoivent une décision défavorable de la SPR ont maintenant accès à la SAR^{Note de bas de page 38}.

Les obligations législatives du gouvernement fédéral à l’égard des réfugiés sont formulées dans la LIPR^{Note de bas de page 39} (2002) qui établi que le ministre d’IRCC est responsable de l’administration de la Loi à moins d’indication contraire. De plus, le ministre de la Sécurité publique est responsable de la Loi en ce qui concerne l’examen aux points d’entrée, y compris les arrestations, les détentions et les renvois; et de l’établissement de politiques relatives à l’admissibilité sur des motifs de sécurité, de criminalité organisée et d’atteinte aux droits humains ou internationaux. En plus des responsabilités mentionnées dans la législation, l’alinéa 3(2)e) de la LIPR établit l’intégrité du système canadien de protection des réfugiés comme étant un objectif. Par conséquent, le gouvernement du Canada a une responsabilité imposée par la loi de protéger les réfugiés, mais il doit également préserver l’intégrité du système d’octroi de l’asile, ce qui est conforme aux objectifs de la réforme, à savoir : de rendre plus rapidement des décisions, d’accélérer les renvois et de protéger l’intégrité du système contre ceux qui pourraient y recourir abusivement, tout en continuant de respecter les obligations nationales et internationales du Canada de protéger ceux qui en ont besoin.

3.2.2 Priorités fédérales

Les objectifs de la réforme du SOAC aux priorités du gouvernement du Canada. La question de l’amélioration de l’intégrité du SOAC a été désignée comme une priorité dans les documents de planification et les rapports d’IRCC dès l’exercice 2006-2007. Dans les années suivantes, ces documents ont continué de faire état de la volonté du Ministère de simplifier le SOAC et d’obtenir des résultats plus rapidement. En 2009-2010, IRCC a mis l’accent sur la nécessité de réviser les politiques et les programmes axés sur l’octroi de l’asile afin d’assurer l’intégrité des programmes, et a souligné que cela permettrait de régler les questions d’exécution en temps opportun, d’efficience et d’efficacité du système d’octroi de l’asile au Canada^{Note de bas de page 40}. La conformité de la réforme du SOAC avec les priorités du gouvernement du Canada était manifeste dans l’adoption par le Parlement de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés en 2010 et de la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada en 2012.

Un examen des documents de planification et des rapports^{Note de bas de page 41} des organisations participantes démontre également que les objectifs de la réforme du SOAC correspondent aux résultats stratégiques des organisations participant à la réforme. Cela a aussi été confirmé dans l’évaluation des trois projets pilotes, qui a mené dans les trois cas à la conclusion que leurs objectifs correspondaient aux priorités du gouvernement du Canada en ce qui concerne la rationalisation du SOAC et l’amélioration de l’intégrité du programme.

4. Résultats de l’évaluation – Rendement : atteinte des résultats escomptés

Le rendement de la réforme du SOAC a été évalué sous les aspects suivants :

• la mesure selon laquelle les résultats immédiats et intermédiaires ont été atteints (sections 4.1-4.3);
• les indications possibles selon lesquelles la réforme produirait le résultat ultime attendu (section 4.4);
• la mise en œuvre comme prévu de la réforme (section 4.5);
• l’efficacité de la gestion et de la coordination (section 4.6).

4.1 Traitement des demandes selon les cibles administratives

Le résultat immédiat attendu de la réforme du SOAC est le suivant : « Le système canadien d’octroi de l’asile permet le traitement des demandes d’asile selon les délais prescrits par la loi ou le règlement, ou selon les délais prévus ». Les évaluateurs ont voulu voir si les demandes étaient traitées selon les cibles comme le tout était conçu à l’origine, c’est-à-dire avant la mise en œuvre des mesures de réforme^{Note de bas de page 42} (voir le résumé au tableau 4.1).

Processus administratifs

Comme le prévoit la LIPR, la décision concernant la recevabilité de la demande se prend dans les trois jours ouvrables suivant la réception d’une demande d’asile par l’agent. Aucune cible administrative n’a été établie quant au pourcentage de décisions à prendre dans ce délai de trois jours. En 2013 et 2014, les agents d’IRCC et de l’ASFC ont pris leurs décisions dans les trois jours dans des proportions respectives de 93 et 94 p. 100. Malgré le grand nombre de cas traités dans ce délai, les évaluateurs ont constaté un certain nombre de difficultés en matière d’efficience opérationnelle du processus de réception de demandes d’asile (alourdissement de la paperasserie, problèmes de mise en œuvre avec le Système mondial de gestion des cas [SMGC] d’IRCC, processus sur support papier, etc.), d’où les plus grands efforts nécessaires pour prendre cette décision^{Note de bas de page 43} et d’où aussi les problèmes de respect du délai pour certains demandeurs (p. ex. ceux en détention).

Les cibles fixées sur le plan du contrôle de sécurité préliminaire (CSP) n’ont pas été respectées initialement pour les demandeurs de pays d’origine désignés (POD) en 2013, mais elles ont été dépassées pour l’ensemble des types de demandeurs d’asile en 2014 (dans une proportion de plus de 80 p. 100, le processus a été mené à terme cinq jours avant l’audience fixée à la SPR). Les entrevues et les documents de l’ASFC ont indiqué que tout non-respect des cibles avait à voir avec les difficultés vécues au début de la mise en œuvre du CSP^{Note de bas de page 44}; il y a aussi eu des questions indépendantes de la volonté de l’ASFC comme le type de cas, la complexité des dossiers, les problèmes d’interface de systèmes ou les retards dans l’obtention des résultats de ce contrôle de certains partenaires de prestation des services. Sécurité publique Canada indique que, tant en 2013 qu’en 2014, il a dépassé les cibles de contrôle figurant dans son entente de niveaux de service avec l’ASFC.

Processus de la CISR

Une fois la demande d’asile jugée recevable, cette dernière est déférée à la SPR (CISR) aux fins de décision. Le délai réglementaire des audiences à la SPR établi dans le cadre de la réforme s’est prêté à diverses interprétations. Les dispositions réglementaires indiquent que la date d’audience doit être fixée selon certains délais et selon le type de demande d’asile. IRCC a interprété cette disposition comme signifiant que l’audience aurait lieu dans ce délai. La CISR l’interprète plutôt comme indiquant que l’audience doit être établie initialement dans ce délai. Lors de l’examen des documents de base de la réforme du SOAC, on a constaté que la réforme visait à établir des délais pour la tenue des audiences de la SPR en prévoyant des exceptions. La tenue même de l’audience a été considérée comme la cible administrative (90 p. 100 des audiences doivent avoir lieu dans les 30 jours pour les demandeurs de POD au Canada, dans les 45 jours pour les demandeurs de POD à un PDE et dans les 60 jours pour les demandeurs de pays d’origine non désignés) compte tenu de cette intention stratégique et du double fait que les paramètres de réussite^{Note de bas de page 45} rendent compte des délais de tenue des audiences à la SPR et que la CISR se soit efforcée de tenir ces audiences dans un certain délai depuis l’entrée en vigueur des mesures de réforme.

C’est ainsi que les évaluateurs ont constaté que l’horaire des audiences de la SPR étaient largement établi par les agents d’IRCC et de l’ASFC (au moment de la décision relative à la recevabilité de la demande) dans les délais prévus par la réglementation, mais que les audiences n’avaient pas lieu dans les cibles fixés, quel que soit le type de demande d’asile, bien qu’il y ait eu des progrès en 2014. L’évaluation a révélé que les retards dans la tenue des audiences à la SPR étaient principalement dus aux retards du CSP, aux impératifs d’équité et de justice naturelle^{Note de bas de page 46} et aux limites opérationnelles de la SPR, ce dernier facteur étant le seul à dépendre entièrement de la volonté de cette instance^{Note de bas de page 47}. Comme facteurs influant sur le respect des cibles, les personnes interrogées ont aussi évoqué les différents délais de décision, le fait que la CISR ne soit pas maître de l’établissement de l’horaire des audiences, les variations du nombre de demandes reçues et l’affectation des ressources en fonction de la réception mensuelle de demandes. Même si les audiences à la SPR n’ont pas respecté les cibles, la réforme a quand même eu pour résultat d’offrir des décisions bien plus rapides dans le nouveau système que dans l’ancien.

Un autre élément important de la réforme a été la création de la SAR et l’établissement d’un délai réglementaire de décision en appel de 90 jours suivant la mise en état^{Note de bas de page 48} (sauf en cas de tenue d’une audience). Les évaluateurs ont constaté qu’une cible administrative n’était ni clairement établie ni convenue par les organisations participant au SOAC quant au pourcentage de décisions à prendre dans les 90 jours à la SAR. Toutefois, la CISR s’est engagée à atteindre une cible de 80 p. 100 pour le délai de 90 jours à respecter et en a rendu compte dans ses rapports publics^{Note de bas de page 49}. En 2013, la SAR a pris la grande majorité (96 p. 100) de ses décisions sur dossier papier dans les 90 jours^{Note de bas de page 50}. En 2014, le pourcentage de respect de ce délai est tombé à 68 p. 100^{Note de bas de page 51}. Selon les personnes interrogées, cette difficulté à respecter le délai de 90 jours à la SAR est due à une décision de la Cour fédérale relativement à la norme de contrôle applicable dans cette instance^{Note de bas de page 52}. Elles ont indiqué que la SAR prenait alors plus de temps à prendre ses décisions, d’où cet effet sur le respect du délai de 90 jours. Il n’y a pas que ce jugement de la Cour fédérale, puisque la CISR a aussi évoqué une hausse du nombre de demandes d’asile reçues sans que les ressources nommées par décret à la SAR aient augmenté pour autant.

Processus de la Cour fédérale

Les demandeurs d’asile qui reçoivent une décision défavorable de la SPR ou de la SAR, ou à la suite d’une demande d’ERAR ou CH, ou après un refus de l’ASFC de surseoir au renvoi, peuvent demander à la Cour fédérale une autorisation de contrôle judiciaire. Si leur demande est acceptée, ce contrôle a lieu^{Note de bas de page 53}. La cible administrative pour les décisions relatives aux demandes d’autorisation et de contrôle judiciaire était d’au moins 50 p. 100 des décisions d’autorisation non accordée rendues dans les 120 jours suivant la demande. La Cour fédérale a respecté cette cible dans des pourcentages respectifs de 90 et 86 p. 100 en 2013 et 2014. Les évaluateurs ont été incapables d’évaluer le respect de la cible réglementaire pour les audiences de contrôle judiciaire, les données n’était pas disponibles pour ce volet du système^{Note de bas de page 54}.

Renvois

La cible administrative relative au renvoi des demandeurs d’asile déboutés était une proportion de 80 p. 100 des renvois exécutés dans les 12 mois de la décision de la CISR. Elle n’a pas été respectée dans la deuxième année de la réforme (2014)^{Note de bas de page 55}. Un peu plus de la moitié des demandeurs d’asile déboutés visés par une décision de la CISR en 2013 ont été renvoyés dans l’année, soit 52 p. 100 pour les demandeurs du nouveau système et 54 p. 100 pour les demandeurs en période de transition^{Note de bas de page 56}. Les évaluateurs ont constaté que l’ASFC s’était heurtée à un certain nombre de difficultés, certaines indépendantes de sa volonté, n’ayant alors pu atteindre la cible fixée pour les renvois (voir la section 4.2).

4.2 Renvoi en temps opportun des demandeurs déboutés

Le premier résultat intermédiaire escompté de la réforme était que les demandeurs d’asile qui n’ont pas droit au statut de réfugié ni de personne protégée au Canada soient renvoyés rapidement. Les évaluateurs ont examiné dans quelle mesure les demandeurs déboutés ayant reçu la décision de la CISR en 2013 étaient renvoyés dans les 12 mois.

Comme il a été signalé précédemment, un peu plus de la moitié des demandeurs d’asile déboutés ayant reçu la décision de la CISR en 2013 ont été renvoyés dans l’année. Les évaluateurs ont également observé que moins de renvois étaient exécutés chaque année après la réforme qu’avant, le nombre de ces mesures étant tombé de 13 869 en 2012 à 10 743 en 2013 et à 7 852 en 2014^{Note de bas de page 57}. En 2013 et 2014, les demandeurs du nouveau système représentaient 14 p. 100 (2 674) de ces renvois.

Bien que la cible pour les renvois n’ait pas été respectée, les évaluateurs ont constaté que le délai de renvoi d’un demandeur débouté avait diminué au cours de la période suivant la réforme. Avant la réforme (2010-2012), il fallait prévoir en moyenne 550 jours (1,5 an) pour que soit renvoyé un demandeur débouté^{Note de bas de page 58}. Après la réforme (2013-2014), le délai moyen de renvoi était bien plus bref (204 jours pour les demandeurs déboutés ayant reçu la décision de la CISR en 2013)^{Note de bas de page 59}. Si les données indiquent que le délai moyen est plus court, il reste qu’un nombre appréciable de demandeurs déboutés ayant reçu la décision de la CISR en 2013 n’avaient pas encore été renvoyés (en partie pour des raisons indépendantes de la volonté de l’ASFC) et qu’ils n’ont donc pas été pris en compte dans la moyenne des renvois. À mesure que les renvois seront exécutés, le délai moyen s’allongera.

L’ASFC a indiqué un certain nombre de difficultés éprouvées à renvoyer les demandeurs déboutés en temps opportun : absence de documents attestant la nationalité et la citoyenneté, ressortissants étrangers impossibles à localiser ou médicalement inaptes à se déplacer, défaut de certains pays à établir l’identité et à délivrer des documents de voyage à leurs citoyens ou encore à accepter le rapatriement de leurs ressortissants, etc. Les données confirment ces difficultés en indiquant que, dans une proportion approximative de 20 à 30 p. 100 des cas traités par l’ASFC, de telles entraves au renvoi existaient en 2013 et 2014^{Note de bas de page 60}. La principale difficulté dans ces cas était l’obtention de documents de voyage par manque de coopération du pays d’origine, ce qui correspondait à environ 76 p. 100 de tous les obstacles constatés. Les évaluateurs ont observé que le nombre de renvois exécutés en 2013 et 2014 était inférieur au nombre de cas à traité, ce qui ne présente aucune entrave au renvoi. Les raisons pour lesquelles les personnes sans obstacle déclaré au renvoi n’ont pas été renvoyées n’ont pas été examinées dans le cadre de l’évaluation.

Les personnes interrogées à l’ASFC ont également mentionné que le fait de dépendre d’autres étapes dans le processus influait sur les renvois, plus particulièrement sur le temps que la Cour fédérale devait consacrer aux recours que la loi accordait aux demandeurs (les sursis et les demandes de report des renvois, par exemple), ce qui réduisait le laps de temps dont disposait l’ASFC pour procéder au renvoi. De plus, l’ASFC a connu d’importants écarts entre ses ETP prévus et ses ETP réels en 2011-2012 et 2012-2013 principalement à cause de problèmes de dotation pendant l’exécution à l’échelle gouvernementale du Plan d’action pour la réduction du déficit^{Note de bas de page 61}, ainsi que de la fin du financement temporaire pour la réduction des arriérés. L’organisation avait moins de ressources en place qu’elle ne le jugeait nécessaire pour appliquer les mesures de réforme et notamment respecter les cibles en matière de renvois.

4.3 Octroi de la protection en temps opportun

Un autre résultat intermédiaire escompté de la réforme était l’octroi en temps opportun de la protection aux demandeurs d’asile ayant droit au statut de réfugié ou de personne protégée au Canada. Les évaluateurs ont examiné le temps moyen écoulé entre le moment où la SPR était saisie de la demande et celui où une décision favorable était rendue.

Les décisions favorables de la SPR ont été rendues cinq à six fois plus rapidement en 2013 et 2014 qu’avant la réforme. La figure 4.1 indique que, de 2010 à 2012, le nombre moyen de jours entre le renvoi de la demande à la SPR et une décision favorable de cette instance a varié de 547 à 683 (de 18 à 23 mois). Pour le nouveau système, la moyenne de jours a varié de 103 à 117 (de 3 à 4 mois). Ainsi, les demandeurs se sont vu octroyer la protection plus rapidement dans le nouveau système que dans l’ancien.

Figure 4.1 : Nombre moyen de jours entre le renvoi de la demande à la SPR et une décision favorable de cette instance (2010-2014)

4.4 Progrès dans l’atteinte du résultat à plus long terme

Le résultat escompté à plus long terme est le suivant : « Les principes sous-jacents du système d’octroi de l’asile au Canada (assurer l’équité du processus, protéger les réfugiés authentiques, maintenir la tradition humanitaire du Canada, réduire au minimum l’usage abusif du système) sont appuyés tout en assurant la sécurité et la sûreté des Canadiens. » Il est trop tôt pour conclure que la réforme a donné ce résultat, mais les progrès en ce sens ont été évalués par un examen de l’incidence de la réforme sur les grandes pressions qui s’exerçaient sur le système avant celle-ci (délais de traitement dans l’ensemble, nombre de demandes reçues, arriéré à la SPR), tout comme de l’efficacité de certaines modifications à la loi et aux politique^{Note de bas de page 62}.

4.4.1 Délais de traitement, demandes reçues et arriéré de la SPR

Comme il a été mentionné, même si toutes les cibles n’ont pas été respectées, la réforme a eu pour effet de réduire dans l’ensemble le temps qu’un demandeur passe dans le SOAC (que la décision rendue soit favorable ou défavorable). Si les délais de traitement ont diminué, c’est en partie que le nombre de demandes reçues a nettement diminué, passant de 20 427 en 2012 à 10 322 en 2013 (figure 4.2). C’est là environ la moitié des 22 500 demandes prévues dans le cadre de la demande de financement pour la réforme. Cette baisse a eu une incidence sur les autres étapes du continuum des demandes d’asile et, à chaque étape, le nombre de cas a été moindre que prévu.

Du financement a été obtenu pour le double du nombre de demandes réellement reçues et, néanmoins, certaines cibles n’ont pas été atteintes. De plus, les données de 2014 indiquaient une hausse de 30 p. 100 du nombre de demandes (de 10 322 à 13 410) entre 2013 et 2014. Si le nombre de demandes reçues devait continuer à augmenter^{Note de bas de page 63}, les arriérés du système risqueraient de croître à nouveau, tout comme le temps moyen qu’un demandeur passe dans le système dans l’ensemble. Il faudra des données sur de nouvelles années pour constater si la progression se maintient.

Figure 4.2 : Tendance du nombre de demandes d’asile reçues (2005-2014)

Les données du SOAC révélaient également une diminution de l’ordre de 69 p. 100 de l’arriéré à la SPR (de 51 031 cas en attente d’une décision en 2010 à 15 807^{Note de bas de page 64} en 2014). Cette baisse est attribuable à un important recul du nombre de demandes reçues, à la stratégie de réduction des arriérés pour laquelle la CISR a reçu des fonds en 2010 et 2011 (affectation de décideurs à titre temporaire), ainsi qu’à une réaffectation interne des ressources pour une meilleure efficience.

4.4.2 Modifications à la loi et aux politiques dans le cadre de la réforme

Régime des pays d’origine désignés

L’instauration du régime des POD a eu une grande incidence sur le nombre de demandes reçues de ressortissants de pays d’origine désignés, lequel est passé de 5 170 en 2012 à 1 625 en 2014; il s’agit d’une baisse de 69 p. 100 (figure 4.3)^{Note de bas de page 65}. De plus, la proportion de demandeurs de POD par rapport aux demandeurs de pays d’origine non désignés a régressé après la réforme, passant approximativement de 28 à 10 p. 100, indice que le régime des POD a eu un effet immédiat sur le nombre de demandes reçues. Les personnes interrogées ont fait observer ce changement quant au nombre et à la proportion de demandes pouvait être liée à un éventuel effet dissuasif tenant à des délais de traitement des demandes plus courts prévus par la Loi et par le Règlement et à l’accès restreint à certains volets du système.

Figure 4.3 : Nombre de demandes d’asile reçues de ressortissants de POD et de ressortissants de pays d’origine non désignés (2010-2014)

Les personnes interrogées ont également signalé que l’instauration du régime des POD avait influé sur d’autres éléments du système. En particulier, les répondants de l’ASFC ont indiqué qu’un nombre moindre de demandes de ressortissants de POD signifiait qu’une plus grande proportion de ressortissants de pays d’origine non désignés faisant l’objet de mesures de renvoi plus difficiles à exécuter (p. ex. en raison de la difficulté d’obtenir des documents de voyage). De plus, les personnes interrogées à la CISR ont fait remarquer que des délais différenciés ajoutent de la complexité à l’établissement de l’horaire des audiences et peuvent entraîner des pertes d’efficience opérationnelle. Elles ont aussi indiqué que le changement des proportions respectives de ressortissants de POD et de ressortissants de pays d’origine non désignés a créé des problèmes opérationnels, puisque l’affectation de ressources et la planification étaient faites en fonction d’un nombre supérieur prévu de ressortissants de POD. Même si la CISR et l’ASFC ont évoqué les difficultés attribuables au changement des proportions des demandeurs de POD et de demandeurs de pays d’origine non désignés, le nombre effectif de demandes reçues de ressortissants de pays d’origine désignés et de ressortissants de pays d’origine non désignés depuis la réforme a été inférieur au nombre prévu à l’origine^{Note de bas de page 66}.

Dans le régime des POD, les ressortissants de pays d’origine désignés étaient assujettis à des délais plus courts pour la tenue des audiences de la SPR. Les évaluateurs ont constaté que les cibles étaient moins souvent atteintes pour les demandeurs de POD (où 55 p. 100 des audiences ont eu lieu à l’intérieur des cibles) que pour les ressortissants de pays d’origine non désignés (où 70 p. 100 des audiences ont eu lieu à l’intérieur des cibles). Ceci est dû au fait que les premiers ont droit à des délais plus courts et s’exposent davantage à ce que l’audience soit reportée en raison d’un retard dans l’obtention des résultats du contrôle de sécurité préliminaire, pour des raisons d’équité et de justice naturelle ou à cause des limites opérationnelles de la SPR. Il faut aussi dire que les ressortissants de POD n’ont pas reçu une décision défavorable plus rapidement (entre le renvoi de la demande à la SPR et la décision de cette instance) que les ressortissants de pays d’origine non désignés. En 2014, les demandeurs de POD au Canada et aux PDE ont reçu une décision défavorable de la SPR dans des délais moyens respectifs de 148 et 171 jours comparativement à un délai moyens de 156 jours pour les ressortissants de pays d’origine non désignés. Enfin, la réforme empêchait les demandeurs de POD d’avoir accès à la SAR. Comme il a été mentionné, ces mêmes ressortissants de POD ont maintenant accès à la SAR, ce qui devait annuler cet aspect de la réforme.

Interdiction de présenter une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR)

L’interdiction liée à l’ERAR^{Note de bas de page 67} visait à réduire le nombre de demandes de personnes pour qui la demande d’ERAR servirait à retarder le renvoi, et donc à faciliter le renvoi rapide de ces personnes^{Note de bas de page 68}. Les évaluateurs ont constaté que l’interdiction en question, combinée au peu de demandes reçues dans le nouveau système, avait pour effet de diminuer en nombre et en pourcentage la masse des demandeurs d’asile déboutés qui demandaient un ERAR, le nombre de demandes étant passé de 5 100 en 2012 à 1 875 en 2014. Il reste que la majorité (74 p. 100 ou 739) des ressortissants de pays d’origine non désignés ayant reçu une décision défavorable de la CISR en 2013 n’ont pas été renvoyés dans les 12 mois^{Note de bas de page 69}; 26 p. 100 (266) l’ont été avant l’expiration de l’interdiction (les obstacles au renvoi sont décrits à la section 4.2)^{Note de bas de page 70}. Ainsi, un certain nombre de personnes jugées initialement non admissibles à l’ERAR y sont devenues admissibles. Les évaluateurs ont été incapables d’estimer entièrement dans quelle mesure des demandeurs de POD ont été renvoyés avant l’expiration de la période d’interdiction de trois ans, les trois ans n’étant pas écoulés au moment de l’analyse. Cependant, sur le nombre de demandeurs de POD ayant reçu une décision défavorable de la CISR en 2013, 67 p. 100 (210 sur 313) ont été renvoyés.

Interdiction de présenter une demande pour considérations d’ordre humanitaire

L’interdiction liée aux considérations d’ordre humanitaire (CH)^{Note de bas de page 71} visait à réduire le nombre de demandes CH pendant que la demande d’asile est en instance ou à la suite d’une demande rejetée. À l’instar de l’interdiction liée à l’ERAR, les évaluateurs ont constaté que, combinée au peu de demandes reçues dans le nouveau système, cette interdiction avait pour effet de diminuer en nombre et en pourcentage le volume de demandeurs d’asile déboutés faisant une demande CH, ce nombre étant passé de 3 095 en 2012 à 994 en 2014. Toutefois, la majorité (62 p. 100 ou 1 125) des demandeurs déboutés dans le nouveau système (ressortissants de POD et ressortissants de pays d’origine non désignés) ayant reçu une décision de la CISR en 2013 n’ont pas été renvoyés dans les 12 mois (les obstacles au renvoi sont abordés à la section 4.2)^{Note de bas de page 72}. Ainsi, un certain nombre de personnes jugées initialement non admissibles à une demande CH y sont devenues admissibles.

Sursis non automatique à une mesure de renvoi

Dans le cadre de la réforme du SOAC, des modifications réglementaires ont mis fin au sursis automatique au renvoi accordé aux personnes qui présentaient une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale à l’égard d’une décision de la SPR. Ainsi, les demandeurs déboutés qui n’ont pas accès à la SAR ne profitent pas du sursis automatique au renvoi s’ils demandent le contrôle judiciaire de la dernière décision prise à l’égard de leur demande. La politique sur le sursis non automatique à une mesure de renvoi visait à permettre à l’ASFC de procéder au renvoi de ces demandeurs plusieurs mois plus tôt que pour les demandeurs qui ont obtenu un sursis automatique au renvoi^{Note de bas de page 73}.

Le succès initial de la politique sur le sursis non automatique à une mesure de renvoi a été évalué par une étude de cas à l’interne réalisée par la Direction générale des affaires des réfugiés d’IRCC en collaboration avec l’ASFC. L’étude a porté sur un échantillon de demandeurs d’asile (312) n’ayant pas eu droit au sursis automatique au renvoi. Elle a permis de conclure que l’ASFC avait entrepris de renvoyer plus de la moitié (57 p. 100) des intéressés dont la demande est en instance. De plus, la majorité des renvois avaient été menés à bien dans les six mois. L’étude a en outre démontré que la politique sur le sursis non automatique à une mesure de renvoi n’avait pas eu pour effet d’augmenter nettement le nombre de demandes de sursis au renvoi. Il faudra poursuivre le suivi pour juger de l’efficacité à long terme de cette politique^{Note de bas de page 74}.

4.4.3 Autres enjeux identifiés

Les évaluateurs ont relevé un certain nombre de lacunes dans les programmes et les politiques susceptibles de se traduire par des pressions sur les délais généraux du système d’octroi de l’asile au Canada.

Hypothèses et nombre de demandes reçues :

Comme il a été indiqué, le nombre de demandes réel a été bien inférieur au nombre de demandes prévu. Malgré un financement octroyé pour le double des demandes effectivement reçues, certaines cibles n’ont pas été atteintes. Si le nombre de demandes reçues continue à augmenter, il risque d’être plus difficile encore de respecter les cibles, les arriérés pourraient croître et le temps moyen passé par le demandeur d’asile dans le système risque de se prolonger.

Lacunes de la politique concernant les délais actuels :

1. Le délai cible de 12 mois de l’ASFC pour l’exécution des renvois tient compte de toute démarche devant la Cour fédérale pouvant retarder le renvoi; une fois les 12 mois écoulés, les demandeurs déboutés ont droit à une autre décision selon le risque que présente leur rapatriement (examen des risques avant renvoi). Pour l’instant, il faut à la Cour 3,5 mois en moyenne pour rejeter une demande d’autorisation; pour qu’une affaire soit instruite, il faut compter quatre autres mois entre la décision d’autorisation et la décision de contrôle judiciaire.
2. Il n’y a pas de délais rattachés à certaines étapes dans le système. Par exemple, s’il existe des délais réglementaires pour les audiences de la SPR, il n’y en a pas pour la décision finale de cette instance, pas plus que pour les nouveaux examens à la CISR.

Pressions liées aux renvois :

Les premiers résultats semblent indiquer que le délai moyen de renvoi a diminué, mais la réforme ne s’est pas attaquée aux obstacles (voir la section 4.2) auxquels s’est heurtée l’ASFC et qui a influé sur sa capacité d’atteindre les cibles de renvoi. Des modifications ont été apportées en vue de limiter les recours offerts aux demandeurs déboutés (interdictions liées à l’ERAR et aux demandes CH, par exemple), mais la réforme a négligé des entraves existantes comme l’incapacité d’obtenir des documents de voyage du pays d’origine de certaines personnes.

Contestations judiciaires :

Le gouvernement fédéral a fait l’objet de contestations judiciaires à l’égard de certains aspects fondamentaux de la réforme (interdiction liée à l’ERAR, accès des ressortissants de POD à la SAR, norme de contrôle applicable à la SAR, pertes de statut). L’issue de ces contestations peut nettement influer sur le succès à plus long terme de la réforme. Ainsi, que les ressortissants de POD aient maintenant accès à la SAR a fait en sorte que de tels ressortissants ont interjeté appel devant cette instance dans les six derniers mois de 2015, ce qui pourrait exacerber la pression exercée sur le délai de décision de 90 jours.

4.4.4 Résultats des projets pilotes financés dans le cadre de la réforme

Comme il a été indiqué, la réforme du SOAC a comporté trois projets pilotes. Ces projets ont fait l’objet d’évaluations distinctes de celle de la réforme. Voici, en résumé, les conclusions qui se dégagent du rendement de ces divers projets pilotes^{Note de bas de page 75}.

Programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration (ASFC)

L’objectif du programme pilote d’ARVR visait à faciliter le renvoi en temps opportun des demandeurs d’asile déboutés à faible risque par un retour volontaire, et ainsi permettre à l’ASFC de se concentrer sur les renvois à plus grand risque. L’évaluation a révélé que ce projet pilote était conçu en fonction des objectifs à atteindre et qu’il avait été mis en œuvre comme prévu; toutefois, certaines des hypothèses sous-jacentes, plus particulièrement en ce qui concerne le nombre de renvois, se sont révélées inexactes. De plus, en guise de conclusion, l’évaluation indique qu’en ce qui concerne les demandes d’asile qui avaient été produites et tranchées après l’entrée en vigueur des mesures de réforme, les renvois avaient été moins rapides et plus coûteux dans ce programme pilote qu’ailleurs, et que le coût par renvoi, y compris l’aide à la réintégration, était presque le double du coût d’un renvoi à faible risque sans l’aide à la réintégration. C’est pourquoi le projet pilote s’est terminé en mars 2015, comme prévu.

Projet pilote sur la vérification de sécurité améliorée (GRC)

Le Projet pilote sur la vérification de sécurité améliorée visait à renforcer les contrôles de sécurité selon les critères d’interdiction de territoire prévus à la LIPR en procédant à des vérifications améliorées des casiers judiciaires pour une partie des demandeurs d’asile, le but étant de veiller à ce que les personnes interdites de territoire en raison de leur appartenance à une organisation criminelle ne demeurent pas au Canada pour menacer la sécurité des Canadiens, et de veiller au maintien de l’intégrité du système de détermination du statut de réfugié. Les évaluateurs de ce projet pilote ont constaté que les vérifications effectuées par la GRC n’avaient pas une grande incidence sur les recommandations en matière d’admissibilité formulées par l’ASFC, notamment du fait que l’information fournie était déjà accessible au moyen d’autres sources, n’était pas liée au mandat du CSP ou devenait inutile, car la demande avait été retirée avant la fin de l’évaluation dans le nouveau système. Comme il s’écoule peu de temps entre le moment où une personne présente une demande d’asile et celui de l’audition à la CISR (ce laps de temps est de 30, 45 ou 60 jours), il n’est pas certain que le demandeur aura été assez longtemps au Canada pour que les bases de données de la GRC livrent une information pouvant être utilisée au moment de formuler des recommandations en matière d’admissibilité. C’est pourquoi le projet pilote s’est terminé en mars 2015 comme prévu.

Examens et interventions (IRCC)

Le Projet pilote relatif aux examens et aux interventions ministériels avait pour objectifs les suivants : veiller à ce que les personnes comme les grands criminels et celles qui constituent une menace pour la sécurité ne bénéficient pas de la protection du Canada, préserver l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada et s’assurer que la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) possède des renseignements complets pour la détermination de la recevabilité des demandes d’asile. L’évaluation du projet pilote a révélé que les interventions ajoutaient de la valeur puisqu’elles donnaient l’assurance que, pour prendre ses décisions, la CISR disposerait d’une information complète sur les demandes dont elle était saisie. Ce projet pilote a été jugé utile, mais il portait sur un très petit pourcentage de l’ensemble des cas; il serait peut-être possible d’améliorer l’application de la méthode d’intervention en élaborant une politique-cadre qui énoncerait les pouvoirs nécessaires à l’exercice de la fonction d’examen et d’intervention. Les perspectives d’avenir de cette fonction à IRCC font actuellement l’objet d’un examen.

4.5 Mesure dans laquelle la réforme a été mise en œuvre tel que prévu

4.5.1 Mise en œuvre des mesures de réforme

Pour surveiller et coordonner la mise en œuvre des mesures de réforme, ainsi qu’en assurer le suivi et en rendre compte, IRCC a instauré un cadre de gestion de projet et créé pour l’occasion le Bureau de gestion de la réforme du système d’octroi de l’asile (BGRSOA)^{Note de bas de page 76}. Chaque organisation participante disposait d’une équipe d’exécution et d’un plan de mise en œuvre précisant les activités, les résultats et les délais clés dans une structure de répartition des travaux ayant permis au BGRSOA d’établir un calendrier intégré.

Pour ce qui est du calendrier de projet, la mise en œuvre des mesures de réforme a été retardée d’un an (au 15 décembre 2012), parce qu’une nouvelle loi a été adoptée, à savoir la Loi visant à protéger le système d’immigration du Canada. Ainsi, la plupart des jalons, et deux des trois projets pilotes, ont été décalés d’autant. Les mesures essentielles que devait adopter la CISR sur le plan des règles et des règlements et en matière de technologie de l’information ont été menées à bien à temps pour l’entrée en vigueur de mesures de réforme. De plus, en ce qui concerne la portée du projet, malgré un certain nombre de modifications législatives et stratégiques et de problèmes associés aux échéanciers, l’entreprise a été menée comme le prévoyaient les documents de son lancement. Les grands jalons indiqués dans la charte du projet pour IRCC, l’ASFC et la CISR ont été atteints comme prévu.

Comme l’illustre le tableau 4.2, 324 M$ au total sur cinq ans (de 2010-2011 à 2014-2015) ont été affectés au départ à la réforme, et cette somme a été ramenée à 292 M$ par les restrictions budgétaires du PARD (compressions de 9,8 p. 100). Les dépenses réelles de la réforme se sont établies à 259 M$ (79,8 p. 100 du niveau initial de financement ou 88,5 p. 100 du niveau révisé). Ainsi, la réforme a coûté moins cher que prévu. Il en va de même du nombre d’ETP utilisés. Le tableau 4.2 indique que, dans les première et troisième années seulement des cinq années de ce financement, le nombre réel d’ETP a été supérieur à ce qui était prévu (43,3 ETP prévus contre 48,9 ETP réels). Dans l’exercice 2011-2012 en particulier, l’écart d’ETP a été important (317,6 ETP prévus contre 179,1 ETP réels), ce qui a coïncidé avec le report de l’entrée en vigueur des mesures de réforme.

Les rapports d’évaluation des trois projets pilotes ont conclu que chacun de ces projets avait été mis en œuvre comme prévu, bien que, comme pour l’entrée en vigueur des mesures de réforme, le démarrage du Projet pilote relatif aux examens et aux interventions ministériels et du Projet pilote des contrôles renforcés ait été décalé d’un an. Dans certains cas, les processus et les procédures opérationnels ont été modifiés en fonction des difficultés constatées aux premiers stades de la mise en œuvre, mais les modifications en question n’ont pas influé sur les objectifs d’ensemble prévus des projets pilotes.

4.5.2 Difficultés liées à la mise en œuvre

L’analyse thématique de l’information issue des entrevues a permis de constater un certain nombre de problèmes liés à la mise en œuvre : problèmes opérationnels (absence de formation, d’outils, de lignes directrices; retards dans la dotation ayant alourdi la charge administrative nécessaire à la détermination de la recevabilité); respect difficile des cibles ou des délais (renvois, décisions de la SAR, temps alloué à la préparation des audiences, etc.); problèmes liés à la technologie de l’information et aux données; lacunes et autres problèmes liés à la loi et aux politiques en ce qui concerne l’interprétation des cibles et les rapports à leur égard; nombre accru de contestations; erreurs de départ dans les hypothèses relatives à certains éléments du système. Un grand nombre de ces difficultés ont été éprouvées aux premiers stades de la mise en œuvre et ont été réglées dans une large mesure par la suite. Il reste cependant trois grands aspects qui continuent de poser problème :

• mésentente au sujet de certaines cibles, d’où des problèmes liés aux rapports sur les résultats de la réforme du SOAC;
• importance des efforts administratifs nécessaires au traitement des demandes d’asile (notamment dans la détermination de la recevabilité de la demande) et forte dépendance à l’égard d’un processus sur papier comme source de pertes d’efficience dans ce traitement;
• manque de qualité et de disponibilité de données de mesure du rendement, d’où les grands efforts qui ont été déployés en vue de surveiller et de déclarer les résultats de la réforme.

4.6 Gestion et coordination

4.6.1 Gouvernance du système d’octroi de l’asile au Canada

La structure de gouvernance de la réforme du SOAC a été bien décrite^{Note de bas de page 77}. Elle comprenait quatre comités supérieurs^{Note de bas de page 78} et un certain nombre de sous-groupes de travail constitués pour l’examen de questions plus particulières en matière de politiques, de processus et d’activités. Cette structure était en place et en marche en janvier 2011. Les évaluateurs ont constaté que les rôles et responsabilités de toutes les organisations participant à la réforme du SOAC étaient clairement décrits dans les documents de base et de gestion de projet et aucune question n’a été soulevée au sujet de la clarté ou de la compréhension de cette répartition des tâches. De plus, la structure a évolué en fonction des besoins tout au long de la mise en œuvre (élimination ou rationalisation de comités).

Un grand nombre de personnes interrogées ont indiqué que la gouvernance générale de la réforme elle avait réussi à bien appuyer la mise en œuvre, et souligné que les comités étaient d’un bon fonctionnement en général. Quelques lacunes ou problèmes ont été relevés :

• la structure des comités était jugée un peu trop lourde, et il y avait peut-être lieu de diminuer le nombre de ces organes ou la fréquence de leurs réunions.
• des problèmes se sont posés dans la prise de décisions collective et la mise en œuvre de mesures d’atténuation quand le système ne fonctionnait pas comme prévu. Les personnes interrogées à IRCC ont mentionné qu’il était difficile d’être le ministère responsable de la réforme en ayant peu de moyens d’influencer les mesures prises par les autres organisations.
• les décisions clés n’étaient pas clairement formulées dans les comptes rendus des réunions des comités et la documentation de projet accusait des lacunes.
• dans une large mesure, les réunions des comités supérieurs de gouvernance ont cessé après l’entrée en vigueur des mesures de réforme, ce qui était considéré comme un problème, car des questions se sont ensuite posées qui exigeaient l’attention de la haute direction^{Note de bas de page 79}.

Un certain nombre de personnes interrogées ont fait part de la nécessité d’examiner la structure actuelle de gouvernance et de voir quels comités sont nécessaires, tout comme de revitaliser la structure de comités supérieurs. Il convient de noter qu’au cours de l’évaluation, les comités supérieurs en question ont recommencé à se réunir pour discuter de la fin prochaine de la troisième année de mise en œuvre des mesures de réforme et des résultats de l’évaluation horizontale, ce qui a été confirmé et appuyé par les personnes interrogées.

4.6.2 Surveillance et production de rapports du système d’octroi de l’asile au Canada

Dans le cadre de la réforme du SOAC, du financement a été obtenu pour la création de la Division du contrôle, de l’analyse et de l’évaluation des pays (DCAEP) d’IRCC. Cette division a pour mandat de livrer des données détaillées d’analyse et de produire des rapports sur les résultats de la réforme. Dans le cadre de ses activités de surveillance et de production de rapports, ce groupe a produit des rapports trimestriels et annuels sur les paramètres de réussite^{Note de bas de page 80}. Aux fins de ces rapports et en appui à l’évaluation horizontale, la réforme prévoyait le financement d’un élargissement du continuum des demandeurs d’asile (CDA) d’IRCC pour y inclure les données provenant de multiples organisations^{Note de bas de page 81}.

L’évaluation a permis de constater que le CDA avait été élargi comme prévu dans le cadre de la réforme et qu’il avait appuyé la production de rapports sur les paramètres de réussite et constitué la principale source de données pour l’évaluation. Il y a eu malgré tout des problèmes de production de données et de rapports tout au long de la mise en œuvre de la réforme.

Au sein des organisations participantes, des problèmes se sont posés au moment de se concerter sur l’application de règles opérationnelles à certains éléments d’information, d’interpréter les données et de produire les rapports. Parmi les autres problèmes soulevés, il y a la qualité des données reçues des organisations participantes et l’absence de processus d’assurance de la qualité pour le CDA. C’est pourquoi les données de certains volets du système n’étaient pas disponibles pour les rapports sur les paramètres de réussite et aux fins de l’évaluation.

À IRCC, on a eu du mal à régler ces questions en raison de l’absence de structures efficaces de gestion de projet et de gouvernance du CDA, des priorités changeantes et des demandes ponctuelles, de l’absence de mécanismes pour régler les problèmes de données concernant les organisations participantes et au sein d’IRCC et de l’insuffisance des ressources consacrées au CDA^{Note de bas de page 82}. Il en est résulté des problèmes de clarté des rôles et des responsabilités dans l’obtention des données nécessaires, l’élaboration et l’application de règles opérationnelles, l’assurance de la qualité des données et la résolution des problèmes d’intégrité des données.

Dans un souci de s’attaquer aux questions de gestion de projet et de données, des fonds supplémentaires ont été affectés au réaménagement du CDA en 2014 à IRCC. C’est ainsi que certains problèmes liés aux données ont été résolus et que des efforts ont été réalisés en vue de mettre en place les structures voulues de gestion de projet pour le CDA. Toutefois, les documents sur les priorités du CDA et les progrès dans leur réalisation indiquent que les problèmes n’ont pas encore été tous résolus et que, par conséquent, le réaménagement n’est pas encore terminé.

5. Résultats de l’évaluation - Rendement : utilisation des ressources

Coût de la réforme

Le Conseil du Trésor a approuvé les ressources nécessaires à la mise en œuvre de la réforme du SOAC en 2012. Celles-ci ont été affectées à la stratégie de réduction des arriérés, au coût de la mise en œuvre des mesures de réforme et à l’augmentation du financement du Programme d’aide à la réinstallation d’IRCC. La somme allouée au départ à cet égard totalisait 324 millions de dollars sur cinq ans (de 2010-2011 à 2014-2015), alors que les dépenses réelles associées à la réforme sur cinq ans ont été de 259 millions de dollars^{Note de bas de page 83}.

Coût des services de soutien et des processus fédéraux

Afin de pouvoir juger de l’utilisation des ressources, l’évaluation a porté sur le coût global d’une demande d’asile avant et après la réforme (c.-à-d. le coût par demandeur) afin de déterminer si la réforme avait donné lieu à des économies. Le coût par demandeur devait inclure le coût de traitement^{Note de bas de page 84} d’une demande d’asile et le coût des services^{Note de bas de page 85} de soutien fournis aux demandeurs en attente d’une décision. En raison du peu de données financières disponibles, l’évaluation n’a pu comparer le coût avant et après la réforme en ce qui a trait au traitement d’une demande d’asile^{Note de bas de page 86}. Elle a toutefois pu établir le coût moyen associé à un demandeur après la réforme (2013-2014) et le coût moyen des services de soutien qui lui sont fournis pendant toute la période où son dossier est actif dans le système, avant et après la réforme^{Note de bas de page 87}.

Aux fins de l’évaluation, deux modèles d’établissement des coûts conçus par IRCC ont été utilisés pour déterminer le coût des services avant la réforme (2010) et après la réforme (2013-2014) en fonction de la période pendant laquelle les dossiers des demandeurs d’asile sont actifs dans le système, tant pour les demandes acceptées que celles qui sont rejetées. Le modèle de 2010 repose sur l’hypothèse selon laquelle (selon les données antérieures) les dossiers des demandeurs acceptés ont été actifs dans le système pendant 18 mois, alors que ceux des demandeurs déboutés l’ont été pendant 50 mois.  Le modèle de 2013-2014 a déterminé que les dossiers des demandeurs acceptés ont été inclus dans le système pendant 4 mois, alors qu’il a fallu 10 mois pour les demandeurs déboutés. Le temps moindre passé dans le système a entraîné une diminution des coûts des services, particulièrement pour les demandeurs déboutés (tableau 5.2). Le coût des services de soutien pour un demandeur accepté a diminué de 64 % et s’établit à 5 552 $ après la réforme, alors qu’il était de 15 231 $ avant la réforme. La réduction du coût des services de soutien pour un demandeur débouté correspond à 76 %, de sorte qu’il en coûte 9 093 $ après la réforme au lieu de 37 632 $ avant la réforme.

Alors que l’évaluation n’a pu comparer le coût de traitement d’une demande d’asile avant et après la réforme, IRCC a pu établir le coût actuel par demandeur (y compris le coût de traitement et celui des services de soutien) pour l’exercice 2013-2014. Tel que mentionné précédemment, le modèle d’établissement du coût de 2013-2014 a démontré que les demandeurs acceptés ont été inclus dans le système pendant 4 mois, alors que ceux qui ont été déboutés l’ont été pendant 10 mois. Compte tenu de ces données, il a été établi que le coût moyen pendant cette période de temps était de 12 900 $ pour un demandeur accepté et de 19 800 $ pour un demandeur débouté.

Les organisations associées au SOAC ont reçu environ 460 millions de dollars sur cinq ans pour réduire les arriérés ou mettre en œuvre les modifications apportées au système (selon le tableau 5.1, 259 millions de dollars ont été consacrés à la réforme du SOAC) en plus des niveaux de financement existants. Étant donné le financement supplémentaire versé au titre de la réforme et de la réduction des arriérés, des nouveaux éléments ajoutés au système (p. ex. la SAR, les examens et les interventions d’IRCC, le contrôle de sécurité amélioré) et de la diminution du temps requis pour l’admission des demandeurs d’asile, le coût du traitement d’une demande d’asile après la réforme serait supérieur. Toutefois, le financement additionnel accordé a permis, dans une certaine mesure, de réduire considérablement la période pendant laquelle le dossier est actif dans le système et, par conséquent, a contribué à la diminution du coût des services de soutien, tel que mentionné précédemment.

6 Conclusions et recommandations^{Note de bas de page 88}

Pertinence

L’évaluation a conclu qu’il y avait un besoin de réformer le système d’octroi de l’asile au Canada en raison des pressions de plus en plus grandes que le nombre croissant de demandes d’asile impose au système, l’arriéré de plus en plus lourd, le nombre plus élevé de demandeurs dont les dossiers sont actifs dans le système et les délais plus longs pour obtenir des décisions de la SPR et le renvoi des demandeurs déboutés. En raison de ces longues périodes requises pour le traitement et le renvoi, le système risquait de ne pas pouvoir protéger ceux qui en avaient besoin en temps opportun. De plus, les nombreux mécanismes de recours et l’accès aux avantages sociaux ont constitué des facteurs d’attirance, ce qui a mis le système à dure épreuve. Les mesures de réforme ont été adoptées pour atténuer ces pressions et pour respecter les obligations internationales et législatives du Canada en matière de protection des réfugiés et du principe de non-refoulement, et pour garantir l’intégrité du système d’octroi de l’asile au Canada.

Rendement

Atteinte des résultats escomptés

Grâce aux changements apportés au système d’octroi de l’asile au Canada, les demandeurs assujettis au nouveau système ont reçu une décision favorable cinq à six fois plus rapidement que ceux visés par l’ancien système. De plus, même s’il est trop tôt pour déterminer toute la portée de la réforme puisque le temps écoulé depuis son instauration est trop court, les dossiers des demandeurs sont retirés du système plus rapidement après la réforme qu’avant la réforme. Il y a également eu, après la réforme, une diminution substantielle du nombre de demandes reçues; alors qu’elles totalisaient plus de 20 000 en 2012, elles sont passées à environ 10 300 en 2013, ce qui correspond à près de la moitié des prévisions. Cette baisse importante à eu pour effet subséquent d’atténuer la pression exercée sur le système dans l’ensemble, puisqu’il y avait moins de demandes à traiter à chaque étape.

Bien que les demandes soient traitées plus rapidement, les cibles administratives fixées pour la réforme n’ont pas été respectées dans tous les cas, notamment en ce qui concerne le délai requis pour les audiences de la SPR et les renvois. L’évaluation a fait ressortir un certain nombre de défis associés à l’atteinte de ces cibles, qui sont attribuables à d’autres étapes du processus et à des problèmes opérationnels.

Par exemple, le régime des POD a réussi au départ à réduire le nombre de demandeurs d’asile provenant de pays qui, somme toute, respectent les droits de la personne et peuvent offrir la protection de l’État et à restreindre leur accès à la SAR et à l’ERAR. Toutefois, les demandeurs de POD n’ont pas obtenu de décisions plus rapidement que ceux provenant de pays d’origine non désignés et, par suite d’une décision de la Cour fédérale rendue en juillet 2015, ont maintenant accès à la SAR. De plus, l’interdiction d’un an relative à l’ERAR et l’interdiction de présenter une demande pour considérations d’ordre humanitaire ont entraîné la diminution immédiate du nombre de personnes ayant recours à ces mécanismes. Toutefois, de nombreux demandeurs déboutés n’ont pas été renvoyés avant que les interdictions expirent, de sorte qu’ils ont eu accès en fin de compte à ces mécanismes de recours.

L’évaluation a mis en lumière certaines lacunes et problèmes sur le plan des programmes et des politiques (p. ex. les hypothèses ayant trait aux demandes reçues, aux délais et aux cibles, aux pressions concernant les renvois et aux défis juridiques) qui peuvent empêcher d’atteindre les cibles fixées en matière de délai de traitement pour le système d’octroi de l’asile.

Recommandation 1 : En ce qui a trait au fonctionnement continu du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. examiner les hypothèses touchant la réception des demandes d’asile, la productivité et les ressources utilisées pour orienter les futurs exercices d’établissement des coûts;
2. analyser plus à fond les défis actuels en ce qui concerne les cibles et les délais courants, et instaurer des mesures pour les surmonter, ou rajuster les délais et les cibles, au besoin. Cela devrait comprendre, tout spécialement, les cibles applicables aux décisions de la SPR et les renvois;
3. analyser plus à fond les objectifs des politiques relatives à la réforme et les principales étapes du SOAC qui n’atteignent pas complètement les résultats escomptés, et effectuer les révisions nécessaires aux politiques.

Gestion et coordination

Selon l’évaluation, une structure de gouvernance efficace a été mise en place pour surveiller la mise en œuvre de la réforme, grâce à des comités de la haute direction, des sous-groupes de travail et un secrétariat. Certaines lacunes en matière de gouvernance ont toutefois été notées dans l’évaluation, dont le manque de décisions justifiées par des documents, de problèmes quant à la prise de décisions collective et l’absence de réunions du comité de la haute direction après l’entrée en vigueur des mesures de réforme.

Recommandation 2 : En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait mettre en place la structure de gouvernance nécessaire pour assurer un processus décisionnel efficace, superviser et surveiller la mise en œuvre de toute autre modification du système d’octroi de l’asile au Canada et sa prestation continue, de même que tenir compte des résultats de l’évaluation.

IRCC, en collaboration avec les organisations concernées, a réussi à concevoir et à mettre en œuvre un mécanisme permettant de surveiller le rendement du système d’octroi de l’asile et faire rapport à cet égard malgré le fait qu’il était très complexe d’essayer de coordonner la collecte de données provenant de nombreux ministères et d’assurer la qualité et la disponibilité des données pour tous les volets du SOAC. L’évaluation a permis de relever un certain nombre de problèmes liés à la surveillance et à la production de rapports, notamment sur la qualité des données et les problèmes de définition et d’interprétation, l’absence de structures de gouvernance et de gestion de projets pour le continuum des demandeurs d’asile qui constitue la principale source de données pour le SOAC. Il a fallu déployer plus d’efforts que prévu pour faire rapport sur le rendement de la réforme étant donné que certaines données n’étaient pas disponibles.

Recommandation 3 : En ce qui concerne la surveillance continue et la production de rapports sur le rendement du système d’octroi de l’asile au Canada, en collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait :

1. déterminer quels volets du système d’octroi de l’asile au Canada seront surveillés et pour lesquels des rapports seront produits, et convenir des cibles et des définitions;
2. corriger les lacunes dans la production des rapports et les données actuelles, notamment vérifier que les données nécessaires sont saisies par les organisations participantes et pleinement intégrées dans le continuum des demandeurs d’asile.

Recommandation 4 : IRCC devrait officialiser la gouvernance des données et la gestion des projets pour le continuum des demandeurs d’asile.

L’évaluation n’a pas fait ressortir de problèmes en ce qui concerne la gestion de projets globale ni la coordination des organisations participantes et les mesures de réforme ont été mises en œuvre tel que prévu, à l’exception de l’entrée en vigueur de la réforme, ce qui représente un écart important.

Les participants aux entrevues ont signalé de nombreux défis liés à la mise en œuvre des mesures de réforme qui, pour la plupart, sont survenus au début du processus et ont été en grande partie réglés avec le temps. Il existe deux problèmes liés à l’efficacité du SOAC, soit les nombreux efforts requis d’IRCC et de l’ASFC pour effectuer l’admission des réfugiés et l’utilisation de beaucoup de documents papier pour de nombreuses étapes du processus d’asile. Ces problèmes contribuent aux temps et efforts requis pour effectuer l’admission des réfugiés et pour transférer l’information entre IRCC, l’ASFC et la CISR.

Recommandation 5 : En collaboration avec les organisations concernées, IRCC devrait réduire les lourdeurs administratives dans le processus de réception des demandes d’asile, lorsque cela est possible.

Recommandation 6 : IRCC, l’ASFC et la CISR devraient instaurer des processus permettant l’échange électronique de renseignements entre les organisations, dans la mesure du possible.

Utilisation des ressources

Même si l’évaluation n’a pu établir le coût fédéral de traiter les demandes avant la réforme (2010-2012), le financement additionnel accordé à cet égard et la réduction des arriérés, la diminution du temps d’admission des demandeurs d’asile et la baisse du nombre de demandes reçues, entraîneraient des frais plus élevés de traitement après la réforme. Toutefois, ce financement additionnel a permis en partie de réduire de façon importante le temps nécessaire pour traiter le dossier d’un demandeur. Par conséquent, le coût des services de soutien par demandeur a grandement diminué tant pour les demandeurs acceptés que ceux qui sont déboutés.

Bien que le coût des services de soutien par demandeur ait diminué, les pressions signalées par l’évaluation telles que l’augmentation au titre de l’admission, pourraient entraîner des arriérés et accroître la période pendant laquelle les dossiers des demandeurs sont actifs dans le système, ce qui contribuerait davantage à l’augmentation des coûts des services de soutien, tels que le Programme fédéral de santé intérimaire.

Appendice A : Résumé des changements apportés au système d’octroi de l’asile au Canada

Résumé des principaux changements

Étape principale du système : Collecte de l’information
Changement apporté en vertu de la réforme : Remplacement du Formulaire de renseignements personnels, qui devait être transmis à la CISR dans les 28 jours suivant la demande, par le formulaire Fondement de la demande d’asile (formulaire FDA)

Étape principale du système : Détermination de la date de l’audience
Changement apporté en vertu de la réforme : Détermination par les agents d’IRCC ou de l’ASFC de la date de l’audience de la CISR au moment de la décision sur la recevabilité de la demande (auparavant, responsabilité de la CISR).

Étape principale du système : Contrôle de sécurité préliminaire (CSP)
Changement apporté en vertu de la réforme : Exécution d’un contrôle de sécurité pour tous les demandeurs d’asile de plus de 18 ans relativement aux éléments associés aux articles 34, 35 et 37 de la LIPR.

Étape principale du système : Section de la protection des réfugiés
Changement apporté en vertu de la réforme : Tenue des audiences par les fonctionnaires décideurs au lieu de personnes nommées par le gouverneur en conseil.

Étape principale du système : Section d’appel des réfugiés
Changement apporté en vertu de la réforme : Création de la Section d’appel des réfugiés^{Note de bas de page 89}; l’accès à la SAR est interdit pour certains demandeurs.

Étape principale du système : Pays d’origine désigné
Changement apporté en vertu de la réforme : Le Ministre peut maintenant désigner les pays d’origine (POD); les demandeurs provenant de ces pays sont assujettis à des délais différents et n’avaient pas droit au départ d’interjeter appel d’une décision de la SPR à la SAR.

Étape principale du système : Cessation et perte du statut de résident permanent
Changement apporté en vertu de la réforme : Perte du statut de résident permanent lorsque la CISR juge que la protection d’une personne à titre de réfugié prend fin (à moins que la résiliation de la protection soit attribuable à un changement de la situation dans le pays).

Étape principale du système : Considérations d’ordre humanitaire
Changement apporté en vertu de la réforme : Interdiction d’accès pour des considérations humanitaires pendant 12 mois suivant une décision de la CISR et interdiction d’accès à des demandes simultanées pour des considérations d’ordre humanitaire lorsque la demande est déférée à la SPR (sauf pour des raisons médicales ou dans l’intérêt supérieur de l’enfant).

Étape principale du système : Examen des risques avant renvoi
Changement apporté en vertu de la réforme : Interdiction d’une année pour les demandes d’ERAR après la dernière décision de la CISR ou la dernière ERAR pour les demandes des réfugiés provenant de pays d’origine non désignés; interdiction de trois ans pour les demandeurs de pays d’origine désignés.

Étape principale du système : Renvois
Changement apporté en vertu de la réforme : Exclusion en ce qui concerne le sursis du renvoi automatique au moment du dépôt d’une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire d’une décision de la SPR, pour les demandeurs qui n’ont pas le droit d’interjeter appel à la SAR.

Résumé des délais législatifs ou réglementaires et des cibles administratives établis pour le traitement des demandes d’asile

Composante : Décision en matière de recevabilité
Délai législatif ou réglementaire : Une décision en matière de recevabilité de la demande doit être prise dans les trois jours ouvrables suivant la réception de la demande par un agent.^{Note de bas de page 90}
Cible administrative : S.O.

Composante : Collecte de l’information
Délai législatif ou réglementaire :

• Pour les demandes présentées à un point d’entrée, le demandeur doit transmettre le FDA à la CISR au plus tard 15 jours après que la demande a été déférée.
• Pour les demandes présentées à un bureau intérieur, le demandeur doit transmettre une FDA à la CISR ou à l’ASFC pendant l’entrevue d’admissibilité.

Cible administrative : S.O.

Composante : Contrôle de sécurité préliminaire
Délai législatif ou réglementaire : S.O.
Cible administrative : Dans 80 % des cas, le contrôle se fait :

• dans les 25 jours pour les demandeurs d’asile de POD qui présentent une demande dans un bureau intérieur;
• dans les 40 jours pour les demandeurs de POD qui présentent leur demande à un point d’entrée;
• dans les 55 jours pour les demandeurs provenant de pays d’origine non désignés^{Note de bas de page 91}.

Composante : Section de la protection des réfugiés
Délai législatif ou réglementaire :La date d’audience doit être fixée selon certains délais prévus (à partir de la date de la demande) :

• 30 jours pour les demandeurs de POD présentant une demande dans un bureau intérieur;
• 45 jours pour les demandeurs de POD présentant une demande à un point d’entrée;
• 60 jours pour les demandeurs provenant de pays d’origine non désignés.

Cible administrative : Dans 90 % des dates d’audience déterminées selon les délais prévus (à partir de la date de la demande) :

• 30 jours pour les demandeurs de POD qui présentent une demande dans un bureau intérieur;
• 45 jours pour les demandeurs de POD qui présentent une demande dans un point d’entrée;
• 60 jours pour les demandeurs provenant de pays d’origine non désignés^{Note de bas de page 92}

Composante : Section d’appel des réfugiés
Délai législatif ou réglementaire :

• Les demandeurs disposent de 15 jours à partir du jour où ils reçoivent la décision par écrit de la SPR pour interjeter appel et 30 jours à partir du jour où ils reçoivent la décision écrite de la SPR pour mettre l’appel en état^{Note de bas de page 93};
• Les décisions doivent être rendues dans les 90 jours suivant la mise en état de l’appel (sauf lorsqu’il y a une audience).

Cible administrative : S.O.

Composante : Cour fédérale relative à la demande d’autorisation de présenter une demande et d’effectuer un contrôle judiciaire)
Délai législatif ou réglementaire : S.O.
Cible administrative : Au moins 50 % des décisions de rejet d’une demande d’autorisation doivent être rendues dans les 120 jours suivant la présentation de la demande.

Composante : Cour fédérale (décisions en matière de contrôle judiciaire)
Délai législatif ou réglementaire : L’audience doit avoir lieu au plus tard 90 jours après l’octroi de l’autorisation^{Note de bas de page 94}
Cible administrative : S.O.

Composante : Renvois
Délai législatif ou réglementaire : S.O.
Cible administrative : Renvois de 80 % des demandeurs d’asile déboutés dans les 12 mois suivant la décision de la CISR.

Appendice B : Modèle logique de la réforme du système d’octroi de l’asile au Canada